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社区网格化存在问题范文1
关键词：消防安全网格；无缝化管理系统；可行性分析
1 基本情况
笔者选取了三亚市月川社区进行了“三亚市消防安全信息管理服务平台”技术验证试点、小规模应用试点等工作。项目投入使用后，消防督导员的日常的消防监督检查能力和频次明显提升。小商铺、小宾馆等“六小”场所存在的火灾隐患的数量从最初的50%下降到不足3%，有效提升了社区消防安全水平，现对该项目对于提高社区消防安全网格化管理水平的可行性进行分析。
2 无缝化管理系统功能分析
2.1 无缝化系统将管理指标量化；搭建实时数据采集平台，依托动态的、真实的、实时有效的数据，为实现无缝化管理提供基础；利用网络技术搭建移动监督执法平台，解决专职人员警力不足、督导执法滞后问题；利用网上办公系统，建立互动式管理模式，使管理效果一目了然，责任明确。
2.2 总的来说就是实现管理模式创新：“改变人盯人的粗放管理方式，从而打造牢固、可靠的社会消防安全防火墙。”
2.2.1 采用网站工作模式搭建“三亚市消防信息管理服务平台”。平台为消防、派出所、社区（村委会）等监管单位设置固定的账号，平台自动将采集到的数据按网格划分建立档案，统计分类，方便管理者和消防督导员查找消防隐患、交换数据信息使用。
2.2.2 根据消防安全网格化管理要求，针对九小场所的消防安全管理规定，为所有中小网格的检测点安装RFID电子标签，建立电子标签数据库，为每一个电子标签设置专门的检查项和检查周期，规范消防督导员的工作标准。通过安装电子标签可以摸清网格内消防设施和检查项的底数，为各网格量化消防督导员的工作提供方便。
2.2.3 为每个消防督导员配发消防督导巡检装置，该装置能自动与“三亚市消防信息管理服务平台”联网，实时将督导及检查结果发送至“三亚市消防信息管理服务平台”。该装置中安装有针对九小场所的消防检查软件，制定有规范的检查流程，可以规范消防督导员的工作行为，最大限度的减少漏检、漏判。由于配发了巡检工具，可以方便的检查巡视工作的落实情况。
2.2.4 对消防督导员工作量化，建立考评机制。奖罚分明，有利于提高消防督导员的工作积极性，把消防安全网格挂管理落到实处。
2.2.5 所有检查结果采用GIS和图表两种方式显示，方便相关人员查看和检索。其中，正常标为绿色、漏检标为黄色、隐患标为红色，使查看者一目了然，提高工作效率。派出所通过定期查看辖区图表就可以直观的了解辖区消防隐患，方便及时督导和处理，可以解决监督执法滞后的问题。同时把消防督导员发现消防隐患的能力与派出所的执法能力相结合，可以最大限度发挥有限警力的作用，同时把社区消防安全网格化管理落到了实处。
2.2.6 由于建立了网络办公环境，消防部门对于辖区消防隐患的种类可以做到一目了然，方便有针对性的开展专项整治。通过网络抽查、曝光台、文件传送系统等功能可以方便的开展消防安全宣传教育活动，及时检查教育效果。消防主管部门还可以有针对性的把消防安全常识、法律法规等投放到平台相关栏目，方便基层使用学习。
3 该系统显著特点分析
3.1 系统配置的巡检终端设置检查软件，明确检查场所的
内容和部位，并需要拍照上传比对，方便消防督导员日常消防检查。
3.2 系统给每个场所单位检测点安装RFID电子标签，建立电子标签数据库，体现了网格化的底数。
3.3 系统通过标签扫描以及拍照上传，解决检查造假、走马观花的问题。
3.4 系统设置了隐患分析模块，便于直观了解辖区火灾隐患分布情况。
4 该系统有效解决当前消防网格化管理中存在问题
4.1 消防督导员的日常检查工作落不到实处。为了开展消防安全网格化管理，各级网格均聘用了数量不一的消防安全督导员。由于社区工作任务繁杂，消防督导员工作又没有进行量化，也没有建立严格的检查制度，致使督导员的工作结果无法核查，造成工作流于形式。消防督导的工作很多还停留在应付检查的纸面上。部分消防督导员责任心不强，实行走马观花式的排查，只做到统计登记，而不深入小场所开展彻底隐患排查； 有些消防督导员对偏远小乡村走一遍即止，不再进行“回头看”，人走后隐患依然存在； 有些消防督导员个人业务素质不强，检查发现隐患的能力水平不够，导致场所检查了一遍又一遍，火患仍然存在。
4.2 社区居委会与派出所、消防部门的工作不能有效对接和整合。在网格化管理工作中，社区居委会担负着“九小场所”的排查，与派出所的消防监督管辖单位一致，但是由于没有一个有效的管理系统，社区居委会与派出所的消防工作无法进行有效的对接和整合，导致消防督导员发现的火灾隐患和消防安全违法行为不能及时上报派出所，火灾隐患和消防安全违法行为不能及时消除。
4.3 消防网格化管理信息不通、管理不畅。由于没有实时数据的采集和统计，消防监督员、派出所民警等消防安全管理者陷入文山之中，要想从大量的报表中及时发现问题费时费力，容易发生“时过金欠”的现象。
4.4 消防督导员开展消防监督检查质量不高。尽管消防督导员一般具有相关知识，且有经过一定的专业培训，但是在实际工作中受情绪、责任心、侥幸心理影响督导工作质量千差万别，存在面对同样的消防隐患督导的结论完全相反的现象。给社区消防安全管理带来极大隐患，严重影响了消防安全网格化建设的工作质量。
4.5 社区消防监督检查基础工作不牢固。由于没有动态实时数据作支撑，要想从根本上实现决策科学化、管理精细化、覆盖无死角，由于没有建立有效的监督检查网络系统，以现有的专业力量根本无法实现。
5 结语
目前，我省各地网格化工作均采取信息化系统用于辅助管理，如海口市采用“社区服务信息化系统”，儋州市采用了“社区消防监督管理”系统。在三亚各社区推广社区消防安全网格无缝化管理系统，能有效增强三亚消防安全网格化管理工作，进一步提高社区消防安全网格化管理水平和火灾防控能力。
社区网格化存在问题范文2
（一）社区管理需求的增长
自2005年至2013年，安徽省人口城镇化率已经达到了47.86%,将近一半的人口实现了城镇化，年平均增长率达到0.044%，如表1所示。随着户籍制度的进一步放开和城市人口的增加，居民生活区域———社区的数量也必然增加，对社区管理的需求也相应增加，而社区信息化则是应对这一需求的有效手段，无论是原有的社区还是城市化进程中新建立的社区都倾向于接受对社区的信息化改造。从社区治理效率上来讲，信息化之前的社区由于需要承接大量上级政府的行政事务，缺乏对社区服务与自治的引导，导致社区治理缺乏人文关怀，治理效率偏低，再者政府与居民之间信息的不对称也妨碍了政府透明度目标的实现。社区信息化建立以后，众多信息平台的建立方便了居民对政策信息的查询、了解，提升了政府的透明度，由电子政务、电子商务等信息化系统的应用带来的效率红利也使得更多的资源能够下沉到社区服务与自治中去，从而带来社区管理效率的提升。
（二）提升治理水平
首先是从管理走向服务的治理方式的转变。新公共服务理论认为，政府的职能是服务而不是掌舵；十八届三中全会也强调转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设服务型政府。社区信息化通过将向上承接行政职能的电子政务和以服务社会为目的的社区信息平台融为一体而后加以流程再造的方式，使得社区事务办理流程化，方便居民的同时提升了基层行政效能，而行政效能的提升使得社区能把更多的精力放在为居民提供服务上。其次，从被管理到自我管理的转变，社区信息化注重居民的自我管理与自我服务，如黄山市通过完善金融社保卡在社区的使用环境，以及对居民应用信息化能力的培训，让社区居民通过终端查询自己的社保信息以及办理相关业务。再者，社区信息化也有力地提升了社区管理的治理水平与治理能力，尤其体现在社区治安上，社区警务通过采集“人、地、物、事、组织”等的基本信息，建成网格化信息平台，并通过信息的动态更新实时掌控社区的基本情况，使得破案率大幅度提升，社区信息渠道的畅通还使得社区能够建立矛盾基层化解机制，通过将居民之间的矛盾化解在基层、消融在基层，形成危机管理的有效手段。
（三）政府购买服务助推经济增长
社区信息化是应用现代通信技术ICT，尤其是互联网技术，构筑社区政务、社区管理、社区服务、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台和通道，并与现实社区系统有机地联系起来，使与社区有关的各个成员在沟通信息时更加充分有效地开发、共享和利用社区信息资源。[1]1-3社区信息化是信息技术在社区层面的应用，因此必然离不开信息技术的支持，无论从财政支持还是总体规划上看，政府都是当前社区信息化建设的主导者，但由于实践中政府缺乏信息技术以及信息人才的局限性使得政府在信息化建设过程中必须与企业合作，这就无形中使得政府成为企业的顾客，政府通过购买服务与企业合作推动社区信息化建设产业化，以此来带动经济增长与就业。
二、社区信息化建设的问题分析
社区信息化的建设是一项系统工程，需要各方面的支持。长久有效的财政支持、高效率的信息采集与共享机制、充足的人力资源保障以及配套实施的社区综合管理体制改革都是信息化建设顺利进行的保证。安徽省在社区信息化的建设中取得了一定的成效，同时也积累了一些经验与教训，对其建设过程中存在问题的研究不仅能帮助我们更好地理解信息化建设，同时还能获取一些借鉴性意义。
（一）顶层设计不足
首先，在思想认识上，各信息化的主体，包括政府、企业和居民，对社区信息化建设的重要性认识不一，有的甚至阻挠信息化的建设工作，给具体建设工作增添了阻力；其次，权力配置不够清晰，体现在社区信息化建设主体上，建设主体应该全权负责信息化建设并且承担信息化建设的责任，但是由于各种原因，信息化建设的主体并不明朗，从安徽省来看，各地的建设主体分别有综合治理委员会、经济与信息化委员会、民政局、国有资产管理委员会。建设主体不一不仅带来建设风格差异而且也不利于后期的行政问责；再者，由于各地经济社会发展水平不一，要做到公平地实现各市、各社区的信息化建设，首先就要在资源分配上做到公允、公正，目前来看，政府对于各地区信息化建设的财力与物力分配，并没有一个统一的规范文件，这就有可能导致信息化建设各地区良莠不齐的格局，进一步加剧了各地区经济社会发展水平的差异。
（二）财政支持机制不够完善
科学的财政体制是国家治理的基石，长效的财力支持是社区信息化建设与有效运作的保障，目前安徽省的社区信息化建设投入几乎是由政府包办，资金主要来自省市以及区的统筹供给。但是社区信息化建设的真正意义在于它的持续性运作，让建设的成果真正惠及全社区的居民，其运作资本不能单靠财政的转移支付，依照国外来看，虽然在建设初期主要由政府出资进行倡导并支持，但建成以后的运作主要靠企业与社区力量的参与。目前，国内的社区信息化在运行上还缺乏企业与社区力量的参与，急需改善。
（三）信息难以共享
信息不能共享，也就失去了信息的价值，完善的信息采集与共享机制是社区信息化建设的有效保障。社区信息化一般的做法是建立一个以大数据为基础的社区网格化管理信息平台，它是采用城市网格化管理理念，划分社区网格单元，通过信息技术应用，实现对社区“人、地、物、事”等要素的精细化、主动式管理。如图1所示，阻碍信息共享的因素来自于各个方面，但各单位应用系统相互独立，自成体系，不同的系统开发技术、接口标准、兼容度都不一致，阻碍了信息的采集与共享。省市之间，部门之间的条条框框是导致信息不能共享的另一重要因素，特别是涉及到企业办事项的工商、税务、国土、人口、计生等部门的信息库都集中在省里，导致省市之间信息共享不足，有的县区、部门甚至提出构建自己的信息中心，这又将加剧信息共享的难度。另外，信息安全与信息法治环境的缺乏也是信息缺乏共享的原因，各部门出于自身利益的考虑，担心公开信息会给自己带来不必要的损失或责任，不愿意主动公开信息。社区数据中心的建立要求收集到每一住户每一个人的生活状况，身份特征以及社区的人员流动、甚至是社会关系等状况，对个人隐私来说带来很大的挑战。
（四）人力资源结构性短缺
社区信息化的运作不仅需要资金上的支持而且需要人力资源的配套，社区信息化产生了对信息技术人才及社区管理服务人才的极大需求，但是原有社区人力资源在数量上和结构上均与社区的需求相矛盾。社区工作人员的来源主要有两条渠道，一是撤销街道办过后部分人员下沉到社区，如安徽黄山市、铜陵市的做法；二是原两委成员到社区兼职，如宿州市由两委成员兼任网格员的做法。虽然这在一定程度上节省了人力资源的成本，但由于原有管理人员缺乏信息化的意识、能力以及从管理转变为服务的意识，难以做好社区信息化工作，导致人力冗余而无所用的结构性困境。另一方面，由于社区并不是以营利为目的且又从属于基层的缘故，导致社区工作人员普遍工资不高，福利短缺，省市政府每年招录到社区工作的大学生，只是把社区当作进一步晋升的跳板，很多人在工作一定年限后，就会通过报考公务员、研究生、进企业的方式离开工作岗位，人才流失使得社区信息化建设的基础设施成为摆设。
（五）行政任务挤占社区自治空间
朱健刚认为，我国改革开放三十年来，基层已逐渐形成政社分离的趋势，他认为：“社区自组织的蓬勃发展以及基层社区中公民行动主体的积极参与构成了当代基层社会政社分离的趋势,但是基层行政体制还尚未有完善的制度来应对这一趋势[2]39-42”。可见基层的政社分离进程并不是一帆风顺，其中政府行政职能的行使严重依赖社区的现状便是当前阻碍社区自治的一大诟病，由于社区资源的有限性，社区自治的空间也是有限的，国家行政权力的渗透必然挤占社区自治的空间，如图2所示。社区信息化在两个方面增加了社区自治的空间，一是信息化带来了行政效能的提升；二是信息化带来组织结构形式从垂直性到扁平化的变迁，这就使得区里的资源可以直接下放到社区，为社区自治空间的培育提供了物质保障。但是，以上两者的实现依赖于社区职能的科学合理定位，即社区行政任务与自我管理应严格划分，行政任务不可占用社区的资源与人力，如此社区才能致力于自治。目前，安徽省各地对街道和社区的职能尚缺乏合理科学划分，社区工作任务过于繁重，许多部门为图自我方便，将大部分工作下放社区，极大地占用了社区的人力与物力，使得社区角色错位，无暇开展自治活动。
（六）体制改革滞后
何颖在其对政府职能转变原因的分析中指出：“经济发展和科技进步是政府职能发展变化的主要原因[3]327”。社区的信息化要求社区管理体制变革范围和程度要与社区的信息化建设相匹配。信息化是推进社区治理能力和治理体系现代化的重要手段，但若没有社区管理体制变革的配套实施，信息化便只能体现工具性价值，而不能展现其以人为本的自我服务与自我治理的公共价值。就安徽省信息化建设情况来看，如何处理街道与社区的关系，如何解决8小时之外的居民服务需求，部门间相互扯皮、推诿如何解决，干部懒政、惰政等这些行政缺位、越位、错位问题，都急需创新社区管理体制来解决。安徽省各地大多把社区信息化建设的重点放在数据中心建设以及信息化平台搭建上，对于社区管理体制的配套改革尚缺乏足够的认识。
三、对安徽省社区信息化建设的政策建议
综上所述，安徽省社区信息化建设虽取得了重大成就，但也存在诸多问题与困境。社区信息化是一项系统工程，为此需从顶层设计做起，统筹推进完善与社区信息化建设相关的各项工作，为此提出以下建议。
（一）完善顶层设计
社区信息化的运作是一个由财政支持机制、人力资源保障机制、信息采集共享机制以及后期的绩效评估共同组成的一个协作系统，只有系统的各要素相互合作，相辅相成，才能形成社区信息化的合力。因此，顶层设计至关重要。如图3所示，政府应以顶层设计环节为契机，统筹好与信息化建设有关的资金、人才、信息共享、体制创新等方面的工作。具体来看，在信息化建设的初期，应加强信息化建设的宣传力度，统一意见，消除观念上的障碍。全省应做好统一规划，确定好各部门的权责体系，确定好信息化建设的主体及其承担的责任，在权力配置、人力配置以及资金配给上做好统一安排。另外，资源的分配要做到公平、公正，实现全省均衡发展。针对落后地区，政府应该给予更多的资金支持与资源配置，缩小地区之间的发展差距，让信息化建设的成果公平地惠及到每一个人。
（二）充分调动多主体资源
社区是一个蕴含无限商机的地方，尤其是家政服务这一块。社区信息化产业链非常丰富，对于软件开发商、设备供应商、服务提供商、系统开发单位以及系统建设与运营单位等主体来说，社区信息化建设都是一次机遇。孙宇、王金祥从三维视角透析社区信息化建设，认为“政府组织是社区公共服务信息化的主导者,企业组织是社区商业服务信息化的提供商,自治组织是社区自治服务信息化的生力军。公共服务、商业服务和自治服务的信息化构成社区信息化建设的三大支柱”[4]58-60。因此，安徽省信息化建设，完全可以采取政府搭台、企业运作的方式，通过系统招标、服务外包等方式引入企业的竞争机制，只要企业能够提供的就交予企业来运作，这样不仅可以提升效率，同时也减轻了政府的负担。社会组织是指政府之外的公益性的非营利组织实体，具有非营利性、非政府性、自治性等特征，其基本特性决定了其可以弥补政府与企业的缺陷，据统计，安徽省青年社会组织共有337个，其中就有260多个青年组织活跃在社区，极大地促进了社区服务与管理水平的提升。社会组织在城市治理中的作用已经被理论与实践证明，在社区信息化建设中，应通过建立准入机制，鼓励企业进入市场化运作或者引导除政府企业之外的第三方组织等社会力量来兴办诸如社区教育、养老、休闲、娱乐、日常管理等服务，充分发挥社会组织特别是大学生志愿者组织的功效，减轻信息化建设的负担，以此来保证社区信息化的长久运作。
（三）依托法律破除信息共享障碍
信息共享不足究其原因主要是观念和体制上的障碍，居民担心公开信息对自己不安全，不愿配合信息的采集，政府部门条块分割严重，担心给本部门带来不必要的麻烦，而又没有外部的硬性制约，自然不愿意公开自己的信息。通过加强立法与执法，对上下级部门与同级部门间的信息共享实行硬性约束，对公开信息和非公开信息进行法律上的界定，保障公民的合法隐私权，另外还要加强信息化建设的宣传，减轻部门与居民对于信息公开的心理负担。建立一套科学合理的信息共享机制，使信息共享得以规范化运作则是当前的主要目标，可以逐步借鉴推广实施效果好的地区的做法，比如芜湖市通过在省辖市建一个综合数据中心，搭建一个信息化平台，然后各部门、各县、各乡镇、各乡村配套建设自己的平台来共享省辖市的数据，这种做法不仅避免了“信息孤岛”现象的形成，而且避免了下级各单位的重复建设。
（四）加大引进人才力度
解决好此类问题可以从以下几个方面入手，一是通过公开招聘，引进信息化专业人才。建立健全社区工作者的薪酬制度，逐步提高社区工作者的工资福利待遇，将人力资源保障机制纳入财政预算，吸引专业人才的加盟。二是加强对原有社区工作人员的培训，增强他们的信息应用能力。三是要加强对社区公益性组织与社区志愿者的培育，如黄山市通过降低门槛，实施备案制度、提供服务场所的方式积极鼓励社区组织到社区开展活动，宿州市通过建立志愿者服务工作站，吸引大批志愿者投入到对社区弱势群体的照顾以及信息采集工作中等，这样既培育了社区组织的自治能力，而且为社区输入了大量的人力资源，极大地助推了社区的信息化建设。最后要合理划分网格，再造政府工作流程，提高办事效率，避免人浮于事。
（五）协调社区行政与自治
在政府职能转型的大背景下，社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而不是对立关系，社区行政与社区自治应该相互协作，相互促进。我国目前政府职能转型不能跟上社区自治的步伐依然是长期的阶段性特征，政府行政对社区依然有一定的依赖性，完全撇开政府行政，单纯搞社区自治还不太现实，因此当前应当明确疏堵结合的主导思想，对于政府管不过来、需要社区协助的行政事务，比如对社区花草树木、基础设施的养护、协助城管、环卫部门对社区环境卫生的管理等，可以交予社区社会组织或居民帮助施行，这样不仅可以减轻政府行政负担，还可以间接培养社会组织与居民的自治能力。另外，过多的行政任务必然会损害社区的自治，需要建立并且严格执行社区行政工作准入制度，严禁政府部门的随意摊派。
（六）配套创制新型社区管理体制
社区网格化存在问题范文3
一、湘潭市流动人口基本特征
（一）以长株潭地区人口居多，且集中居住于“城中村”地区
湘潭市全市辖2区2市1县（图1），面积5005.8平方公里，人均国内生产总值居湖南省第二位。2000年本省其他县（市）区外来人口83943人，到2010年全市净增外来人口79996人[6]。截止2012年底，湘潭市全市常住人口为278.1万人，其中户籍人口为249.5万人，以半年为居住期限，湘潭市流动人口28.6万人，占常住总人口比重的10.28%，市区人口105.33万人，其中城镇人口93.35万人，外来人口超过40万[7]。在调查中发现，湘潭市流动人口绝大部分来自于长株潭地区，综合考虑经济成本等因素，流动人口主要集中在“城中村”地区。
（二）性别结构青年多，以男性为主，初中学历比重大
调查中发现，湘潭市流动人口性别比例中，男性比例略高于女性比例，男性比例为50.98%，女性比例为49.02%（图2）。近年来，各类工业园区的设立，吸引了大量的流动人口，尤其是男性人口的增加，主要从事工厂流水线工作或者是一些技术性工作，基本以青壮年为主。年龄集中在18～35岁之间的比例占总流动人口的58%，学历以初中为主，比例为68%（图3），由此可见，在工业化进程加快的今天，流动人口有限的文化知识教育水平仅仅只能从事工业初始化阶段的劳动密集型产业。
（三）从事职业与收入密切相关，消费能力低
湘潭市流动人口在所从事的职业中，以个体经商或休闲娱乐业所占比重最大，为26%；以宾馆服务员业和种养殖业所占比重相对较低，分别为8%和3.5%（图4）。从他们的工资水平来看，基本上每月工资维持在1500～3000元左右，占61.5%。获得6000元以上高薪和工资水平低于1500元的人较少，均占5.5%（图5）。当然，收入的高低与工作努力程度、工作经历和技术技能、个人自身素质等因素也密切相关；一般情况下，受教育程度高低与劳动技能的高低呈正比，与收入高低也成正比，高学历的流动人口月收入通常比低学历的高。在收入消费中，用于房租费用和餐饮费用的比例较高，分别占总费用的70.5%和19.5%（图6），表明湘潭市流动人口的恩格尔指数水平较低，流动人口的日常生活消费水平的能力有待提高。经济收入水平低下容易造成流动人口消费能力不足、社会融入度低，工作变动频率高，不利于流入地地区经济社会建设的发展。
（四）工作性质简单、居住方式单一，整体生活质量有待提高
流动人口在自身各种行为空间的关系处理方面大致遵循着“以工定居”、“以工定购”和“以工定娱”的逻辑。工作获取途径十分依赖原有社会资本，以血缘、乡缘、地缘的乡土社会资本在流动人口找工作的过程中占据重要地位。“加班就可以获得更多的薪酬”，迫于经济的原因他们长期处于加班过度劳累状态。居住方式上主要还是以租房为主，从抽样调查的200份样本中，可以看出，85%以上的流动人口现阶段都不具有购买住房的能力。出于经济条件、交通条件、生活习惯等方面的考虑，“城中村”是外来人口的首选之地。
（五）业余生活方式单调、社会福利保障匮乏
调查发现：70％流动人口以看电视、与人闲聊打牌、作为自己的业余生活的消遣方式（图7）。业余生活方式的局限性使流动人口获得信息的渠道、途径也比较单一。调查显示，85％信息是借助于电视获得的；6.5％靠互联网获取；8.5％信息通过与朋友聊天了解。社会心理行为仍然遵循着农耕文明的血缘和地缘的社会交往法则，交往主体以亲戚朋友为主。由于流动人口规模较大，流动性强，目前，湘潭市政府对涉及流动人口社会保障方面的具体政策和文件较少，因此，湘潭市流动人口享受到的社会福利保障很少，调查中显示，有70.5％的人没有享受社会保障（图8），其他各种社会保障也相对较少。
二、湘潭市流动人口社会管理的现状
（一）流动人口管理体制机制逐步形成
为进一步做好湘潭市流动人口社会管理工作，湘潭市政府坚持“公平对待、优化服务”的原则，在全市形成“政府主导、多方配合”的工作模式[8]。为全面加强湘潭市流动人口和出租房屋管理服务工作，政府出台相关规定，具体界定了各部门职责（表1）；相继出台了《湘潭市加强外来人口管理的若干规定》、《人口与出入境管理办法》、《流动人口计划生育工作条例》等相关政策文件；流动人口管理按流入人口与户籍人口同等管理和服务要求，不断提高服务水平[9]。
（二）流动人口社会管理方式和实施情况
湘潭市流动人口的管理方式为以“居住证”模式和“综合治理”模式并存的方式，其主要特点即是以公安部门为主，其他民政、工商、计生、社保等各部门相互协调配合[9]。从湘潭市各职能表格可以看出，涉及流动人口社会管理的政府部门有10个，相关的职能部门也出台了一些便民利民措施，但在全市尚未形成一个完善的服务管理制度体系。从实地调查情况来看，各职能部门也没有很好地实施政府出台的关于流动人口服务管理的相关规定，对流动人口的管理侧重于文件的上传下达；以“踢皮球”形式处理流动人口存在的问题，部门联络机制不健全，服务意识淡薄，政府政治色彩浓重。
三、湘潭市流动人口社会管理创新中存在的问题及主要成因
（一）湘潭市流动人口社会管理中存在的问题
.管理难度大、违法犯罪现象增加。据湘潭市公安局统计，湘潭市流动人口犯罪以“两抢一盗、非法传销、吸毒违法”等违法犯罪行为主，犯罪率达到40％以上[10]。大部分流动人口在经济利益、社会地位的驱使下进入城市生活，以期改善家人和自己的生活质量，其初衷本来是好的，但是，流动人口自身具备的特点加重城市管理难度：流动人口文化水平有限、薪资水平较低、居住不固定且流动性强，当其人身财产安全受到威胁时基本不懂得用法律武器维护自身权益，要么选择忍气吞声，要么采取报复性的行为寻求心理平衡，从而走上犯罪的道路。而在政府方面，湘潭市政府缺乏同流动人口流出地政府建立完善的政府联络机制，对流动人口数量、类型、流入目的、暂住时间等基本信息统计不全面；对流动人口相关的治安管理政策落实不到位，缺乏相应的惩罚机制，部分出租房屋屋主、老板为保障自身利益，采取包庇、纵容流动人口犯罪的态度；在公安机关警力不足情况下，流动人口以其管理盲区——城乡结合部，聚众闹事、形成独霸一方的恶势力，进行犯罪活动，危害社会发展。2.合法权益保障不到位。湘潭市社会保障对象主要是本地城镇居民，内容涉及养老、医疗、教育、生育保险等方面。社会救济制度也主要是针对拥有湘潭市城镇户籍的人口，对于像经济适用房、廉租房和最低生活保障这样的社会救济制度，流动人口基本无福享受。在针对湘潭市“流动人口急需解决的服务”中显示，医疗健康的比重占59%，子女教育约占23%（图9），说明流动人口很重视政府对于他们在医疗健康方面的援助。流动人口社会地位较低，承担的工作大多属于“脏、累、差”类型，患各种职业病的风险高，加强对流动人口社会保障，尤其是医疗健康和子女教育的保障。3.管理工作的社会化程度低。湘潭市流动人口的社会管理存在的薄弱环节以“群众生活涉及的民生服务”比例最高，占36%；认为“居委会服务不到位”的比例占30%；认为“小区社会治安安全”存在隐患的占29%；认为“楼业或物业管理不到位”的比例占5%（图10）。由此可见，湘潭市对于流动人口社会管理存在不足，即没有给流动人口提供一个相对融洽的生活氛围，不利于形成和谐的社会氛围。4.教育资源分配不公。流动人口在自身社会经历和社会经验的基础上，感悟到文化教育的重要性，希望子女可以接受良好的教育，通过教育改变命运，逃离自身所处的不利环境。目前，来潭务工的流动人口呈现家庭式流动的新特点，而中国现行的教育体制与户籍制度密切相关，流动人口的子女教育问题显得尤为严峻。具体情况表现在：湘潭市教育部门规划未纳入流动人口子女；政府出台的关于流动人口子女义务教育的政策不具体也不规范；流动人口子女借读费或赞助费门槛高，入学率低、超龄严重、不时失学；流动人口子女的教育权没有得到保障。
（二）湘潭市流动人口社会管理存在问题的主要成因
.户籍制度束缚了流动人口社会管理体制的制度创新。从法律本身来看，中国的户籍制度背离了《宪法》中规定公民有自由迁徙的权利。户籍制度将公民户口划分为“非农业户口”和“农业户口”，在农村人向城市迁移过程中有明显的限制作用，并且造成中国典型的“城乡二元经济结构”特征。流动人口不能享受与本地居民同等的待遇，导致更多的社会矛盾和社会问题的出现，不利于城市建设、经济发展和社会主义和谐社会的建设。2.思想观念落后，管理理念有待转变。由于城乡二元经济结构和现行户籍制度的限制作用，流动人口无法再城市取得合法居民的身份，政府在社会管理和公共服务等方面采取双重标准；大多数场合，流动人口常被称之为“外来人口”和“暂住人口”，无法在社会保障、住房福利、医疗保障、子女教育等多种公共服务方面享受与当地居民同等待遇。从实地调查结果和流动人口群众反映来看，“形式主义”现象在湘潭市政府对流动人口管理过程中显而易见，实际将工作落实比例仅占17%，没有落实工作的比例占77%，剩余6%的人群则对政府工作毫不关心（图11）。流动人口服务管理与服务，重点在于服务，服务是管理的基础，服务的好坏直接影响管理的成效。在关于流动人口对湘潭市各职能部门具体负责工作的调查中显示，相当部分的流动人口对于政府各个职能部门具体负责的工作事项不清楚也表示不关心，被问及当流动人口在生活中遭受不公平、不公正待遇时如何处理，他们也表示只是在生活中尽量避免该类情况的发生，即使出现，也会采取忍气吞声的态度，毕竟自己是外来人，受欺负很正常。目前，湘潭市还没有专门负责流动人口管理的专业机构和队伍，各行政职能部门往往也只是从自身部门管理的角度出发来进行管理制度的设计。3.部门之间流动人口信息尚未完全实现共享。流动人口管理涉及的部门众多，包括住房、就业、计划生育、税收、工商行政等部门，各个部门依照自己的管理方针和管理办法对流动人口进行管理，各自管理方法不配套、甚至相互抵触。信息共享度低，肯定会出现管理漏洞，同时也会造成管理成本和社会资源的浪费。究其原因则是缺乏一个完全针对流动人口信息采集和管理的协调机构，整合各部门的资源信息。如：湘潭市人口计生委负责汇总全市人口信息，公安部门同样也采集、管理人口信息，存在着重复采集现象；但由于部门信息保密规定，人口信息交流共享还存在障碍。因此，建立一个能把政务信息互换和共享的电子政务资源体系，整合公安、计生、民政、劳动等相关部门的信息系统，准确掌握各地的流动人口信息，加强政策、信息和资源之间的相互交流分享十分必要。
四、推进湘潭市流动人口社会管理创新的对策建议
（一）实现流动人口管理的“三种新模式”
.创新“以房管人”。首先，相关部门要严格出租房屋考核制度，出台更适合房屋管理的规章制度，增强出租屋业主对流动人口的责任意识；其次，对流动人口密集的城中村改造要统一规划和布局，对物业管理等中介部门房屋统一定价，在入住人员登记方面进行“人来登记，人走注销”，公安机关和社区工作人员不定期或定期检查；再次，针对散居的流动人口，居委会工作人员或社区组织成员及时主动上门准确地登记流动人口的信息。2.实行“以业管人”。坚持贯彻“谁用工谁负责”原则，严格要求公、私企业或单位签订管理责任书，并定期核实；实行“以业管人”，对流动人口比较集中的场所和雇佣流动人口较多的企业定期或不定期实行清查，加强对流动人口身份证、暂住证的检查，揪出混迹其中的犯罪分子，打击恶意破坏社会和谐氛围的偏激者。3.实行“以证管人”。运用先进的计算机技术，将手工制作的居住证和公交IC卡相结合，把居住证上涵盖的信息覆盖在公交IC卡上，通过先进的计算机技术，对流动人口信息的实行动态化管理。这样，既使流动人口主动申领居住证的频率会大大增加，消除流动人口办证嫌麻烦的思想，同时又简化相关部门办证程序。此外，可由政府制定相关政策对符合条件的流动人口，依据现实情况发放居住证，与本市居民同等待遇。
（二）创新流动人口的社会管理体制
.全面实施推行居住证制度，建立流动人口主动登记的身份管理制度。政府可借鉴美国的“社会安全号制度”对流入湘潭市的流动人口配备唯一的社会安全号码，号码涵盖流动人口多方面信息，而且社会安全号码与流动人口薪资挂钩，是其纳税的重要载体，雇佣流动人口的公、私部门或企业单位要主动向国税局报告流动人口工资收入。社会安全号码与个人信用也密切相关，对于在消费过程中，信用度高的人政府允许其在银行贷款等其他领域享受更多优惠和服务。建立流动人口主动登记的身份管理制度，明确身份证明与工资水平、个人信用消费、政府提供公共福利和社会救助相连。这个措施能对流动人口心理产生一定的威慑力，因为社会安全号码记载着流动人口各项信息，能够起到预防流动人口犯罪的作用。2.以政府为引导，实现湘潭市流动人口与当地居民“共赢”的社会氛围。流动人口在城市经济建设发展的过程中发挥着重要，从事当地居民不愿承担的“脏、累、差”工作，他们虽没有取得城市户籍，但却是事实上的城市居民。城市居民的利益实际上和流动人口的利益根本上是不冲突，但城市居民却对他们采取歧视的态度。由此，政府应该通过加大对流动人口的正面宣传转变城市居民的态度，尤其是对流动人口的歧视态度，以正确的价值观看待流动人口在社会建设中的作用，帮助他们改善生活水平，提高生活质量，真正融入湘潭市的城市生活，以湘潭为家。3.提高以社区为依托的社会流动人口服务水平。一是推进社区网格化、组织化建设，增强流动人口参与自治的积极性。按照“一网多格，同格同责”的原则，对湘潭市社区工作进行网格化管理；社区居委会定期举办针对流动人口的公益活动，提高他们的维权意识；积极引导流动人口参与社区自治，成立社区流动人口援助中心，确保流动人口正当权益遭受侵犯时有地申述、获得有效的帮助；对于流动人口自发形成的组织，政府鼓励并引导其发展，通过购买公共服务、采取备案制等方式切实支持其发展，引导流动人口积极参与社区的管理活动，进而形成良好的社区精神风貌；社区加强同公安、社保等部门流动人口数据共享的联络，建立流动人口社区单位基础数据库，及时更新信息。二是成立专门的流动人口服务管理机构。湘潭市政府应根据每500名流动人口配置1名协管员的要求，从各个部门抽取工作人员到协管员队伍，并在社区统一进行管理；成立专门流动人口服务管理机构，对工作人员实行定岗定编，同时保证经费的充足。4.完善流动人口的社会事业管理体制。一是完善流动人口社会保障制度。建立分层次流动人口社会保障制度，在医疗保障方面，实行医药费用由政府、企业单位、个人共摊的制度（主要针对流动人口的重病医疗保障）；稳步推行流动人口社会养老保险制度，主要采用以个人为主、社会统筹为辅的储蓄积累制；划分湘潭市流动人口类型，有雇主、有稳定收入、职业固定的为一类，无稳定收入、职业不固定、有雇主或无雇主的为另一类。二是完善流动人口住房保障制度。划分流动人口类型，对不打算定居湘潭市的流动人口，政府提供廉租房、经济房出租；政府和企业联手，充分利用闲置的厂房建造职工公寓，改善住房设施，分配给流动人口居住；对准备定居湘潭市的人口，政府和房地产开发商积极协商推行流动人口房贷折扣优惠政策，政府在一定程度上给予房地产开发商税收优惠政策，既保证流动人口基本权益，也保证房地产开发商经济利益；政府在城镇规划建设中，要制定更多有利的政策吸引民间资本加入流动人口房屋建设，在土地、水电气配套、贷款等方面实行积极有效的优惠政策。三是提高流动人口就业水平。对湘潭市流动人口提供就业指导、职业技能等服务，着力提升流动人口就业水平。
（三）完善流动人口社会管理机制
.建立湘潭市政府与流动人口流出地政府间的长效协调机制。流动人口具有构成复杂、流动性强等特点，湘潭市作为流动人口流入地，对于流动人口流出地的文化和社会缺乏一定的了解，流动人口流出地政府与流入地政府合作能有效弥补对于流动人口缺漏的信息。利用现代化技术手段，如建立两地政府流动人口管理网站，或者利用政府各自的公众微信平台，在流动人口信息、管理、服务方面联手工作，建立政府间长效协调机制。2.完善流动人口的经费保障机制。严格按照国家有关文件要求，科学测算流动人口管理经费，明确流动人口服务管理项目的相关开支，保证经费落实并投入。按照湖南省综治委流动人口人均30元的协管员经费规定拨付到位，实行专款专用。加强相关管理部门经费使用的透明度，确保公共服务支出公开、透明。3.完善流动人口管理绩效考评机制。积极转变政府管理理念，从规章制度对它们进行约束，以“德、能、勤、绩、廉、法、安”作为政府工作人员考评标准，要求各部门工作人员每天记录相关台账；根据多劳多得原则，每月对流动人口绩效管理进行评分，评分由流动人口给出，评分与工资挂钩。‘
（四）完善流动人口服务管理
