前言：中文期刊网精心挑选了土地承包法解读范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
土地承包法解读范文1
县委、县政府对此次农村土地确权登记工作十分重视，召开了全县动员大会，开到了村组一级，会上各级领导都做了表态发言，我也在会上保证了一定会精心组织、规范操作、全力以赴推进农村土地确权登记颁证工作。其后，县里有按照时间节点召开了多次调度会、推进会，使各项工作有序推进，形成了高压态势。我镇为开展好此项工作，主要是落实好以下几项工作，做到四个到位。
一是层层落实责任，组织领导到位。镇政府成立由镇党委书记任组长，我为副组长，各班子成员，各村书记、主任为成员的领导小组。国土、纪检、财政、民政、农林水、公安等部门协同配合。实行镇领导包村、村干部包组、组干部包户的工作机制，层层落实责任。同时，镇政府与各村委会签订目标责任状，将此项工作列入年终目标考评当中。把农村土地承包经营权登记颁证工作作为我镇今年推进农村改革和经济体制改革的一个重点来抓。
二是营造良好氛围，广泛宣传到位。召开了全镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员大会，进一步统一思想，充分认识该项工作的重要意义。通过广播、电视、标语、发放传单，召开群众宣讲会等形式，广泛宣传农村土地承包经营权确权登记的内容、意义、方法和步骤，向群众做深入、详细、全面的讲解，使该项政策家喻户晓、人尽皆知。
三是注重政策解读，业务培训到位。根据工作进展和实际需要，成立了12支由镇班子成员带队的督查指导组，及时组织干部、工作人员分批分次到12个村开展集中培训、现场指导，使工作人员清楚确权登记颁证工作的背景、目标和重要意义，掌握工作原则，牢记责任；同时，从八个方面解读了政策问题。
四是走好五个步骤，规范操作到位。农村土地承包经营权确权登记颁证工作严格按照步骤实施。第一清查核实做到全面、真实、可靠，为开展确权登记工作奠定扎实基础。第二调绘勘测做到专业、实用、精准，确保确权登记工作不出纰漏和错误。第三张榜公示做到公正、公开、公平，保障群众的权益。第四登记颁证做到合法、合规、准确，对经过公示无异议的农户承包土地，按规定程序予以登记颁证。第五档案管理做到系统、分类、科学，将本次土地确权各阶段相关资料分别编制纸质和电子档案，交由县级主管部门和档案管理部门妥善保存。
土地承包法解读范文2
一土地承包经营的承包人
(一)解释论
我国《物权法》并没有明确土地承包经营的承包人,仅仅使用了“土地承包经营权人”的概念。从立法的角度考察,1986年的《民法通则》第80条规定,土地承包经营权人是“农村集体经济组织、农户或个人”。1986年颁布,1998年修订的《土地管理法》第12条规定,土地承包经营权人是“集体或者个人”。2002年的《农村土地承包法》则区分家庭承包和非家庭承包而确立了不同的土地承包经营权人。按照新法优于旧法的原则,土地承包经营权人的确定主要应当依据颁布时间最晚的《农村土地承包法》。
1·家庭承包下的土地承包经营权人
所谓家庭承包,就是指以家庭或者户为单位进行的土地承包。根据《农村土地承包法》第15条的规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”这里所说的农户,其家庭成员必须是作为发包方的集体经济组织的成员。可以说,家庭承包与成员权是密切联系在一起的,农村集体经济组织内部的成员基于其成员权都可以以户为单位承包集体的土地。
2·非家庭承包下的土地承包经营权人
所谓非家庭承包,是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包。在非家庭承包的情况下,承包方的构成比较复杂,主要包括:(1)集体经济组织的个体成员。本集体经济组织成员在同等条件下享有优先承包权。(2)农户。既然作为集体经济组织成员的个体都享有优先承包权,那么本集体经济组织的农户承包,也应当享有优先承包权。(3)集体经济组织以外的其他单位或者个人。他们可以通过参加竞标、竞价或公开协商等方式取得承包经营权。此时,承包人原则上只能承包“四荒”土地。集体经济组织成员享有优先承包权,而且,即使非本集体经济组织成员承包,也必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府的批准(参见《土地管理法》第15条)。(4)集体组织。对于国有土地的承包,集体组织是承包的主体。
(二)立法论
从立法论的角度来看,土地承包经营是否要区分家庭承包和非家庭承包,“家庭”或者“户”是否可以作为土地承包经营权的主体值得探讨。我认为,我国法律应当废弃“家庭承包”的概念,以农村集体经济组织成员个人作为主要的土地承包经营权的主体,理由主要在于:
1·这是我国民事主体制度一致性的需要
自《民法通则》颁布以来,我国的民事主体主要区分为自然人和法人两类。民事主体的本质在于,其享有民事权利能力。但是,“家庭”或者“户”作为民事主体,其与既有的民事主体制度难以保持一致。“家庭”或者“户”不是法人,因为其没有独立的财产,也不承担有限责任。它也不宜被认定为合伙,因为家庭成员之间并没有合伙协议存在。或许,它可以被解释为“其他组织”,但是,这种解读实际上不具有说服力,且会带来法律解释上的诸多困难,如其与合伙的关系、家庭成员之间的关系、雇主责任的承担等。
2·这是“从身份到契约”的社会进步的要求
正如梅因所言:“所有进步社会的运动在有一点上是一致的。在运动的发展过程中其特点是家族依附的逐步消灭以及代之而起的个人义务的增长。‘个人’不断地代替了‘家族’,成为民事法律所考虑的单位。”废弃“家庭”或者“户”的概念,而直接以集体经济组织的成员作为土地承包经营权的主体,实际上契合了“从身份到契约”的趋势,即个人替代家庭成为民事活动的主体。
3·这是我国实行市场化改革的结果
只要是搞自然经济,其生产单位(家庭协同体)例外的同外部联系就只能通过家长来进行,这就意味着家庭共同体的财产在外部关系是属于家庭和家长的。成员和家长的关系作为家庭协同体内部关系并没有外在地以法律的形式表现出来。因此,在封建社会里,个人不是独立自主的个人,常常受到许多封建团体的拘束,如商业方面的行会制度;经济方面的领主制度;家族、宗教等方面的许多制度。而市场经济则要求,个人成为社会中最重要的单位,社会成为“原子化”的社会。因此,在资本主义社会,个人就摆脱了一切团体的束缚,成为法律上的最重要的主体。我国的市场化改革就要求,个人要成为独立的个人,而不必通过“家长”或“户主”对外从事民事活动。以农村集体经济组织的成员作为土地承包中的承包人,实际上符合了市场化改革的需要。
4·这与现代化的社会控制方式不相吻合
欧洲近代化进程中的一个客观事实,即随着具有强大权力的国家出现,个人与其历来所从属于其中的家庭、共同体、等级等集团之间的纽带被切断了,转而直接从属于国家。我国将“家庭”或者“户”作为土地承包权的主体,其实际上是在国家和个人之间增加了一个夹层。这与现代化的社会控制方式是不相吻合的。
总之,我认为,原则上应当以农村集体经济组织的成员个人作为土地承包的主体。在例外的情况下,也允许农村集体经济组织成员以外的自然人和法人作为土地承包的主体,但必须满足特定的条件和程序。
二土地承包经营的发包人
(一)解释论
土地承包经营权的客体是农业用地。按照《农村土地承包法》第2条和《物权法》第134条的规定,农业用地包括三类:(1)农民集体所有;(2)国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地;(3)其他依法用于农业的土地,如国家所有的农用地。
与农业用地的三种类型相适应,我国《农村土地承包法》第12条确立的土地承包经营中的发包人包括如下三类:(1)农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;(2)农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包;(3)国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包(参见《农村土地承包法》第12条)。
(二)立法论
从立法论的角度来看,土地承包经营中的发包人应当统一,我认为,可以将土地承包经营中的发包人统一设计为农村自治组织,理由在于:
1·这是避免集体经济组织和农村自治组织重合的需要
在实践中,大多数农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构,即两枚印章一套机构。这种不必要的重复设置,会增加不必要的组织运行成本。
2·这是理顺村民委员会和农村自治组织关系的需要
村民委员会是农村自治组织的执行机构,其二者的关系类似于董事会和公司。如果以村民委员会作为发包人,似乎就承认了其作为民事主体,而农村自治组织也是民事主体,这就会导致村民委员会和农村自治组织关系之间的难以厘清。
3·这是统一土地承包经营制度的需要
土地承包法解读范文3
由于一些学校有相关规定，大学生在不可控的情况下将户籍迁出农村，落户到学校所在地。但一经毕业回户口原籍，却自动转为非农户口，成为生活在农村的居民户，同时丧失原集体经济组织成员所享有的权利，包括土地承包经营权。“尽管每年只有约15％的学生毕业时未就业或之后又失业，但这几年累积下来的学生人数就不少了。”［2］传统观点认为进城上大学便有了铁饭碗，进而忽视对此类群体的关注，可是，如果大学生没有找到工作，把户口迁回村里，却难以享有参与分配集体经济利益的权利。而有相当一部分农村大学毕业生，一般为暂时有困难的毕业生，且主要社会关系在农村，更需要集体经济组织成员所享有的权利作为基本生活保障。正是农村返乡大学毕业生主体身份的特殊性，导致矛盾日益突出。
二、农村籍大学毕业生土地流转不畅的原因
（一）我国农村土地流转法律制度不完善目前，我国农村土地流转的法律法规不尽完善，没有明确针对农村大学生土地承包经营权问题制定相关的政策和法规，在具体解读与执行现行法律法规的过程中，由于看问题的角度和立场不同，对于回原籍农村大学生能否享有承包经营权，不同的部门与人员有不同的观点。对于农村在给予回原籍大学生土地承包经营权上打折扣甚至不执行的问题，大学生很难运用法律手段维护自身权益。
（二）我国农村土地流转市场发展不健全现阶段，我国农村土地市场在流转规模与流转机制的市场化程度等方面，均处于待完善阶段。1．土地流转市场发育缺失总体看来，经济发达地区土地流转的市场化程度普遍高于经济欠发达地区。具体来说，收入较高农户的土地流转意愿高于收入较低农户。而中国农村地区经济普遍落后，生活在经济欠发达地区的农村大学生，实现自愿入市流转土地，面临着更加严峻的考验。2．土地流转主体尚未明晰不可否认，农村土地流转存在着低收益、高成本、高风险等特征，土地流转主体缺位，从而导致市场供需呈隐性状态，无法单凭市场信号直接反应出来。
（三）农村籍大学生对土地流转态度谨慎1．农村籍大学生了解就业形势，市场意识强，对流转土地持谨慎态度就全国就业形势而言，大学生就业压力与日俱增。在以城市为中心的社会发展背景下，农村大学生在城市就业的劣势较城市学生更为凸显；即便就业，仍具有较高的不稳定性，缺乏安全感与归属感，社会保障及相关举措成为其发展障碍，致使一部分农村毕业生返乡意愿强烈。同时，农村大学生对其享有的土地承包经营权具有升值预期。由此一来，在土地流转利润低、就业不稳定的情况下，他们更愿意保留土地，待流转收益达到预期时再抛出。2．农村籍大学生因土地流转收益较低，缺乏流转意愿土地流转所遵循的原则是依法、自愿、有偿，不改变农业用途，不改变集体所有制，不损害农民的合法权益。对流出方而言，土地流转收益应该是土地承包经营权权能的具体化。根据土地内部流转不得改变农业用途的要求，在扣除持续增长的农业生产成本的前提下，粮食价格受政府宏观调控，无法直接反映市场供需状况，该部分流转收益普遍较低，转化为非农业用地相对来说收益会比较高。由于土地流转收益低及流转程序的复杂性，导致农村大学生不愿意转出土地，而选择其他方式经营管理。
三、解决农村大学生土地流转问题的必要性
（一）农村籍大学生对土地流转的需求由于资源的稀缺，相比城市而言农村经济水平更低，当农村籍大学生在面对城市的高强度就业压力而选择返乡时，公平公正地保障其利益就显得极为重要。农业经济理论试图说明，任何制度的设计都受经济的制约，农业经济具有自身的特点，其发展受到生物特性的制约以及客观自然条件的影响，且农产品的需求弹性较小，农民对土地的依赖性较强。正是这样一些特点，决定了土地成为农业经济的重要支撑，能否顺利高效公平流转便显得尤为重要。自实行以来，农村经济结构的调整和产业链的转换，导致村民的生活方式有所转变，如土地功能弱化，失地农民越来越多，更多农民实现了农转非，已经脱离了纯粹的农户身份；计划生育政策使得农村家庭养老功能弱化，且人口老龄化越来越严重，家庭养老负担沉重；农村劳动力转移和流动性增强，出现了农村籍大学生返乡这一群体；部分农民实现了城镇化，养老方式也发生了变化。面对这些变化，农村籍大学生对土地流转的需求也就越来越强烈。
（二）农村籍大学生数量猛增，土地流转问题已成为一大社会问题自1999年以来，高校招生人数大幅度增加。每年通过选拔有相当数量的农村大学生来到城市求学和发展，这些学生往往自立自强，求知欲望强烈，很快便在竞争中崭露头角，凭借出色的个人才华及学历优势，一部分农村籍大学毕业生顺利留在城市工作，即使回到农村继续从事相关农业生产活动，也可成为相关领域的产业带头人，入学前享有的譬如承包地的社会保障功能逐渐淡出直至完全消失。改革开放以来，我国城市化进程加快，大量农村集体经济组织的土地被征收进行非农建设，造成了大量的失地农民。失地农民一度成为一大社会问题。由于农业安置受到土地资源短缺等因素的制约，致使部分失地农民成了“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”人员，沦为社会发展中新的困难群体，部分返乡农村籍大学生便成为其中一员。中国面临的现状是耕地资源总体较少，且后备资源不足。当前土地资源没有通过规范化的市场流程而流转给最需要的群体。因此，在详细分析当前市场规律，剖析农村籍大学生土地流转实力的前提下，构建公平公正的农村大学生土地流转市场，完善相关政策法规，实现土地资源的合理自愿依法的有偿流转，在宏观上能实现社会效用最大化，实现耕地资源的高效利用，更为重要的是，保障处于劣势地位的农村籍大学生的切身利益，为这一群体的发展提供更为广阔的空间。
四、关于农村大学毕业生土地流转问题的建议
（一）切实保障农村籍大学生土地承包经营权的顺利实现农村大学生的土地承包经营权是法律赋予的一项权利，针对竞争日益激烈的城市社会，农村大学生的生存处境相对困难。对于返乡人群而言，不动产及可支配收入均有限。土地承包经营权对于大学生而言不仅是一项保障性权利，更是一项个人财产权利。针对部分农村因户籍原因取消或剥夺学生应有权益这一现象，建议逐步完善我国农村户籍制度。第一，取消大学生入学时强制迁移户口这一手续，根据学生需要自愿办理。一方面，高校及相关派出所需要付出人力、物力对学生户籍档案进行管理归类；另一方面，部分外省农村生源学生可根据需要自愿决定户口迁出与否，保障其继续享有农村当地所提供的福利待遇。［3］第二，由高校对所迁入的农村原籍学生进行标注，建立相关户籍绿色通道，便于该类学生日后顺利重新获得农村户口。面对现今土地承包经营权的制度限定，结合农村大学毕业生的特殊身份，进一步完善、优化土地承包经营权主体的权益：一方面，农村大学生在校期间，以法律形式规定农村集体经济组织团体应当充分保障其权益，不得与普通村民区别对待。另一方面，在农村大学生毕业若不能在城市顺利就业，或即便就业但未能在城市落户的条件下，一旦户口迁回原籍，可由其自由选择户口性质，村组织不得干预或者剥夺其权利。从简化程序角度来讲，需进一步健全申请程序及流程。通过制定全国统一的制式申请表，将农村大学毕业生返乡落户的相关流程、手续逐步健全并推广，由制定机构直接审批落户事宜，减少村集体的干预。因此，严格按照相关法律条文，并以此为准绳，明确保障大学生土地权益及相关福利、补偿等权益，不得以户籍暂时迁出为由，侵犯其相关权益。
（二）为农村大学生提供农村土地流转媒介，创造多样化的土地流转方式以市场为导向，遵循客观规律与实际需求，政府对土地流转市场加以规范与引导，切实保障供求信息的及时性与实效性，为参与土地流转双方提供公平、公正、公开的交易环境与交易平台。此种环境的建立，对于土地流转市场日后的发展将起到良性、长久的推动作用。在此环境下进行土地承包经营权的流转，农村大学生会获得应得的收益，也进一步实现农村土地资源的合理利用与优化配置。一般情况下，大学生在经历高等教育后，与普通农民相比具有更多的个人意识与利益诉求，相对单一的土地流转途径已经不能满足他们的需求，因此创设多样化的实现途径，如权利完全让渡（转让）、权力部分让渡（转包、出租）或委托由家庭成员和亲属来开展管理等。
土地承包法解读范文4
地震之后，江河易形，人迁，城市、田地、林地和农村宅基地等都需要重新清理、界定和分配。为尽快恢复灾区的正常生产生活秩序，应重视因土地毁损引致的土地权属调整问题，这也是灾后重建过程中最为棘手的问题之一。
关于因自然灾害损毁引起的土地使用权变更问题，当前法律有着诸多规定，其中对宅基地、农业承包地等法律的规定相对是明确的。比如，物权法规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”，“对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地以及因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理”。
国内的城镇建设用地土地使用权是与物业紧密联系的，当前法律对自然因素引起的房屋毁损所带来的城镇建设用地使用权的变更规定没有明确的法律条款予以界定，对此民众有着不同的解读，存在较大争议。比如，对由于地震造成的物权客体意外灭失的风险负担问题，即由于地震造成的交易中的不动产或者动产毁损灭失应当由谁承担风险责任?又比如，已经取得的建设用地使用权灾后是否还存在，共有产权及其使用权如何转移；国家是否需要回购土地使用权；如果将来国家另建新城，是否采取无偿拨付土地交给失去土地使用权人的继续使用等问题，国家应对此给予明确，以保证土地权属变更和调整工作的顺利进行。
而且，地震过后，大量土地使用证、房产证等证件遗失或者灭失，很多地物界限标志也随之消失。原址重建的，应首先做好灾区土地使用证补发等土地再确权登记工作，以避免土地权属纠纷的发生。而对于移民用地，无论是通过土地调整置换，还是给予土地补偿解决，都要在当地政府的组织协调下签订土地调整协议，做好土地确权登记发证工作，以维护土地权益，稳定灾区生产和生活。
同时，为使广大灾区民众尽快恢复正常生活，妥善处理灾区民众土地产权及其背后隐藏的利益问题，国家有关部门应尽快与各类金融机构共同出台处理办法，结合各类保险的落实建立适度的产权损失补助制度，对失去土地的居民给以补助，减少民众损失。此外，灾后重建还将涉及较多的征用土地的情况，不仅要尽快办理用地报批手续，更要尽快落实征地补偿安置，维护集体土地所有者和农民的合法权益，保持灾区社会稳定。
土地承包法解读范文5
关键词：承包地经营权；宅基地使用权；土地流转；法律效力
中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0001-07
正如马克思所说：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。中国历来都非常重视土地问题。从目前的法律规定来看，农民对土地所享有的权利主要是土地承包经营权和宅基地使用权，但这两项权利都属于用益物权的类型，农民只享受占用、使用、收益的权利，可以进行法律规定范围的流转，没有处分的权利，尤其是不允许买卖。可是根据笔者的调查，目前在农村大量存在着土地的流转买卖，已经完全突破了法律的规定，并且这些做法并没有因为其违反法律规定而在实践中被认定为无效，而是被买卖双方认真地遵守并履行着。本文将结合笔者的调查和相关法律规定与学理，就目前农村大量存在的土地流转的主要方式及其效力进行相关分析和解读，并提出一些解决办法。
一、农村土地使用权流转的现状和主要形式
为了更好地了解农村实际，笔者对甘肃省古浪县的3个乡镇进行了调研，本次调研主要集中在古浪县的西靖乡、民权乡和大靖镇3个乡镇，其中西靖乡属于半山区、纯农业乡镇，以旱地种植为主，刚开始新农村建设，城镇化水平比较低，土地买卖和流转比较少；民权乡也属于半山区，但是以水地种植为主，城镇化程度较西靖乡要高，土地买卖和流转也比较多；而大靖镇则属于“丝绸之路”东线的古镇，有着悠久的历史和贸易传统，也是周边乡镇的经济贸易中心，相比西靖乡和民权乡，城镇化程度较高，土地买卖和流转就更多。3个乡镇共发放调查问卷120份，回收有效问卷120份，回收率100%。其中涉及到宅基地的取得、农村土地的流转等问题。另外在调查过程中，笔者还有针对性地对个别农户进行了访谈，获得了大量的农村土地流转的第一手资料。就笔者走访调查的3个乡镇来说，目前关于土地流转的方式主要有以下4种：
（一）宅基地使用权的流转
这种情况在3个乡镇中都存在，而且比较普遍。根据调研来看，又有两种情况：第一种是农户将自己通过集体成员身份获得的宅基地使用权直接进行买卖。在这种情况下，所出卖的宅基地上一般没有房屋等其他构筑物，就是一块地皮，这种只能算是“裸卖”。第二种是即采取所谓的“合作建房”或者“卖地建房”，这种流转主要是在大靖镇。其具体做法是：拥有宅基地的农户将宅基地的一部分出卖给投资者以获得资金支持，从而能够自己建起更好的房子并用于经营，而投资者通过资金的出让来获得部分宅基地的使用权，并在这一部分宅基地上建房，或用于出租，或自己经营，实现了双赢的局面。但是这种方式取得的宅基地和所建的房屋都没有取得任何权利证明。这两种买卖宅基地使用权的行为主要有以下几个特点：
1.交易主体的不特定性。根据法律规定，宅基地使用权不得买卖，但是可以在本集体组织成员之间进行流转，其不得向本集体组织成员以外的人转让。也就是说，即便是流转，宅基地流转的主体也是特定的，只能是本集体组织的成员。但是在调查中发现，卖方一般是本集体经济组织成员，是依据其集体成员身份获得的宅基地使用权人，是特定的。而买方则不特定，有的是本集体组织的成员，有的是其他集体组织的成员，甚至还有城镇户口的也来买。对于卖方来说，对方是谁不重要，关键是价格，只要出价合适，谁都可以卖。
2.交易方式和程序的非规范化。在交易方式和程序上，买方和卖方一般是私下交易，或是通过中间人交易。就调查的情况来看，基本上都是熟人之间、亲戚之间，或是通过熟人或亲戚介绍进行交易。在农村这样一个非常重视关系和面子的“熟人社会”，基本上不会签订正式的合同，最多写一个书面的收条或者协议，就算是交易完成了。另一方面，买卖双方在完成了交易以后，不管买方是本集体组织成员、其他集体组织成员还是城镇户口，基本上都不通过本集体进行备案或者经过本集体的讨论，直接由买卖双方进行交付，而后买方直接取得对宅基地的使用权。而宅基地所在的集体组织也很少对这些现象进行干预。
（二）只出卖房屋
房屋作为农民自己的财产，农民对其拥有完全的所有权，可以占用、使用、收益和处分，其中就包括了出租、抵押、买卖等方式。因此从法律上来看，农民出卖自己的房屋是完全合法的。但是问题是房屋是建在土地上的，出卖房屋必然牵涉到房屋下面的土地的转让问题。就目前的情况来看，农村房屋下面的土地都是所有权属于集体的宅基地，农民享有的仅仅是使用权。而一旦出卖房屋，根据“房地一体”原则，房屋之下的宅基地也将被出卖。这就导致宅基地被隐形地买卖。
在调查中发现，只卖房屋导致宅基地流转的情况也有两种：一是名为卖房，实为卖地。即有些农户打着卖房的旗号，实则是想通过卖房来卖地。出现这种情况是由于目前宅基地禁止买卖，但是宅基地上的房屋却可以自由买卖，于是这些农户就通过房屋买卖来实现宅基地的买卖。二是本来就想卖宅基地，但是为了获得更高的出价，在宅基地上盖几间房屋，然后进行房屋的出卖，可以借此来提高宅基地买卖的价格。
（三）承包地经营权的流转
承包地是农户根据其集体成员身份承包的由其所属集体组织所有的发包土地。农户一旦承包土地，就成为土地承包经营权的享有者，其依法享有占用、使用、收益的权利，承包地的所有 权性质不变，仍属于本集体所有。笔者在调查中发现，在农村不仅存在着买卖承包地经营权的情况，而且还存在着买卖和变更土地用途的情形。因此，这种流转也有两种情形：
1.以农业生产为目的的承包地经营权的流转。出现这种情形主要是由于我国法律规定的农村承包地30年不变的期限，以及在此期限内实行的“增人不增地、减人不减地”的规则（即农户因娶妻生子增加人口，不因此而增加原有承包地面积；因家庭成员去世、女儿出嫁、子女当国家公务员等原因而人口减少，也不因此而减少原有承包地面积）。但是该政策在实践中遇到的问题就是期限的稳定性与人口的流动性之间的矛盾。随着城市化进程的加快，很多农民进城务工、经商，最后定居，但在农村他还有承包地，可是他又不可能回去耕种，导致有的土地撂荒，而有的农户则将承包地直接卖掉，以换取现实的金钱利益。但是这些买卖基本上都是卖给其他农户进行农业生产，并没有变更承包地的用途，而且同宅基地的买卖一样，买受人的身份并不重要，仍然实行价高者得的规则。
2.以变更承包地用途为目的的流转。笔者在调查中就发现部分农户将自己的承包地直接卖给他人，但并不是用于农业生产，而是用做宅基地建设或者其他建设用地，并且签订了协议。一般这种协议的名称是“土地使用权转让协议”，但实际上转让的是属于甲方享受使用权的土地承包经营权。由于甲方和乙方属于不同的集体经济组织，依据法律规定，应该经过甲方所在集体的讨论同意之后才可以，并且转让后仍然用作农业生产。但是乙方在取得使用权后，直接变更了土地的用途，将原来的耕地变为了宅基地，甚至建设用地，在上面建造住房、厂房等。
（四）打包流转
即流转的不仅是房屋，还包括户主的宅基地使用权和承包地经营权，将这三者打包作为整体流转，尤其是户口仍然在本集体但人不在本集体生活的农户，他们将利用集体成员身份获得的宅基地以及宅基地上的房屋和承包地出卖给其他人获取利益。出现这种打包流转的原因主要是有些农户举家迁移，但是其宅基地和承包地又无人回收，尤其是作为集体经济组织的不作为，以及30年不变的承包期都为打包买卖土地提供了便利。
二、我国关于农村土地的主要法律规定
（一）关于土地承包经营权的主要规定
我国《物权法》第125条规定，土地承包经营权是指承包人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。结合《物权法》《土地管理法》和《农村土地承包法》的相关规定，目前我国关于土地承包经营权的规定主要有以下几点：
1.承包人的身份限制：《农村土地承包法》第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”因此，承包人只能是本集体经济组织的成员，以家庭（户）为单位进行承包，具有强烈的身份属性。
2.承包地的目的限制：农户承包的土地只能从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，未经依法批准，不得变更为非农业用地或者用于非农建设（《物权法》第128条）。如果改变承包地的用途，土地承包经营权应该终止。
3.承包地的流转限制：土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转。但是转包须经发包人同意，且只能转让给本集体经济组织成员；而入股根据《农村土地承包法》第41条的规定，仅限于“承包人之间”；转让则是将承包经营权部分或者全部让与他人。而根据现行法律规定，不允许承包地的买卖。
4.承包地的期限限制：根据《农村土地承包法》和《物权法》的规定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为30-70年。但是也有学者认为家庭土地承包经营权实质上是一种无期限的用益物权。其理由是承包期届满可以继续承包或者重新签订土地承包经营合同，因此是无期限的。但从法律规定和实际的操作来看，农户可以在承包期满了以后继续承包，比如1998年的第二轮土地承包合同的签订，其实这已经说明了是有期限的，正是因为有前面的期限限制，才有在期限届满以后继续承包或重新签订合同的机会，否则签订一次就可以永久享有了。
（二）关于宅基地使用权的主要规定
根据我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权是指农村村民依法享有的，在其所属集体所有的土地上建造住宅及其附属设施的一种用益物权。宅基地使用权属于我国特有的用益物权类型，目前关于宅基地使用权的规定主要有：
1.适用对象的局限性：宅基地使用权仅适用于在集体所有的土地上建造房屋或者其他建筑物，国有土地上建造住房或其他建筑物适用建设用地使用权的规定。
2.权利主体的局限性：享有宅基地使用权的人只能是属于本集体经济组织的村民，且只能以“户”为单位申请，实行严格的“一户一宅”原则，是一种身份和福利的象征。
3.无偿性和无期限性：宅基地的取得只要是本集体经济组织成员，就可以申请，而且是无偿使用，不需要支付任何对价，并且没有期限限制。
4.宅基地转让的严格限制：《物权法》并没有对宅基地是否可以转让做出明确的规定，而是在《物权法》第153条规定了宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。其他法律法规对于宅基地的转让都采取了严格的限制措施，比如：（1）根据《土地管理法》第62条的规定，农村村民出卖、出租住房再申请的不予批准；（2）国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见中》也规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证；（3）《物权法》第184条第2项和《担保法》第37条第2款规定，宅基地使用权不得抵押；（4）宅基地的转让只限制在本集体经济组织成员内部，宅基地不得单独转让等。
上述关于土地承包经营权和宅基地使用权的规定，在很大程度上使广大农民能“耕者有其田”、“居者有其屋”，因为对于广大农民来说，土地就是他们的安身立命之所和基本的生存保障。&ldqu o;从中国农村土地制度设计来看，我国农户所获得的土地权力不仅仅是单纯的经济权力，主要的还是与成员身份紧密结合的社会保障权”。因此在法律上确保农村土地关系的稳定，不仅关系到农民的基本生活和命运，也关系到农村社会的稳定和国家的长治久安以及经济社会的协调发展。但是随着农村人口的流动，大量农民工进城务工，导致了农村大量耕地、房屋和宅基地的闲置。另一方面，随着新农村建设和城镇化进程的加快，大量城市人口开始涌向农村，在农村生活和从事其他业务，但是这些城市人口又不能获得宅基地和承包地，只能通过租赁或者其他方式来居住。而从笔者的调研中发现，农民也非常渴望土地的流转，这样就可以使其闲置的土地充分利用，为他们带来现实的收益。但是面对法律上的种种限制，他们只能采取各种隐性的方式交易，以实现自身利益的最大化。面对这样法律规定与现实交易的冲突，如何对这些现象和行为进行解释和规制，就需要结合法律规定和现实情况对各种行为的效力进行评价。
三、农村土地流转方式的现实效力考察
（一）宅基地使用权流转的现实效力考察
出卖宅基地使用权的情况有两种，一是“裸卖”，即只出卖宅基地的地皮；二是卖地建房。其实两种形式都是通过宅基地的出卖换取金钱，导致宅基地主体的变更。只不过第一种是绝卖，卖了以后出卖人再不得在宅基地上有任何权利，而后一种是活卖，卖了以后原出卖人和新的买受人还可以一起在宅基地上建造房屋等。从农村现实来考察会发现，尽管在法律上对宅基地使用权买卖的行为会根据买受人身份的不同而区别对待，但是在现实中，不管买受人是不是本集体经济组织的成员，也不管是否有正式的买卖合同，只要钱地两清，不但买卖双方会认为是有效的，并且会积极履行，而且宅基地所在的集体经济组织也认为是有效的，基本上不会进行干涉，而任由农户进行出卖。
（二）房屋流转的现实效力考察
尽管法律上允许房屋的买卖，但是由于“房地一体”原则的实行和宅基地的特殊属性，导致农村房屋买卖大多被认定为无效，但是这并不妨碍农村房屋买卖的热情和火爆。在笔者调查中发现，仍有很多人想出卖自己的房屋，也有很多人愿意去买，他们并不会因为法律认定这样的行为无效而望而却步，甚至出现了房屋买卖的投资市场，他们通过倒卖，利用差价赚取更多的利润。一院房子在几年内可以数易其主，并且也不履行什么登记手续，只有买卖双方的一纸协议。另一方面，村委会基本上也不管不问，因为在他们的心中认为，既然房子已经盖在地上了，那么房子和地就都是出卖人的，出卖人可以任意处分。所以在现实中仍然存在着大量的房屋买卖，并且这些行为大多数都有效地被履行着。一旦涉及纠纷诉诸法院，那就会按照法律规定被判为无效。
（三）承包地经营权流转的现实效力考察
承包地经营权的出卖主要是两种形式，一是不变更土地用途的出卖，即买受人继续在承包地上从事农业生产；二是以变更土地用途为目的的出卖。在现实中，这两种情况普遍存在，并且都很普遍地被履行。
1.就不变更用途的买卖来看，现实中受到的限制很少，主要表现在：一是发包方的同意形同虚设。在调研中发现，只要转让人和受让人达成协议，发包方基本不会对双方的资质进行审查，直接就可以同意。从法律上来讲，发包方是集体经济组织，但是由于集体经济组织的权力主要是由村委会来行使，在农村甚至直接就是村长或者村支书说了算，所以很多情况下发包方是否同意就看村长或者村支书是否同意。于是有些人就通过人情、关系或者金钱来换取发包方的同意。二是法律对于转让人和受让人的限制条件也形同虚设。从法律规定来看，发包人的同意会决定转让行为能否成功，但是由于发包人的不作为，导致实际买卖中转让人和受让人基本没有任何限制。
2.对于以变更土地用途为目的的出卖行为，主要出现在新农村建设过程中。根据政府的统一规划和安排，大量农村居民被集中安置在一个居住区，居住区属于原有的其他集体经济组织的承包地范围，由政府统一将这些承包地通过变更土地用途变为宅基地用地，然后进行统一分配，宅基地的面积也是统一的。但是由于宅基地面积较小，无法满足新搬农民对于基本生产生活的需要，所以很多农户选择将宅基地周边的承包地也占为己有，而这些承包地由于没有被政府统一规划和变更土地用途，所以仍然属于原承包户。为了能够对这些土地予以利用，就出现了买卖承包地的行为，双方将承包地进行买卖，并且在协议中写明了所谓的“永久为业”，以及约定如果其他单位和个人对转让有异议，由转让人负责妥善处理。这里所谓的异议，主要是指转让人所在的集体经济组织的同意问题和土地用途的变更问题。由此可以看出，农户对于这样的法律规定是明白的，可是他们仍然这样去做，并且签订了协议以后就会很快履行。之所以敢这样做，是因为他们有自己的解决办法和对这些问题的基本判断。比如对于集体经济组织的同意问题，一般都是采取人情关系来解决，由双方当事人共同通过宴请、送礼等方式来使村长或者村支书同意。对于由双方协商将承包地变为宅基地甚至农村建设用地的问题，实际上只要政府不追究，没有人会去干涉这些问题。而实际上农民也非常清楚这样的现实，因此会出现买卖耕地用作宅基地甚至农村建设用地的情况。
（四）打包买卖的现实效力考察
在调研中笔者发现，造成这种打包出卖现象出现主要有两个原因，一是如前面提到的举家迁移等，导致承包地无人耕种，房屋无人居住；第二个原因也是更为重要的原因是集体经济组织的不作为。按照《农村土地承包法》第26条第3款的规定，承包期内，如果承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方不交回承包的耕地和草地的，发包方可以收回。《土地管理法》第65条也规定了，因迁徙等原因停止使用土地的，集体经济组织可以收回宅基地。但是在现实中，即使出现了法律规定的收回情形，承包地和宅基地也很少被收回。其主要原因，就承包地而言是30年的不变期限和“增人不增地、减人不减地”的政策；而就宅基地来说，主要是传统文化的影响和人情面子等原因。正是由于这些原因，为打包出卖提供了机会。一般转让人都是本集体经济组织的成员，因为只有 本集体经济组织成员才有可能获得宅基地和承包地，但是受让人的身份就不一定局限于本集体经济组织成员了，有可能是其他集体经济组织成员，也有可能是城镇人口。不管受让人是谁，只要双方当事人就买卖达成协议就可以了，也很少按照法律规定履行相应的程序和办理相应的手续。因此，在实践中，打包买卖土地的行为也被农民和其所在的集体经济组织所认可。
四、农村土地流转方式的法律效力评价
（一）宅基地使用权流转的法律效力评价
从目前我国法律规定来看，农村宅基地使用权的流转受到较多限制，更是严格禁止宅基地的买卖。根据《土地管理法》第63条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”宅基地使用权是本集体经济组织村民基于其身份而无偿取得的，与集体经济组织成员的资格是紧密联系在一起的。在一定程度上，宅基地具有身份属性、福利属性和社会保障的功能。因此，原则上买卖宅基地的行为都是违法的。但是另一方面，根据法律规定，宅基地是可以转让给本集体经济组织成员，而不能转让给本集体经济组织以外的成员。因此，从法律层面来讲，上述两种买卖行为的效力评价，要结合买受人的身份来认定这种行为的效力，如果买受人是本集体经济组织成员，则是有效的，可以转让；如果买受人不是本集体经济组织成员，那就应该是无效的。表面上看起来这一效力评价有违市场经济的基本原则，但是基于法律的强制性规定和宅基地的身份、福利和社会保障属性就可以理解了。
（二）房屋流转的法律效力评价
由于房屋属于农民的个人合法财产，农民对其拥有完全的所有权，可以占有、使用、收益和处分。因此，从法律层面上来讲，只要符合买卖合同的基本规则，履行必要的手续，农民出卖自己的房屋是完全合法和有效的。但问题是房屋是建造在宅基地上的，而且根据我国“房地一体”的原则，即房屋的所有权和土地的使用权是一体的、不可分割的，在出卖房屋时必须将土地使用权一并转让。而根据法律对宅基地转让的限制，是不能转让给本集体经济组织以外的人的。于是就造成了一种悖论，一方面是农民对其拥有合法所有权房屋的自由出卖，另一方面又是对其出卖对象的严格限制。如果按照这样的逻辑，那农民出卖房屋在法律上的评价也会因为买受人身份的不同而认定为有效或者无效。
从这几年的判决来看，也基本上是采取无效的评价，比如北京市第二中级人民法院审理的宋庄画家村农村宅基地房屋买卖纠纷一案，判决书中法院认定：“宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。”因此其买卖协议无效。在“夏某某与周某某等房屋买卖合同纠纷上诉案”中，成都市中级人民法院认为，农村宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织成员，向本集体经济组织以外的农村居民转让农村住房和宅基地的，尽管“私房买卖合同”是双方当事人的真实意思表示，但因违反了集体经济组织的成员权属性，应属无效。笔者在调研中搜集到的崔浩川诉曹玉沛、崔文光房屋买卖合同纠纷一案，法院也认定房屋买卖合同因违反宅基地禁止买卖的强制性规定而无效。但是这类纠纷在北京现在被裁判为买卖合同有效，其理由有两个，“一是采用目的性限缩解释方法， 法律法规禁止买卖的“宅基地”，是指农户现在居住的房屋的宅基地，并不包括以“宅基地”名义分配给农户建房出售的土地。 二是通过解释当事人之间的合同性质，属于“房屋买卖合同”，未涉及“土地使用权问题”，不是宅基地买卖合同，当然不违反禁止宅基地买卖的法律法规。 于是判决认定这类房屋买卖合同有效，避免产生不公正的结果。”
（三）承包地经营权流转的法律效力评价
从目前我国的法律规定来看，《农村土地承包法》第37条规定，家庭承包地的转让应该经过发包方同意。《农村土地承包法》第41条更是规定了转让人和受让人的条件，即转让人必须是“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”，受让人也仅限于“其他从事农业生产经营的农户”。而根据《物权法》第128条的规定，承包地未经依法批准，不得用于非农建设。就上述两种买卖行为来讲：（1）对于第一种不变更土地用途的买卖承包地行为，如果转让人和受让人都符合法律规定的条件，并且履行了相应的手续，则应认定为有效。根据《物权法》第128条的规定，承包地流转的期限不得超过承包期的剩余期限。如果买卖的期限超过了承包期的期限，甚至有的约定永久为业，则应该认定为无效。（2）对于第二种情况，由于物权法明确规定未经依法批准不得变更土地用途，因此凡是转让人和受让人私自协商买卖土地并且变更了土地的用途，应该一律认定为无效行为。
（四）打包买卖的法律效力评价
打包买卖是农户将自己的将宅基地使用权、宅基地上的房屋和承包地经营权一起出卖的行为。这种情况在农村并不是很普遍，毕竟作为农民来说，土地是他生活的全部。但是随着城镇化进程和大量农民工进城务工甚至定居，原来依靠集体成员身份所获得的宅基地、承包地出现了荒废和闲置，有的农民将宅基地、房屋和承包地出租或者出借，有的则选择直接卖掉。从法律规定来看，目前并没有关于这三者一起进行处分的相关效力规定。并且由于宅基地和承包地的身份属性、福利属性和社会保障属性，严格禁止宅基地和承包地的买卖。而房屋虽然属于出卖人的合法私有财产，但是由于和宅基地紧密联系，实行“房地一体”的政策，导致房屋出卖的效力也会受到影响。因此，就打包买卖来讲，如果买受人是和出卖人属于同一集体经济组织的成员，则可以认定为有效的转让，并且应该有本集体经济组织和新的受让人重新签订土地承包合同。如果买受人是和出卖人不属于同一集体经济组织的成员，那么该转让行为应该认定为无效。
五、结 语
我国法律和相关规定对于农村承包地和宅基地的规定有利于农民生活和基本权利的保障，有助于维护农村社会的稳定。但是随着社会生活和实践的变 化，农民对于自身利益和需求认识的变化，使原有国家“以农民理性的欠缺为逻辑起点的”承包地和宅基地制度面临着极大的挑战。而农村土地流转方式的多样化，不仅是对这些制度的冲击，更是会牵涉到农民的切身利益。因此，在对这些流转方式进行分析考察的基础上，结合我国现有法律规定和实践情况进行效力评价，针对不同情况提出不同的效力判断，以期有利于司法实践中对于此类案件的处理。
参考文献：
马克思恩格斯选集：第2卷.北京：人民出版社，1972：109.
尹田.物权法.北京：北京大学出版社，2013：404.
黄贻芳，钟涨宝.城镇化进程中农地承包经营权退出机制构建.西北农林科技大学学报：社会科学版，2014（1）：13-18.
北京市第二中级人民法院判决书.（2007）二中民终字第13692号.
四川省成都市中级人民法院民事判决书.（2008）成民终字第434号.
土地承包法解读范文6
一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品并提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。
2016年3月25日，央行、银监会、保监会、财政部和农业部再次联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。这两个暂行办法的，意味着我国原有的农村土地制度与农村金融体制将被“打破”，而赋予“两权”的融资功能则是增强农村土地资源效能，提高农民贷款的可获得性。这意味着农村土地制度改革与深化农村金融改革迎来更实际的突破。
西北农林科技大学经济管理学院副院长李录堂教授，多年来在农村土地流转研究领域做着不懈的探索。近日，本刊记者走访了李录堂教授，就如何让农村的土地流转起来等话题，听取了李教授的一番解读。
土地流转亟待制度的完善
据相关资料显示，我国农村估算有可流转的土地价值约100万亿元，其中耕地约40万亿元，林地20万亿元，宅基地40万亿元。如此巨额的一笔沉睡资本，随着国家土地流转政策的逐步明确，将被激活释放出来。
去年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），明确了开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点，坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。
在李录堂教授看来，这又是一次国家层面的农村改革探索，值得肯定和支持，也符合“试验、试验又试验；探索、探索再探索”的中央精神。他说，农村“两权”抵押贷款试点在全国多个地方早就有人在做局部试验，此次中央将其提升到国家层面，说明中国农业现代化发展着实需要金融资本的推动。“然而问题在于此次试点是在农村土地市场尚未形成的情况下展开的，抵押融资与抵押要素市场二者缺一不可，这就势必使本次试点带有一定的局限性。”李录堂说。
在李录堂看来，在我国现有的农村启动“两权”抵押贷款，首先会面临一个法律的所属权问题：宅基地归农村集体所有，而不归农户家庭所有，因此宅基地的所有权不能被农户用作抵押，只有宅基地的使用权可以被用作抵押。但就目前现状而言，很多农房根本没有房产证，很多宅基地也没有土地证或者土地使用证，这自然面临农户如何将住房和宅基地使用权用于抵押的问题？这就使得一旦出现贷款违约，银行或者信用社就难以回收贷款，以及将住房或者宅基地使用权进一步转让变现。
李录堂分析认为：《意见》的颁布从某些方面来说有利于盘活农村土地资产，激活农村金融。“比如说在政府行政担保或贴息担保等条件下，以及农民有了完整的社会保障条件下，土地的“两权”抵押融资功能就会发挥一定的积极作用。”
然而，就目前现状而言，首先，在集体与农户之间的土地产权数量关系不清，且土地和农村房产市场没有形成的情况下，农村“两权”抵押贷款试点，对银行而言意味着一定的风险。虽说《意见》中也提到了“两权”抵押风险的防范问题，但具体如何防范并没有说明。其次，对土地集体所有者而言，有的农民在还不上贷款时，他的承包土地经营权或住房财产权可能会被银行出售，而买入者又不一定是原集体土地所有者，这就意味着土地集体所有者会因抵押风险而改变。怎么办？第三，由于农村土地市场没有形成，土地不能自由地转换成货币，货币也不能自由地转换成土地。所以，农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款，从商业融资功能上说几乎无法发挥作用；加之我国银行的谁放贷谁收回的责任制度，使“两权”抵押商业贷款在现实中变得不可能。
如何让“两权”走出现有制度的瓶颈，实实在在地维护农民的土地权益，显然是一道艰难的命题。
创新土地流转试验新模式
“两权”抵押贷款取得成功的关键，在于允许土地承包权和住房财产权的自由流转。这就意味着政府需要解除某些与《意见》精神相悖的规定，为房地产所有权和使用权以及宅基地使用权的转让提供便利条件，农民的所有集体资产和私人资产均应得到确权，并尽快向确权人颁布具体的权益证书；及时修改与《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》相违背的法律法规条款，建立和完善农村房产交易市场和土地流转市场，只有这样，才能保证“两权”抵押贷款取得成功。
近年来，李录堂教授坚持不懈地从多方位探索农村土地流转的可能性，并在陕西省蓝田县董岭村建立起试验基地。李教授向记者介绍说，他的创新来自于七个方面：一是在试验村进行土地所有制创新，建立“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制新形式，简称为“51U49 式土地集体所有制”。二是确定转出土地者和转入土地者，让他们达成土地比例化市场交易，且都能感受到双重保障型农地市场流转机制的好处。三是形成新的集体成员资格条件和新型土地承包关系。四是建立土地社会保障基金。五是建立土地规模化公积金。六是实行土地规模化公积金抵押贷款和土地长期抵押贷款。七是形成农村土地市场和适度农业规模经营主体，通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步建立健全以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主体。
采访中，李教授向记者详细解读了该试验的内容：根据国家现行法律法规对农地的三项要求（土地集体公有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变）和农民对农地的三项要求（农民对土地在国家和集体层面的货币化社会保障要求；农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求；农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求），我们的试验提出了建立农地产权比例化市场流转机制的创新思路。这一思路遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将农地产权（农地承包使用权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配，然后再市场化流转。
当然，该比例划分不是绝对的，也可借鉴“金股”制度等灵活性处理。“我们主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制（参见图表），最终科学解决人多地少条件下农地产权市场化所产生的社会震荡问题，及农地产权自由进入和退出问题，探索一种集体土地市场化和规模化的新途径。该试验还将对农地产权比例市场流转所需的配套措施，如农民利用土地实现社会保障和就业保障、农地金融支持等方面进行系统性的综合探讨。”李录堂说。
走出土地流转的悖论瓶颈
新西部：李教授，近年来许多研究农村土地股份制、土地流转问题的学者似乎都走入了死胡同，我国土地是公有制形态，在土地所属权问题难以明确的情况下谈土地市场化流转，是否真的可行？
李录堂：现在人们一谈土地市场化，就要首先否定土地集体所有；一谈坚持土地集体公有制，土地似乎就无法市场化。实际上是可以在“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的《宪法》框架内探索出一种新形式的，然后让土地产权比例化自由买卖。也就是说，本着《宪法》为主导，既坚持了土地集体所有制的主体地位，又实现了集体土地市场化，这样，一切问题就都会迎刃而解。
新西部：这就是您最近一直在做的“51U49”式土地集体公有制试验吗？按照您设计的农地产权集体占51%，农民占49%的比例进行自由买卖，会不会致使土地变相私有化呢？
李录堂：这个问题我必须回答，否则总会有人和你一样怀疑的。这决不是变相私有化，为什么？因为从静态看，该“51U49”式土地集体公有制完全符合《宪法》，毋庸赘述。从动态交易过程看，转出或卖出土地的农民，获得了49%的土地货币收入，集体得到了51%的可用于农民将来生存保障和就业保障的货币收入，这部分收入农民会因为永远离开农村而转移接续至城镇社保基金或退休最终拿走。也许有人会据此怀疑这部分正是土地变相私有化所在，其实这是一种误解，是把土地货币化的社会保障理解成了私有化。接下来可以从转入或买进实物性土地者的角度清晰地看到，他所买入的土地产权，他只能占该实物土地产权的49%，集体仍然占该实物性土地产权的51%。也就是说该土地以集体公有为主的格局没有任何改变。因此，不管农地买卖多少次，“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制永远不会变。
新西部：您致力于土地流转研究是基于怎样一种考量？
李录堂：一部分是来自于我的本职和兴趣，另一部分是出于一种悲悯情怀吧。一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品和提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。
新西部：那么当下我们以农地家庭联产承包为基础的农村双层经营制度存在着哪些弊端呢？
李录堂：规模太小。规模小不利于现代科技使用，不利于良种化和机械化，不利于农艺技术与机械技术结合；不利于农业专业化和标准化，不利于农民增产增收，不利于农村劳动力向非农转移；这些弊端显而易见，无需太多的论证。更大的弊端在于产权不清，纠纷不断。
新西部：就您的土地集体所有制流转新形式，听起来十分诱人，目前所遭遇的实践难题有哪些？
李录堂：就农地产权不清而言，农地为集体所有，但其所有的具体内容是什么？是仅仅为实物性的土地，还是土地上的各种具体功能？不清楚。农地集体所有的主体边界在哪里？近年来讨论较多，但无定论。如果有边界，该边界是静态的，还是动态的？几乎没人研究。实行农地集体所有，据此相关法律法规从定性的角度规定集体拥有农地统一经营权，农民拥有农地承包经营使用权，如果把这两种权力都理解为财产权利，那么，它们两者之间是否有科学合理的数量比例关系？仍有待研究。
党的十八届三中全会后，不少人主张土地所有权、承包权和经营权三权分立，同理，这三者之间是否有科学合理的数量比例关系？这三种产权各自的具体内容和功能又是什么？则无人回答。所有这些不清楚、无人回答和待研究的问题，都成为现实中土地纠纷的根源，尤其是成为城镇化过程中农民土地权益被屡屡侵害的根源。我的研究就是试图回答和找到解决这些问题的途径。
新西部：如何真正有效地维护好农民的利益？
李录堂：在一段时间的调查研究中我们发现，农村“两权”抵押贷款试点以来，有的农民可能会面临还不上贷款的问题，他们的承包土地经营权或住房财产权就可能会被出售。这时，农民该向何处去呢？我们提出的“51U49”式改革主张简便易行，农民容易理解实行（目前还在试验中）。此项改革既坚持了土地以集体公有为主，又能实现集体土地市场化，使“两权”抵押融资成为现实，能彻底盘活农村沉睡的土地资本。如果一亩地融资按5000元计算，那么20亿亩耕地就是10万亿元，这对推动农村农业现代化将是多么巨大的力量。
