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政策性金融的特征范文1
对于农村政策性金融机构而言，其主要的功能定位在于实现对“金融市场失灵”的修正，从而满足那些无法以竞争性市场获取满足的农村金融需求。根据市场机制自身的特点可以知道，其滞后性、盲目性以及自发性等特点，很容易使得在宏观调控措施滞后时出现市场失灵的现象。与此同时，农村金融市场在对金融资源的配置调节过程中，受到金融市场中的不完全竞争以及金融机构自身特点的限制，使得金融资源的配置效率低下，甚至出现金融市场失灵的现象。同时，完全的市场导向所导致的结果肯定是农村金融资源的非均衡化。如果金融市场出现了失灵以及非均衡化的特征，为了提升社会资源配置的有效性促进其与社会合理性达成一致，政府必然会实施必要的金融措施干预金融市场。
政策性金融是满足 WTO要求的以支持和保护农业为主的重要方式，它的根本在于准财政，可以说它是财政和金融手段的融合。从国际角度来分析，政策性金融属于世界各国普遍运用而且能够满足 WTO协议要求的重要方式，并通过法律的形式对其进行固化。其表现形式为政策性银行，以国家信用为背景，之所以能够得以稳定运营，与国家财政的强力支持是密不可分。政策性银行在法律规定的前提下开展运营，属于能够自主决策与经营、可以自担风险的独立法人。
各国在政策性目标和盈利性目标关系的处理中，都存在着或多或少的问题。政府方面与之达成了如下共识，虽然政策性目标与盈利性目标更为重要，但是金融机构的约束在于盈利性。倘若盈利性目标对政策性目标完全趋同，对于政策性银行的评价工作将会难以开展，其政策性目标也就无法实现。作为政策性银行的股东，政府必然不希望看到其亏损。所以，各国都能够取得连续盈利。对于政策性银行而言，往往具备较高的专业水平，采用新的金融手段完善与发挥银行的功能，确保政策性目标的实现。
从我国的现状来看，我国的国情决定了农业金融的发展水平，加之金融行业自身风险性的存在，政府展开的宏观金融管制是不可或缺的手段[3]。在农村金融市场这一大环境中，政策性金融的定位便在于实现市场经济条件下的宏观调控，这使得政策性金融在市场中承担着引导、支持与服务的功能。为此，我们可以充分参照以上分析中，国际上有关政策性银行的规定，结合我国的市场及金融现状，建立与完善农村金融市场和竞争机制，并根据实际情况，引入来自政府方面的政策和法律支持，确保全局性与针对性的同时存在，为新农村建设提供全力支持。
二、农村合作金融机构的功能定位和发展策略
农村合作金融机构之所以与其他金融机构不同，主要和它的合作性及地域性特征相关，而且和中小企业以及农户的需求较为切合。农村合作金融机构的上述特征和农村经济的发展相匹配。合作金融自身的针对性极强而且在业务经营中表现出了明显的季节性特点，可以向社区成员提供快速及时的资金需求，同时，也可以把居民储蓄留在本社区，使其为本地经济发展做贡献。
可以在经济不发达、交通落后的偏远地区推广社区基金或者其他社区性金融机构，使之发展成为具有实际意义的合作性农村金融组织，迎合农户及中小企业对于小额及生产资金的需求。通过政策性金融的引导，社区基金的原始资金可以来源于国家扶贫资金、地方政府以及捐基金等多种形式。由各地政府对社区基金展开规划实施，推广有偿使用，并对其予以税收的免除。注意到当前农村金融市场并不健全，农村信用社还应该保持对小额贷款的发放，以体现农村金融的合作性能。所以，农村信用社应该建立科学有效的法人治理结构，并完善相应的激励与监督机制，充分发挥基层机构的自主性与积极性。
三、农村商业化金融机构的功能定位和发展策略
我们知道，市场经济这一条件之下，市场对于资源的配置起到了基础性的作用。这一规律对于农村金融市场同样适用。为满足市场经济发展的要求，在对金融资源的配置中，也应该充分注意到市场化特征。换言之，要想解决农业发展中的资金问题，必须依靠市场，不能把目标单独投放在政府的财政补贴中。作为解决农业发展资金问题的有效手段，农业商业投资满足了市场经济的客观规律。商业化银行自身的盈利性特征明显，追求高利益是金融企业的本质所在。商业性银行和政策性银行在农村金融体系的建设过程中，对于农村金融的资源配置，二者表现出了不同的效率导向。前者比较倾向于对信贷资源的直接配置，后者则是更加侧重政策导向。所以，从我国市场经济的现状出发，通过政策性金融的引导与支持，商业金融应该顺应市场发展的方向，全面拓展商业金融的融资渠道，只要做到这些，农村金融市场中存在的信用社垄断、资金外流、小额贷款困难等问题，都会得到有效解决。
通过政策性和商业性金融的互补合作，政策性金融所支持的对象贷款规模将会进一步扩大。为此，我们可以充分借鉴国际发达国家的一些做法。例如，在美国，各农村金融机构在贷款对象上的侧重点存在差异，政策性金融机构提供贷款额对象多为其他农村贷款机构不愿服务的对象。在政策性贷款中出现的贴息、周转资金的不足等问题，国家会在国会的年度预算中予以补偿。我国可以充分借鉴以上经验，通过政策性金融的引导，合作性金融不仅要解决好农村小额贷款的问题，同时还能够和商业金融进行良性竞争。这是由于合作性金融自身具备操作简单、门槛低等特点，这些都是商业性银行所无法匹敌的。
四、结束语
政策性金融的特征范文2
［关键词］政策性银行 转型 政策
政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践：
一、对政策性银行进行准确定位
政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展;其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。
我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构，但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同，不能搞一刀切的转型，要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略，调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行，可以考虑建立综合型金融服务体系，在现有业务基础上，开拓新的开发性金融领域，如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支持农村基础设施建设等，并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行，应当加强其政策性，而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺，中央提出，从“十一五”规划期起，建设社会主义新农村，实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设，强化其对“三农”的扶持、开发力度，扩展其业务范围，使其成为“农业生产全过程的服务银行”。
二、尽快出台政策性银行法规
因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容己不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。
三、健全公司治理机制
金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、.形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制:
一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。
二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励—约束机制。
四、完善对政策性银行转型的政策支持
政策性银行所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性银行不仅享有国家的信用，而且还享有政府系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性银行持续的政策支持，是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。
1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样，也应对政策性银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准，资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等，中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式，分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。
2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性银行持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。
3.完善政策性银行的风险补偿机制，实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策，对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。
4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性银行适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长远可持续发展。
五、确立财政部对政策性银行监督管理责任
在我国政策性金融的监督管理体制中，必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制，以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模，并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时，可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务指导委员会，负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理)，这样既可以保证政策性银行的经营性质，又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制，不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核，而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构，同时，在财政的实质担保和有力监管前提下，可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。
参考文献
[1]海伦:《央行力促政策性银行转型》.《财富时报》，
[2]张涛:《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》.《金融时报》
[3]刘永刚:《政策性银行转型方向已定:综合性开发金融机构》.《中国经济周刊》
[4]朱妮 高丽丽:《聚焦政策性银行转型》.《金融科技》
政策性金融的特征范文3
所谓农业政策性金融就是政府集中提供的政策金融。农业政策性金融最大的优势是在短时间内能够有效地达到某些政策目标。长期以来由于中国农村经济发展不平衡,农业政策性金融如何将金融资源进行有效合理配置,发挥最大的效率,这对继续深化我国农村金融改革有力地支持农村经济发展具有十分重要的现实意义。
任何一项行为或活动通常都有多种组织方式,认清各种组织方式之间的替代关系,进行科学的组合,既是理论研究中需要解决的问题,也是具体实践中不可避免的难题。金融领域也不例外,农业政策性金融作为政府主导的金融组织方式,在不同的国家和不同的时期,这种组织方式的地位也有所不同。政府主导的金融也就是政策性金融,本质上强调了政府的作用,时常可以视为集中提供的方式。
市场无疑要占据主导地位,而政府的干预通常要进行限制,限定在一些市场失灵的领域,并且,政策取向也应该是培养市场机制。进一步研究表明,政府在各国仍然具有充足的影响力,包括宏观政策和公共政策方面,甚至也会影响金融市场的整体走势和波动。在发展中国家更是如此。事实上,政府主导在很多问题上还有其存在的空间,在金融领域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的农村、农业和农民,很难期望市场能够有效地满足它们的金融需求,由于利益导向,从成本---收益考虑,商业信贷主要立足利益,而且时间期限越长,贷款不确定性就越大,商业银行一般不愿意提供长期贷款,因而在基础设施建设上,商业银行的贷款意愿不会很强,因而基础设施建设会受到一定的影响。这种倾向在农业领域表现的更为明显和突出,农业和农村基础实施建设通常回报较低,自然因素较大,因而商业银行也不会有充足的积极性参与这些贷款,这就直接会延误这些基础领域的发展。因而最直接最有效的方式之一,就是发挥政策性金融的优势,满足农村经济发展过程中部分群体和领域的金融需求。
二、政府主导金融的主要特征
政府主导的金融也就是政策性金融,虽然也是金融信贷市场的组织方式,但却是为了特定的政策目标、向特定的群体提供金融信贷等服务的金融形式,通常由政府或非盈利机构实施的,相对而言,政策和政府所表现的作用也就是政策性金融更具有明显和直接的特征。一是直接的政府干预和行政手段则是政府导向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策导向和政府干预,其主要目标更多的是社会利益,而不仅仅是经济利益,其成交价格并不直接由交易各方通过市场决定,而是参照市场的交易价格,更多的是政府从各方的利益和社会目标综合考虑,再确定各方都能接受的一个价格,并且政府时常对这种交易进行补贴。这些交易在市场机制下通常是难以形成的,而政府及政策的作用是对交易各方的利益进行适当的补偿,以达成交易。二是政府导向的金融另一特征就是设定了一些特定的参与群体。市场的一个重要特征是无歧视原则,无论是谁,只要是合法的都可以在市场上进行公开的交易,个体的特征被忽略,只有是否具有购买力和持有货币才是决定交易是否达成的先前条件。而政策导向的金融则对参与的主体限制较多,因而涉及的范围相对较为狭窄。从这个意义上说,政策导向的金融是具有“倾向性”和“选择性”的。只有符合政府目标并确实存在实际信贷需求的农业基础实施建设、“三农”以及部分企业才可能获得政策性金融的支持。三是政府和政策导向的金融还具有在短时期内发挥重要作用的特征。政府和政策导向金融是为少数群体提供带有政策目标的非市场竞争性的金融方式。政府和政策导向的集中方式在短时间内能够较快形成对资源的恰当配置,短时间内效率较高,特别是在某些特定的时期,比如经济不景气的时期,政策导向的金融可以在短时间内发挥调节作用,在短时间内为有政策意义的项目提供资金信贷,从而缓解经济周期的影响。同样地,政府政策导向的金融能够为部分群体和区域有政策含义的项目提供资金支持。比如欠发达地区和弱势群体,在短时间内难以从市场导向的商业金融机构中获取资金,因为按照商业规则,这些区域和群体的风险承担能力和预期回报率相对较低,只有随着时间推移,这些区域和群体有着足够的风险承担能力和现实的发展能力时,商业银行方能提供对应的资金支持;而政策导向的金融由于更强调未来的发展平衡等考虑,即使收益不高,风险承受能力有限,也会在短时间内满足这些区域和群体的资金需求。
三、国外部分国家农业政策性金融的主要做法
美国、日本、印度等国家发展农业政策性金融已具有较为成熟的做法和经验,主要表现如下。
(一)农业政策性金融机构形式的多样性。在农业政策性金融机构的设立上,各国根据自身国情和农业融资的需求,设立包括政府所有性质、半官半民性质、民间合作性质和商业金融中的政策性金融等不同性质的农业政策性金融机构。一是政府农业政策性金融机构。如美国农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局,印度国家农业和农村开发银行,日本农林渔业金融公库等。此类机构被政府严格控制,政策性浓厚,一般不吸收存款,从政府获得较多资金,主要发放其他金融机构不愿提供的贷款。二是政府和民间协作相结合的政策性金融机构。如法国农业信贷银行即是一个典型例子,它的中央机构国家农业信贷银行是国家金融机构,资金由法兰西银行提供和国家预算拨款获得,而其下属的省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,实行自治,有自己的管理审批机构和专门的权力机构,不是国家农业信贷银行在各级的执行机构。三是民间合作制政策性金融机构。这类金融机构具有群众性、非盈利性、贴近农区、适应农业生产和农业资金运行的特点,成立之初的资金基本上是靠农民自筹,由于难以满足需要,后来政府给予资助。因此这类机构实际上已成为政府贯彻实施农业政策的工具和提供低息贷款的窗口,具有了政策性金融的性质。如日本农林中央金库是日本农林协同组织从事信贷活动的中央机构,以它为首的农业合作金融机构依靠政府的保护、资助,本着互助原则,对农业部门融通资金。四是商业金融机构开展的政策性金融业务。该类政策性金融业务通过商业性金融机构经营,政府通过贴息、税收优惠等措施给与实施政策性金融业务的商业金融机构支持。
(二)农业政策性金融机构资金的广泛性。国外农业政策性金融机构的资金来源多渠道、全方位。一是借入政府财政资金。如法国农业信贷银行在较长时期内一直向政府借款,泰国农业和农业合作社银行、印度国家农业和农村开发银行等均以向政府借款为主要资金来源。发展中国家农业政策性金融机构较之发达国家更依赖于政府资金,而发达国家农业政策性金融机构有逐步减少对政府资金依赖的趋势。二是借入其他金融机构资金。如泰国、印度、韩国的农业政策性金融机构均可向中央银行借入资金,扩充实力。此外,还可从商业性金融机构借入资金,以满足短期周转资金需求。如泰国的农业政策性金融机构可从“农民援助基金”获得无息贷款。三是发行政府担保债券。美国、法国、泰国、印度、韩国等农业政策性金融机构普遍采用这一筹资方式。四是吸收存款。主要是指合作性质的农业政策性金融机构吸纳会员存款,如泰国、韩国。此外,某些农业政策性金融机构,如法国农业信贷银行也通过吸收存款筹集资金。五是向国外借款。泰国、印度、韩国、尼日利亚等国部分农业政策性金融机构通过向世界银行及其附属机构、外国政府和外国金融机构借款以进一步筹集资金。
(三)农业政策性金融机构业务的全面性。国外农业政策性金融机构支持领域较多,涉及到农业生产和服务的各个环节。一是生产领域贷款。主要有基础设施贷款、生产设施贷款、农业结构调整贷款、稳定农业生产贷款、与环境保护有关的生产性贷款、特色农业贷款等。二是流通领域贷款。主要是农产品收购和储备贷款、农产品市场建设贷款等,有的还发放出口信贷。如美国商品信贷公司,不仅发放粮食收购贷款、国家储备贷款、农场主自有储备贷款,还提供出口信贷。三是加工领域贷款。如法国农业信贷银行、丹麦抵押银行、德国农业抵押银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款。比较典型的是日本农林金融公库的“特定农产品加工贷款”,其目的是提高优势农产品加工水平,增强与海外价格低廉的农产品的竞争能力。四是农村扶贫开发贷款。如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民、边际农民和农村手工业者等贫困人口的扶持贷款、孟加拉乡村银行的小额信用贷款、美国农民家计局的农民住房贷款等,其主要是支持贫困农民发展生产、改善生活,加快不发达地区的发展。五是农业贷款担保和农业保险。如美国农民家计局对其它金融机构发放贷款实行担保,商品信贷公司对遭受洪水、干旱等自然灾害而造成种植面积减少或较大减产给予灾害补贴等。六是其他业务。各国农业政策性金融机构大都随着不同时期农村经济发展和产业政策的变化,灵活地进行业务调整,解决农业特定时期的融资矛盾。如美国农民家计局在1935年成立之初主要是办理农户经营、农村建设、农村社会发展和农村工商业贷款,随着农户基本生活问题的解决,支持重点逐步转向了农村综合开发和稳定农业生产者收入等方面。
(四)农业政策性金融机构业务的互补性。国外农业政策性金融与商业性金融既存在分工协作关系,也有一部分业务是并行的,农业政策性金融的意义不仅是直接提供贷款支持,而且还在于其市场先导作用。如印度农村金融体系包括印度储备银行(主要负责监管和协调)、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司等。从结构和功能上看,印度农村金融体系具有鲜明的多层次性,政策性金融与商业性金融既合作又竞争,为促进农业和农村发展发挥了重要作用。在以商业性金融为突出特点的美国农村金融体系中,农业政策性金融仍占有重要地位。美国农村金融主要由三部分组成:一是商业银行,完全按照市场原则来组织贷款;二是政府农业信贷机构,完全贯彻政府的农业政策和致力于改善农村福利;三是互助合作性质的农业信贷机构体系,由政府出资设立,然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构,在市场原则的基础上继续发挥实施政府农业政策的作用。
(五)农业政策性金融发展的规范性。为促进农业政策性金融的健康、持续发展,多数国家制定了完备的农业政策性金融法规和政策。早在1933年,美国就分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》和《1933年农业信贷法》把全美划分为12个农业信贷区,在每个区都建立了包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行和合作社银行在内的互助合作性质的农业信贷体系,由农业信贷管理局监督和管理。随后,分别于1933年和1935年成立了商品信贷公司和农民家计局这两家政府农业信贷机构,从而构建起完善的农业政策性金融体系。1936年到1938年,美国通过《土壤保护法》、《新农业调整法》、《小佃农取得土地贷款法》等,进一步加强和完善了农业政策性金融对农业的支持。此外,印度和泰国对各银行机构的信贷资金支持农村和农业做出严格规定,商业性金融机构支农资金如果达不到一定比例,必须将差额部分转存到农业政策性金融机构,由其用于农业和农村地区。
三、我国农业政策性金融存在的问题及制约因素分析
农业政策性金融作为政府保护和扶持农业生产的重要工具,在农业建设中具有独特的优势。在我国农业政策性金融主要为农业发展银行,起步较晚,发展不足,支农功能不强。
(一)农发行涉农信贷支农存在的问题。一是涉农贷款投放领域较为集中,不能全面满足农业生产发展的需要。有资料显示,农发行近年新增的涉农贷款主要投向农村基础设施建设和农业综合开发,相比之下,农业产业化龙头企业贷款、小企业贷款、科技贷款、生产资料贷款等占比小、增长慢,投放结构不合理,有待调整。二是涉农贷款中包含有一定量非农业贷款。农发行的农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款中,包含有不少非农业贷款,这些贷款由于不是真正的农业贷款,农业和农民从中受益很少。三是信贷管理模式陈旧,不适应农村经济发展的要求。一方面沿用传统的等客上门申请贷款方式,对农村企业的主动调查了解不足,未建立客户资源库,缺乏对优质客户的主动营销和量身服务。另一方面缺乏与地方政府、企业主管部门、行业协会、中介组织、其他金融机构的合作,缺乏协助管理客户资源与保障客户信用的外部服务,只靠自身力量采用传统模式管理信贷,在这种情况下,由于每个县只有一家县支行(有的欠发达地区县城没有设立农业发展银行分支机构),与客户的接触面小,加上受人员数量的限制,服务范围狭窄,业务量少。此外,在贷款审查上过于重视形式要件,讲究审查书面材料,往往忽略企业的实际生产经营情况,发展前景,传统的逐笔审贷方式也很难适应小企业贷款资金需求一次性量小、频率高的特点。
(二)制约农发行涉农信贷投放的主要因素。一是农业和农村经济基础薄弱。总体看,我国农业和农村经济发展水平仍不高,主要表现在以下五个方面:农业抗御自然灾害的能力低,产业化经营水平低,农民组织化程度低,科技水平低,经济效益低。农发行的各项农业贷款属于商业性业务,要符合安全性和效益性原则,农业经济基础差的现状制约了农发行对农业的进一步信贷支持。二是农业小企业规范性较差。大多数农业小企业经营管理粗放,方式落后,财务制度不健全,没有会计账簿或会计账簿不完善,资金使用随意性较大,会计信息不透明,难以达到贷款评审要求,不能得到农发行的信贷支持。三是贷款担保难,影响了农发行涉农信贷的开展。由于农民住房、宅基地和土地承包经营权不能作为担保资产,因而实际可供抵押的财产较少;多数农业小企业自身不具备借款条件,也自然不能成为担保人;县域及农村的政策和商业信用担保体系不健全,制约了三农信贷担保的实现,有的地方虽然成立了担保机构,但注册资本小,实力较弱,担保能力不足,运作不规范,内部风险管理评估人员严重缺乏;在土地使用权抵押上,不少农业小企业土地使用权非受让所得,不符合抵押条件;抵押存在的评估、登记收费偏高等问题,也制约了农村经济实体的融资意愿。四是农发行自身也存在制约涉农信贷发展的因素。一方面服务范围和领域还相对狭窄。从农发行目前的信贷业务范围看,只是通过支持粮棉收购企业、农产品加工企业和农村基础设施建设等项目,间接地使农民得到实惠,而并不能直接对农户有资金需求的项目提供信贷支持;另一方面农发行信贷制度还不适应农村业务发展的要求。农发行贷款的服务对象多在农村,而贷款的审批权则上收到市级以上机构,离服务对象较远,贷款审批实行逐级上报、层层审批制度,审批链条过长,贷款效率不高;再一方面信贷规模紧张限制了部分中小企业融资。就农发行而言,粮棉油收购贷款规模属于必保项目,其他项目要在完成了粮棉油收购贷款之后才能发放,难免出现已审批贷款项目无信贷规模的现象。
四、结论与建议
农业政策性金融最大的优势是在短时间内能够有效地达到某些政策目标。长期以来由于中国农村经济发展不平衡,农业政策性金融能够将金融资源进行有效合理配置,发挥最大的效率,支持农村经济发展,主要结论如下。
农村经济发展不平衡的格局在短时期内难以改变,这就为农业政策金融提供了生存空间,相对落后的农业、农村和农民等群体的金融需求中,很大部分将通过政策性金融得到满足。同样,对于相对落后的中西部地区,也要借助农业政策金融实现经济发展和社会稳定的目标,甚至有可能为了新的政策目标还会进一步设定政策性银行业务,也有可能为了其他目标设立政策性金融机构,比如住房信贷银行等等。政策性金融的价值在于通过满足不同的金融需求来实现更多的政策目标(经济增长是目标之一)。政策性金融的价值具有多样性,它能够为社会经济的发展提供自身的价值,政策性金融的相对低效率却能够给整个社会带来一定的效率提高。
在当前商业性金融对农村金融服务弱化的大趋势下,进一步发展农村政策性金融显得更加必要和重要。目前,我国农村金融改革和政策性银行改革不断深化,农发行的体制机制与现代银行的要求还有不小的差距,支农功能还不能完全适应新农村建设的需要,这些都需要在进一步的改革发展中加以解决。深化农发行改革,必须明确农发行的定性定向定位问题,着力解决制约农发行可持续发展的体制机制等因素,真正把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力、支农功能完善的农业政策性银行,切实发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。
根据上述研究结果,提出下列建议:
1.坚持政策性银行性质。无论从我国国情出发,政策性银行发展实践,还是借鉴国际经验,在今后一个相当长的时期内,我国仍需要农业政策性金融,农发行必须坚持政策性银行的性质。一是解决“三农”问题的长期性、艰巨性和复杂性,决定了农业政策性金融是不可或缺的。二是农发行十几年的发展实践证明,农业政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是坚持政策性银行性质,有利于充分利用WTO 绿箱政策加大对农业的支持和保护。在WTO绿箱政策范围内,发挥政策性金融的作用,也是国际通行做法。四是上述国际经验表明,许多国家包括发达国家,农业政策性金融机构不仅长期存在,而且一直发挥着重要作用。
2.明确职能定位。随着新农村建设的全面推进,为切实强化金融支农,有必要进一步明确和完善农发行的职能定位和业务范围。现阶段,农发行的职能定位要坚持以下原则:一是要体现政策性银行本质,坚持政策性银行办行的主要方向;二是要适应新农村建设需要,着眼于解决农村金融存在的突出矛盾和问题,在“三农”发展的重点和关键领域发挥骨干和支柱作用;三是要建立宽领域、广覆盖、深介入的政策性金融支农体系,为“三农”发展提供综合性金融服务;四是要坚持与商业性金融、合作金融和财政的分工与合作,形成支农合力。因此,农发行的职能应定位是:忠实体现政府支农意图,以国家信用为基础,大量筹措归集支农资金,承担国家确定的农业和农村的金融业务,按现代银行的体制机制运作,专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行,成为政府支农的有效金融工具,引导社会资金回流农村的主要载体,农村金融的骨干和支柱。在此基础上,根据新农村建设的需要,应将农发行的业务范围扩展到所有涉农领域,进一步强化支农功能,切实增强农发行服务“三农”的广度和深度。中长期,应逐步将农发行的业务范围从单纯的信贷领域扩展到信贷、保险、担保、投资、租赁等多个金融服务领域,为“三农”发展提供全方位的政策性金融服务。
3.健全法人治理结构。农发行现行治理结构的主要弊端在于集决策权和执行权于一体,缺乏有效制衡,不符合现代银行要求。应借鉴国外政策性银行的通行做法,根据我国《公司法》的规定,建立由董事会、监事会和高级管理层组成的法人治理结构。董事会是最高决策机构,行使对改革发展重大事项的决策权,直接对国务院负责。董事会可由国家相关部门负责同志及企业代表组成。改革现行的监事会体制,监事会在董事会的领导下独立开展工作,负责监督董事会决策事项的执行。日常经营管理实行董事会领导下的行长负责制。
4.完善风险补偿机制。要遵循农业政策性银行发展规律,明确和完善对农发行的补偿机制,在货币政策、财税政策等方面给予必要的扶持,以更好地促进农发行支农功能的实现。要实行适当倾斜的货币政策:一是在信贷计划管理上,应比照对商业银行的做法,将对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。这样做,既可以将目前充足的流动性通过农发行投入农业和农村,缓解资金严重不足的矛盾,也符合国家宏观调控的政策要求和货币政策取向。二是在资金来源上,建立长期稳定的资金筹措机制。特别是对农发行承担的粮棉油等政策性业务的合理需求,必要时,中央银行应给予再贷款支持,促进实现国家维护粮食安全、稳定粮棉市场和保护农民利益政策目标。三是借鉴国际上扶持农村发展的经验,研究制定相关的农村信贷服务政策,明确规定商业银行、邮政储蓄银行将存款的一定比例投放 “三农”,不足部分以适当利率转存农发行投入农业和农村。四是取消对农发行的存款准备金要求,增加农发行的支农资金。四是进一步完善财政扶持政策,补充资本金。国家应当按照农发行业务发展需要,以不低于商业银行的资本充足率,通过财政注资、税收返还、利润转增以及发行次级债券等渠道,补充农发行资本金;允许农发行设立专项支农信贷基金,主要用于支持农业和农村的基础性、公益性设施建设等中长期信贷投入;实行优惠的税收政策。应借鉴国际惯例,减免农发行的营业税和所得税,减免的税收用于充实资本金,并允许在税前增提呆账准备金。
5.建立健全法律保障。目前尚无用于规范农发行经营管理的法律法规。应从农业和农村发展需要出发,加快政策性银行立法步伐,尽快制定农业发展银行条例。通过条例或立法,明确规定农发行的业务性质、经营管理体制、外部监管与扶持政策等,确保农发行依法合规经营,监管部门依法监管。同时,建立符合农业政策性银行特点、有别于商业银行的监管模式和考评体系,完善外部激励约束机制,调动农发行经营管理的积极性。
参考文献:
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[5]王伟.中国政策性金融与商业金融协调发展研究.中国金融出版社[M],2006-09.
政策性金融的特征范文4
关键词：开发性金融；政策金融；发展定位
中图分类号：F830．1 文献标识码：A文章编号：1006－3544(2006)06－0016－03
一、理论视角下的开发性金融
经济与金融关系的理论范畴是现代金融理论研究的热点和难点问题之一。开发性金融理论的提出，实际上是重新审视传统的经济与金融关系。开发性金融的定位、开发性金融与传统金融的关系、开发性金融机构（主体）之间利益与矛盾的协调等问题，必须从理论上加以认识。
(一)需求跟进型的经济决定金融理论
需求跟进型的经济金融发展模式是指真实经济的增长对金融机构和金融资产产生额外的需求，金融部门为满足经济增长需求而跟进的金融服务促进金融发展。即现代金融机构的建立，金融资产和金融负债的形成以及相应金融服务提供的水平和数量是由真实经济对金融的需求所决定。需求跟进型的金融发展模式强调经济发展对金融的决定作用。该理论可以简单总结为：经济增长金融需求金融供给金融发展。需求跟进型的金融深化发展模式是长期以来金融发展的主流理论。该理论突出经济对金融发展的决定作用，金融发展在本质上具有消极性。同时，我们还应注意到这一理论是建立在金融的供给会随经济需求的变化而自动调节，即金融的供给反应具有高度弹性的假设前提之上。事实上，在真实经济中，金融服务对金融需求的供给不可能自动地、灵活地反应。发展中国家在金融的发展过程中常常因为金融制度的限制、利率的控制以及市场机制的缺陷等因素阻碍金融的发展，使金融难以满足经济发展的需求。而缺乏有效金融服务又反过来影响经济增长的方式和过程[1]。
(二)供给导向型的金融引导经济理论
现代金融的发展可以改变经济的增长方式和影响经济发展的进程。供给导向型的金融引导经济理论是指金融机构的创建，金融资产、负债以及相关金融服务的供给超前于经济发展对金融的需求，即通过金融的超前发展引导经济增长的方式和过程，以促进经济的发展，同时也加速金融自身的深化和发展。显然，与需求跟进型的经济金融深化发展模式相比，供给导向型的金融经济发展模式更多地表现为金融发展的主导性，通过现代金融功能和作用的发挥以及对经济的渗透，为经济和金融的发展提供条件和动力，即金融发展是经济增长的重要原因。供给导向型的金融发展模式具有两个功能：一是转移资源的功能。通过金融的导向将资源从传统的或不具有增长和发展潜力的经济单位或部门转移到现代新兴行业，加速产业的升级和换代，促进新的经济增长点的形成。二是孵化企业的功能。金融导向能为创业者提供投资机会和创造投资条件，促进企业的发展。供给导向型的金融经济发展模式强调金融对经济的引导作用，世界各地出现的高新技术产业发展的风险投资就属于典型的供给导向型模式。
(三)开发性金融的理论思考
从经济与金融关系的需求跟进型的经济决定金融理论和供给导向型的金融引导经济理论不难看出，需求跟进型的经济金融理论是一种传统而成熟的金融理论；而供给导向型的金融引导经济理论在本质上就是一种开发性金融理论。因为它改变了传统金融的从属地位，创新了金融服务的方式，特别是它旨在引导和改进经济增长的方式，加速推进经济金融化进程。从这个角度讲，开发性金融理论的产生及其发展，是金融发展理论和经济增长理论的创新和完善。同时，应该从理论上认识到：
1．开发性金融理论的运用是有条件的。开发性金融模式并非是经济发展的必然前提，它只是为新兴经济的发展提供一个金融方式（手段）。一般说来，在经济发展的初级阶段，经济基础落后，经济货币化程度较低，金融配置资源能力弱小，金融行业自身对经济的依赖性很强，开发性金融的运用缺乏坚实的基础。而在经济发展的起飞阶段，开发性金融运用的条件才相对具备。
2．开发性金融理论的运用是阶段性的。开发性金融发挥作用主要在两个阶段：一是在经济发展的转型时期更容易发挥作用。即由传统经济向现代经济转型，或是经济增长方式由粗放型的经济增长方式向集约型的增长方式转变；二是产业结构的升级阶段；三是社会发展目标转向阶段，即由专注经济增长向关注社会发展和社会服务目标转向。
3．开发性金融理论是现代金融理论的发展，与传统金融理论是兼容并包相互促进的。虽然在理论上存在经济决定金融和金融开发经济的可能性，但在实践中更可能是两种金融发展模式的相互作用：在新兴的现代经济活动萌芽或处于成长的初期，供给导向型模式可以为其提供发展的动力和条件，催化和加速现代经济的发展，一旦这些产业或部门发展起来以后，供给导向型模式的作用就将大大减弱，转而由需求导向型占据主导作用。这两种经济金融发展模式的主导替出现，更多地取决于不同的经济发展阶段。
二、开发性金融实践及困惑
根据开发性金融的理论假设和对当前我国经济发展的阶段分析可以得出，中国已经具备开发性金融产生的条件和作用的基础，而且，国家加速推进宏观和区域经济开发的进程（包括西部大开发、东北经济振兴、中部经济崛起）、建设社会主义新农村、培养自主创新能力、转变经济增长方式、培养资源节约型和环境友好型经济发展模式等目标的实施，都属于开发性金融理论研究的重要范畴。同时，传统金融理论对新时期所实施的新的发展目标难以提供支撑。因此，我国金融在现阶段发展的重点之一就是如何推进开发性金融的发展问题。事实上，近年来我国一直在尝试开发性金融实践的探索，代表性的是三家政策性银行的改革和发展。但是，开发性金融在实践探索中遇到许多困惑，主要是由于开发性金融功能定位的模糊所致。
(一)政策性金融向开发性金融转变是我国开发性金融发展的积极探索
20世纪90年代初期，为配合我国国有专业银行商业化改革，促进市场性金融体制的建立和完善，我国政府先后由国家注资建立起包括中国农业发展银行、中国进出口银行和国家开发银行在内的政策性金融体系。经过10年左右，国有专业银行商业化改革完成，中国的金融体制和市场经济体制已经发生了较为深刻的变化，特别是加入WTO以后，政策性金融作用的范围和空间变得越来越有限，政策性金融的效率不断下降。而就在这一时期中国的经济基础和社会发展形势较之政策性银行成立初期发生了显著变化。就是在这种背景下，政策性金融机构自觉地拓展原有经营领域和范围，逐渐向开发性金融转变。国家进出口银行2005年批准的各类贷款和发放的贷款分别比上年增长73％和71％，在业务快速发展的同时，连续7年实现了不良贷款绝对额和不良贷款比率“双下降”；而农发行全年累放贷款2600多亿元，净增800多亿元，一举扭转了持续多年的业务萎缩局面，取得了跨越式的发展[2]。2006年2月初，中国银监会批准中国农业发展银行开办粮油种子贷款业务，这属于商业性贷款；国家开发银行贷款的扩张速度更为迅猛，从l998年的5l31亿元增长为2004年的14095亿元，而且国家开发银行的开发领域已逐渐由原来的以基础设施融资为主向其他经济和社会发展的基础领域扩展。2005年11月，央行行长周小川指出，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势。央行人士也多次在公开场合表示：无论从宏观还是微观来看，政策性银行转型为综合性开发金融机构的时机都已成熟[2]。
(二)开发性金融发展面临的困境
1．处理政府与市场的矛盾。由于在开发性金融发展的初期，主要从事的是经济的开发和市场的拓展性业务，开发性金融的主体应该是政府或受政府信用支撑的国家金融机构，但是，开发性金融的发展必须依托市场、开拓市场，但不能破坏市场的游戏规则。国家开发银行就曾公开表示要将自己建成“有政府信用的市场银行，以市场实现政府目标的政府银行”[2]。但是在实践中政府与市场的矛盾往往难以有效协调。政府不介入，商业性金融机构就无力或不愿从事风险性的开发金融业务；政府或政府支持的金融机构（如政策性银行）过度渗透，又会因在投融资市场上的“挤兑”效应，引起商业性金融机构的反对。此外，仅仅依靠政府或政策性银行，也难以真正启动开发性金融。例如，在没有依托市场背景下政策性银行的资本金充实一直悬而未决。目前，国家开发银行的注册资本金为500亿元人民币，中国农业发展银行的资本金为200亿元人民币，中国进出口银行的资本金为33．8亿元人民币。由于政策性银行仅仅依靠政府注入资本金，拒绝外来市场资本，由此导致政策性银行难以得到迅速拓展。
2．开发性金融与商业性金融的矛盾。我国现行的开发性金融是从政策性金融拓展、]变而来，政策性金融在成立初期承担更多的是财政性投融资任务，是政府实现财政性金融职能的工具。但是，随着经济形势的发展，尤其是加入世贸组织以后，政策性银行的定位开始出现模糊，不仅政策性银行之间从事的业务开始互有交叉，而且政策性银行也逐渐涉足商业性银行业务，此举引发了商业银行的反对和非议。一些商业银行认为，政策性银行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。此外，不但政策性银行的开发性金融业务与商业性金融机构在市场上有冲突，而且三大政策性金融机构之间因业务的扩展也存在业务的相互交叉，在一定程度上造成现在的经营摩擦。
三、开发性金融的定位及发展思考
(一)开发性金融的特征――综合性
综合性是开发性金融的主要特征。所谓综合性是指开发性金融既具有政策性，又具有商业性和市场性等特征。政策性指开发性金融在相当程度上是为了弥补“市场失灵”缺陷，为了宏观和长远的经济、社会发展目标，代表国家和政府进行的金融资源开发与服务，国家为其提供信用支撑，并享受一系列其他商业性金融机构难以获取的政策倾斜。政策性金融活动不以利润最大化为主要目标，具有补偿型属性；商业性特征是指开发性金融又具有普通金融活动的一般特征，它区别于财政性金融，具有预算约束，需要进行成本核算和风险分析，内在具有扩充资本，增加盈利的要求，具有典型的盈利型属性；市场性特征应该是开发性金融的主要特征。市场经济发展的核心在于市场，开发性金融的重要使命就在于推动市场的开发和建设，体现国家的重大投资意愿和宏观目标。正如国家开发银行行长陈元指出，开发性金融主要是以融资推动等形式参与市场建设，是从社会建设入手来取得经济建设成效的，这具有不同于其他市场组织形式及其过程的独特内涵[3]。因此，开发性金融同时具有财政性金融、政策性金融和商业性金融的特征，具有典型的综合性特征。
(二)开发性金融的定位――开拓性
传统金融发展主要定位于现有领域金融供给效率的提高，而开发性金融发展应该定位于经济和社会发展深度和广度的拓展。因此，开发性金融的发展应定位于开拓性。主要包括：
1．经济发展环境的建设和优化。任何社会经济发展与社会进步都是在特定的经济发展环境中进行的。经济发展环境对经济增长和社会福利的增加起着基础和支撑作用。经济发展环境是一个十分宽泛的概念，包括社会发展的基础设施、生态环境、公共产品、制度创新、市场建设等范畴。经济发展环境是社会发展的基础和平台，经济发展环境建设是社会发展的初设成本，传统的以追逐盈利为主要目标的商业性金融一般不愿意提供这类金融支持，政府的财力也十分有限。而经济发展环境建设滞后，将极大约束全社会生产边界，对经济增长和扩张形成极大的约束作用。
2．实现社会发展目标。经济增长和社会发展是全社会发展的整体目标，二者具有一致性，相互促进相互影响。但是，由于资源具有稀缺性，特别是资源配置受到体制的影响和制约，尤其是在商业性金融主导的金融体制下，金融资源和服务更多地会满足于追逐经济增长和效率提高，社会发展目标容易被边缘化。这种局面长期持续，将会导致经济发展与社会事业滞后的矛盾。落后的社会发展事业（例如，教育落后，社会贫富差距扩大，区域发展失衡等矛盾）反过来又会弱化经济发展基础，牺牲经济可持续增长的资源与条件，激化社会矛盾，从而限制经济的进一步扩张，社会步入低速发展甚至是衰退期。
3．经济发展潜力的拓展。挖掘经济发展潜力，拓展经济发展领域，是开发性金融开拓性的主要表现。传统金融着力在现有经济发展效率的提高，但很难有效拓展经济发展潜力。特别是在经济与社会发展的转型期，经济发展潜力的拓展尤为重要。开发性金融主要通过：一是资源开发。包括有形资源，也包括无形资源，特别是注重金融资源的开发和引导；二是市场的拓展。既包括市场的外延，也包括市场的内涵。拓展市场的外延，主要指延伸市场领域，做大市场空间。例如，通过金融支持和服务，引导企业实施“走出去战略”，拓展海外市场。拓展市场的内涵是指建立与完善市场体系、创新市场机制、激发市场活力；三是促进技术创新。创新是增强活力和竞争能力，开拓新的经济发展领域，提高资源利用效率的有效手段。开发性金融应通过金融资源的配置，鼓励扶持技术创新，将资金投入到那些有增长潜力的新兴行业和领域中，或通过新的技术，改造传统产业。
(三)开发性金融的主体――多元性
从开发性金融的特征和定位可以看出，开发性金融强调基础性建设和发展平台的搭建，同时注重“开发”、“拓展”、“创新”，由此导致开发性金融的投入和服务一般具有投资大、投资期长、投资风险高、智力支撑要求高的特点。中国经济处于快速转型、产业结构和消费结构不断上升时期，开发性金融具有非常重要的意义。事实上，我国的传统金融业难以满足经济与社会发展的需要。但是，如何促进传统金融向开发性金融延伸，谁是开发性金融的主体，各开发性金融主体之间如何协调等，这是开发性金融发展过程中必须解决的问题。
1．政策性银行在开发性金融中起着主导作用。政策性银行是国家在特定时期为促进金融体制改革而组建的。从目前来看，它已经基本完成历史使命。如果将其业务的发展继续限制在原有的狭小领域内，将导致其发展不断萎缩，融资效率下降，融资成本不断上升。因此，政策性银行从自身的发展出发，有积极扩张经营领域的内在要求。同时，政策性银行由于是国家注资，享受国家信用支持和优惠政策，具备较好的承受风险和拓展能力，具备弥补市场缺陷，矫正市场功能的有利条件。因此，政策性银行符合开发性金融的综合性特征的要求。加快政策性金融向开发性金融的转变，充分发挥政策性银行在开发性金融中的主导作用，是加快我国开发性金融发展的有利条件。
2．商业性金融是开发性金融的重要组成部分。和政策性金融相比，商业性金融最大的特征在于追逐赢利目标。政策性银行在开发性金融中起着主导作用，这并不意味着商业性金融机构，特别是商业银行不能参与开发性金融活动。恰恰相反，商业银行是开发性金融的重要组成部分。任何经济和金融资源的开发，没有商业性机构的积极参与都是很难真正取得成效的。只不过和财政性金融与政策性金融相比，商业性金融机构在开发性金融活动中开发的重点和参与的方式有差异。事实上，在经济结构升级和转型时期，商业银行自身发展也具有强烈的开发需求。商业银行开发的重点在三个方面：一是客户开发，主要是开发客户资源，重点在开发潜在客户，培育优质客户，拓展客户市场；二是市场开发，包括金融市场和各种要素市场，降低信贷风险；三是金融产品开发，为满足客户的需求和市场拓展的需要，商业银行为提竞争能力，必须加大具有兼备安全性、流动性和收益性水平的投资与理财产品的开发力度。
3．财政性金融是开发性金融的重要支撑。开发性金融在投融资体系中具有基础性、导向性投融资的特点，特别是对市场投融资失灵的矫正和弥补，这在相当程度上是属于政府投融资的领域。因此，政府的财政性开发金融应该为开发性金融提供重要支撑。主要表现在财政资金的直接投入、国家信用的开发、特殊的投融资政策的制定等。
(四)开发性金融的机制――创新性
从世界性的发展趋势看，开发性金融一般经历三个发展阶段：第一阶段是政策性金融初级阶段，开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵；第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段，开发性金融以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设；第三阶段是作为市场主体参与运行阶段，随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成基础制度建设的任务，作为市场主体参与运行。目前，政策性金融已走过初级阶段，正处于制度建设阶段。为弥补市场缺陷，优化金融生态环境，开发性金融在实践中必须具有创新性的运营机制，进而形成开发性金融活动与市场建设、机制转变、体制改革之间的良性循环。
基于目前我国的现行金融格局，应在加快政策性银行向综合性开发银行转变的同时，建立有效的以政策性银行为主导的诱导型开发金融机制，即政策性银行和财政性金融在国家信用的支撑下充当开发性金融的主力军，沿着市场路径，吸引、诱导社会资金向新的领域和新的市场提供金融支持和服务，创造性的发挥供给导向型的金融引导经济发展功能。其实质也就是在政府信用支撑、组织协调下的一种制度创新。
(五)开发性金融的功能――导向性
开发性金融是在为了解决“物质”和“制度”两大经济发展约束瓶颈，完善市场投融资体制，推进经济金融化进程的社会背景下提出的，因此具有特殊的战略导向功能。开发性金融凭借其特殊优势，运用组织增信手段，市场化的运作与管理，可对财政资金、商业银行信贷资金、资本市场融资资金进入投资领域产生引导与示范作用。进而通过不同类型融资的引领整合，形成“合力”效应。由于开发性金融获得政府众多的政策倾斜，为防止在新市场领域开发引导后，出现与商业性金融形成的不公平竞争，开发性金融不但要建立创新进入机制，还要有退出机制和转移机制。按照选择市场项目入口开发性金融孵化选择市场出口三个环节，推动市场发育和制度建设。
开发性金融具有的政策性和财政性金融属性，决定其必然要承担巨大的改革、社会转型成本和获得政府的大量优惠政策，形成在现有金融格局中不对等的市场地位。它所承担的历史任务就是为市场其他金融机构起导向和示范作用，构建市场平台，分散商业性金融风险，增强商业银行参与的积极性而不是参与市场的运作。这就要求开发性金融在完成任务后，要以适当的时机和方式退出市场。开发性金融领域具有“现金流不均匀，收益不稳定，损益性不平衡”的特点，因此要求资金具有流动性。流动性机制主要是退出机制和转移机制。应当根据市场开发的不同情况，选择适当时机，将资金全部或部分退出，转移给其他投资者或再投入其他领域，保证开发性、导向示范的可持续发挥。
参考文献：
[1]谢家智．金融：羽化的经济[J]．农村金融研究，2004，（1）．
政策性金融的特征范文5
关键词：政策性银行；信贷风险；分类；产生原因；特征
中图分类号：F830.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-01
政策性银行是指由政府设立或出资的，不以盈利为目的，为贯彻或者配合政府特定经济政策或意图，在特定业务范围内，直接或间接从事政策性融资或信用活动，帮助政府促进经济发展、社会进步以及进行宏观经济调控的金融机构。政策性银行相对于普通商业银行而言，有以下四个特征：一是其资本金基本上由国家财政拨付；二是经营时要考虑国家利益以及社会效益，虽然不以盈利为目的，但必须考虑盈亏，力争保本微利；三是资金来源有特定渠道，一般不面向大众吸收存款，主要依靠发债获取资金；四是其有规定的业务领域，不与商业银行竞争。由于政策性银行的金融业务具有投资期限长、资金成本高、投资效率低、回报收益差等特点，因此其潜在的信贷风险也随之加大。
信贷风险作为银行最基本以及最重要的风险形式之一，也是政策性银行的传统风险，通常是指对于贷款收益的不确定性，包括贷款资产损失的不确定性以及贷款利润的不确定性。信贷风险会造成政策性银行产生大量的不良贷款，从而影响其贷款资产质量，严重的信贷风险甚至会导致政策性银行的倒闭。
按照国际的分类标准，银行信贷风险主要包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、国家风险以及法律风险，虽然政策性银行隶属于银行，其具有一般商业银行也具有的信贷风险，但由于其不同于一般商业银行，因此其信贷风险的类型也有其特殊性，主要包括信用风险、价格逆差风险、贷款经营风险、贷款监督风险、操作风险以及道德风险。信用风险主要是由政策引起的，即我国政府为了实施宏观调控，为了保护特定领域人民的利益，通过政策性银行向特定领域的贷款人发放贷款，而借款人因各种原因无法按时偿还本金和利息的风险，其根本原因是由于我国财政补贴制度的不完善。就农业政策性银行而言，价格逆差风险是由政府规定收购粮食价格和市场粮食价格之间的差额所造成的。贷款经营风险是指由于市场变化、贷款人经营不善、自然灾害等原因导致贷款人没有能力偿还或不愿意偿还贷款的风险，其实质是市场风险。贷款监督风险是指由于政策性银行内控制度、风险防范制度的不完善，贷款审批机制的有效性缺乏等原因导致的信贷风险。操作风险是指政策性银行内控制度不完善导致员工操作失误或其操作违反要求从而造成贷款无法收回的风险，包括银行的决策风险、管理风险、员工违规操作风险以及资本风险。道德风险是指贷款过程中的信息不对称或者由利益驱动引起的贷款违约导致银行无法收回贷款的本金和利息的风险，我国政策性银行的道德风险包括贷款人的不诚信、地方政府的道德风险以及员工的道德风险。
政策性银行产生信贷风险的原因主要有以下几个方面：
1.资金来源渠道较少。我国政策性银行的资金来源主要有两个渠道：一是中央银行的再贷款，二是发行债券。这两个渠道都存在融资成本较高以及融资速度较慢的缺点，从而严重的影响了政策性银行抵御风险的能力。
2.内控制度不完善。随着金融市场快速发展，政策性银行的创新业务也越来越多，但其内控制度并未随着业务的发展而不断修订和完善，从而使得制度缺乏可操控性，缺乏必要的管控措施，业务过程中的某些环节也存在控制盲点，因此增加了信贷风险产生的可能性。
3.内部控制缺乏独立性。内部控制的独立性原则要求检查评价、建立和执行部门相分离，但在现实中政策性银行的内审部门还未真正的实现垂直管理，建立者和执行者往往是同一部门，操作者和核对者是同一人，其独立性和权威性较弱，很难实现及时有效的监督控制，严重削弱了监督部门的作用，制约机制难以形成。
4.监管法律法规不健全。就目前而言，我国并没有较为健全的法律法规来指导如何处理政策性银行与各部门之间的关系，这导致了政策性银行和各部门的行为具有随意性，从而加大了信贷风险。
5.贷款责任追究制度未落实到位。政策性银行建立了严格的贷款责任追究制度，但在实际操作中，往往由于各种主观或客观的原因，该制度无法较好的落实到位，从而无法较好的控制信贷风险的产生。
政策性银行由于其自身的性质从而使得其具有以下几个特征：
1.贷款自主选择范围窄，国家政策带来的风险占主导地位。政策性银行不同于一般商业银行，为了达成国家的宏观调控目的，对于某些期限长、回报低、风险大的贷款项目也必须发放贷款，以便于支持国家经济政策的落实，而这些贷款项目往往会给政策性银行带来较大的信贷风险。
2.资金来源渠道较少，转移及规避风险难度大。政策性银行筹集资金的来源主要是吸纳企事业单位存款、央行再贷款、发行债券，相对于普通商业银行可以吸纳社会各种存款，其资金来源渠道太少。而在资金的贷款投向上，由于受到其机构本质的影响，其贷款范围有明确限制，使得其在转移及规避风险上受到较多限制。
政策性金融的特征范文6
引言
每项活动的进行都有多种组织方式，如何从众多方式中选择最佳方式，需要人们进一步分析。其在金融领域的体现是，商业金融与政策性金融共存，如何在这两种方式中取舍，成为人们选择的难题。商业金融是以市场为导向，政策性金融是以政府为导向，各有优势。
一、商业金融与政策性金融的比较
商业金融由市场主导，独立核算，根据市场运行，选择让得到的利益最大化的金融方式，分配资源。政策性金融由政府主导，根据政策的颁布，为人们提供信贷。两者的比较分为以下两方面：
1.运行机制
商业金融的运行机制是利益机制，政策性金融是由政府干预经济，引导经济发展。即前者使用的资金利率，是由资金供给与需求决定，根据人们对风险的偏好，决定存款利息，而对于资金需求方来说，会以生产力与投资收益为参考，决定贷款利率，银行只是中间的媒介，扮演“撮合者”的角色，同时，资金供给与需求的差异会为金融发展提供空间；后者是根据政策，政府进行经济的宏观调控，目标倾向于社会利益，约束作用受到限制，并且其成交价格是由市场整体情况决定，综合评估后给出双方认可的价格，再由政府补贴[1]。
2.运行效率
商业金融通常会选择效率最优的交易对象，以得到更高的汇报，以强化竞争，提高效率，且在自愿原则与利益的影响下，市场可以保持高效运行。即从供给者的角度分析，最少成本的一方有更大的选择空间，只要达到生产能力的要求，即可得到最多的市场份额；从需求者的角度分析，有强烈购买欲望的人员得到某项服务的可能性越高。比如以信贷市场为例，其会根据需求方的承受能力与选择的风险，决定其是否可以得到资金，有较高的效率。
政策性金融有明确的目标，但涉及的利益单一，以社??利益为主。其发放信贷时，会出现约束能力较差、官僚作风等问题，多以委托的关系进行，增加了投入的成本，效率较低。
二、商业金融与政策性金融的替代与互补效应
1.替代效应
商业金融和政策性金融两者有特定的关系，但该关系不是固定不变的，而是会随着外部环境的变化而变化，调整金融模式，互相替代。
无论是由市场主导或是由政府主导，每项经济活动都有自己的组织方式，呈现出多样性的特点，表示出这两种金融模式都是必然存在的。即如果某一种金融模式占有的份额较大，就会占据另一种金融模式的空间，在经济发展中互相替代，同时，其外部环境与特征也在发生改变[2]。
比如，外部环境内，各种人群会根据自己所处的环境，找到适合自己生存的发展模式，这可以从两种经济模式中体现出来。当市场经济快速发展，有较高的运行效率时，其生存空间会向外扩张，主导经济发展，相反，市场经济发展受到局限，无法为社会提供充足的资金时，政策性金融就会成为主导，为人们提供信贷。并且，在初始条件下，经济发展受到限制，市场尚不完备时，急需增加基础设施的建设，但其周期较长，与商业金融的侧重点不符，此时，可用政策性金融完成。
但随着社会经济的发展，市场主体越加突出，且市场竞争越加激烈，商业金融得到了快速发展的机遇，并调整了重心，为更多的项目提供资金。同时，政策性金融伴有政策目标，回报率较低，对此，政府不得不减弱金融运行的力度，并受到不同方面的约束，逐渐以商业金融作为主体。但也需要正视商业金融的不足，为政策性金融的应用提供空间，特别是对于农村金融来说，需用政策给以补贴。
所以，商业金融与政策性金融的主导地位是不定的，会随着各项因素的变化而变化，互相交替。
2.互补效应
商业金融是为大部分人群提供金融服务，有很强的竞争性，而政策性金融与之相反，只为少数人提供金融服务，两者可以互为补充。市场具有分散性的特点，是以某个有效商品或服务作为交易对象，确定双方交易的时间，但其在短时间内很难得到效益，但一旦机制形成，就会发挥出它的优势，所以，其更具有长期效应，面临短期效率较低、长期效率较高的问题[3]。
政策性金融会用很短的时间分配资金，有良好的效果，但这一效果缺少长期性，想要得到长期效益，需加入很多新的条件。该金融模式中，政府会撮合交易，且把这一行为不断延续，但必然会增加投入的成本。所以，其面临的问题是短息效益较高，长期效益较低。
由此，两者的互补效应是：充分利用商业金融与政策性金融的合理性，利用市场分配资源，以适应大部分群体的需求，同时，加入政府导向的内容，对金融模式进行补充，并适当互换。其包括两方面内容，一是市场竞争会造成一部分人贫困，可用政策进行干预，解决贫困问题；二是市场环境必然会出现缺陷，这些缺陷会给政策性金融的应用带来生存空间。
