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大学机构改革方案范文1
1978年卡特总统的文官制度改革之所以会成功，与其认真汲取了前几任总统的行政机构改革的经验与教训密不可分。本文从改革的背景、政治策略、政治资本、卡特总统的自身因素等方面比较分析了卡特总统获得成功的原因并指出了卡特文官制度改革的借鉴意义。
【关键词】
卡特文官制度改革 借鉴意义
美国历史上，进行过两次文官制度的重大改革。一次是在1883年阿瑟总统当政时期，通过了《彭德尔顿文官改革法》（即《调整和改革美国文官制度的法律》）；一次是在1978年卡特总统当政时期，通过了《文官制度改革法》。1978年卡特总统的文官制度改革，是自1883年美国文官制度建立以来规模较大的一次行政机构改革。这次改革在文官结构本身的调整和文官管理机构的改组上取得了很大的成就。
卡特总统的这次改革是以前几任总统特别是二战后艾森豪威尔和尼克松总统的行政机构改革的经验与教训为基础的。因此，我们应该思考：为什么卡特总统获得了成功，而艾森豪威尔和尼克松总统却遭到失败？从这当中，我们又可以借鉴些什么来完善我国公务员制度呢？对于这些问题，我们可以尝试着从以下几个方面来加以考察。
一、1978年卡特总统改革的背景、政治策略以及政治资本
（一）1978年卡特总统改革的背景
从改革所处的时代背景看，艾森豪威尔总统的当政时期是在二战后美国处于恢复与上升的阶段。当时，政府的工作主要集中在经济调整与发展上。尽管进行政治与行政的改革也是必要的，但是，这种改革在当时并非必须进行，而且当时政府也不像后来那样严重。因此，艾森豪威尔总统倡导的改革并没有得到广泛的响应与支持。尼克松总统是在美国战后经济发展的顶峰时期走马上任的，经济的发展往往会在一定程度上掩盖政治的腐败，所以，改革联邦政府的方案遭到冷遇是不可避免的。然而，到了卡特总统入主白宫的时候，国内环境已经发生了很大变化：越站的失败、尼克松总统的“水门事件”、经济停止高速增长以及严重的财政赤字，使美国人对国家的前途忧心忡忡。严重的政治与经济问题，为卡特总统改革文官制度带来了挑战，但更提供了可能。
正如斯迪芬·E·康德雷（Stephen·E·Condrey）所说：“对政府不信任和不满的日益增加把华盛顿的局外人卡特选进白宫。”[1]所以卡特来到华盛顿正是美国民众对“政府的不信任程度达到最高点”，而对“总统的支持率下降到最低点的时候”。在社会情绪处于极度紧张和国家处于迷途之际，卡特走上了政治舞台，而他面临的主要任务就是改革早己失信于民的文官制度，提高政府的效率和效能，恢复公众对政府的信心。
（二）卡特总统在改革中所使用的政治策略
从卡特总统在改革中所使用的政治策略与艾森豪威尔和尼克松不同，如：尽早做反对派的工作，以求他们转变对改革的看法与态度；注重新闻舆论的宣传作用，下大力气与舆论界搞好关系，求得它们的帮助与支持；此外，他们还进行了大量的游说。正如改革的设计进展很迅速一样，国会对它的议决也是如此。1978年10月4日和6日，法案分别在参、众两院通过。一星期后，即10月13日，卡特总统签署议案并使之成为法律。1979年1月1日开始生效。[2]
另外，艾森豪威尔和尼克松提出的改革方案并未超出设立“高级文官职位”和“联邦行政职位”的范围，容易引起人们的注意，因而遭到强烈的反对。与前面二者不同，卡特总统把设立“高级行政职位”和“改革文官管理机构”这些比较敏感的问题夹杂在其他人事管理改革内容之内，例如功绩工资制、退伍军人“优待”政策、文官的权利、解雇的程序等，从而没有使这些问题成为矛盾的焦点，比较容易地获得了国会的通过。特别是，卡特总统把“1978年文官制度改革法案”与反对政府低效率和官僚腐败捆绑在一起，这也在很大程度上减少了法案在国会受到强大阻力的可能。
（三）卡特总统拥有的政治资本
通过对比三位总统的改革方案来看，实质上，三者都试图在某种程度上加强总统对文官的控制，然而，控制官僚是需要花费政治资本的。而当艾森豪威尔和尼克松总统进行改革的时候，他们的政治资本已经“所剩无几”。改革失败亦实属必然。[5]相比之下，卡特总统具有更雄厚的实力。首先，他出身比较“贫寒”，号称是美国历史上出身最“清廉”的一位总统，而且他自己认为，他是没有受到任何“政治污染”的美国南部中小种植园主。这一政治资本在人们对政府缺乏信任的20世纪70年代末显得尤为重要。其次，入主白宫的时候，作为总统，在某种程度上，他得到了在参议院和众议院占有多数议席国会的配合与支持。因此，他的改革法案在国会就没有遇到太大的阻力与反对。
二、卡特总统的自身因素分析
对于上任后提出改革设想和建议后遇到的各方面的挑战，卡特总统比艾森豪威尔总统和尼克松总统的态度更为坚定。卡特总统自始至终一直把改革文官制度放在总统政策的优先地位，无论遇到多大的阻力，都不动摇。在竞选期间，卡特许诺，向华盛顿“官僚迷宫”发起进攻，将是他施政的主要内容。入主白宫以后，他便立即把重新组织联邦政府与改革文官制度当作总统政策的核心。尽管艾森豪威尔总统和尼克松总统也在改革文官制度上花费了一些精力，但是，卡特总统对改革的投入远远超出他们，人们甚至认为，“卡特总统对改革的热情与投入是不寻常的”。卡特总统不仅多次在内阁会议上谈到文官制度改革的问题，而且他还督促内阁成员如国务卿和国防部长把改革问题当作他们自己的任务来完成，并让他们对国会施加影响以利于改革法案的通过。另外，艾森豪威尔总统和尼克松总统的改革建议很大程度上局限在行政事务范围内，而卡特总统的改革远远超出这一局限而成为一项全面的政治考虑，从而赢得了更广泛的支持。
三、美国文官制度改革在卡特总统当政时期取得成功的借鉴意义
从卡特总统改革的过程中，我们可以学习到一些有益的东西。对于我国公务员制度的改革，乃至是任何重大改革而言，一定要顺应经济社会发展的客观条件、要有比较全面且富有技巧性的规划和实施方案、要有强有力的领导力量、要充分借助舆论的力量、遇到阻力及风险要学会化解和控制等等。所有这些因素都是1978年卡特总统改革美国文官制度取得成功的关键。在科学技术日新月异，经济全球化进程不断加快的今天，我们的各项制度随时随地都面临着过时的可能。这样的客观现实对我们的制度建设和改革工作提出了严峻的考验。因此，在改革一项制度时，我们必须做到：首先对现状有一个准确清晰的认识，然后进行深入的调研和广泛的咨询，在此基础上制定出科学合理的规划和实施方案，并且在执行的过程中技巧性地处理遇到的各种风险和问题。除此之外，还要有一个坚强的领导力量作为保障；要充分利用新闻媒体等社会力量加大宣传力度，赢得舆论和社会各界的广泛支持；对关键环节、关键组织、关键人物，要有专门的行动方案等等。只有这样，我们才能在快速变化的现实社会中，把握住顺应时展的改革的主动权，增加改革取得成功的砝码。
参考文献
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【关键词】权力清单;简政放权
党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。所谓权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举;行政机关履行职能、行使权力，应当按照法律、法规确立的清单进行，不属于清单范围内的职能和权限，行政机关不得为之。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，具有重要意义。
一、行政体制改革的核心是简政放权
每五年进行一次以机构改革为重点的政府改革，似乎已经成为一种中国政治惯例。1982年的改革以“消肿”（消除臃肿的政府机构和人员）为主要目的。1988年的国务院机构改革方案，在理念上有所突破，提出要“推进政府职能转变”，政府的经济管理部门，要从直接管理转变为间接管理为主，强化宏观、淡化微观管理职能。1993改革是在建立社会主义市场经济目标下进行的，改革侧重于政企分开，减少专业经济部门。1998年的改革政企不分的组织基础得以消除，计划经济模式设计的政府架构也逐渐淡化。2003年的政府机构改革，不再以精简机构为主要取向，而以完善政府管理体制为目标。2008政府机构改革的目标，不再以精简机构和人员为目的，而意在减少部门间职能交叉、重叠，建立合理的权责体系。2013也可说是上一轮大部制改革的“延伸”。2013年，国务院关注于政府职能转变中的不到位情况。2013年的国务院政府机构改革和职能转变方案提出，政府职能的四个方面――转移、下放、整合、加强。就历次改革看行政体制改革实际效果并不理想，简政放权往往陷入“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈。
二、权力清单的本质
党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。所谓权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举;行政机关履行职能、行使权力，应当按照法律、法规确立的清单进行，不属于清单范围内的职能和权限，行政机关不得为之。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，具有重要意义。权力清单制度，体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求。《地方组织法》要求地方各级政府必须依法行使行政职权;2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。
一是“清权”，全面梳理职权。要求各部门对照法律法规和部门“三定”方案，对本单位主要职责及内设机构职责，按照行政许可、非行政许可审批、公共服务及其他行政权力为划分标准，一项项仔细梳理，逐条逐项分类登记，确保不留死角。
二是“减权”，大力简政放权。根据行政权力的梳理情况，对每一项权力的法律依据、行政程序及权责一致情况进行科学评估，按照职权法定、简政放权、转变政府职能的要求，研究提出职权清理的具体意见。对没有法律法规依据的部门红头文件自行设定的直接取消;对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的设定一定过渡期，通过法定程序调整为行政许可。虽有法律法规依据，但不符合全面深化改革要求的行政权力，建立严管措施，未经政府许可不得行使。
三是“制权”，公开权力清单。一是公开权力及其运行流程。对清理的权力事项，按照规定的格式形成权力清单，经县政府确认后，依法向社会公布。二是加强事中事后监管。大胆创新监管方式，实行依法承诺制，并辅以集中验收、严格问责及全过程监管，实现从前端审批为主向事中事后监管为主转变。三是强化权力运行监督。建立动态调整机制，定期修改完善，按程序确认公布，确保权力清单科学有效管用。
三、权力清单成为行政体制改革的突破口
行政体制改革陷入“精简――膨胀”怪圈，究其原因主要有三：一是对政府与市场的关系认识不足，改革的基准定位不清晰;二是改革推进的逻辑是问题导向，侧重于局部探索，改革设计缺乏整体性与协调性。第三，也是最重要的是，未能找到约束行政权力的有效途径。每次简政放权、裁减人员都成绩很大，但一旦出现新情况、新问题，就可成为行政权力扩张的理由，从而使政府的权力边界成为可伸可缩的“橡皮筋”，“精简―膨胀”的循环也就在所难免。
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【关键词】行政管理体制 大部制 服务型政府 职能转变
顺德大部制改革的基本情况
改革背景。本次改革按照国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》，中央编制委员会办公室《关于同意广东省顺德区为深化行政管理体制改革和机构改革试点单位的函》，以及广东省委省政府《关于佛山市顺德区开展综合改革试验工作的批复》等文件的要求，进行了本次改革。
改革方案及进程。改革初级阶段：部门合并。顺德区委、区政府于2009年9月16日公布实施了《佛山市顺德区党政机构改革方案》。根据改革方案，顺德党政机构由原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。①改革深入发展阶段：审批制度改革。②2010年初，在第一阶段部门整合的基础上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。经过涉及清理审批事项和实施审批事项标准化两个方面三次的连续改革措施，顺德区共计清理500多项审批项目，且很多涉及政府的核心职能权利；顺德在全国率先实施商事登记改革，将商事主题资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，③从而减少了政府对市场的干预，大幅降低了企业进入市场的门槛。
“顺德模式”的几大特征
机构精简幅度大，部门领导配置减少。本次改革将区委区政府原有的41个党政部门砍掉将近2/3，只剩16个部门，其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。部门配置最多“1正5副”，不少在改革前担任局长的人员不得不“屈尊”担任副局长或相应级别的其他职务。
以人为本，兼顾各方利益。由于在改革过程中，改革操刀者考虑到现实利益问题，为了保证改革顺利进行，不出现影响和谐稳定的因素，采取编制不突破、人员不降级、转岗不下岗等以人为本的措施。
党政部门交叉合并。在我国行政管理的实践过程中，一度存在党政不分，以党代政的混乱现象，党委和政府两个系统在决策和执行过程中存在重叠交叉现象。这一方面削弱了行政系统的执行力，另一方面影响了党委集中精力抓方向性、全局性的大事，造成党政机关职能错位。而顺德在大部制改革过程中，将一些职能相近的党委及政府部门进行合并，例如将区委办公室与区政府办公室合二为一，区委政法委与区司法局合署办公，这样有利于精简机构，实现人力资源的有效整合。
以转变职能为中心，削减和下放不必要审批权限。在社会主义市场经济日益发展的今天，政府更应重新定位自身角色，管好该管的事，理清政府与市场的关系。顺德区的改革，在省政府的大力支持下，及时清理了500多项不合理的审批事项，并首次实行商事登记改革，降低各类市场主体准入门槛，极大激发了市场活力。
“顺德模式”产生的效果
精简政府机构，提高行政效能。将原有的41个部门削减为16个，部门领导配置最多“1正5副”，大大精简了机构。消除了部门林立带来的弊端，相应减少了行政审批程序，极大地提高了政府效能，增强了建设服务型政府的能力。
实现部门领导高配，增强部门协调能力。新组建的部门首长有5个是由区委常委或副区长兼任的，他们在处理政务的过程中能够直接调动不同部门人员，相比于以前部门首长，减少了许多不必要的繁琐程序，大大提高了办事效率。
下放审批权限，简化审批程序。顺德在改革过程中，坚持“宏观决策权上移，微观管理权下移”的方针，将100多项县级管理权限下放到街道及镇，一方面给镇放权，一方面要求镇向社会放权，极大地激活了社会中介组织的活力，将一些政府管不了、管不好的社会事务通过招标等方式承包给社会组织去完成，使得政府能够集中精力处理重大的经济问题。在下放审批权限的同时，废除了不少审批事项，方便了群众办事，提高了办事效率，有利于服务型政府的建设。
顺德大部制改革的不足之处
监督机制没有得到充分落实。在改革方案中，关于权力的制约与监督作用的发挥除了由纪检监察部门来执行外，主要寄希望于人大、政协等部门的监督作用，但是，在实际权力运行过程中，由于种种原因，人大、政协对权力的制约监督作用没有充分发挥出来，导致在权力相对集中的大部门中，权力运行缺乏相应的制约。
缺乏制约，部门权力过于集中。在改革中，为提高行政效率而组建的大部门制，其中不少部门首长都是由区委常委及副区长、政务委员兼任。这种管理体制减少了行政层次，压缩了管理层级，实现扁平化决策，提高了效率，但是由于上述原因，部门首长的权力得不到有效的监督，同时容易导致部门决策的非科学化。
干部队伍的发展受到一定影响。由于部门裁撤合并，导致大量的工作人员职业发展受到较大的影响。随着部门的减少，部门正职指数减少，不少公务员会遭遇职务晋升的“天花板”，感觉自身晋升无望，可能会消极怠工，更有甚者可能会走向的不归路。
“顺德模式”对我国行政体制改革的借鉴意义
十报告指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”根据我国的行政管理现状，就是要建设服务型政府。而建设服务型政府需要明确解决两个问题：一是政府管什么，二是如何管。因此推进大部制改革也应沿着这条路做一些大胆地探索。
下放或削减不合理的审批事项，实行商事登记改革，激发市场主体活力。“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”，政府的职责是掌舵，而不是划桨。⑤政府不能也没有权力决定市场主体的准入问题。一个企业究竟适不适合在市场上发展，要靠市场竞争去检验，而不是政府部门的审批。政府部门把持着不少不应有的市场准入许可，掌握着审批权，一旦政府把自己视为创造财富的主体，走向公司化，就会引起公共权力的异化，极易产生权力寻租行为，导致腐败的滋生。因此，按照市场竞争的公平准则，下放和削减不必要的审批程序、审批事项，实行商事登记改革，不设市场准入资金，降低准入门槛，为它们提供优质服务，才能海阔凭鱼跃。
突破简单的“上下对口论”，坚持“一地一策”的思路。立足于转变政府职能，根据行政层级的不同，区别设置部门。省一级政府及副省级城市政府应该与中央政府保持一致，重点加强提供公共服务及宏观调控的部门，减少具体管理微观经济的部门。地市及以下政府，应根据地方资源禀赋、发展定位，有针对性地设置相关部门，体现地方特色，以此展开对现有部门的重新裁撤组合。
以强化职能为目的，合并党委部门与政府部门，促进党政关系优化。大部制改革不应局限于行政部门，同时也应该涵盖党委部门。我国行政体制存在着一些职能重叠现象，如党委部门中农村工作委员会负责协调解决农业问题，但是政府口也有农业局等部门，两个部门在职责方面存在重叠，容易造成多头管理，推诿扯皮，争功诿过等现象发生。在可行性的基础上，这些部门都可以进行有效的整合，实现精兵简政。
实现大部门制部长级别高配，增强综合协调能力，提高办事效率。在各级党委及政府组织中存在着大量的议事协调性组织，这些组织在很大程度上与政府相关部门存在着职能重叠的现象。在改革的过程中，可以由一位政府副职领导或党委常委兼任部门首长，实现部门首长在级别上高配。当前政府副职或党委常委作为分管领导，并不作为分管部门第一责任人，在很大程度上只是听取工作汇报，改革后他们要作为第一责任人对部门工作负全责，时刻面临着问责压力。由此产生的问责压力能够激发他们的动力，使其忠实履职，改变以往庸政、惰政的不良现象，提高办事效率。
【作者分别为郑州大学公共管理学院教授，郑州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生】
【注释】
①④张瑞：“行政管理体制改革的新尝试—关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考”，《中国特色社会主义研究》，2010年第6期。
②李芝兰，梁雨晴：“地方政府行政改革何以持续—广东个案探析和启示”，《学术研究》，2012年第11期。
大学机构改革方案范文4
（一）目标管理对组织的适用性。
就组织与目标的关系而言，不存在没有目标的组织，也没有不以组织为依托的目标。广义上的组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义上的组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。组织的存在是为了实现组织特定的目标，因此对组织的管理最终是为了实现组织目标。目标管理直接戳中组织管理的要害因素——目标，通过强调目标导向来协调控制组织内的各项工作，使管理达到最佳效果。这不同于科学管理时期着重对组织结构的设计、组织运行的基本原则、组织管理基本职能的改进达到组织目标，不同于行为科学时期通过对人的行为研究进行提升组织效率达到组织目标，也不同于现代管理以信息论、控制论和系统论为基础的注重外部因素和内部因素相结合来管理组织等迂回的方式达到组织目标。目标管理的目标制定、目标分解与控制、目标测评三个过程体现了计划、决策、组织和控制等管理职能贯穿组织运行的始终。目标制定过程考察组织内外环境以及可利用资源实现组织运行中对信息的搜索；目标分解和控制是确定和捋顺组织层级关系和职责的过程；目标测评又是组织管理过程中不可或缺的评估和反馈过程。
（二）目标管理对政府的适用性。
目标管理产生于企业，取得良好效果后被引用到政府管理中。企业是自主经营，自负盈亏的社会经济组织，而政府是执行国家权力、进行政治统治并管理社会公共事务的机关①，与企业单纯追求高效率、高利润、简明目标不同，政府的组织结构复杂性、管理的公共性以及行政权力的作用都使得政府管理活动更加复杂化。因此，目标管理在政府的应用必须与政府组织结构，政府性质以及行政权力运行相适应。首先，目标管理的实施流程与政府组织结构相契合。政府结构决定着其工作任务如何分配，如何进行分工协作，它是执行公共管理职能的基本体制。通常按照纵向和横向两个角度划分为层级关系和协作关系[11]。这种纵向和横向的结构划分是为了划分各部门各层级政府部门的管理权限和管理职能，更好地进行社会管理以及提供公共服务。目标管理的过程要求组织有明确的边界[12]，强调组织结构和个人的职责范围，这与政府结构有着不约而同的契合。其次，目标管理理论强调人的职业精神、责任意识和自我实现，而政府管理的公共性一个重要的体现就是强调行政人员的公共性，即公共性应是政府行政人员的职业态度、观念和信仰，强调行政人员的敬业精神和责任意识。二者对职业精神和责任意识的强调相吻合。最后，目标管理强调制定目标过程中各级成员的共同参与，而政府决策的发展趋势是下放权力，提倡参与，共同协商公共事务，二者的决策模式相呼应。
（三）目标管理对行政体制改革的适用性。
行政体制改革是政府重要的管理活动之一，是政府为了更好地适应社会环境，高效公平地处理社会事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。行政体制改革有别于政府其他常规活动，是一项庞大复杂的管理活动，需要自上而下的统筹安排管理，在这个过程中涉及充分吸收、汇合和采纳各级成员对改革的期望，进而制定行政体制改革目标；确定目标后，需要根据职责和权限对各级政府和各部门进行分配改革的任务，同时要根据这些目标进行方向性的控制；最后，需要对各级政府、各部门改革目标是否达成的评估，这些评估结果又要反馈到新一轮的改革目标制定过程中。行政体制改革所应该具有的这些环节实质上构成了目标管理运作体系：目标制定、目标分解与控制、目标测评。这些环节的管理是否到位直接关系到行政体制改革的成败，因此，目标管理可以作为指导行政体制改革的理论和方法。
二、目标管理视阈下我国行政体制改革存在的问题
（一）行政体制改革忽视阶段目标制定、目标制定层级模糊。
目标管理强调目标制定过程中各层级成员的共同参与，制定目标的层次性，战略目标与阶段目标相结合以及目标制定的合理可行。中国行政体制改革的目标制定过程，很大程度上符合目标管理理论对目标制定的要求。首先，改革目标制定上有广泛的参与，如党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》《国务院机构改革方案》以及党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》等方案的确定都是经过广泛的意见采纳和讨论确定的。其次，改革的战略目标和短期目标相结合，2008年党的十七届二中全会提出了我国行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这是对行政体制改革长期目标的设定。党的十后，中央已经明确提出要加强改革顶层设计和总体规划，增强改革的系统性、整体性、协同性，具体改革还要给出时间表和线路图。另外，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。上述都不同程度地提出了行政体制改革的战略目标。可以说，我国行政体制改革在目标制定方面基本符合目标管理理论的要求，但是纵观改革开放以来我国行政体制改革目标制定（如表1所示），还存在一些不完善的部分：一是强调战略目标制定，忽略阶段目标制定。从表中可以看出1982年到2013年都将战略目标作为强调的重点，而忽视了阶段目标的制定及实施，使得目标操作性弱，会误导改革走上好高骛远的歧途。二是目标制定笼统模糊。目标制定过于笼统，导致无法落实改革目标的归属：这些改革目标所指向的是哪个职能部门？是针对中央政府还是针对地方政府？如果目标制定中目标的指向性较差，那目标分解与控制将难以实施。导致目标制定存在问题的原因如下：一方面是政府急于改变行政体制存在的问题，迫切希望通过改革能够使行政体制达到如历次改革中都提到的“规范”、“高效”、“协调”、“廉洁”、“职能优化”等状态；另一方面也是在制定目标中对现实状况掌握不全面，理论指导不够深刻、到位等原因造成，这种情况是由改革的阶段性所决定的，不可能完全规避，只能“摸着石头过河”，总结经验教训，将偏差降到最低。
（二）行政体制改革目标分解与控制不力。
目标管理的第二阶段是目标分解与控制，实质是对目标实现的过程管理。整体的目标制定出来需要层层进行分解，才能具体每个单位的目标，同时也通过这种目标分解，才可以实现目标控制。这里的目标控制不同于以往管理活动中的硬性监控，是以自我控制为主：给各级管理者设定客观的标准和目标，根据标准和目标进行自我控制，同时配套上级的监督和调控。无论是自我控制还是上级监督，都是以目标为参考，发现执行的偏差及时调整纠正，以免造成总目标实现的困难。我国行政体制改革方案一方面是确定行政体制改革目标，另一方面是为行政体制改革目标如何实现制定具体路线。我国历次行政体制改革方案中都侧重确定目标，对目标的分解体现较少，因此，对改革的目标控制便无从谈起。纵观表1中历次改革目标，有些目标一直在重复提出，如“效率”、“职能转变”等，这说明很多改革目标从一开始实施到现在仍然没有达到应有的效果。这说明改革目标分解和目标控制不力，导致各部门对自身在改革中承担的职责不清晰，甚至不了解，这会使改革失去控制标杆，最终导致改革目标控制不力。行政改革目标分解和控制不力的直接原因是目标制定的阶段模糊、可操作性不强以及目标制定过于笼统，使目标分解与控制出现困境；根本原因是行政体制改革本身是一种利益调整，而且它不像经济改革可以是一种帕累托改进的过程，很多人尤其是利益既得者将行政体制改革看做一种“非帕累托改变”的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少[13]。如果中央仅仅制定出改革目标，而没有明确分配改革任务，明确权责，那么地方政府虽然不会公然不执行中央政府的命令，但是他们会采取“上有政策，下有对策”的方法，或通过“故意曲解规则”等消极抵制造成改革的“执行差距”[14]，导致改革目标不能有效落实。
（三）行政体制改革目标测评缺位。
目标测评是对目标达成效果的一种检验，通过对目标实施结果进行有效的评估，了解目标实现情况与制定的目标之间存在的偏差。这种检验不仅仅是在实现目标的最后的阶段进行，在目标实现的每个阶段都有存在的必要性。目标测评需要有清晰和操作性强的测评指标，而且制定目标和分解目标的同时要制定出完成目标的时间限制和目标完成的效益的最低限度。目前目标测评这个环节没有很好地在行政体制改革过程中体现出来，虽然每个阶段的改革会对前一阶段的行政体制改革进行评价，却没有将具体改革的结果与开始的预期目标进行对比来考察改革的绩效如何，与目标相差的距离还有多远以及未达成目标的原因是什么，进而得出经验教训使得下一阶段的改革能够更好地实现目标。例如，在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中，明确说明了每项目标的负责单位以及完成的日期，但是实际的完成情况却是与目标制定的规定不一致，以《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知中前半年时间段为例，有些目标没有在规定的时间内完成，如方案中第二条的目标是：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见。目标完成时间是2013年3月底前，但实际上5月15日才出台了相关指导意见[15]，超出了规定时间，甚至有些目标后来都没有相关完成信息，但是在改革过程中却没有对此提出相关追问。可见，即使改革过程中目标制定和目标分解很到位，但缺少了对目标完成情况的评估，改革任务仍会有始无终。改革目标测评缺位与政府缺乏绩效意识的传统紧密联系。长期以来行政部门都给人一种效率低下的感觉，在政府部门的管理运作和投资项目中普遍存在着高投入、低产出或者不计产出进行投入的现象。绩效意识在20世纪80年代西方行政改革中成为重要内容，绩效评估可以使政府部门形成“结果为本”的绩效意识。虽然我国政府管理已经开始重视政府工作绩效考核，但与成熟的政府绩效管理还存在很大差距。政府管理缺乏绩效意识的传统也波及行政体制改革中，使行政体制改革缺乏绩效评估，行政体制改革目标测评缺位。
三、目标管理视角下我国行政体制改革有效推进的建议
（一）行政体制改革目标制定实现战略目标与阶段目标相结合、层级分明。
当前我国改革已经步入深水区和坚攻期，在这种改革的关键点，改革实践者必须稳中求胜。在行政体制改革目标的制定上：一是政府在制定行政体制改革目标时应该扩大参与力度，使各个层级人员共同考虑和回答行政体制改革本身的任务、目的和使命是什么，从这个任务使命的定义中提出行政体制改革的明确目标。这样改革实践者才有可能改变“改革就是革自己的命”、“改革是一个‘非帕累托改变’的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少”等短视认识，并深刻理解进行实质性改革是解决当前政府治理危机的必行之路，从长远看是有利于自身的发展。二是确定改革目标的总走向，即行政体制改革的战略目标的同时必须强化改革的阶段目标的制定，战略目标不可能一步到位，必须经过每个阶段目标的顺利完成来保证，阶段目标的制定在2013年的改革方案中已经有所体现，规定了近期和远期应该完成的任务。但还不够强化，在今后的改革攻坚阶段，更应该坚守好每一阶段的目标，步步为营到达改革的最终目标。三是行政体制改革目标制定要明确目标的归属，区分各种不同目标所对应的政府层级或政府部门，为下一步目标分解和目标控制做好前提铺垫。
（二）行政体制改革目标要分解合理、控制有力。
行政体制改革在制定改革实施方案的时候，应该注重对行政体制改革目标的分解，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知是对行政体制改革目标分解的一个体现，例如第二条：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见（中央编办、食品药品监督管理总局分别负责，征求财政部等有关部门意见。2013年3月底前完成）[16]。这不仅将总目标分解成若干小目标，还列出每个需要完成目标的负责部门，以及完成目标的时间，通知中的其他条款也都是类似的框架。在今后的行政体制改革过程中，可以更加系统地按照职责和权限的划分去分解改革目标。将行政体制改革目标层层分解，落实到每个部门甚至每个个体，同时围绕重点工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准。在这种明确的目标分解的前提下，根据分解到每个部门或者每个层级的目标控制改革的进程。这种控制一方面是改革者对照自身目标的自我控制，另一方面是上级部门对下级行政改革目标进行状况的控制。无论是自我控制还是上级监督控制，在发现偏离改革目标的情况时要及时纠正避免影响改革的整体进程。
（三）行政体制改革目标测评要科学、及时、有效。
大学机构改革方案范文5
不平凡的一年。全区人才人事工作紧紧围绕区委、区政府中心工作和全区经济社会发展大局，年对我区人才人事工作来讲。大力实施人才强区战略，主动服务经济建设，服务扩大开放，服务城乡统筹，人才队伍建设、人事制度改革、人才公共服务、人才发展环境等方面都取得了较好成绩。人才人事工作在年全市考核中获二等奖，40个区县中综合排列第8名。尤其是人才人事工作如何为经济发展服务方面取得了探索性、创新性的突破性进展，得到原市人事局和区委、区政府的充分肯定。主要表现在以下几个方面：
建立了公务员动态管理机制。一是公务员队伍建设切实加强。完成了1077名公务员、参公人员的招录、转正、登记备案工作。完成了31个参公单位467名参公人员的登记备案和“撤市设区”后重新确定干部职级待遇工作。更新公务员管理信息系统。
初步建立了以实施人事为手段，二是人事工作管理不断规范。认真开展了机关事业单位借用、混岗人员清理清退、编不在岗人员和机关事业单位非在编人员的规范管理工作。指标控制、公开招考、合同派遣、建立保险、考核续聘为主要内容的非在编人员聘用管理机制。
编制岗位说明书，三是人事制度改革稳妥推进。研究制订了区事业单位岗位设置管理工作实施方案。按要求开展竞聘上岗、签订聘用合同等工作。出台了区公务员考核试行办法》区事业单位工作人员考核试行办法》全市率先探索试行了机关事业单位工作人员量化考核办法。
面向全国公开招聘了中高级专业技术人员96名。四是人才引进取得明显突破。择优引进了硕士研究生54名。
吸引86名大学生来合实习。加大人力资源市场建设力度，五是人才服务领域不断拓展。建立了13家高校毕业生就业见习基地。全年举办大型人才招聘活动5次，现场签约达2000余人。
二、认清形势。切实做好年人才人事工作
也提供了宝贵的发展机遇。金融危机对经济发展的影响是负面的但对人才工作的影响却是正面的特别是对于引进高层次人才是一个很好的机遇。国内外受金融危机影响的大背景下，年是保增长、扩内需、调结构的关键之年。新的形势既对人才人事工作提出了新的更高要求。人才洼地”效应将会更加突出。因此，大家一定要充分认识人才人事工作在加快我区改革开放和经济社会发展全局中的战略性和基础性作用，要进一步坚定信心、抢抓机遇、乘势而上。全区人事系统广大干部要进一步深入贯彻落实科学发展观，认真落实市委、市政府以及区委、区政府的决策部署，要重点做好以下几点工作：
一）进一步加强区域性人才聚集高地建设
大力吸引和激励外地人才来合建功立业；要建立各大专院校及重点项目联系制度，一是大力实施优秀人才引进计划。创新人才引进政策。积极搭建人才培养引进互通平台，大力引进全区经济社会发展紧缺急需的各类专业人才。要做好大中专毕业生见习基地工作，为单位选好人才搭建平台，让大中专毕业生尽早适应机关事业单位用人要求。二是大力实施人才素质提升计划。要以实施高层次人才培养计划为抓手，创新人才培养机制，策划人才培养项目，努力培养一大批高层次专业人才。要充分发挥区委党校、职教中心、农业广播学校、广播电视大学和区内各高等院校等培训载体的作用，采取灵活多样的方式，有计划、有重点地对我区党政人才、专业技术人才、企业经营管理人才、技能人才、社会工作人才等进行有针对性地培训，全面提升人才队伍的整体素质。三是大力实施人才激励计划。要研究制订人才培养激励的政策措施，建立和完善人才评价、选用、流动、激励和保障机制，开展各类人才评先争优活动，激发各类人才干事创业的热情，为人才健康成长营造良好的环境。
二）认真做好高校毕业生就业工作
要进一步加大宣传力度，今年我就业压力相当大。引导高校毕业生转变就业观念，就而言就是引导更多的学生到非公、企业去工作。一方面，要积极搭建舆论宣传平台、就业服务平台和就业推荐平台，引导高校毕业生认清形势，理性选单位、择岗位、看薪资，树立正确的择业观。另一方面，要大力开展选派大学生到农村基层服务工作，着力从机制上统筹解决大学生就业难和农村基层后继乏人的实际问题。要以设立高校毕业生服务站为窗口，加快毕业生就业服务体系和信息服务平台建设，切实为高校毕业生提供就业指导和高效、优质的人事公共服务。要大力创新毕业生面向基层、中小企业和非公有制企业、科研项目就业机制。加大政策扶持力度，鼓励高校毕业生自主创业。
三）努力提高公务员队伍整体素质
巩固公务员法实施成果。全面加强和规范公务员职务管理，要认真贯彻执行公务员制度。探索建立体现科学发展观和正确政绩观要求的公务员分级分类考核指标体系，研究完善公务员平时考核办法和绩效考核办法。深入贯彻行政机关公务员处分条例，依法开展公务员纪律惩戒工作。要认真落实新一轮大规模培训公务员工作，深化公务员“四类”培训和离岗培训，探索建立按岗按人、分类分级分层培训的新格局。深入开展服务发展最佳、最差公务员评选活动，加强公务员行为规范和职业道德建设，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬的公务员队伍。
四）深入实施事业单位人事制度改革。
认真研究事业单位岗位设置管理工作中存在突出矛盾和问题。建立健全事业单位岗位设置管理制度，要按照积极、稳妥的原则。完善事业单位竞聘上岗管理办法和特设岗位管理办法，认真做好新制度入轨运行，争取上半年全面完成事业单位岗位设置管理工作。要进一步完善公务员工资制度和事业单位收入分配制度。认真贯彻落实事业单位绩效工资等配套政策，出台我区义务教育学校绩效工资政策实施意见，并抓好组织实施工作。研究制订事业单位专业技术人员基本工资整体入轨方案，稳步推进其他事业单位绩效工资。完善事业单位工资总额管理办法。严格执行市深化专业技术人员职称改革的若干意见，积极探索开展职称制度分类改革试点。清理规范职业资格，推行地方职业资格认证制度，探索建立农村实用人才评价体系，大力开展农村实用专业技术人员职称评审工作。
五）积极稳妥做好机构改革工作
市政府召开了全市机构改革动员大会，今年2月16日。对新一轮政府机构改革工作进行了部署，市级层面机构改革工作现已全面完成，区县机构改革也将在下半年启动实施。人事部门一定要顺应形势，服从大局，为新一轮机构改革的顺利推进营造良好环境。区级相关部门领导要带头搞好机构改革，带头认真执行改革方案，带头严明工作纪律，认真做好机关干部职工的思想政治工作，做好本部门划转的有关工作，采取切实有效的措施，确保干部队伍思想稳定、各项工作有序推进，做到两手抓、两不误、两促进”
三、围绕全局。全面提升人事系统服务经济发展的能力
一定要围绕全区经济社会发展大局，今年是贯彻落实区委“3421工作思路的开局之年。继续大力实施人才强区战略，为建设富强美丽的区域性中心大城市提供坚强有力的智力支撑和人才保障。
一）牢固树立为经济建设发展服务的意识
从单纯管人管事向整体性人才资源开发转变，各级人事干部要主动适应现代政府职能转变和人才工作新格局的要求。牢固树立为经济建设发展服务的观念，自觉把人才人事工作放到整个经济社会发展大局中去思考、去定位、去把握。当前，全区上下正在全力推进“双十工程”加快百个重点工作项目建设。各级人事部门要紧紧围绕区委“3421工作思路，围绕经济建设中心，突出做好招商引资引智工作；围绕和谐社会建设，深化人事制度改革创新；围绕经济社会发展，做好人才资源开发，为实现经济又好又快发展提供务实、高效的服务。
二）切实优化人才发展环境
认真研究制订更具吸引力的政策措施，要充分利用中央在政策方面赋予的先行试点。探索建立具有明显比较优势的人才评价、人才选用、人才流动、人才激励机制。要努力营造尊重、重用、爱护、包容人才的社会氛围，为各类人才创新、创造、创业提供专业化、个性化、优质化服务。要坚持以人为本，进一步改善人才居住、医疗、购物、娱乐、社交等方面的环境条件，妥善解决其子女入学、家属就业等方面的实际问题，努力为各类人才提供舒适、宽松的外部环境。
三）努力构建和谐人事关系
区人事制度改革总体平稳，近年来。没有出现大的波动，但一些历史遗留问题还未得到妥善解决。当前，公务员法实施、事业单位人事制度改革、工资收入分配制度改革、职称制度改革、安置制度改革等正向纵深推进，改革发展过程中还将面临新的矛盾和新的问题。人才人事工作涉及到人民群众的切身利益，如果处理不好，势必产生不协调、不和谐因素，进而影响经济发展的大局。为此，一方面，要积极争取国家及市的政策支持，另一方面，要主动应对，积极研究新情况、新问题，以改革的思路和创新的办法，最大限度地化解矛盾，为经济发展营造和谐大环境。
四）深入学习实践科学发展观。
全面提升人事系统公共服务能力。把学习实践科学发展观作为干部轮训、人才人事工作的重要内容，要以扎实开展深入学习实践科学发展观活动为契机。将学习实践活动引向深入，使科学发展观成为党员干部的指导思想、思维方式、从政准则和行为规范。要深入开展机关“作风转变年”活动，规范政务管理，严格工作纪律，提高服务效能。公务员法实施、企业人才服务、农村人才队伍建设、毕业生就业等公共服务中，要追求服务效率和质量，能先则先，能快则快，能优则优。要创新创优人才引进、培养、评价、激励方式，着力打造“人诚事公”人才人事服务品牌。
四、关于培训班的几点要求
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关键词 农技推广体系；现状；问题；对策；江苏淮安；淮阴区
中图分类号 F323.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）06-0301-01
淮安市淮阴区拥有67万农业人口，现有6.5万hm2耕地，农作物播种面积12万hm2。近年来，在淮阴区农业产业结构调整中，农技人员付出了艰辛的劳动，依靠科技的力量为淮阴区农业发展注入了强大动力，广大农民在结构调整中尝到了甜头，认识到科技就是生产力，科技就是效益。但农技推广体系及农技人员在机构改革之后，却面临着众多难题。
1 淮阴区农技推广服务体系的现状
1.1 农技推广服务体系的基本情况
淮阴区农技推广中心是农技推广服务体系的重要组成部分，现下设5个机构（办公室、粮作站、经作站、土肥站、植保站），编制数34人，实有人员29人，技术人员严重不足。现有人员年龄和知识的老化，已经不能适应现代农业发展的需要，特别是植保、土肥、蔬菜、栽培、农产品检验检测等方面的技术人才更为紧缺。2003年底，由于推广中心负责人被调到农业局工作，现在的单位性质也就随着改变，人事部门认定农技推广中心仅是股级单位（目前全省县（区）级农技推广中心仅此1家），结果造成现在单位性质不明确，关系没理顺，给单位管理带来诸多困难和不便，很难引进人才，严重影响了全区农业新技术的推广和农产品质量的提高。目前全区共有21个乡镇农技推广站，有农业技术人员101人，其中国家干部62人，聘用制干部35人，工勤人员4人。
1.2 农技推广体系的职能
一是农业“四新”成果引进及示范推广；二是高效农业发展的技术指导；三是农作物病虫害预测预报和防治；四是引导农业产业结构调整；五是推进农产品质量建设；六是耕地质量的监管与指导等[1]。
2 基层农技队伍存在的问题
2.1 农技队伍结构不合理，知识老化
目前，科技革命的发展日新月异，知识更新的周期越来越短，由于农技推广人员大多数不能适应现代农业发展的需要，直接影响了农技推广目标的实现。区农技推广中心编制34人，在现有的29人中，40周岁以下的15人，仅占51.7%。在学历层次上，本科生17人，占58.6%，其余均为本科以下学历。全区21个乡镇农技推广站101人中，30周岁以下的只有1人，40岁以上的55人，占总人数的1/2还多。在学历层次上，本科生2人，大专生44人（多数是通过区农网校培训取得的），中专生及以下学历的55人。在职称方面，无高级职称，中级职称11人，初级职称（助理农艺师和技术人员）90人。
2.2 农技体制改革，使农技推广职能弱化
自机关事业单位机构改革以后，乡镇农技推广站按照要求将人、财、物交给乡镇政府管理，人员结构配备不合理，有的人员不是专业技术人员，不能适应本职工作。乡镇农技人员不仅要完成自己的本职工作，还要围绕党委的中心开展工作，真正实施农技推广的时间大量减少，推广职能日趋下降。医疗保险和养老保险仍然没有保障，实施科技推广、试验示范等经费无从保障[2]。
2.3 农技推广体系已不衔接
目前，乡镇农技站与原业务主管部门农委基本脱钩，村级农技组织没有编制。业务上的脱钩，信息上的不畅，组织上的脱节，给农业科技的推广造成了严重障碍，所谓区、乡、村、组的推广网络已经形成“线断、网破、人散”的现象，科技成果难以及时转化为生产力。
2.4 农资市场处于无序竞争的状态，服务缺乏活力
好的“四新”成果不能通过正常渠道推广到农民手中。有个别地方科技进不了村，入不了户，农资市场基本上都被个体户占领，给正常的农技推广工作带来了很大的困难。
2.5 农技服务手段落后
目前基层农技推广机构还是依靠传统的“一张嘴、两条腿”搞服务，缺乏必要的办公自动化、试验、培训、通讯、交通、检验、检测等条件，工作效率难以提高。
3 农技推广服务体系建设对策
3.1 加大贯彻落实中央、省、市政府出台的1号文件《关于加强和改进农技推广服务体系建设的实施意见》
大力推进乡镇农技推广服务体系的分类改革，必须建立一支精干、多效的公益性农技推广队伍。政府的各级领导要真正地从思想上重视农技推广工作，重视农业、农村工作，重视区、乡农技推广部门的现状，确实解决好当前农技人员的医疗保险及养老金等问题，使其生活有保障，无后顾之忧，并有稳定的工作环境，同时加大对经营性推广机构的扶持力度，构建多元化的农技推广服务体系。
3.2 打破现有农技管理模式，将农技服务与实体经营分离
根据国家农业部的改革方案结合本地区的具体情况，将现有的农技人员按片成立农业技术服务站，人员的管理与业务的指导以及工资的发放由区农委统一管理协调，在人员使用上可根据各片站的实际情况（土地面积，农业人口和作物类型）和结构调整需要，合理搭配专业技术人员，要做到专业结构、知识结构、年龄结构合理。建立农技人员考核评价新机制，明确岗位职责，落实任务要求，量化考核指标，把农民群众和所在地政府对农业技术人员的评价纳入农技考核体系，以确保农业技术推广工作的顺利进行[3]。
3.3 严格管理，提高农技人员素质
加快区、乡2级农技人员和专业知识的更新速度，结合实际工作能力的提高，区农委要加强与劳动人事部门的联系与沟通，加强对现有农技人员的技术培训，特别是现代高效农业的知识培训。实行以岗定人，以岗定责，推广全员聘任制，打破铁饭碗，实行以绩定酬。
3.4 及时补充紧缺人才，增加农技推广经费
为充分发挥人才优势，加快推进科技创新能力建设，建议区委、区政府能及时引进专业技术人才，补充紧缺人才队伍，同时要加大财政资金投入的力度，加快技术更新，加大“四新”成果的推广，加强农业新技术、新品种的引进、试验、示范与推广。区农委要合理统筹有限的资金，确保每一份投入的资金都用在实处。只有这样，才有利于促进淮阴区农业经济的快速发展，实现农业生产效率的快速提高，才能真正实现农业增效、农民增收的目的，为早日实现农业现代化多作贡献[4]。
3.5 建设多元化服务队伍
鼓励和支持农业大专院校、科研院所、企业、行业协会、农民专业合作经济组织、市场中介组织等涉农部门的技术人员结合本单位的工作和业务积极参与农技服务，使推广队伍多元化、推广行为社会化、推广形式多样化，逐步形成政府与市场互动发展、互为补充的农技推广新格局，尽快构建起设施齐全、功能完备、服务到位、充满活力的基层农技推广体系。
4 参考文献
[1] 刘旦.湖南省农技推广体系改革的研究[D].长沙：湖南农业大学，2008.
[2] 谢建华.基层农技推广体系发展与改革研究[D].北京：中国农业大学，2004.
[3] 白金明.基层农技推广体系改革与建设的实践与思考[J].农村工作通讯，2012（9）：8-12.
