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福利制度方案范文1
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
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| 按规范发放许可证的市县 |
温州、杭州、宁波
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|不按规范发放许可证的市县| 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。转贴于
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2] 徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@263.net
[3] 本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
福利制度方案范文2
一、前言
企业福利可以使企业获得人才竞争优势、低成本优势，并且特别能促进知识型企业核心能力的增加。设计良好的福利制度可以帮助实现企业人力资源管理活动的目标，进而实现企业的战略目标，还可以传递企业的文化和价值观。福利管理越人性化，越能增加广大员工的凝聚力，进而就越有利于人力资源管理核心目标的实现。中交广州航道局有限公司作为国有大型企业一方面按照国家政策、中国交建的政策执行各项福利制度，一方面也根据自身经济效益情况制定员工福利方案，起到一定的激励作用，能使员工能够感受到企业的关怀，具有一定的竞争优势。但是也具有很大的可改善空间。
二、中交广州航道有限公司福利方案实施及变化介绍
中交广州航道局有限公司于2006年10月16日，正式改制成为中国交通建设股份有限公司下属的中交广州航道局有限公司。作为国有企业，尤其是上市公司的全资子公司，广航局的各项福利费用的发生均需符合国家政策规定，均需符合中国交建的相关规定，接受专业的审计部门审计核查。
福利的成本通常都是有企业全部或部分承担，当福利项目的名目过多时，福利的规划和管理会比基本薪酬和可变薪酬的管理变得复杂的多，因而可能会耗费企业大量的时间和金钱；另一方面，福利对员工的激励作用显然不如基本薪酬和可变薪酬更直接，所以广航局的福利方案均为企业单方面根据企业效益，可负担的成本来决定，也尽可能注重方式使激励性作用更加明显。
广航局近十年来，随着企业效益明显好转，在控制成本的同时，提升员工幸福指数也被企业更加重视。各项福利制度和方案也有些细微的变化，其现有福利制度方案内容分类如下：
第一，法定社会保险、住房公积金福利。
根据国家、广东省法律规定，广航局为员工购买的各项社会保险、住房公积金：养老保险、生育保险、工伤保险、失业保险、医疗保险、住房公积金。
除养老保险根据交通部的养老统筹开始外，直至2005年，广航局才逐步完善了其他的各项保险的缴交制度和手续。也为退休职工完善了购买医疗保险的各项手续。
广航局从为员工购买住房公积金以来，均按20%比例缴交。随着2007年财政税收关于个人所得税的规定下发，广航局改用12%的缴交比例。一方面为个人节省所得税，同时单位成本也有所下降。
第二，企业补充保险计划。
企业年金。广航局按照中国交建的统一规定，实施员工企业年金计划。企业年金总额按上年度工资总额的8.33%向中国交建申请，获批后对员工按不同系数进行分配。从2006年开始为员工建立企业年金计划以来，随着工资总额的增长，企业年金总额也逐年增长。大部分员工也逐渐了解企业年金的相关规定，对退休后多一份保障甚感欣慰。
团体人身意外伤害保险。广航局作为建筑施工企业，为员工购买人身意外伤害保险，保证员工人身意外伤害利益非常迫切。自2006年开始为在岗员工、退休返聘员工、劳务派遣工购买了团体人身意外伤害商业保险。几年来，团体人身意外伤害保险低保额从2006年的20万元/人提高到2010年之后的40万元/人，再提高到目前的80万元/人。既保证了员工福利，又减轻了企业的压力。
补充养老保险。此项保险只限1997年参加了交通部职工基本养老保险费用统筹的员工和离退休、退职人员享有，属于一次性保险。至今，已参保男员工年满60周岁，且已办理退休手续，可从个人的补充养老保险帐户中一次性领取补充养老保险金，并终止补充养老保险关系。
第三，法定休假。
法定休假福利基本随着国家规定的变化而变化。
按照国家规定享受带薪年休假、产假、婚假、探亲假、丧假、男职工看护假。
员工患病或非因公负伤确需停工治疗的，广航局可根据员工实际工作年限和在本单位工作年限给予3个月至36个月的医疗期。
广航局船员还享有船员管理条例规定的，船上每工作2个月另给予5日的年休假。
其他节假日：三八节、五四青年节，部分员工可有半日的休假天。
第四，其他福利。
近年来其他福利也有细微的变化，但是企业成本的控制也限制了员工其他福利的延伸或者增长。
货币利：每年逢春节、中秋节，广航局会给职工发放一定金额的节日金以示慰问；公司副主管及以上人员均可按规定报销一定金额的通信费用；每年6-10月按规定享受高温津贴。
实物利：广航局总部员工享受免费的早餐和午餐，广航局项目经理部员工和船舶员工按规定的伙食费标准享受一天的伙食。从项目经理部暂时回公司总部的员工可享受每晚10元的酒店入住。每年工会慰问员工，为职工购买月饼或者饮料，以实物形式发放；广航局员工按规定享受劳保用品。
服务利：广航局每年为职工安排体检、广航局员工外出办事可享有用车服务；
机会利：广航局不定期开展各项集体文化活动，全体员工可自愿报名参加。如集体婚礼，外出旅游活动等。
仍处于发展阶段的广航局，近年经济效益持续攀升，主营业务收入、利润总额逐年增长。在此情况下，广航局员工薪酬水平不但上升，同时员工某些福利也有所增长。相较于薪酬的激励作用，广航局福利制度和方案的激励作用非常小，也因为是国家规定或企业单方面制定的福利方案，大部分员工认为这些福利是自己理所当然应该享受的。由此广航局面临的主要问题就是如何让现有员工福利的激励作用最大化。
三、广航局员工福利方案改善设想
一方面要提升员工幸福指数，另一方面要考虑企业成本，针对广航局的实际情况，我觉得福利方案可以从如下三个方面改善：
第一，提供员工服务福利。
据了解，很多先进企业都会为员工提供各方面的服务福利。广航局也可以为员工增加服务福利，使员工真正感受到企业的关怀。可以有如下几种福利：
员工援助计划、咨询服务。可以利用内部员工的专业优势为其他员工给予常规性的咨询或者治疗。对内部员工进行筛选，建立援助人员资料清单，确定由各个专业模块的人员组成援助小组，面向员工，为员工提供广泛的咨询服务。包括心理咨询、专业技术咨询、压力释放、法律纠纷、职业生涯等各方面问题，提供服务的同时也传递了企业文化。
开展正式的教育援助计划。广航局目前也有以提升员工各种能力为目的组织的内部培训活动或者课程。但是也不是面向所有人，也非本人意愿，效果不够明显，但是企业也负担了成本。如此，还不如将成本核算到个人，让员工自主选择继续教育计划。既能很好的起到激励作用，又能使企业很好的控制成本。
健康服务。健康服务是员工福利中被使用最多的福利项目，也是最受重视的福利项目。广航局一直为员工安排体检，以前年度是每2年一次，从2010年以来，变为一年一次。广航局为员工提供的健康服务可以更加完善。可以为员工提供健身的场所和器械，供员工休息时间健身锻炼；也可以与健身俱乐部等签订长期合作关系，相信对员工的激励作用也是非常有效果的；还可以定期为员工举办健康讲座，既体现了公司领导对员工的关心，也使员工真正获益。
第二，弹利计划实施。
实施弹利计划的好处之一就是，弹利计划促使员工考虑他们所获得的福利的市场价格，从而认识到组织为其提供的福利是有成本的，同时有助于增强员工对组织的忠诚度。
针对广航局的目前的福利方案实际情况，可以看出，除国家法律规定的福利种类外，可选择的福利方案并不多，而且可选择的福利方案相对金额比较小，所有的福利方案均具有普遍性。所以，可以先尝试实施附加福利计划和混合匹配福利计划相结合。适当降低员工原有的直接薪酬水平和福利水平，提供给员工一张特殊的信用卡，员工可以根据自己的需要自行购买商品或福利。发放给员工的信用卡中可使用的金钱额度根据基本薪酬的百分比确定或者取决于员工的任职年限、绩效水平等。
第三，对现有福利进行重新规划分析；加强福利沟通，加大宣传力度；随着组织内外部的发展情况及时变更修订更有效的福利制度方案。
目前广航局的福利决策仍建立在一种对福利的模糊认识基础之上，也没有对其员工的需要和偏好进行认真的分析。所以广航局首先应了解员工对福利的偏好，开展员工对福利偏好的问卷调查。主要了解不同类型的员工群体各自偏好的不同类型福利计划。其次，对此结果进行分析，得出现存的福利模式和员工偏好的福利模式之间的差异。用偏好度不高的福利成本弥补偏好度高的福利项目成本，重新整理福利方案。
针对广航局员工对自身福利的不理解和所谓的理所当然，广航局应加强福利沟通，加大宣传力度。可以编写福利手册，解释企业提供给员工的各项福利计划；定期向员工在广航局内网上公布福利信息；到各项目部、各船舶为员工讲解员工福利计划；建立福利问题咨询办公室或咨询热线；建立网络化的福利管理系统，与员工在网络上交流关于福利的问题。
福利领域的情况经常变化，首先公司的发展战略会变化，有关福利的法律也经常发生变化，其次员工的需要各偏好也会随着自身的发展的变化，同时，外部市场的薪酬水平和外部组织提供的福利也在不断变化中，广航局必须紧紧跟随这些变化的情况及时调整完善福利制度和方案，才能保证以较低的成本提供令员工满意的福利项目。才能是福利制度和方案的激励性最大化。
四、总结
纵观广航局近十年以来的福利制度方案的实施及调整，经历了从法定社会保险逐步完善，非法定福利项目逐渐增加的过程，企业成本也是逐年增加。可以说广航局的福利管理也在随着外部环境的变化不断的完善，日益受到领导层的重视，就目前的福利制度方案及成效来看，广航局的福利成本并不低，但是仍没有起到很好的激励作用。所以广航局福利管理仍有很大的提升空间，提倡建立学习型组织的广航局，更需要做好福利制度方案的规划和管理，很好的激励员工，从而促进企业目标的实现。
正如曾庆学博士所述：“激励是一种制度安排，你激励什么，就会得到什么；相反，你想要得到什么，就激励什么。有什么样的激励和制度安排，就会有什么样的行为和结果。”“一个企业激励的格局决定了一个企业事业的格局”。
福利制度方案范文3
关键词：社会福利 政府角色 社会福利社会化
提起社会福利(Social Welfare)，不同的学者和实际工作者会给出很多不同的定义和理解，我国学术界通常把社会福利归为社会保障的一个子系统，与社会保险、社会救济、优抚安置等并列为社会保障的一部分，也就是民政部门管辖的专为弱者提供的带有福利性质的社会服务与保障。其实这只是社会福利的狭义理解。而国际通行的对社会福利的认识则多从广义出发，指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。在我国一些书籍文件中也能找到类似解释，如我国权威的社会福利黄皮书中的定义：“社会福利是国家和社会为了增进与完善成员的社会生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量。”本文所指的就是后者。
福利制度是从西方国家起源和发展起来的，特别是二次世界大战后，西方一些资本主义国家政府为了缓和阶级矛盾、抚平战争创伤，普遍建立了“从摇篮到坟墓”的福利制度，建成了所谓的“福利国家”。这种福利制度对于维护社会稳定、促进经济发展、缩小贫富差距、实现充分就业起到了积极的作用。但日益庞杂的福利体系也使西方各国政府普遍感到负担沉重，其弊端也日益显现出来，引发了一系列问题，如失业危机、财政危机、老龄危机、社会危机、观念危机、制度危机和政治危机等。因此，20世纪70年代以来，西方发达国家开始了对福利制度的改革，将某些福利计划实行社会化，由原来的国家负责改为社会负责。
一、我国福利制度改革的重要意义
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会，这是中国福利思想的一次历史性的科学总结。和谐社会的内涵包括人与人之间的关系和谐、人与自然的关系和谐、人的内在精神的和谐、社会内部环境的和谐、国家外部环境的和谐等。其中，每个社会成员能够在满足基本生活要求的基础上，各尽所能、各得其所、和睦相处是最重要的标志。而福利制度正是这样一个以效率、公平、发展为核心议题，追求在经济发展、效率提升的基础上，又能维护社会公正和整体均衡的制度选择与安排。国际先进经验和中国改革实践都证明了：经济协调发展，社会政策与经济政策相互促进、良性互动，是中国社会全面进步与国富民安的最佳途径。因此我国社会福利制度的健全与完善对于建设和谐社会具有极其重要的战略意义。
和谐社会的提出，是与我国现阶段的社会现状密切相关的。当前我国经济体制改革取得了巨大成就，经济以每年超过8％的速度快速发展，但随着改革开放和市场体制建设进入攻坚阶段，各种社会矛盾也日益尖锐和复杂。特别是随着经济结构调整、产业结构升级和企业改制，不可避免地出现结构性失业和农业劳动力转移，居民收入分配格局发生了巨大变化，贫富差距不断拉大，已成为一个引起多方警惕的主要社会矛盾。一方面，不协调的社会现状需要社会福利来协调，经济转型需要新型的社会福利制度与之配套；另一方面，我国面临人口老龄化和农村人口转移问题，亿万国民对社会福利的需求又显著增加，需要通过社会福利的相关措施来缓解。我国福利制度改革面临巨大挑战。
从西方国家的经验教训中可以知道，福利制度是把双刃剑，科学的福利模式有助于缩小贫富差距，促进社会公平，是社会的“安全网”和“稳定器”，不合理的福利模式会对经济及社会产生消极影响。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用机制，也就是政府在多大程度上介入社会福利及提供什么样的制度水平。从历史上看，各国政府在各自国家的社会福利方面都起着重要的作用，但由于各国的历史背景、发展水平、现实条件、价值取向的不同，它们的作用机制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(补救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(机制型)福利模式。有的提供较高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只负责最困难人群，采取选择型(定向型)福利模式。正如著名经济学家斯蒂格利茨的《经济学》中所说：“政府怎样才能以更有效的方式实现自己的社会目标，政府必须在几种行动方案中作出选择。它可以直接做某些事，也可以为私人部门做某些事提供动力，还可以命令私人部门做某些事，或者采取包括这三种方式的某种混合方式。”因此研究政府在我国福利制度中的地位与角色成为研究福利模式的关键问题，而我国在这方面恰恰非常薄弱，尤其是经济转型与福利制度改革过程中，政府应扮演什么角色、起什么作用，一直以来都很模糊。
二、政府在我国福利制度改革中的职能定位
无论经济理论还是凯恩斯主义都告诉我们，市场经济是竞争经济，能提高效率、创造财富，但无法消除贫困和维护社会公平。“市场失灵”的客观存在决定了政府必须通过福利体系对社会经济进行调节，以化解阶层分化带来的不断激化的社会矛盾。社会福利正是这样一种责无旁贷的、“制度化的政府责任”。因此福利制度必须由政府主导，发挥其强有力的管理职能和监督职能。但政府主导并不意味着事事都要由政府承办和投入。特别是我们这样一个人口众多的发展中国家，政府的财力相对有限，单靠政府难以应对巨大的社会福利需求。我国的国情决定了我们不可能走西方那种“从摇篮到坟墓”的福利道路，而必须坚持“有所为、有所不为”。
我国目前的社会福利体系，由于过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，已经出现了企业依赖政府、地方依赖中央的现象。这种政府包办的福利模式，往往会导致财政困难，效率低下，同时会助长国民惰性，削弱企业及国家的竞争力。西方福利国家出现的“福利陷阱”已经证明了这一点。
从社会福利的国际发展看，从“普遍性原则”向“选择性原则”过渡，从“国家包办”向多元化、市场化、民营化过渡已成为大势所趋。所谓多元化就是将某些原来由国家负担的社会福利改由家庭、社区、社会团体、慈善机关、工会、企业等分担；市场化、民营化就是将某些社会福利项目需要的资金由国家负担转变为私人负担；某些福利服务
由原国家提供转变为私人提供；有些盈利利服务机构和设施可以交给企业经营运作，在保证社会效益的同时兼顾企业经济效益。
在我国福利制度改革中政府作用应该也是多元化、多层次的。不同类别的物品政府的作用应该是不同的。公共经济学中有纯公共物品、准公共物品和私人物品之分。对于私人物品，可以由市场提供，依靠市场机制自动调节，在该领域就要避免政府过多的行政干预；而纯公共物品具有社会性、非竞争性、非排他性、免费性等特点，决定了它必须由政府提供，政府在该领域要承担起更多的工作；准公共物品介于二者之间，在强调政府发挥主导作用的同时可以引导企业积极参与。正如凯恩斯所说：“对政府来说重要的不是去做那些私人已经正在做的事情，把它做得更好一些或者更坏一些，而是去做那些根本没人做的事情。”
具体到福利体系的子系统，政府角色也应加以区别。例如在社会救助中，政府应承担主体责任，对老年人、残疾人、儿童等弱势群体提供救济，对在意外事故或自然灾害中生存面临困难的人提供物质援助，这是所有国家社会福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何转变，政府不会也不可能放弃这部分责任。而在社会保险中，政府应该逐渐放弃直接管理的责任，更多的担任政策的制订者和监督者，为诸如个人、企业、市场等社会力量的参与创造良好的政策环境。
就福利水平来讲，若政府提供的福利水平过高会造成财政困难，若福利不足又会削弱保障的功能，难以解决一些社会性问题。为了保证公平，政府应把需求的满足定位在平均水平，超出这一水平之上的特殊或过高的需求，政府不再直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为引导者调动企业、个人、社会等多方面的力量提供保障。
三、政府在我国福利制度改革中的具体责任
公共管理学理论认为，政府的公共行政职能应该定位在掌舵而非划桨上面。随着国家行政体制改革的深化，政府将逐步退出经营性领域，把工作重心和财力放在社会公共需求上，这为社会福利事业发展提供了更好的支撑条件。转型后的政府在社会福利制度中主要承担制度设计、监管以及筹措财力、财政兜底等责任。
1、制度设计。我国社会福利制度还存在很多问题，主要表现在城乡有别的二元福利特征明显。社会福利局限于城市居民，将广大农民排除在外，这在当前农民收入增长缓慢，农村尚有七亿多农业劳动者的情况下，会影响广大农民的生产积极性，也会使社会福利追求社会平等和公平的目标发生扭曲，人为加重中国二元经济的分化程度。我国传统的福利制度不仅是为城镇人口设计的，而且与单位福利密不可分，很长一段时间，单位福利概念都高于社会福利，“单位”福利差别之大可以用“天壤之别”来形容。这也造成公共福利事业极不发达，同时加重了企业负担。我国福利制度中种种不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，从长远着眼，根据我国国情统一规划，科学设计。从制度设计层面上，促进和保证社会福利事业的持续发展。
2、法规建设和监管。有了良好的制度设计，还应以立法的形式确定下来。我国也应该像西方国家一样，努力将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上，使社会福利制度的运行有法可依，有章可循。从目前情况来看，我国有关社会福利的基本立法还很不完善，缺乏系统性，有些法规还未能及时建立；社会福利体制运行主要借助行政手段，如颁发通知、规定等来进行管理。可见，政府在加快社会福利法制建设，完善福利制度的法律法规方面还有很多工作要做。
3、筹措财力，发挥托底作用。国家发展的目标是不断提高和改善社会成员的生活质量，增进社会福利就是主要途径之一。政府对社会福利承担着不可推卸的责任，它是福利资金的主要提供者之一。我们经济的快速增长与国家财政实力的快速增强已使我们具备了一定的物质基础，可以支撑起一个水平不是很高的社会福利体系。但是我国人口众多，经济转型造成的结构性失业，农村劳动力过剩，加上老龄化的提早到来形成了巨大的福利需求。因此，政府对福利事业的投入应当随着经济发展和国家财力增长而不断增长。即便这样，仅靠政府资金供给也难以应对所有的问题，还应千方百计的动员社会资金，采取多种措施扩大福利资金的来源，同时鼓励单位和个人进行自我保障。政府资金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的资金发挥乘数效应和带动效应。
总体上讲，我国福利制度改革中政府的主要任务不是逐步退位．而是使其定位和责任更加明确，做到有进有退，应弱化政府全权管理和直接供款等责任，强化制度设计、引导和监管等方面的责任。只有政府职能科学定位，才能理顺各种关系，充分调动各种资源，兼顾各方利益，促进社会福利事业健康发展，真正成为社会的“稳定器”和“安全网”。
四、社会福利社会办
值得一提的是，对于政府在福利制度中的定位与角色，我国近年来提出社会福利社会化的改革趋势，由此解决政府责任过于集中，财政负担过重的问题。
社会福利社会化是指从原来政府包办一切社会福利转为只承担部分职能，提倡和鼓励社会办福利。其内容包括服务对象的社会化，资金来源的社会化，管理的社会化，服务设施的社会化，服务队伍的社会化。它表明政府在社会福利制度中职能和角色的转变。
社会福利社会办中的“社会”，显得有些空泛，似乎没有明确究竟哪些力量可以担此重任。其实从实践来看，它主要指的政府以外的企事业单位、社团、社区等一些具体的社会组织。这里着重强调的是非政府组织和群众性社会服务团体等一些非营利性组织在其中的作用。非营利性组织在公共经济学上被称为继政府、企业(营利组织)之后的“第三部门”，它是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的一种有效的组织创新。
社会福利社会办的关键就是非营利组织的发展和壮大。因为如果非营利组织发育不健全，不能很好地承担社会福利服务提供者的责任，那么离开政府投入社会怀抱的社会福利将失去支撑，处于濒临死亡的境地。目前我国很多非营利组织发展还很不充分，多数仍隶属于政府，要独立发挥作用，真正成为社会福利领域的主力军，还有很长一段路要走。加快第三部门的发展是推进社会福利社会化过程中一个迫切的任务。政府必须首先采取积极有效的措施，为我国“第三部门”的发展创造良好的社会环境，鼓励第三部门加快发展。如扶持民办福利事业，对民办福利设施给予政策优惠和适当的财政投入；鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的、社会化的福利实施机构；推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务等。
综上所述，社会福利社会办的含义就是在政府发挥主导功能，承担主体责任的同时，将某些营利性的、能够按市场规律运作的服务交给企业办，在社会福利管理中引入市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念，实行市场化的运作，提高社会福利的供给效率；将另一些非营利性的服务更多地交给第三部门去办。要调动企业、非营利组织、社区、家庭等各方面的积极性，充分调动各种资源，形成政府、企业、个人、第三部门共同分担的机制。这是社会福利社会化和政府角色转变的关键所在。
总之，我国福利制度改革中政府角色需要重新定位，明确职能，分清责任。这里只作一个初步的讨论，还有待于实践的进一步探索和学者们的进一步研究。
本文作者：
孙 昀 中央财经大学博士研究生
福利制度方案范文4
关键词：沙利度胺；复方甘草酸苷；结节性痒疹；治疗
结节性痒疹是一种慢性炎症性皮肤病，又称结节性苔藓，以剧痒与结节性损害为特征，多发于成年女性，分布于四肢，也可见于腰臀部，但以小腿侧居多，病发伴随剧烈瘙痒，严重影响患者的生活与工作[1]。
1 资料与方法
1.1一般资料 回顾性分析2015年1月～2016年1月本院收治的98例结节性痒疹患者临床资料，按治疗方案不同分为对照组与观察组。其中对照组48例，男20例，女28例，年龄26～56岁，平均（54.6±25.8）q，病程5个月～8年，平均（7.9±0.48）个月；观察组50例，男19例，女31例，年龄27～59岁，平均（58.4±26.9）岁，病程6个月～9年，平均（8.8±0.58）个月。对照组及观察组在性别，年龄，病程经统计学检验，差异均无显著性（P>0.05），具可比性[2]。
1.2方法 对照组48例给予沙利度胺50 mg/d，2次/d，4 w为1个疗程，根据病情加减疗程，外用卤米松软膏，双下肢大范围5 g，四肢大范围10 g，每次以湿毛巾涂上药膏，再把毛巾敷于皮损上20～30 min，2次/d，连续7 d后改为外擦治疗1 w。观察组在对照组治疗的基础上加用复方甘草酸苷3次/d，3次/d，疗程同对照组。
1.3观察指标与评定标准 观察对比两组患者在进行治疗前及接受治疗后进行睡眠评价，评分越高则睡眠情况越差。无效：患者皮损消退程度无改变，结节数量无减少，瘙痒程度无减轻；有效：患者皮损消退程度达40%～75%，结节数量减少部分，瘙痒程度大幅度减轻；显效：患者皮损消退程度达75%～85%，结节数量大量减少，偶有瘙痒感；痊愈：患者皮损完全消退，瘙痒感消失[3]。总有效率=（痊愈+显效+有效）/总有例数×100%[4]。
1.4统计学处理 数据应用SPSS 22.0软件进行统计学分析，两组数据以均数标准差（x±s）表计量资料，采用t检验。计数资料采用χ2检验，以P
2 结果
2.1对比两组患者治疗前与治疗后的睡眠质量 观察组患者的睡眠质量在治疗后均显著小于对照组，差异有统计学意义（P
2.2对比两组患者治疗效果 治疗后，观察组治愈率为20.00%，总有有效率为96.00%；对照组痊愈率为6.25%，有效率为81.25%，差异有统计学意义（P
3 讨论
结节性痒疹又称疣状固定性荨麻疹，是一种慢性炎症性皮肤病，其发病机理目前尚未清楚，部分患者见于蚊虫叮咬或其他虫类叮咬后发病，同时与内分泌代谢障碍，肠胃功能紊乱及精神因素有关[5]。病多发于成年女性，分布于四肢，初期为针帽至米粒大的丘疹，后逐渐增大成为坚实隆起在皮肤表面的丘疹与结节，顶端角化明显，表面粗糙呈疣状，颜色呈褐色或灰褐色，分布于四肢，且小腿侧为显著，也可见于腰臀部，病发时伴剧烈瘙痒，且长期不愈[6]。
回顾性分析2015年3月～2016年1月本院收治的98例结节性痒疹患者临床资料，以沙利度胺联合复方甘草酸苷治疗结节性痒疹，对比两组患者在接受治疗前后的睡眠质量，可知观察组患者的睡眠质量在治疗后均显著小于对照组，睡眠质量优于对照组。分析其原因可能为：沙利度胺具有中枢神经抑制作用，即镇静作用，有催眠、止吐，镇痛的作用。并且沙利度胺具有诱导睡眠的哌啶环结构，故具有镇静止痒的作用，可能通过位于前脑的睡眠中心来起作用[7]。另外结果显示：观察组的总有效率为96.00%优于对照组的81.25%，得出观察组的以沙利度胺联合复方甘草酸苷治疗结节性痒疹的方法更为有效。分析其原因可能为：复方甘草酸苷具有抗炎、抗过敏的作用，其具有对皮质激素，有增强激素的抑制应激反应作用，其作用机理与抑制毛细血管通透性、降低细胞对刺激的反应等多方面的作用有关。并且由于复方甘草酸苷是以甘草酸苷、盐酸半胱氨酸及甘氨酸为主要成分的复方制剂，而其中甘草酸苷是甘草中的活性物质，具有肾上腺皮质激素样抗炎症、调节免疫力的药理作用；而盐酸半胱氨酸具有抗变态反应及解毒的作用；甘氨酸可减少伪醛固酮的作用，三者结合再加上沙利度胺可加强抗变态疗效，从而达到较好的临床疗效[8]。并且由于沙利度胺具有中枢神经镇静作用，同时可阻断结节性痒疹患者因精神紧张而导致的病情加重，并减轻结节性痒疹患者的外界瘙痒刺激的应激性，有利于促进结节性痒疹患者的疾病康复。
综上所述，沙利度胺联合复方甘草酸苷治疗结节性痒疹比单用沙利度胺临床治疗显得更为有效。
参考文献：
[1]范国娟.结节性痒疹发病机制及治疗的部分研究进展[J].中国麻风皮肤病杂志，2014，30（2）：91-92.
[2]黎昌强，廖勇梅，许r.沙利度胺联合右佐匹克隆片和抗组胺药物治疗顽固结节性痒疹30例临床观察[J].中国皮肤性病学杂志，2016，30（3）：270-272.
[3]韦无边，卢柳伊，覃崇宁.复方甘草酸苷在皮肤性病科的应用与研究进展[J].医学综述，2014，20（16）：2988-2991
[4]杨志刚，周丽梅，陈玲玲.沙利度胺联合复方氟米松软膏治疗结节性痒疹疗效观察[J].中国医学文摘（皮肤科学），2014，31（6）：339-340
[5]刘雄，龙晓燕，张林.沙利度胺联合复方氟米松软膏封包治疗结节性痒疹的临床观察[J].皮肤性病诊疗学杂志，2014，21（5）：401-407
[6]韩婷梅，王来群.小剂量沙利度胺联合疗法治疗结节性痒疹临床观察[J].中国实用医药，2013，8（11）：42-43.
福利制度方案范文5
被告：商丘市房地产管理局。 法定代表人：翟大福，局长。
被告：商丘市住房制度改革办公室。 法定代表人：翟大福，主任。 第三人：陈爱莲，女，44岁，系商丘市第八中学教师，住商丘市纱厂一街飞翔胡同3号。
1979年初原商丘市城乡建设局用物资组盈利款11943.30元在商丘市纱厂一街飞翔胡同盖平房六间、厨房二间，分成一、三两个家属院，其中3号院平房四间、厨房一间分给原副局长孙天立居住。1980年原告因管理不便，将一、三两个院委托给下属单位房管处代管。1981年10月，房管处升格为房管局，一、三两个院继续由其管理。1990年孙天立夫妇相继病故，其子孙宏军、儿媳陈爱莲搬进三号院居住，房租交到房管局直至城镇住房改革。1994年5月7日，原告向房管局报告，要求收回一、三两个院，房管局未予答复。同年7月12日，房管局和房改办以三号院为直管公房为由，在城镇住房制度改革中，出售给了陈爱莲，并为陈办理了（私房）字第016371号房屋所有权证。同年8月，原告以“程建”为申请人，要求房管局、房改办将三号院出售给“程建”。房管局、房改办又给“程建”办理了三号院私房字第018714号房屋所有权证。1995年3月，原告催陈爱莲搬家时，得知被告把三号院已出售给了陈爱莲，即多次到被告处要求解决，在协商无效的情况下，原告于1995年9月8日向商丘市人民法院提起诉讼。并向法院提供了建房手续、物资组用盈利款建房的原始帐单和有关证人证言。 原告诉称：被告明知三号院的所有权不属国有，却按国有公房出售给陈爱莲，并为其颁发房屋所有权证，其行为违法，要求法院确认私房字第018714号房屋所有权证合法有效，撤销私房字第016371号房屋所有权证。 被告辩称：三号院系政府拨款所建，房管局自1980年管理至今，应属直管公房，出售给陈爱莲是正确的，要求法院维持陈爱莲的016371号房屋所有权证；原告采取欺骗的手段，以“程建”名义办理的房屋所有权证是无效的，要求法院撤销“程建”的018714号房屋所有权证。 被告在诉讼期间未能提出政府拨款建三号院的证据和属直管公房的法律依据。 第三人除同意被告的意见外，还认为房管处升格为房管局是和原告分家，三号院是分家时分给房管局的，如同兄弟俩分父辈的财产，既已分家多年，就不能再要，即便形成纠纷，也是民事纠纷，法院不应作为行政案件受理。
「审判
商丘市人民法院审理认为：商丘市纱厂一街飞翔胡同三号院系原告在1979年自筹资金所建，分配给孙天立居住，交给下属二级机构房管处管理。原告在房管处升格为房管局后虽未将该房的管理权收回，也未将所有权移交，三号院的产权仍归原告所有。被告确认三号院是政府拨款所建，属国有直管公房的证据不足，将三号院出售给第三人陈爱莲并为其颁发房屋所有权证的行为侵犯了原告的合法权益，故被告要求维持陈爱莲的房屋所有权证的诉讼请求不予支持。原告为收回三号院，以虚构的人名“程建”向被告提出房改申请书的做法不妥。被告对“程建”的申请不认真审查，并为其办理房屋所有权证的行为违法，应予撤销。原告要求确认“程建”的房屋所有权证合法有效的诉讼请求不应支持。 该院于1995年11月27日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定作出如下判决：
（一）撤销被告商丘市房地产管理局、商丘市住房制度改革办公室下发的（私房）字第016371号房屋所有权证。
（二）撤销被告商丘市房地产管理局，商丘市住房制度改革办公室下发的（私房）字第018714号房屋所有权证。
一审宣判后，商丘市公用事业局不服，向商丘地区中级人民法院提出上诉称：商丘市纱厂一街飞翔胡同三号院的房屋系原城建局自筹资金所建，房屋所有权归公用事业局，因此“程建”所办的房屋所有权证是合法有效的，一审判决撤销是错误的，请求二审法院依法改判。并认为一审判决撤销（私房）字第016371号房屋所有权证正确，请求二审法院判决予以维持。被上诉人商丘市房地产管理局，商丘市房改办答辩称：纱厂一街飞翔胡同三号院的房屋作为直管公房出售是由房管局自行评估及资格审查，根据国家房改政策出售给住户，并办理了（私房）字第016371号房屋所有权证，是合法有效的，一审判决撤销错误，请求二审依法改判，并认为给“程建”办理的房屋所有权证人名是虚构的，属弄虚作假，一审判决撤销正确，请求二审判决维持。
河南省商丘地区中级人民法院审理后认为：原审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，但以“政府拨款、直管公房的主要证据不足”和“程建”为虚构人名的做法不妥判决撤销（私房）字第016371号与（私房）字第018714号两个房屋所有权证并无不当，上诉人所提上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1996年2月20日作出判决： 驳回上诉，维持原判。
「评析
本案在审理过程中，主要涉及以下问题：
一、商丘市房管局和房改办是否具备行政诉讼被告的主体资格。我国行政诉讼法第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中，被告房地产管理局是商丘市政府管理房地产的行政机关，对三号院的确权、颁发房屋所有权证都是其实施的具体行政行为；房地产管理局对三号院确权的行为、对原告和第三人的权利、义务都有直接的关系。所以，商丘市房管局、房改办具备行政诉讼中被告的主体资格，符合行政案件的条件。本案既不是民事案件，也不是界乎于行、民之间的边沿案件，一、二审法院认定该案为行政案件类型中的财产确权案件是正确的。
福利制度方案范文6
当国家出面，保证每一个国民都有一笔基本工资时，生活该是多么美好！芬兰的这种做法，被称为基本收入政策，是目前世界上对福利制度的一种探索试验。在芬兰，这也是迄今最大规模的一次试验，政府希望借此提升国民的安全感，使失业者重拾生活的信心。
历史渊源
无条件地给每个人发钱，这项政策执行起来很容易，但开始却很艰难，因为它影响深远，关乎重大。世界上有的国家对此非常慎重，有的则在犹豫、反复。芬兰也不是第一个试行这项政策的国家。
美国于20世纪60年代末也曾试行过，当时尼克松总统倡导改革社会福利制度，初步在小范围内（8500人）给每人发基本工资，一个四口之家每年大约有1600美元（相当于今天约68700元人民币）。试验取得了预期效果，但后来由于水门事件以及美国右翼势力的影响，这项政策遭到搁置。20世纪70年代，加拿大也试行了类似的政策，在曼尼托巴省多芬市，政府从当地人抽取30%的人口，给他们每人发放15000美元。虽然效果不错，但几年后因政党轮换，政策被中止。
今天，基本收入政策又称为无条件基本收入，在欧美国家非常流行，逐渐发展为一种国际性思潮。荷兰、加拿大、乌干达、肯尼亚、印度以及美国的硅谷，都已经有政府或者非营利组织了相关计划，新西兰、英国、法国、纳米比亚甚至已经开始着手试验。诺贝尔经济学奖得主中，也有许多人支持这项政策。在欧洲最近一项调查中，64%的人支持基本收入政策。
兴起原因
在2008年全球金融危机之后，这项政策越来越受欢迎，被认为是目前福利制度改革的最佳方案，并且它还能应对大多数国家面临的经济挑战，比如老龄化造成青壮年减少、自动化导致大量失业。近年来，制造业和服务业不断升级换代，人工智能和机器人迅速发展，“抢占”了许多人类岗位，给人们就业带来了极大挑战。全球最大代工厂富士康，计划投入大量机器人和自动化生产设备，成功后一条20～30人的生产线就只需要5人。当社会发生变革，失业不可避免时，许多经济学家认为，基本收入政策将是未来唯一的解决方案。
另外，世界上许多国家长期实行高福利政策，现有福利制度项目繁多，计算复杂，包括支付成本、实施成本、监督费用等，占政府开支很大的比例，逐年积累造成巨大的财政压力，长久下去将带来难以想象的后果。近十年来希腊债务危机愈演愈烈，就是源于当初政府财政赤字居高不下而导致的。而基本收入政策虽然受众面广，但计算简单，且只有一项统一的支付成本。相比之下，其实后者更节约开支，能缓解财政压力。
不劳而获，人会不工作吗？
如果全民发钱，人们会不会闲赋在家，没人上班工作？这恐怕是最大的顾虑，但实际上不会出现这种情况。试验证明，有了基本工资保障，人们工作时间不仅没减少，相反还增加了。
美国于20世纪60年代末进行的试验，发现全民发钱对参与者的主要工作影响不大，而且在业余时间做兼职，尤其是创业的人数还有所增加；同时，还发现有些没工作的年轻人，有了基本收入保障后，在教育、培训上投入的时间反倒更多了。
几年后，加拿大的试验也证明，有了基本收入保障后，成人的就业率没有改变。人们的收入增加了38%，而工作时间增加了17%。其中只有两类人的工作时间有所减少，一是青少年，因为他们没有供养家庭的压力；二是初为人母的妇女，因为她们想有更多的时间陪护孩子。
全民发钱，物价会飞涨吗？
如果每个人突然都有钱了，会不会抬高物价？经试验证明，全民发钱没有造成恶性的通货膨胀，相反还如预期般消灭了贫困，比如加拿大多芬市的贫困人口大幅减少。这在发达国家有效，在发展中国家，尤其是贫困地区也同样有效。
2008年，在非洲纳米比亚的贫困地区开展了这项试验，取得了可喜的成果。全民发钱后，当地居民平均收入增长，超过基本收入的39%。许多人都能创办小企业，如面包烘焙、制砖和服装缝制等，创业的人数大量增长。同时，全民发钱还增强了家庭购买力，为这些商品创造了本地市场。
全民发钱，意味着每个人都不必为基本生活而担忧，那么人们就有更多时间来搞发明创造，新玩意将层出不穷，进取心也将不断释放。职场上，员工们再不用为下个月收入而担心，工作时也会更加积极、乐观。
全面提升生活质量
2011年，加拿大曼尼托巴大学经济学家，对40年前的试验深入分析后发现，当时几年的试验期间，市民高中毕业率增加，受教育程度有所提高；到医院看病的人次较之前减少8.5%，而且精神病患者数量减少，体重特别轻的婴儿数量也减少。
这些情况在纳米比亚同样有体现，比如它的辍学率下降了40%。而且，有了基本收入保障后，当地女性对男性的依赖程度明显降低。这使女性不得不从事易的压力减少，获得了更多自由，也降低了艾滋病传播。
既得利益者的忧虑
虽然好处多多，但也不是每个人都赞同。现有福利制度的受益人，恐怕就是最大的反对者。
以英国为例。2015年，英国福利预算为2580亿英磅，全国约有500万人获得福利待遇。英国成年人约有5000万，如果把这笔钱平均分配给他们，每人将会得到5160英磅（约合44400元人民币）。
这比英国政府规定的最低工资――每年13124英磅――低了不少，而且许多失业者获得的福利补贴也比这个高。在英国，25岁以上的失业者每年可获得3800英磅求职津贴和4992英磅的住房补助，共计8792英磅（约合75700元人民币）。两相比较，全民发钱反倒显得“收入”少了很多。
还有人担心，全民发钱会变相鼓励人们辞职，尤其是干体力活的低收入者。比如环卫工作，如果没有必要，谁会选择做垃圾清洁工？因此2016年，瑞士举行全民公决，否决了实行基本收入政策的提议。
星星之火，必定燎原
然而纵观全球，支持基本收入政策的仍然是大多怠2017年芬兰开始试行之后，加拿大安大略省、荷兰乌特勒克省和美国加州的奥克兰市，这三个地方宣布将加入到芬兰的试验中去。在英国法夫郡和格拉斯哥市，这两个地方当局也宣布将试行全民发钱的计划。欧盟许多政治家都赞成这个计划。
