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政策性金融机构特点范文1
一、农村政策性金融概念透析
所谓农村政策性金融，是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及农村相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产和促进农村经济发展，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加的一种特殊金融活动。农村政策性金融机构一般由政府组建、参股或控制，其经营活动不以商业性金融机构所追求的“盈利性”为目的，而是为了贯彻配合政府的农业产业政策，发挥支农、护农的作用。可以说，农村政策性金融是一种政策性与金融性相交织的特殊金融行为，政策性表现在农村政策性金融的非盈利性、对农业贷款低息或无息的贴补性和对经营农业风险的硬担保性，金融性表现在农村政策性金融机构资金使用的有偿性和效益性。与一般商业性金融相比，农村政策性金融具有以下特有职能：
（一）填补资本市场空缺的职能。农业是一个弱质产业，又是一个低利产业，在自由竞争的市场条件下，它不但不能吸引投资，而且还会产生资金漏出。但它所提供的产品关系国计民生，关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要特别加以支持和保护。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农村政策性金融填补商业性金融按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。
（二）导向性职能。一般说来，农业投资风险大、周期长、利润低，一般金融机构不愿投资，而个体农民又无力投资，这时由农村政策性金融机构率先对这些项目进行投资，则改善了该项目的投资环境，降低了该项目的投资风险，从而增强了其他金融机构、经济组织和个人的投资信心。而一旦这些项目的投资高涨起来，农村政策性金融机构就可以逐渐减少其投资份额，把投资领域让给民间金融机构和其他经济组织及个人，转向新的开发项目，开始下一轮政府资金对民间资金的诱导循环。
（三）辅导性职能。由于农村政策性金融机构长期服务在农业领域，积累了丰富的经验和专业技术，聚集了一大批精通各类业务的专业人才，可以为借款人提供各方面的服务，如财务分析、经营诊断、提供经济金融信息、沟通外部联系等。不仅可以减小贷款风险，避免呆账，而且也可以提高政策性贷款的使用效益。
（四）执行政府经济政策的职能。与其他产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，成为难以吸引投资的产业。如果由市场机制自发调节，社会资源在农业和其他各产业之间的配置就会发生严重偏差，甚至会导致严重的结构失衡。而农村政策性金融是从政府的角度，按政府的经济政策意图从事投融资活动，是政府进行宏观调控、干预经济的有力手段。
二、发展我国农村政策性金融的必要性
（一）发展农村政策性金融机构是政府宏观调控的需要。如前所述，与城市改革和发展相比，我国农村的市场化程度大为滞后，在逐步发挥市场机制在农村资源配置方面的基础性作用的过程中，为了弥补市场机制出现的偏差和不足，离不开政府的宏观调控和扶持。而设立农村政策性金融机构作为政府配置资源和调节经济的重要手段和工具，可以将财政政策和金融政策结合起来，更有利于执行国家农业政策和区域发展政策，实现社会公平和各行业协调发展。
（二）发展农村政策性金融机构是保护我国农业的需要。在农业生产中，采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件、施用化肥、农药、薄膜，以及基础设施建设等，都需要大笔的资金投入。农业资金的来源不外乎两个渠道，一是自身积累，二是外部投入。由于农业具有自然再生产与经济再生产相结合、资金周转期长、抵御自然灾害能力弱、市场风险大等特点，农业自身资金积累速度缓慢，数量远远不能满足需要，因此大量依靠外部资金的投入。农村政策性金融就成为扶持、保护农业的最佳选择。
（三）发展农村政策性金融是深化金融体制改革的需要。发展农村政策性金融，由政策性金融机构专门经营农业政策性金融业务，有利于加强对农业政策性金融资金的集中统一管理，减少各种挤占挪用，保证良性循环，提高使用效益。而且，运用政策性金融手段保护农业也是世界上市场经济国家的通行做法。
（四）发展农村政策性金融有利于调整农业产业结构、增加农民收入。国家通过农业政策性贷款投放，加强农业基础设施建设，发挥水利、电力等工程对农业的保护和支持作用，支持并促进农业科技的开发与应用，有利于加快传统农业向现代化农业的转化，提高农业综合生产能力，必然会使农民获得实际的利益。
三、我国农村政策性金融发展现状
我国目前发挥农村政策性金融作用的机构主要是中国农业发展银行。目前在其制度建设、资金来源与管理、资金运行效率、经营质量等方面，仍然存在一些问题，从而影响到中国农村政策性金融制度的发展和完善。
（一）从外部环境看，主要问题有：
1、农村政策性金融机构的经营与管理缺乏法律支持。作为我国农村政策性金融机构的中国农业发展银行成立于1994年，但规范农村政策性金融活动的相关法律却迟迟未出台。农村政策性金融机构的性质、职能、地位及其与政府关系，没有得到法律确认，农村政策性金融的管理和运营缺乏必要的法律保障。
2、农村政策性金融机构与各种外部组织机构的关系还不够协调。农村政策性金融制度在我国还是新兴的金融制度，这种制度服务的金融客体、金融产品，在其质量、效益等方面，存在着许多“稚弱”特征，尤其需要财政部门和中央银行在政策上给予扶持和保护。但目前我国农村政策性金融机构与中央银行、商业银行、财政系统、地方政府、企业等的关系还没有理顺，还存在诸多不协调之处。典型的如把政策性贷款当成财政拨款，挤占、挪用政策性贷款的现象也屡见不鲜。
（二）从中国农业发展银行自身来看，也存在许多需要改革和完善的地方：
1、农村政策性金融机构设置不合理。我国的农村政策性金融机构目前主要是中国农业发展银行，农发行的机构只设立到县，未能深入到乡村。而且我国的农业政策性金融采取了政府主导的经营模式，完全排斥了民间的参与合作，农村政策性金融体系相当不健全。此外，农发行的机构设置未能充分体现我国区域发展差异的特点，其机构设置基本是按行政区划分布，难以充分发挥其支农职能。
2、资金来源制度与负债结构不合理。目前中国农业发展银行的资金来源主要是财政拨付资本金和向中央银行借款，其他形式如业务范围内的开户企业存款、发行债券、同业拆借和境外筹资等所占比重过小，存在严重的结构不均衡问题。资金短缺是我国农村政策性金融难以有效发挥作用的重要原因之一。
3、资产运用与管理制度方面的问题。（1）收购资金责任制难以落实，银行垫付财政、企业未到位资金现象严重。尽管收购资金责任制有所要求，但实际执行中，在银行与财政、企业等部门之间，中央和地方之间，至今仍未形成对各自所承担的收购资金责任的统一认定标准，致使资金筹措责任模糊，尤其是财政和企业职责不清，地方政府难以有效协调。（2）政策性财务挂账数额大、消化缓慢。政策性财务挂账是粮棉油企业执行政策性任务而财政拨补缺位及其大量积累相应补贴，从而形成的。这类呆账消化难度较大。（3）企业不合理占用政策性收购资金现象依然存在。从客观上看粮棉企业虽然从事政策性业务，但作为相对独立的经济法人，法律赋予其自主经营、自我发展的权利，无论是政策性粮棉油收购资金还是一般经营性资金，只要银行贷款一经放出，实际上就由企业支配，资金运用的主动权掌握在企业手中，而银行则处于被动的监督地位。这样企业在利益驱动下，面对条件优惠的政策性资金，主观上必然存在挤占挪用的可能，并通过多头开户、直接挪用等方式转化为现实。（4）信贷资产质量低下，风险程度较高。中国农业发展银行存在着信贷资产质量低下、风险较高的状况。在以往的粮棉油收购贷款中，只有不到2／3的贷款形成了政策性物资，而仍有1／3以上的政策性贷款，在不同主体间因被不合理占用而发生流失，而且已发生的各种挤占挪用数量较多，清理难度极大，实现收购资金的良性循环难度很大。（5）总体信贷结构严重失衡。目前中国农业发展银行信贷资金投向，用于粮棉油流通环节特别是粮食流通环节比重过大。这种资产运用结构与中国农业发展银行行使全面支持农业发展的功能，是不相称的。从国外许多国家农业政策性资金运用的一般规律来分析，在多数发展中国家，农业政策性金融的支持农业的重点侧重于农业产前和产中领域，只有当经济发展到一定阶段以后，才逐渐将资金向流通领域转移。农发行在流通领域投入过多的信贷资金，使以“政策性”名义使用的支持农业的贷款在实际运行中脱离了农村系统的资金运动。对于以支持农业和农村发展的农业政策性银行来说，其资金运用结构失衡，与其发展功能相比极不相称。
四、发展我国农村政策性金融对策建议
党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，其中一个很重要的方面是要解决好“三农”问题，需要充分发挥农村政策性金融的扶持作用。而且为了应对加入WTO对我国农业的冲击和挑战，也必须充分发挥农村政策性金融的支农作用，加大对农业的支持和保护力度，促进农业和农村经济发展。
(一)建立农村政策性金融法律体系。农村政策性金融机构作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须通过制定法规，将其全部经济活动纳入法制化的轨道。当前，健全法规的一项首要任务是要争取尽快出台《中国农业发展银行条例》，进一步明确农业政策性银行的地位、作用、权力和职责，增强经营自，规范其经营行为。
(二)健全农村政策性金融组织体系。目前，农发行的机构只设立到县，名为支持农业，却与广大农民没有面对面的联系，扶农很难扶到点子上。而农村信用社作为集体所有制的合作金融组织，与农民联系密切，但因其资金能力有限，只能提供小规模的短期贷款，不能在更深更广的层次上实施对农业的开发和支持。因此，可以考虑把农村信用社的行业管理任务交给农发行。农发行可以直接对大中型农业企业、农场主发放金额大、期限长的贷款，也可以将筹集到的资金委托农村信用社，由其发放金额小、期限短的贷款给农民。农村信用社交托农发行进行管理，可以很好地实现优势互补，建立起“政府主导，民间参与”的农村政策性金融经营模式，更好地发挥农村政策性金融的支农作用。
(三)拓宽融资渠道，降低融资成本。要进一步完善农村政策性金融的筹资功能，通过多种方式筹集政策性支农资金，减少对中央银行基础货币的依赖。一是增加财政资金来源。增加财政预算内开支的支农资金、国家基本建设投资中农业投资和信贷资金中农业部分的比重，并集中由农村政策性金融机构负责统一发放、管理和收回。二是扩大农村政策性金融债券的发行量，要求各商业银行按存款增长的一定比例购买政策性金融债券，以扩大中长期开发性信贷资金来源。三是将邮政储蓄和社会契约性储蓄机构的一定余额资金纳入政策性投融资体系。四是引导民间资金协同融资。可以考虑在给予基础项目政策优惠的基础上，加强政策性金融与商业金融的相互配合。五是启动境外筹资，面向国外发行债券和尽量争取外国政府或国际金融机构的优惠贷款。
政策性金融机构特点范文2
【关键词】进出口政策性金融；立法；法人治理结构；监督
一、当前我国进出口政策性金融机构立法的现状及其问题分析
中国进出口政策性金融机构――中国进出口银行成立于1994年，经过近20年的发展，我国进出口政策性金融机构已经初具规模，在筹集和吸收社会资金，促进国民经济的发展，以及维护我国国家金融安全方面发挥着重大作用。但相对于其他西方资本主义国家而言，我国进出口政策性金融机构出现较晚，因此，关于我国进出口政策性金融机构立法还比较空白，其法律定位比较模糊，导致我国进出口政策性金融机构的发展仍不容乐观，具体问题凸显在以下几个方面：
1.进出口政策性金融机构的立法缺失
自进出口政策性金融机构产生以来，为加强进出口贸易对本国经济发展的推动作用，各国纷纷颁布了一系列法律法规。而自我国进出口政策性金融机构成立近20年以来，可以依照的法律法规却仍然比较空白。迄今为止，我国进出口政策性金融机构专门的立法工作仍未完成，甚至连进出口银行和出口信用保险公司的性质和发展方向都没有通过法律进行明确。由于缺乏准确清晰的法律定位，我国进出口政策性金融无法充分发挥其应有的作用。
2.法人治理结构不完善，尚未建立有效的内部激励和约束机制
由于我国进出口政策性金融机构立法缺失，导致其内部法人治理结构不完善。以中国进出口银行为例，首先，其法人治理结构采取的是政府机关式的治理结构和管理模式，各级管理人员具有相应的级别，其内部某些“不合时宜”的职位仍在实行，使重大事项的行政决策具有浓烈的政治色彩；其次，机构内部尚未建立有效的激励和约束机制，行政决策缺乏内部监督机制，导致某些职业道德素质较低的从业人员滥用权力，或者以不负责任的态度，仅凭自己的主观意向办事，导致出现行政决策缺乏科学性、合理性，甚至无法追究责任人的局面。
二、加强我国进出口政策性金融机构立法完善的对策
面对当前我国进出口政策性金融机构立法出现的一系列问题，脆弱的立法现状已不能满足我国对外贸易以及对外投资发展的需求。因此，加强我国进出口政策性金融机构的立法完善，是我国发展进出口贸易面临的重大课题。对此，我国应该从以下几个方面，加强我国进出口政策性金融机构的立法完善。
1.立法先行，适时调整，明确进出口政策性金融机构法律定位
立法缺失是影响我国进出口政策性金融机构发展和我国对外贸易安全的“罪魁祸首”，所以，加强立法完善，建立健全我国进出口政策性金融机构法律体系，是推动我国进出口经济发展，促进我国国民经济增长的首要任务。
根据准企业法人的法律定位，我们可以概括出我国进出口政策性金融机构具有显著的政策性和金融性，因此，我们可以将进出口政策性金融机构定位于准企业法人，进行专项立法。立法要体现出机构以安全性、政策性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自我约束的市场化运作方式，以及由国家财政承担政策性业务带来的风险和亏损的性质。对已经设立的法律法规，国家应根据国内外的市场变化情况，以及我国的实际国情，对其不断调整和优化，使之适应我国经济的发展。
与此同时，立法应该协调好与《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》等相关法律的协调，避免规定上的相互冲突。
2.不断调整和优化进出口政策性金融机构的法人治理结构
我国进出口政策性金融机构传统的法人治理结构和管理模式，与现行的经济体制已不相适应。《章程》中对中国进出口银行法人治理结构已有明确规定：“中国进出口银行设立董事会，实行董事会领导下的行长负责制，行长为法定代表人”。传统的机构治理结构具有严重的行政色彩，使进出口政策性金融机构的政策性和金融性的特征表现不明显。我国应该积极借鉴其他国家进出口政策性金融机构的法人治理结构的特点，在立法中确立合理有效的法人治理结构，并建立有效的激励和约束机制，促使从业人员各司其职，各尽其责，确保行政决策的科学性和可靠性。
3.建立有效的内部监督机制，确保法律文件的有效执行
仅仅规范立法，调整法人治理结构，对促进我国进出口政策性金融机构的发展是远远不够的。要确保法律法规的有效执行和实施，发挥其应有的作用，还离不开机构内部及外部对其监督管理。受进出口政策性金融机构法律定位特殊性的影响，各国一般依据本国设立的特殊的进出口政策性金融机构法，形成一种特殊的监督机制和监督权利机构，由国家最高立法机关、国家元首等不同政治角色对立法、行政以及人事任免等不同角度，对其进行监督。因此，我国可根据我国进出口政策性金融机构立法的特殊性，形成具有我国立法特色的监督机制，保证法律文件的有效实施。
三、结束语
随着我国加入WTO以来，我国进出口贸易有了进一步发展，我国对外贸易业务量和对外投资活动逐年增加。我国只有不断完善进出口政策性金融机构的法律体系，并严格执行，才能为我国对外经济贸易的持久健康发展保驾护航。
参考文献：
[1]贺晨，孙杰.国家开发银行进入关键转型期之后的改革战略[J].财经科学，2010年07期
[2]赵翠娜.我国政策性银行改革问题研究[D].吉林大学，2011年
政策性金融机构特点范文3
关键词：国际；农村金融体系；借鉴
中图分类号：F830．6 文献标识码：A 文章编号：1007-4392（2011）09-0022-03
一、“2＋1”合作依托型的日本模式
在日本，农村金融服务体系既有政府办的政策性金融，又有强大的合作金融，但主要是以合作金融为依托的“2＋1”模式即政策性金融机构、合作金融系统和农业保险机构组成。该模式的主要特点是：
（一）政策性金融机构依托合作金融办理支农贷款
日本支持农业发展的政策性金融机构是农林渔业金融公库。该公库虽属政策性金融，但本身一般不直接办理贷款，而是委托具有合作性质的农协组织代办，并付给一定的委托费。它建立的目的是在农林渔业者向农林中央金库和其他金融机构筹资发生困难时，给它们提供利率较低、偿还期较长的资金。
（二）受惠于政府的合作金融系统又将惠农政策反馈于农村经济领域
日本支持农业发展的合作金融主要是农协系统。政府对农协系统的支持政策是向农协组合增拨财政资金，农业预算支出曾占国民经济总投资的20％以上，政府的支持无疑使日本合作金融迅速达到了强筋壮骨的目的。同样，受惠于政府的合作金融系统又将惠农信贷政策反馈到农村经济领域，其信贷业务有三个明显的特点：以会员为主要对象，不以营利为目的；不要担保；通过信贷杠杆贯彻国家的农业政策。
（三）政府对强制性与自愿性相结合的农业保险提供一定比例的保费补贴
日本现行的农业保险制度采用“三级”制村民共济制度，形成政府与农民共济组合相结合的自上而下的农业保险组织体系。同时，政府对农业保险提供一定比例的保费补贴。日本农业保险的特点是强制性与自愿性相结合，凡关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行强制险。
二、“4＋1”需求功能型的美国模式
美国是世界上农业最发达的国家，农村金融组织是从需求的角度来构建的。该模式由“4＋1”即商业银行、农村信用合作系统、政府农贷机构、政策性农村金融和保险机构等组成。其主要特点是：
（一）按照农业需要的合理分工设计惠农金融服务体系
该体系主要由四大部分组成：一是商业银行。美国联邦储备银行规定，凡农业贷款占贷款总额的25％以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠。二是农村信用合作系统。它主要包括联邦中期信贷银行、合作社银行、联邦土地银行，由农业信用管理局管理。三是政府农贷机构，包括农民家计局、商业信贷公司、农村电气化管理局三个机构。需要说明的是，农民家计局主要是对不能从商业银行借到低利率的青年农民提供适合农业生产周期的借款，这是一种“无追索权贷款”。四是政策性农村金融机构――小企业管理局，专门向不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。
（二）政府为信用社提供持续的正向激励措施
美国以法律形式规定对信用社的优惠政策：免征各种税赋；建立信用社存款保险；信用社不缴存款准备金；信用社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。
（三）多层次的保险提供了比较完备的农作物保险业务
美国农业保险运行主要分为三个层次：第一层次为联邦农作物保险公司（风险管理局），主要负责全国性险种条款的制定，风险的控制，向私营保险公司提供再保险支持等；第二层次为有经营农险资格的私营保险公司，它们与风险管理局签订协议，并承诺执行风险管理局的各项规定；第三层次为农作物保险的人和查勘核损人，美国农作物保险主要通过人销售，他们负责具体业务的实施。
三、“4＋1”国家控制型的法国模式
法国是欧洲农业最发达的国家。在农业的发展过程中，法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行等农业信贷机构及法国的农业保险（即“4＋1”模式）都为农业发展做出了贡献，其中贡献最大的是法国农业信贷银行系统。该模式的主要特点是：
（一）农村金融体系属于典型的国家控制型金融模式
目前，法国农村金融形成了由法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行组成的农村金融体系。该体系是在政府的主导下建立并运行的，同时还要受到政府的管理和控制。因此，它属于典型的国家控制型金融模式。
（二）最大的农村金融机构采取“上官下民”的组织体系来构建
法国最大的农村金融机构农业信贷银行系统是一个典型的半官半民性质的金融组织，由地方农业信贷互助银行、地区（省）农业信贷互助银行和中央农业信贷银行三个层次组成。该体系是在民间信用合作组织基础上由上而下逐步建立起来的。这种体制的优点是便于管理，合作金融机构的业务与国家政策结合得很紧，甚至可以说是为政府政策服务的。其缺点是各级信贷互助银行独立性较小，受政府干预大，经营效益较差，国家财政补贴较大。
（三）政府对农业保险进行必要的干预并加大科研投入力度
法国农民为保障自己的经济安全，发起并设立了地方互助保险公司以应对火灾、冰雹、牲畜死亡等农业生产经营风险。政府则负责对商业保险所无法承保的巨灾风险（如农业自然灾害）进行必要的干预。1980年以后，法国在大学和有关部门逐渐出现了专门从事农业风险科学研究的机构，政府投入巨资资助研究。
四、“5＋1”分类对口型的墨西哥模式
墨西哥支持农村发展的金融机构比较齐全，包括国家农业银行、商业银行、保险公司、国家外贸银行、全国金融公司及农业保险机构（即“5＋1”模式）。该模式的主要特点是：
（一）将不同情况的农户进行分类并安排相应的机构提供对口的金融服务
墨西哥根据农户的不同情况，分别由不同的金融机构提供资金，如现代化大农场的资金由商业银行、保险公司、国家外贸银行等金融机构提供；具有一定的生产潜力的中等农场或农产的资金主要靠国家农业银行提供优惠贷款；那些生产落后、不能获得正常银行贷款的贫困地区或贫困农户主要靠政府通过专门的基金会提供的低息或无息贷款来发展生产、保障生活。
（二）农业保险中政策保险与商业保险共存，国家提供一定的政策优惠
墨西哥农业保险公司的最初资本金由财政部提供。国家财政还提供该公司费用的25％以示支持，并对整个农业保险给予政策性免税。墨西哥还有其他4家商业保险公司经营部分农业保险业务，该农险业务向国有农业保险公司分保，并可经墨西哥农业保险公司从政府获得30％的保费补贴。农业保险的推广实行自愿原则。但是，对一些种植业、养殖业保险采取强制措施。
五、“6＋1”领头银行型的印度模式
印度农村金融体系最大的特点就是具有鲜明的多层次性，各金融机构之间既分工明确，又相互合作。这一金融体系构成了“6＋1”领头银行型模式，即印度储备银行、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业农村开发银行、存款保险和信贷保险公司。该模式的主要特点是：
（一）用“领头银行”计划的制度安排确保金融对农村地区的支持
在农村金融发展中，印度推行“领头银行”计划，就是在一个地区，必须有一家领头银行负责该地区的发展开发工作，该银行必须向国家规定的优先发展的行业（如农业）提供金融支持。
（二）用法律的形式确保农村金融服务的覆盖面
印度政府在《印度储备银行法案》、《银行国有化法案》、《地区农村银行法案》等有关法律中，都对金融机构在农村地区设立机构网点提出了一定要求。如《银行国有化法案》明确规定，商业银行必须在农村设立一定数量的分支机构，将其放款的一定比例用于支持农业发展。印度储备银行规定，商业银行在城市开设1家分支机构，必须同时在边远地区开设2到3家分支机构。在今天的印度，平均每2万个农户就有1家农村金融机构为之服务。
六、对我国现代农村金融制度建设的启示
（一）建立发达健全的农村金融体系
国外经验表明，用于支持农业发展的农村金融体系至少包括三大部分：农村合作金融体系、农村政策性金融体系和农业保险体系。它们互为补充、互相促进，共同支持农业的发展。比如，美国建立了多元化的金融机构支持农业发展，这些金融机构在相互竞争中求生存，在分工中实现互补，共同促进美国农业的发展。美国互助合作性质的联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行建立后，逐渐取代了商业金融和个人信贷在农业信贷中的地位。尤其是联邦土地银行在长期信贷中有明显的优势；但商业金融和个人信贷在短期农业信贷中仍占重要地位。政策性金融主要是联邦政府的农业信贷机构，如农民家计局、商品信贷公司等机构是推行政府的农业政策，满足农业发展的资金需求，促进农业发展。再比如印度既有合作机构如合作银行、土地开发银行为农业的发展提供短中长期贷款，又有政府的机构如地区农业银行为农业发展提供资金，且印度的商业银行也已涉足农业领域。
（二）各方面相互配合
农业政策性金融工作的开展需要农业合作金融组织、农业保险等方面的配合。合作金融组织不同于股份制商业银行和私人银行，其最根本的优势在于为社员所有、接近社员、了解社员和服务社员，是国家引导农民发展市场经济和社会化大生产的重要途径。合作金融的健康发展是农业政策性金融发展的有力支撑。如印度特别注重信用合作体系的建设，国家宪法列入了奖励和资助信用合作社的条文。同时，由于农业弱质性及生命周期等特点，农业保险也是支持和保护农业，或者说更好地履行政策性支农职能的重要保证。同样，美国于1938年颁布了《联邦农作物保险法》，并在此后进行了多次修正以对所有农作物进行保险。再比如日本早在1929年就颁布了《家畜保险法》，经过多次修订、补充，目前形成了《农业灾害补偿法》。就此而言，我国也应该加快建立健全农业保险制度，加强农业保险立法，以法律形式保障农业保险的发展。
（三）多渠道筹集资金
支持农业发展的金融机构应通过多种渠道筹集资金。尽管各国国情不同、农业政策性资金来源渠道也各不相同，但确保农业政策性金融机构资金来源，是农业政策性金融机构正常运行的首要前提和条件。从外国经验来看，支持农业的金融机构的筹资渠道多样化：一是通过政府拨款，各国政策性支持农业发展的机构资金不同程度地依靠政府；二是发行债券和票据，如美国联邦土地银行可向金融市场发行债券和票据筹集资金，法国农业信贷银行的资金主要来源之一就是发行债券；三是吸收存款和向中央银行及其它金融机构借款，吸收存款主要是吸收会员存款，借款则包括向中央银行、商业银行及其它金融机构、世界银行、外国金融机构等借款。从各类机构筹措到资金后，通过发放贷款、提供担保、发放补贴等形式把资金运用出去，如美国农民家计局发放的用于农民家计、农村社区发展的贷款，日本农林渔业金融公库发放土地改良贷款等，极大地支持了农业的发展。
（四）完善法律保障体系
农业政策性金融机构的运行要得到相关法律法规的保障。市场经济是法治经济，任何经济活动都需要法律的保护和规范，支持农业发展的金融机构的运作也不例外。农业政策性金融有别于商业性金融机构，需要有专门的法律来规范其业务行为，并提供法律方面的支持和保障。美国、日本等国家都有比较完善的关于农业金融的法律体系。如美国的农业信贷组织机构是分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》等成立的；日本的农业政策性金融机构农林渔业金融公库，是根据1945年的《农林渔业金融公库法》成立的；印度的地区农村银行是根据1975年颁布的建立地区农村银行的法令而建立。这些法律在发展过程中不断完善，使农村金融机构的作用能够得到更有效地发挥。
参考文献：
[1]陈道富，《中国农村金融供给的主要特点与问题》，北京：国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组，2007。
[2]辽宁省农经考察团，《日本农协的调查报告》，《农业经济》，2002年第10期。
政策性金融机构特点范文4
[ 关键词 ] 构成要素 内涵 特征 功能
政策性住房金融是住房金融的一个领域,是指以国家信用为基础,根据政府的政策,由政策性住房金融机构或者政府委托商业性住房金融机构以及其他机构所开办的住房金融业务。
一、政策性住房金融的构成要素
政策性住房金融可以分为以下几个构成要素。
1.政策性住房金融机构
政策性住房金融机构是由政府对特定住房金融机构给予一定的政策倾斜,如税收减免和对资金来源方面给予支持。世界各国对政策性住房金融机构的安排,大体上可以分为三种:专营的政策性住房金融机构,政策性金融机构与商业银行共同经营住房金融业务和不设专门机构,由其他金融机构兼营政策性住房金融业务。有的国家设立专业的政策性住房金融机构经营政策性住房金融业务,并规定只允许其经营该业务,由专业的政策性住房金融机构经营的优点是可以吸收一切可用于住房的政策性资金,专门用于政策性住房贷款,尤其是能够发挥专业机构在资金运用方面专营的权威性,并在最大程度上地发挥住房消费者在资金方面的互助。有的国家则由政策性住房金融机构和一般商业银行共同经营政策性住房金融业务,商业银行在整体业务中发挥主体地位,政策性住房金融机构则发挥辅助与引导作用,对商业银行业务进行补充。有的国家不设专业的政策性住房金融机构,而由一般商业银行和其他金融机构兼营政策性住房金融业务。
2.政策性住房金融工具
政策性住房金融机构根据政策惠及对象的特征,设计符合其还款能力的特殊住房金融工具,比如低息贷款等。由于政策性住房金融所需的资金量大,占用资金的时间较长,所面对的融资对象由于是居民个人而千差万别,所以政策性住房金融的融资工具也是多样化的。在政策性住房金融领域,常用的金融工具主要是以市场为主的开放型运营的各种类型的抵押、抵押贷款债券和抵押贷款担保住房基金等,也包括封闭运行的公积金和住房基金等。
3.政策性住房金融的融资模式
政策性住房金融的融资方式也多种多样。从大类上看,可分为合同储蓄模式、强制储蓄模式和资本市场融资模式。合同储蓄模式,是借贷双方通过契约筹措住房金融资金,即潜在购房者与指定机构(通常是住房合作社)订立资金存贷合同,按合同的约定定期到指定机构储蓄,当储蓄额达到一定时间和数额后便自动取得从该指定机构获得与储蓄利率和数额挂钩的住房抵押贷款的权利;强制储蓄是一种政府凭借国家权威和信用,采用强制性手段要求单位和职工将职工工资收入储蓄以筹集住房建设和消费所需资金的一种住房金融模式;资本市场融资是指政策性住房金融机构主要通过资本市场筹措住房金融资金。
4.政府的参与与干预
由于政策性住房金融具有强烈的政策性特点,所以其运行就离不开政府的干预,其业务经营将受到政府管理部门的全程监督,以此来确保政策性住房金融的有效运作。政府作为政策性住房金融的管理者,一方面对各参与金融机构进行资格的审查与登记,全面监督金融运行的情况以确保目标政策的实现。另一方面要根据国家经济发展水平和住房金融体系运行状况,及时对住房金融政策进行调整,以确保政策性住房金融体系的有效运作。
二、政策性住房金融的基本内涵
1.政策性住房金融的责任主体是政府
从总体而言,政策性住房金融设立的初衷就是体现政府在住房金融方面特定的政策意图,所以政策性住房金融的责任主体理应就是政府。从具体操作层面来看,政策性住房金融针对特殊的收入群体,所需资金数额巨大,占用资金的时间相对较长,对居民的福利产生的影响深远,这使得只有政府才能够在全社会范围内调动各个阶层的储蓄资源,也只有依靠政府的权威和系统组织维持政策性住房金融优惠性的实施和保障居民的住房福利。
2.政策性住房金融的目标是为中低收入阶层解决住房问题提供资金支持
尽管从经济学的角度分析,市场机制应该是供应与配置住房资源最有效率的经济制度,但是由于住房本身所具有的外部性和公共产品等特性,住房市场又存在不完全竞争,再加上以中低收入者为主体的特殊阶层很难通过以效率为主市场机制来解决自身的住房问题。以上种种就决定了解决居民住房问题不能够完全依靠市场。中低收入群体只有借于助政府的帮助与支持,才能够解决其住房问题或改善居住条件。尽管市场和政府都是住房资源的配置主体,但两者应各负其责,中低收入家庭的住房问题则主要通过由政府负主体责任的政策性住房金融制度来解决。
3.政策性住房金融能够促进社会保障制度的完善
在市场经济条件下,各生产部门之间的生产力发展水平是各不相同的,不同的生产力发展水平则会导致各部门职工收入分配的不平衡。分配的不平衡则会导致在解决住房问题时,中低收入阶层难以靠自身的积蓄完成自有住房的购买,从而对他们的住房福利产生影响。基于对居民福利的重视,政府往往高度重视中低收入群体的住房问题,社会住房保障制度的实施正是为缩小由于收入差距造成的住房分配的不平等,保障中低收入者的住房权利。但政府无力也不可能以财政资金承担起全部的保障资金,中低收入者的住房问题有一部分需要通过政府提供优惠的政策性住房金融来解决,政策性住房金融的存在与作用发挥促进了社会保障制度的完善。
4.政策性住房金融的保证和依据是立法
政策性住房金融是关系到社会福利的一项重要的社会与金融政策,为明确其特定的运营目标与运营方式等方面需要完备而有效的法律支持。法律上需要明确规定政策性住房金融的主体、不同对象及住房金融措施,对政策住房金融主体的进入、退出管理办法加以严格的规定,规定政策性住房金融措施根据社会经济发展和中低收入阶层收入水平变化进行调整,以保证政策性住房金融的制度化与规范化。
三、政策性住房金融的基本特征
1.政府的干预性
政策性住房金融是政府从社会公平的角度,以政府信用为基础,为中低收入家庭住房消费提供直接的资金支持,或者对中低收入家庭购房给予补贴或贷款担保等优惠,属于政府以货币形式进行社会再分配的一种方式。所以政策性住房金融的资金来源与运用,政策性住房金融政策的制定与实施,都必须有政府的介入,政策性住房金融体现的就是政府对住房金融市场或直接或间接的干预。
2.需求对象的有限性
政策性住房金融的目的是解决低收入阶层的住房问题,从住房需求者的角度看,主要是政府给中低收入阶层提供政策性的住房资金。因此,要对能够享受政策性住房金融的对象加以严格的限定与区分,使中低收入者能够切实地得到优惠的住房资金,而高收入者的住房则要完全交由市场解决,严格地区分政策性住房金融的参与者以确保这种金融措施能够更有效,更有针对性。
3.经营的非营利性
政策性住房金融虽然是一项金融政策,但从本质上讲更是一种政策性金融,所以它具备政策性金融必须有的经营性质,也就是其运作不以盈利为目的,政策性住房金融的运作主要以促进分配公平和提高社会福利为主,在实际运行中可能还存在亏损,需要政府补贴。
4.实施的层次性
政策性住房金融的实施,必须注意体现其层次性,这种层次主要是指公平的层次,即垂直公平和水平公平问题。前者是指不同收入阶层家庭从中所获得的金融支持程度应该是不同的,后者则是指同一收入阶层的家庭则应受到平等的对待。
四、政策性住房金融的经济功能
1.政策性住房金融能够促进房地产业协调发展
政策性住房金融主要用于解决中低收入阶层的住房问题,中低收入阶层住房消费负担能力差,没有政府的支持就无力购买住房。政策性住房金融的实施,无论是直接还是间接方式,都增加了中低收入家庭的住房消费支付能力,从而增加了住房市场的有效需求。同时,政策性住房金融的实施把市场不能解决的住房需求从市场中吸引出来,不会对住房供应市场造成虚假的需求。政策性住房金融资金的分配及其消费能够调节和刺激住房需求,使得住房供给与需求两个层面都得以增加,从而促进房地产业的协调发展。
2.政策性住房金融有利于促进经济发展
在市场经济条件下,房地产业的发展取决于市场需求,政策性住房金融的实施可以增强居民的购房支付能力,把人们潜在的住房需求转化成为现实的有效的市场需求,促进了房地产市场的发展。统计数据表明:房地产可以带动上下游产业的发展,房地产业的产值每增加1个百分点,会促使相关产业的产值增加1.5～2个百分点。政策性住房金融资金的分配及其消费能够调节和刺激住房需求,促进房地产业的发展,从而发挥房地产业所具有的巨大经济推动作用。
3.政策性住房金融的实施有利于培育金融发展的新增长点
生产信贷是金融机构最先发展和长期居于核心地位的金融业务,但当代不可逆转的是消费信贷得到了迅速的发展,消费信贷在经济发达国家的的金融业务中已经成为一个十分重要的组成部分。在许多国家,消费信贷在全部信贷业务中所占比重达到1/3以上。消费信贷的迅猛发展,有力地支持着经济的发展。政策性住房金融可以弥补商业性住房金融的不足,引导更多的金融机构与储蓄资金进入到住房金融市场,通过住房信贷的发展带动金融业的发展。
政策性金融机构特点范文5
关键词：住房公积金；制度缺陷；改制；政策性住房金融
中图分类号：F830．31 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2008)09-0019-04
政策性住房金融机构是指围绕住房融资由政府发起或支持成立的金融机构体系。旨在调控住房贷款规模和结构，提高住房贷款流动性，实现政府在住房市场上的公共性职能。从国际经验看，我国应该建立专门的政策性住房金融机构，并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求，改变目前以商业银行为主的局面。目前，各地住房公积金管理中心具有这种政策性住房金融机构的雏形。政府可以在此基础上，对公积金管理中心进行相应改制，成立国家住房银行，采取强制储蓄与自愿储蓄相结合的方式筹集信贷资金，实行资金封闭运行，并给予住房储蓄银行一定的财政补贴，保证机构的正常运行。
一、改制的必要性
(一)政策性住房金融主导的住房市场比较稳定
保障基本住房是改善和保障民生的基本内容之一，解决住房问题需要金融的支持。目前，我国住房金融支持仍存在根本性的问题未解决：没有真正的政策性住房金融机构，住房公积金制度对中低收入家庭的保障作用没有完全体现；低收入家庭住房融资十分困难，中等以下收入的居民中只有不足5％的家庭有可能获得住房商业贷款。由于住房产品具有特殊社会性，完全由市场机制来完成住房产品的供求协调与金融支持是不可能的。日前我国的实际情况已充分说明了这一点。除住房公积金贷款以外，我国尚未有直接面向中低收入者发放的低息或无息贷款。对于广大中低收入人群来说，如果缺乏政策性住房制度及相应的金融支持，就无法尽快实现政府“人人享有适当住房”的政策目标，难以满足弱势人群的住房需求，对社会稳定和发展将带来不利影响。
(二)政策性住房金融是健全有效金融体系不可或缺的部分
1、住房产业关系到国计民生和宏观经济稳定。市场机制是无法自行缓解住房市场上的供求矛盾与金融扭曲的，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。
2、由于住宅产品的特殊性，各国政府往往都根据住宅产品的结构特征，在相应的金融支持制度安排中，分别采取政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。市场机制解决的是高收入人群的住宅供求问题，政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住宅供求问题。
3、建立完善的现代政策性金融体系，要求补上住宅政策性金融这一环节。市场经济发展经验证明，在住房产业中要处理好政府与市场的关系，需要有政策性金融机制。显然，在五个部分中，我们最缺少的就是政策性住房金融，相关制度、机构、工具的创新已迫在眉睫。
(三)住房公积金制度由于设计的缺陷无法发挥政策性住房金融的作用
1、住房公积金管理中心定位模糊。按照《住房公积金管理条例》，公积金管理中心被定位于“不以营利为目的的独立的事业单位”。但实践当中，公积金管理中心却并不是一个“不营利”的单位许多地方的公积金管理中心正扮演着一个“金融机构”的角色，定位比较模糊。
2、住房公积金制度设计存在缺陷，形成新的收入分配不公。住房公积金的缴存，是以职工工资为基础的，这就使收入分配中的不合理现象投影到了住房公积金作为一种福利的分配上。更为严重的是，现行制度只规定了缴存公积金的月缴存基数上限，没有严格限定最低缴存基数的下限，导致城市低收入职工公积金的缴存额偏低。公积金缴存本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但国家住房公积金政策在执行中体现出的“嫌贫爱富”，扩大了收入差距，并且印证了一种马太效应――收入高的人群住房公积金提取也高，享受的优惠贷款政策也多；相反，收入低的人群住房公积金提取也低、享受的优惠政策也少。
3、覆盖面仍然有限，住房公积金使用效率低。据统计，在全国尚有40％计430万左右的职工未参加住房公积金，而且这部分职工收入相对偏低，住房条件又急需改善，但他们却无法享用政策性住房金融融资。形成政策性住房金融的空白。这违背了政策性住房金融建立的初衷和愿望。作为住房金融政策性金融融资的住房公积金贷款，其优势在于贷款利率低，年限长，理应受广大城镇职工居民的欢迎。但在实际运作中住房公积金贷款政策性强，贷款额度低，制度限制多，运作方式复杂、繁琐，归集余额中沉淀资金存款占46.46％，致使住房公积金贷款所占的比例不足住房金融融资总规模的1／8。
4、公积金筹集渠道狭窄和增值渠道单一，资金积累不能满足实际需求。我国住房公积金从建立至今，其来源仅为城镇在职职工，没有其他的筹资渠道作补充，也没有形成公积金贷款的证券化机制；同时，增值渠道的单一性(只能购买国债)使公积金的增值收益不高，加上现有的利率体系的弊端等也影响了公积金作用的进一步发挥。据中国社科院代东凯测算，截至2006年底，累计缴存了10多年的住房公积金只够应付21％缴存人的个人住房贷款需求，另外79％的缴存人只能处于奉献的位置，根本无法索取回报。
5、住房公积金缺乏内控和监督机制，违规现象屡禁不止。近年来，全国发生了多起挪用、骗取住房公积金的案件，从一些县、市爆出的住房公积金管理中心负责人动辄贪污挪用上亿元资金的情况看，这笔资金的流失已不在少数。反映出住房公积金制度运行中确实存在一些问题。由于监督机制不健全，体制不顺，多头管理等，使违规使用、挪用公积金的现象屡有发生，对查出的违规行为处罚较轻甚至不作处罚，使这些现象有愈演愈烈之势，严重抑制了公积金作用的正常发挥。
(四)商业银行难以发挥作用
由于银行的住房贷款与公积金贷款之间存在一定的利益竞争关系，因而银行和房地产开发企业对住房公积金贷款推介不够，这是造成公积金个贷率低的直接原因。据了解，房地产开发商在获得银行商业贷款时与银行达成某种“协议”，银行要求其在办理购房贷款时，必须推介银行自营性贷款，而银行自营性贷款利率比公积金利率要高。银行接受住房公积金管理中心的委托发放贷款仅收取手续费，还不到商业银行贷款收入的1／20。而且住房公积金的手续繁琐，因此，开发商往往与银行约定使用商业贷款而不是公积金贷款，这使得公积金贷款的利用率不高。实践表明，目前我国政策性与经营性住房金融业混合运作有诸多弊端。前者的运作方式往往会拖垮后者，以政府行为
取代市场行为；后者的趋利性又往往会侵蚀前者，使前者的社会性项目变形走样。
二、国外的经验借鉴
(一)普遍建立了政策性住房金融体系
由于住房关系到每个社会居民最基本的生存权利与个人福利，因此发达国家普遍建立了有本国特色的政策性住房金融体系。对于政策性住房金融，美国是较早的践行者，其由政策性和商业性金融互动形成的机制，是目前世界上最富成效的住房金融体系。
一是建立了新的监管格局。如成立OTS取代了联邦住房贷款银行的大部分监管职能，最终形成了OTS、联邦住房贷款银行体系、美联储、货币监理署等交叉监管的体制。二是住房金融二级市场得到高度发展。美国政府先后成立两个带有明显政策性特征的住房金融机构，联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会，负责对政策性住房贷款进行担保、资金支持、购买抵押贷款以增加流动性。在这一阶段，两大机构开始大量推出住房抵押贷款证券化，使得住房金融结构获得了革命性的变化，大大拓宽了住房金融二级市场的边界。使得商业性的抵押银行、共同基金等非金融保险机构都全面参与到住房金融业务中，住房产业和住房金融都进入了空前繁荣。
除了美国，战后各国都根据自身需要设立了政策性金融机构来实施政府住房政策。代表性机构例如日本住房金融公库、法国土地信贷银行、韩国住房银行、泰国政府住房银行、印度住房和城市开发公司、巴西国家住房银行、加拿大抵押贷款和住房公司等。
(二)政策性住房金融机构的资金来源广泛
1、政府财政资金。政策性住房金融机构对政府资金依赖较强，政府提供其全部或大部分资本金，还向其提供一定的运营资金。政府以此来管理或影响其住房金融活动，使其有能力从事住房政策性金融业务。
2、发行债券筹资。发行长期住房债券是一种主要筹资手段，通过这种方式进行融资的比例正在逐步提高。
3、吸收储蓄资金。吸收储蓄对于住房金融机构而言更为重要。它不仅将闲散小额资金集中起来用于住房信贷，更重要的是在于将其他消费资金转换为住房建设资金。但为了避免与其他金融机构的摩擦，住房政策性金融机构一般不直接吸收普通储蓄。较为常见的是，通过其他金融机构(尤其是储蓄银行)吸收储蓄，然后再转借给政策性金融机构使用。
4、开展强制性储蓄。一些发展中国家在资金不足的情况下，采取强制性储蓄方式解决住房信贷资金来源问题，保障住房信贷资金规模。
5、从其他机构借入。这些机构主要为中央银行、储蓄银行、契约储蓄机构(养老金、人寿保险公司)等长期资金机构。
(三)政策性住房金融机构的资金运用针对性强
住房贷款具有以下特点：(1)重点支持购房者，提高自有住房率。发达国家住房政策性金融机构一般不对建房予以支持，而重点支持购房者。(2)对低收入者给予倾斜的优惠政策。(3)间接贷款较为典型。不直接对个人贷款，而是贷给州或地方的住房机构，作为这些机构对低收入住房户发放补贴贷款的再贷款。(4)仅提供部分资金，以国家资金推动民间资金。
三、住房公积金改制为政策性住房金融体系的构想
现在住房公积金管理中心的职能是资金归集、管理和支取等相对的业务。改制后由政策性住房银行来运作更为专业化和更富有效率。同时，公积金本身的长期性、闲置性和强制储蓄的特性，使得政策性住房银行能够更有效地管理资金。
(一)明确定位
让住房公积金成为真正的政策性住房金融机构，以现有公积金为基础，以政府注资、政府的信誉为担保，为政府的住房政策目标服务。政策性住房金融是由政府支持的非赢利机构。其目的是为配合国家特定的经济与发展战略，协调社会住房生产与消费，支持国家的住房改革制度，重点解决中、低收入家庭住房金融融资。
(二)构建政策性住房金融体系的具体构想
1、建立起以政策性住房金融机构为主体的住房金融组织体系。
(1)在机构设置方面，将住房公积金中心改制为政策性的国家住房银行。目前，全国已形成了星罗棋布的公积金中心，仅北京市就有81个住房资金管理中心。我们可以依托这些组织体系建立政策性金融机构的分支机构。依托从中央到地方的住房公积金中心，最高层次是全国性住房政策性金融机构，中层机构是在各大经济区域省(市)设立地方性机构，基层机构是各县设立的分支机构。同时，待建立的政策性住房金融体系应充分发挥其他金融机构在住房开发中的作用，允许合作住房金融机构、商业银行和个人参与住房金融活动，从而建立起以政策性住房金融机构为主体，其他金融机构协同参与，国家、单位和个人相互配合的住房金融体系。
(2)在政策性住房金融体系建设中，必须避免误区，充分关注各级政府间的职能分解，防止权力交叉和博弈，例如通过政策性住房金融运行，中央政府应更关注总体供求结构和金融稳定，而地方政府应多考虑对居民住房福利的具体影响。
2、形成以政策性住房金融机构为中心的住房资金组织系统。从国外经验看，高效而又具有强大集聚力的资金组织系统是保证住房发展的前提。因此必须形成以政策性住房金融机构为中心的住房资金组织系统。
其一，资金来源：
(1)已出售公有住房回收的资金和现有住房公积金资金。据测算，上述两项资金加起来的总量，已经超过了1万亿元。可与之对比的一个数据是，2004年末，我国住房贷款余额为15922亿元。目前，数额如此巨大的资金既游离于金融体系，又游离于财政体系，不仅难以发挥其应有的作用，还成了滋生腐败的温床。要真正使公积金贷款充分利用起来，政策性金融提供了良好的出口。一则可通过法规形式把地方滚存公积金纳入国家住房银行，二则可规定公积金结余只能放在国家住房银行，由国家住房银行进行严格监控，由于国家住房银行往往对应某区域多个城市，因此可以适度防止公积金管理机构与银行的合谋腐败。
(2)借鉴国外政策性金融机构的经验拓展资金来源。借鉴世界其他国家的经验，以财政支持、发行住房抵押债券、建立储蓄银行吸收存款和向其他金融机构拆借，如中央银行、养老基金和就业保障基金等方式进一步拓展资金来源。具体操作时，开始可以由财政或中央汇金公司出部分资金，通过发行政策性金融债券、引进国家开发银行资金、邮政储蓄资金、人寿保险资金等来获得持续经营的财务基础。
其二，资金运用：
中国政策性住房金融机构的资金运用主要应包括：购置住房贷款、新建住房贷款、旧房改造贷款、其他相关贷款、贴现及担保等。住房政策性金融机构可以对其他从事住房融资的金融机构提供贴现和担保业务。目的在于鼓励吸引更多的金融机构从事住房融资活动。
3、构建完善的内外监管体系。待建立的国家住房银行应按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。目前我国对金融机构的监管形成了相对比公积金管理更为成熟的一套监管体系。我们可以按照现代金融机构的监管规则对政策性住房金融机构进行控制，以便更有效率地利用好资金并进行更为有效的风险控制和管理。
4、形成住房金融的风险分担与化解机制。从各国经验看，住房权益由于具有特殊的稳定性和现金流特征，往往是金融衍生产品最关注的领域。可以通过改革创新，使住房金融产品层出不穷，除了抵押贷款证券化和住房收益证券化，还包括基金产品、信托证券、指数化证券等金融工具，最终有利于分散银行信贷风险，解决流动性和短存长贷等问题，形成一套持续有效的风险分担机制。
政策性金融机构特点范文6
关键词:政策性金融;开发性金融;机构转型;定位
一导言
目前在国内,开发性金融理论研究方兴未艾,政策性金融理论研究也步入了一个崭新的向纵深发展的阶段然而,关于开发性金融与政策性金融的关系问题,尤其是对政策性金融的理解,存在着许多误解和曲解,并似乎日益呈现出开发性金融和政策性金融两个分庭抗礼的“学派”①这不仅影响了政策性金融学术理论研究的科学性系统性和完整性,而且直接影响了政策性金融机构的立法转型定位和可持续发展,也成为现实中政策性金融机构与商业性金融机构之间业务摩擦冲突和竞争等负向互动不协调发展的理论根源之一而且,由于对开发性金融和政策性金融理解上的差异,也使国家有关决策部门在政策性银行改革问题上迟迟不能达成共识因此,科学地辨析开发性金融与政策性金融的关系十分必要
根据国内外政策性金融和商业性金融改革和发展的实践,并基于科学研究的逻辑关系,笔者认为:尽管在实际中,开发性金融与政策性金融二者在非学术研究非正式场合下可以等同或混用,国际上也一般将开发性政策性银行惯称或简称为开发银行,但是,从理论或逻辑上讲,将二者等同是不甚严密和不科学的因为开发性金融事实上包括商业性开发性金融和政策性开发性金融两大类,政策性金融和开发性金融二者是本质上截然不同的概念,政策性金融不同于“第二财政”,政策性金融理论也是一种发展中的科学理论而且,无论是从理论逻辑上,还是从国内金融运行环境上,不同性质和类型的政策性银行不应当“一刀切”地都转型为综合性开发金融机构我国政策性银行改革的方向,应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一,即政策性盈利性和非竞争性的“三位一体”
二开发性金融理论研究概述
白钦先教授(1998)把“政策性金融”界定为:“在一国政府的支持和鼓励下,以国家信用为基础,严格按照国家规定的范围和对象,以优惠的存贷利率或条件,直接或间接为贯彻配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为”政策性金融具有政策性优惠性(不仅表现为利率的优惠,还包括贷款的可得性)融资性和有偿性等主要特性这也是区别于商业性金融的显著特征
国内对开发性金融理论的创新性研究,起因于以陈元为代表的国家开发银行近几年来的规模性实践,并在此基础上,国家开发银行总结并提出了开发性金融理论2003年7月,在海南博鳌季度工作会议上,国家开发银行行长陈元全面系统地阐述了开发性金融原理,形成了开发性金融理论的基本框架2004年5月,在开发性金融实践与理论研讨会上,陈元全面系统地阐述了这一理论的内涵和基本原理在这种开发性金融理论的指导下,国家开发银行以创办国际一流“市场业绩”的开发性金融机构为战略性目标,并以主要经营指标的良好表现,被《国际金融》杂志评选为亚洲盈利最佳银行之一但与此同时,国家开发银行与商业性金融机构的业务摩擦冲突和竞争的态势也日益凸显
在开发性金融与政策性金融的关系问题上,国内主要有两种理论观点,均存在着认识上和逻辑上的两重错误一是对政策性金融的误解或偏见,仍然把政策性金融等同于不讲经济效益的政府财政;二是把开发性金融与政策性金融这两个不同的概念混为一谈主要表现为:要么认为政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段,要么认为开发性金融是政策性金融的组成部分,要么是形式上研究开发性金融而内容上则是探讨开发性政策性金融,把开发性金融同开发性政策性金融这种属种关系的不同概念混为一谈
国家开发银行的开发性金融理论(2004)认为,开发性金融是实现政府发展目标弥补体制落后和市场失灵,并有助于维护国家经济金融安全增强竞争力的一种金融形式开发性金融一般历经政策性金融初级阶段制度建设阶段和作为市场主体参与运行三个发展阶段,目前国家开发银行已走过政策性金融初级阶段,正处于制度建设阶段开发性金融是政策性金融的深化和发展,政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段,把政策性金融等同于财政融资或政府财政的延伸,是以财政性手段弥补市场失灵的非金融认为所谓政策性银行应完全依靠政府补贴,不讲求资产质量和风险防范,因此难以对国家发展政策和目标给予持续的融资支持进而也就不承认或不正式不明确地承认国家开发银行是政策性金融机构
张涛(2005)也认为,政策性金融机构只是着眼于社会效应,不追求自身业绩,强调政府的财政性补贴;而综合性开发金融机构更多地强调商业原则,通过制度建设市场建设保持经营可持续发展,在此基础上实现政府目标随着我国社会主义市场经济建设的不断进步,传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成三家政策性银行都应当转型为综合性开发金融机构2005年11月15日,中国人民银行行长周小川在“三峡库区(重庆)经济发展暨金融服务高层论坛”上也指出,政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势因而,目前就政策性银行转型定位问题,参与转型方案设计和制定的几大政策部门仍然存在分歧中国人民银行与银监会的意见比较统一,即通过设立国家账户和银行账户,采用分账管理,但是财政部更强调政策性
李扬(2005)罗学东(2005)等认为,开发性金融是政策性金融的重要组成部分之一他们认为,从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展并寻求创新;一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融支持性金融(从事进出口中小企业发展等融资)补偿性金融(从事农业和农村部门发展融资)和福利性金融四个组成部分,其中,开发性金融是“政策性金融的主要构成部分”但他们对政策性金融也有一些误解,以为政策性金融不讲经济核算,不依据市场经济原则,具有浓厚的传统行政化色彩
在国家社会科学基金“十五”重点项目《开发性金融理论与实践研究》课题中,程伟(2005)研究的是开发性金融,但实际上主要研究的是开发性政策性金融(尽管课题组成员对此没有直接而明确的认定),认为“开发性金融(其实是开发性政策性金融——笔者注)与商业性金融都是现代金融体系的重要组成部分,是分工合作优势互补关系,不可相互替代”
尽管国内外政策性金融的历史源远流长,但政策性金融理论和政策性金融学作为一门学科进行理论研究却为期不长,所以政策性金融理论是年轻的发展中的理论,政策性金融学是一门新兴的发展中的边缘学科,对政策性金融的理论研究应该关注和结合国际政策性金融改革与发展的潮流,与时俱进,不断进行开拓和创新,以更好地指导实践开发性金融理论的出现,不仅丰富了政策性金融理论,而且从某种意义上也证明和体现了政策性金融理论是发展的科学理论
三政策性金融与开发性金融的概念及其涵义
开发性金融,如同农业(农村)金融中小企业金融住房金融和进出口金融一样,是出于某种方便或需要,从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分,它并不是金融基础理论或基本实践中的一种基础性规范性的标准划分显然,上述几种金融,每一种又分为商业性与政策性两类,例如开发性商业性金融和开发性政策性金融农业(农村)商业性金融和农业(农村)政策性金融中小企业商业性金融与中小企业政策性金融住房商业性金融和住房政策性金融进出口商业性金融和进出口政策性金融等等
从科学理论研究的严谨性和准确性而言,开发性金融从外延上包括开发性政策金融和开发性商业金融两大类由于开发性投融资业务的特点是风险高额度大期限长收益不确定,商业性金融往往不愿或无力主动涉足其中,因而要由政府负责开发性投融资业务,开发性金融则主要是指开发性政策金融或政府开发性金融;国际上和世界各国的开发性金融机构(一般是开发银行)也主要是指开发性政策性金融机构不可否认,开发性金融在许多情况下与开发性政策金融是等同或混用的,也是一种国际上的惯称通称或惯例,但从理论上或逻辑上讲,是不甚严密和不科学的
开发性政策金融是政策性金融的主体部分,但是开发性金融与政策性金融却有本质上的区别,是两个不同的概念如上所述,政策性金融从外延上包括开发性政策金融农业(农村)政策性金融进出口政策性金融等多种类型;开发性金融从外延上则包括开发性政策性金融和开发性商业性金融两大类政策性金融与开发性金融的区别,也可以用数学中的集合原理及其文氏图来说明
设A为政策性金融所有类型元素构成的集合,即:A={开发性政策性金融,农业政策性金融,进出口政策性金融……};B为开发性金融所有类型元素构成的集合,即:B={开发性政策性金融,开发性商业性金融}
则由A和B的所有公共元素构成的集合C,为A与B的交集,即:C=A∩B={开发性政策性金融}亦即,除了开发性政策性金融是既属于政策性金融又属于开发性金融外,其他政策性金融则不属于开发性金融
政策性金融与开发性金融是两个不同的概念尽管在某种意义上,可以说开发性金融理论是政策性金融理论的深化和发展,但不能由此得出“政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段”这种混淆概念的错误结论,也不能说开发性金融是政策性金融的组成部分因而我国不同类型的政策性金融机构也就不应该统统地向综合性开发性金融机构转型
开发性金融强调自身与传统意义下的政策性金融有明显的区别,笔者认为,这种传统意义下的政策性金融应该指的是在高度集中的计划经济体制下的那种不讲经济效益贷款有借不还行政化色彩浓厚的“超政策性金融”,而非现代市场经济体制下的政策性金融开发性金融也非常强调和注重国家及政府的信用,把融资优势和政府组织协调优势相结合笔者认为,在我国地方政府的目标多元化和行为短期化的影响下,政府信用的可能性缺失所导致的银行信用风险值得我们关注和思考;而且,在市场经济条件下,政府既当裁判员又当运动员,过多地参与市场活动,是否有悖于市场的公平竞争规则也值得我们关注和思考因此,从一定意义上说,开发性金融理论与政策性金融理论一样都是发展中的理论,需要进一步地探究和完善
四我国政策性银行转型和改革的方向
肯定开发性金融理论在某些方面有一定的创新性,并非意味着中国的三大政策性银行都要依据这种理论而转型为综合性开发金融机构中国有中国的国情,协调是中国传统哲学思想的精髓,科学发展观蕴含着协调发展的内涵,创建和谐社会更是当今中国发展的主旋律,其中也应该包括政策性金融与商业性金融的和谐发展所以,中国的政策性金融机构没有必要一味地模仿国外的一些政策金融机构(其中以韩国产业银行为典型代表)的针对商业性金融机构的竞争性盈利战略,而且这种竞争性盈利战略愈来愈引起业内外人士的普遍质疑其最终能否引致政策性金融自身的可持续发展,以及金融业的整体性长远性的可持续发展,值得我们密切关注商榷和探讨但无论结果如何,政策性金融行为过程中的非主动竞争性盈利准则,以及充分发挥其诱导性的虹吸与扩张,即通过相对缩减政策性金融机构的业务规模和业务范围,以较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与,应该成为协调政策性金融与商业性金融业务活动的基本原则
