前言：中文期刊网精心挑选了集团机构改革方案范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
集团机构改革方案范文1
2007年，按照《国务院办公厅转发发展改革委关于2007年深化经济体制改革工作意见的通知》的要求，重点开展了完善农村土地经营制度、推进农垦体制改革、推进基层农技推广体系改革和建设和兽医管理体制改革等五方面工作。
（一）完善农村基本经营制度
围绕贯彻落实《农村土地承包法》和《物权法》，坚持稳定和完善农村基本经营制度，切实维护农民土地承包权益。
1.研究制订相关制度。开展了农村土地承包纠纷仲裁法的立法调研和起草，并列入了国务院2007年立法计划；开展了建立侵害农民土地承包权益的责任追究制度研究;开展了“四荒”、滩涂、水面等资源开发利用中公开竞价和招投标制度研究。
2.继续开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作。在已有农村土地承包纠纷仲裁试点的基础上，2007年又增加了22个仲裁试点，试点总数达到190个。试点单位基本做到了一般纠纷解决不出乡、重大纠纷不出县。
3.开展农村土地突出问题专项治理。针对承包经营权落实不到户、承包期内违法收回和随意调整承包地、违背农民意愿强行流转承包地、违法侵占农村集体土地和农民承包地、以各种名义变相征占农村土地等突出问题，农业部会同监察部等有关部门联合发出了《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》，在全国农村开展土地突出问题专项治理，并组织了6个督导组，对15个省的专项治理工作进行督导。
4.依法加强农村土地流转规范管理与服务。采取多种方式指导和推动各地建立农村土地流转合同制和登记备案制，把土地流转纳入规范、有序的发展轨道。积极引导各地开展土地流转中介服务，指导地方通过建立土地流转中心等组织，土地流转信息，指导合同签订，创新了土地流转机制。积极探索组织土地整理、加强农田建设、实施流转补贴等措施，为流转创造条件，稳步推进多种形式的农业适度规模经营。
（二）加快推进农垦体制改革
按照国务院提出的“全面推进垦区集团化改革，加快垦区集团现代企业制度建设”的要求，加快推进管理体制改革。
1.建立健全国资监管运营制度。通过清产核资、明确母子公司功能定位、规范决策程序、明晰职权界限等措施，进一步明确集团母公司对子公司的出资人地位，理顺集团内部母子公司之间的运行机制。
2.完善内部经营机制。以适应市场竞争为目标，通过企业内部的机构重组和流程再造，不断提高企业经营效率，实现集约化管理。逐步建立企业高级管理人员的激励约束机制，充分调动企业经营者的积极性和创造性。
3.分离垦区办社会职能。加快国有农场代管的乡镇村及农场自办的普通中小学等社会职能移交地方政府管理。对确需保留或一时难以分离的，合理调整布局，精简机构人员，发挥规模效益。
4.积极化解债务。做好国有农场债务的清理核实工作，根据债务类别及形成原因，采取不同的处理方式和办法。鼓励国有农场壮大经济实力，提高自身还债能力。
（三）继续推进基层农技推广体系改革和建设
认真贯彻落实《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》精神，加快推进改革进程。
1.建立了部门沟通协调机制。农业部依托农业社会化服务体系领导小组，成立了基层农技推广体系改革联席会议，召开了由水利、林业、编制、人事、发展改革、财政、税务、科技、劳动保障等部门领导和有关负责人参加的部门协调会议，密切部门沟通。
2.开展督导调研。及时下发了《农业部关于贯彻落实的意见》。会同有关部门组织人员对全国基层农技推广体系改革和建设情况进行了督导调研。召开全国基层农技推广体系改革和建设会议，对下一步工作进行部署。
3.指导地方工作。指导各地根据当地实际制定改革方案。截至2007年底，已有19个省（市）出台了实施意见或工作方案，先前已进行改革的浙江、湖北、重庆、宁夏4个省（区、市）出台了配套文件或完善意见。河北省和宁夏区还出台了编制核定和人员分流安置等的配套文件，陕西省已于近期印发了改革实施方案。
（四）继续深化兽医管理体制改革
积极贯彻落实《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，截至目前，辽宁省已完成省、市、县、乡四级兽医机构改革；广西、上海、浙江、宁夏等4省市已基本完成省、市、县三级兽医机构改革；福建、吉林等30个省份完成省级兽医机构改革。全国67%的地市和45%的县级机构改革也已完成；15个省份乡镇站改革基本完成。通过改革，主要取得了以下成效。
一是防疫体系逐步健全。通过改革，国家、省、市、县、乡五级动物防疫体系初步建立起来。部分省份还加强村级动物防疫网络建设，有的地方财政拿出一定资金，补贴村级动物防疫员。
二是工作力量有所增强。各地在兽医管理体制改革过程中，科学配置内设机构职能，合理调整内部人员结构，逐步加强动物防疫等涉及公共卫生安全的机构力量，提高兽医机构的组织协调能力。
三是工作能力不断提高。各地把兽医行政管理、动物卫生监督和动物疫病预防控制所需经费纳入财政预算，动物防疫经费保障机制不断完善。
三、2008年改革工作动态
为了扎实稳步推进农业农村经济改革，2008年主要做好以下工作。
（一）完善农村土地经营制度方面
1.巩固农村土地承包突出问题专项治理成果。
2.抓紧延包后续完善工作。
3.不断健全农村土地承包纠纷调处机制。
4.加强土地承包和流转规范管理。
（二）农垦体制改革方面
1.积极协调，争取政策支持。
2.加快垦区集团现代企业制度建设。
（三）基层农技推广体系改革与建设方面
1.继续加强对地方改革工作的督导。
2.建立基层农技推广的投入保障机制。
3.启动《农业技术推广法》修订工作。
（四）兽医管理体制改革方面
1.继续加强督查指导。
集团机构改革方案范文2
今年上半年，中央机构编制委员会办公室（简称“中编办”）分别前往铁道部、交通运输部、 中国民航局调研。
关于调研内容，据民航局的一位官员介绍，中编办的工作人员一方面考察了解民航局监管机场、航空公司等民航企业的方式；另一方面，向民航局官员了解了并入交通部之后，民航局官员对交通大部制体制的意见和建议。
6月初，北京铁路系统两级检察院和法院全部完成从铁路局向地方移交的过程，实现属地化管理。自2月23日全国最高法院和最高检察院向各地下发通知、要求在今年6月底前完成铁路检、法两院向地方移交以来，青海、陕西、甘肃、安徽和江苏等地均已陆续交割。
在国家发改委综合运输经济研究所专家看来，上述种种信号，暗示“交通部大部制改革将要提速”。
环保部官员不久前也曾向媒体透露，“环保部机构改革工作班子和办公室已经建立”。
目前环保部至少有三大职能存在部门条块切割现象：“污染防治”职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；“资源保护”职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；“综合调控管理”职能则分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。
上述环保部官员建议，进一步完善环保部大部制建设。
而在此之前，一份“专家版”大部制改革的虚拟方案曾广泛流传。这份方案针对28个部委一一提出改革建议：将发改委全称改为“国家发展与改革规划委员会”，将国土资源部的资源管理职能并入环保部，组建环境资源部，土地规划和利用管理职能并入住建部；将铁道部并入交通运输部，地方铁路局改制为铁路运营企业集团，等等。
《财经国家周刊》记者获悉，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯正率团在欧洲考察“行政改革和公共管理现代化”。汪此前曾参与设计2008年国务院机构改革方案。
据同赴欧洲考察的国家行政学院经济学部教授时红秀透露：“十以后，大部制会继续推进”。其方向将侧重于“总结前期经验和教训”，以及“地方根据实际情况推进（政府）机构改革和职能优化”。
大与小
2008年，国务院启动新一轮部委机构改革方案，大部制改革就此拉开序幕。
这次改革涉及调整变动机构15个，正部级机构减少4个。其中，新组建的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等五个大部，引人注目。
所谓“大部”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的机构相对集中起来，由一个部门统一管理。大部制改革的核心是转变政府职能。其首要解决的是“政出多门”问题。
据不完全统计，在国务院2008年以前的66个部门中，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉；而农业的产前、产中和产后管理，则涉及到14个部委的职能交叉。
行政职能的条块分割、碎片化，不仅导致部门扯皮、行政效能低下、经济资源浪费，更重要的是，影响到履行宏观经济调控、市场监管和社会管理等职能，影响到向民众提供高质量的公共服务和社会保障。
正源于此，十七大报告提出大部制改革思路，期待通过新一轮行政管理体制改革，化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉等矛盾，以适应社会主义市场经济的新变化。
诸多学者认为，中国推进大部制改革是大势所趋。改革开放30余年，大的政府机构精简至少已有5次。其中，1988年的机构改革使国务院部委由45个减为41个，并首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一历史性命题；此后，政府职能从计划经济时代直接干预企业经营活动，向增强宏观调控能力和行业管理能力过渡。2003年，在加入世贸组织背景下，国务院设立国资委和银监会等部门，进一步强化政府的宏观调控和市场监管能力。
在2008年全国两会上提出大部制改革方案后，中央党校经济学部副主任王东京教授曾建议，应逐步精简中国的部委机构。他说，目前欧美、日韩等国家的部级机构大都在12个至18个之间。而中国国务院下属的部委就有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。中国推行大部制改革“有必要”。
也并不是所有人都赞成大部制。中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任祁光华教授就明确表示：“不是说把部委弄大了，问题就解决了”。在他看来，组织与组织之间的横向协调跟大小没有关系。“从公共管理或组织理论上来看，不见得‘大’就好，‘小’反而更为灵活，更容易适应环境变化。”
祁光华认为，对中国政府来讲，更重要的是政府职能转变。“政府干涉过多的要归还社会”，如果不以政府职能转变为前提去推进大部制，“对社会可能会有负面作用”。
大部制改革的核心是政府职能转变。这在专家层面成为共识。时红秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部门是“大而少”（即由较少但更综合的部门组成）还是“小而多”（即较多但更专业化的部门组成），取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时对市场实现了有效的监管，是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。
国家行政学院公共管理教研部教授竹立家也认为，大部制改革的目的不是政府裁员，也不是精简机构，而是人员岗位合理化、机构合理化；大部制改革更不是简单的合并权力，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权。
在竹立家看来，大部制改革的关键目标，是明确政府的职能和责任，理清政府权力边界，划清权力清单，从而也方便人大常委会和社会公众对权力的监督，使政府提供优质的公共服务和社会治理。
合与分
虽然大部制改革被誉为“国家走向理性”的重要一步，但诸多大部制改革的不如意现状，却渐渐沦为了反对者的口实。
在国家行政学院法学部教授杨小军看来，大部制改革推行四年多来，确实取得了不少成效，但也有些问题仍旧没有解决。这些问题“有些是大部制改革探索过程中衍生的，有些是大部制改革还不彻底带来的，还有一些则是部门利益的自然对抗”。
“貌合神离”是一些专家对此前的几个大部制改革样本的一致批评。部门职能交叉的矛盾内部化以后，有些实际问题并未得到有效解决。
以交通运输部为例。民航局、邮政局在2008年纳入交通运输部后，在内部仍旧保持者高度的决策自。一个鲜明的事例是，民航局的年度工作会议通常都是先于交通部召开。这意味着“交通部对全年部委工作重点、难点的指导意见，似乎与这个下属部门没太多关系”。
一位工业和信息化部官员也曾私下向记者说：“工信部部门之间的融合度至今仍然较低。虽然一直提两化融合，可在实际上，各个省市的工业部门和信息化部门还是分着的。表面上是合着的，在内部则各自独立。这就带来一个问题：大部制的实现效率是不是如当初设想的那么好？”
在这位工信部官员看来，工业和信息化部门合并后，“客观上是没有强化通信与电子的职能。”
国家行政学院教授竹立家认为，现在一些部门之所以对大部制机构合并有抵触，主要有几个原因：一是人员的分流、重组困难，谁都不愿以被降格；二是部门利益肥瘦不均，重组后有利益冲突；三是大部制强调分权，行政决策权、执行权和监督权分立，而有些利益部门就是愿意“政企不分”。
大部制改革的不彻底性，也被诟病。
仍以交通为例。有知情人透露，针对“十二五”规划中提出的“建设现代化综合交通运输体系”，国家发改委、交通运输部和铁道部三方规划各有所想。对综合交通运输体系“几横几纵”的定义也不一致。
这种情况在房地产领域会明显一些。
2009年，民间对房价大幅上涨意见颇大，也引发了住建部和国土资源部之间关于地价、房价之争。在住建部当时列出房价上涨的六大主因中，土地价格被列为房价飙升的主要因素。国土资源部则在当年拿出了一份全国620个地产项目土地成本调查报告。这份报告显示，在全国抽样的105个城市620个房地产开发项目中，多数地价占房价比例在15%~30%之间，平均为23.2%，其中在30%以下的约占78%。国土资源部由此认为，最终影响地价高低的决定性因素主要是市场供求关系，也就是住房市场投机过多问题。
最后在中央政府对地产调控不利的责问之下，两部委才在各自管辖范围内展开动作。
近年来，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不断引发社会恐慌。而每逢行政问责之时，相关部委都有一些客观理由来减轻甚至规避责任。专家认为，这也是大部制改革不彻底的一种表现。
据研究者统计，农牧业产品在整个生产流通环节可谓是“九龙治水”：种养环节由农业部门来管理，加工环节由质检部门来管理，交易环节由工商部门来管理，物流环节则由商务部门及交通部门来管理，餐饮环节由卫生防疫等部门来管理……
“九龙治水”现象在其他一些领域也存在。
“十一五”规划中提出的“三网融合”，旨在通过大幅度的信息化来推动中国社会的全面进步，但至今举步维艰。虽然“三网融合”在技术上不难解决，而在现实中则囿于若干部门的利益纷争而进展不快。
另外，组建大部制的初衷是要精简部门数量，提高政府的效率。而这几年部委内部的扩张速度并没有减慢。这就涉及到一个政府边界的问题，以及如何对“大部”进行监督。
在中央党校经济学部李旭章教授看来，大部制也是一把双刃剑：“原来一个企业办事要找好几个部门，现在可能找一个部门就搞好了，权力集中确实带来行政效率。但同时，如果没有对权力的制约，则可能就会导致其他问题，包括腐败问题”。大部制的核心问题，即行政决策权、执行权和监督权的分立，落实尚不到位。
至于地方上的大部制改革探索，如广东佛山和顺德的“简政强镇”试验，在一些专家看来，在“以政府职能的切实转变为基础”上还需要做更多的努力。一些地方部门曝出的“一正二十副”现象，成为地方机构改革还面临的问题。
何处破题
2010年,北京京藏高速公路持续数月的大堵车惊动决策高层。国家行政学院决策咨询部研究员王小广彼时曾建言决策部门，认为这次拥堵事件充分暴露出交通运输部、铁道部、能源和电网等各个部门之间缺乏配合、互不协调、各自为政。“加快推进交通部门大部制迫在眉睫”。
王小广在文章中分析：京藏高速堵车的主要原因，是公路网和铁路网的建设规划缺乏协调和互补。“过去60%的煤炭资源都以山西为中心向外运送，铁路网建设也以此为据；现在情况发生了变化，内蒙古成为煤炭主要输出地，而铁路网建设没能及时跟上，从而导致高速公路运力激增，严重超负。”他表示，如果深究起来，这其中还反映出运煤和输电两个部门的分割独立。
“十二五”规划中明确提出，要全面建设“现代化综合交通运输体系”。其中一项核心内容，就是推进公路、铁路、航空、水运和管道运输五大交通系统的统筹规划和建设，形成互补、协调的综合运力。
也是在此背景下，社会上建议将铁道部尽快并入业已涵盖民航、邮政系统的交通运输部，组建“大交通部”的舆论多了起来。
一位不便具名的专家在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，铁道部变革的历史进程或许会加快。
在王小广看来，建立综合交通运输体系是当务之急。这关系到中国社会经济发展方式的转型，如提高服务业发展水平，首要前提是交通物流运输体系的支撑。因而，交通运输部门的大部制改革应排在首位。
除了交通运输领域的综合规划，目前还亟待提高国土利用综合规划能力。有专家表示，“这些年住建部和国土部总是围绕着房地产调控扯皮的现象是存在的，实质上他们更应该做的是全面落实主体功能区规划”。
社会上也流传有关于国土资源部与住建部的合并或拆分的说法。一种说法是，将国土资源部拆分，将其土地规划与管理职能划入住建部，将其资源管理职能并入环保部，组建环境资源部。
另一种说法是，组建大国土部，这意味着对住建部的分拆。住建部下面设立房地产市场监管司，其重要的职能之一便是指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作。这与国土资源部的职能有重合。
住建部政策研究中心主任秦虹说，这个说法都两年多了，但一直是民间传言。而王小广表示，国土、交通、建设等部门在有些国家都是横向打通的，如日本的国土交通省。这方面或可为中国日后借鉴。
此前，地产商潘石屹也曾主张将住建部和国土部合并，理由是“地跟房子是永远离不开的，如果把地和房子分开各搞各的，就容易出问题。”
中央党校李旭张教授则认为，相比中央部委的机构调整，县域经济更迫切需要大部制改革。要增强基层政府提供公共服务的能力，亟需减员增效、建立“经济适用型政府”。因而，县级政府机构和职能改革，或许应是未来大部制改革努力破题的方向。
国家行政学院教授时红秀此前曾撰文认为，大部制改革的重点领域应集中在交通、市场监管、现代社会治理、金融业综合经营、公共财政和文化大发展大繁荣等几个方面。
她在文章中提出，大部制改革要顺利推行，“顶层设计”不可或缺。同时应选取若干重要领域和关键环节，凝聚共识，先行先试。在她看来，“这需要更大的政治勇气和政治智慧”。
竹立家教授说，大部制改革的一个特点，就是要把具体提供公共服务的部门与提供公共政策的部门区别开来。谁是制定政策的， 谁是执行政策的，要规定清楚。因而，大部制改革的顶层设计者，应该是国务院法制办中编办等，而不是牵扯其中利益的各个部委。
集团机构改革方案范文3
1993年6月29日，由哈药集团有限公司控股的哈尔滨医药股份有限公司在上海证券交易所正式挂牌上市，成为国内医药行业第一家上市公司。
哈药集团有限公司的前身为哈尔滨医药集团股份有限公司，是1989年5月16日经哈尔滨市人民政府批准，在原哈尔滨医药管理局所属的31家国有企业的基础上组建成立的。哈尔滨医药集团股份有限公司于1991年12月改组并分为两部分：哈尔滨医药集团股份有限公司直接更名为哈尔滨医药股份有限公司，并单独成立哈药集团有限公司，由哈尔滨医药股份有限公司控股。
目前，哈药集团有限公司是国有控股的中外合资企业，拥有哈药总厂、哈药三精、哈药六厂、哈药中药公司、哈药生物、哈药疫苗等国内知名药品制造企业和哈药医药有限公司、哈药销售有限公司、哈药营销有限公司等商业流通企业。拥有“哈药股份”、“三精制药”两个上市公司，其中，哈药集团持有哈药股份45.06%股权，哈药股份持有三精制药74.82%股权。集团资产总额185亿元，员工总数2万余人。
哈药集团融医药制造、贸易、科研于一体，主营业务涵盖抗生素、化学药物制剂、非处方药品及保健品、现代中药、生物工程药品、动物疫苗、医药流通七大产业领域，共生产20多种剂型、1 000多个品种。具备了年产原料及中间体1.5万吨、西药粉针20亿支、中药粉针1亿支、水针1.8亿支、片剂110亿片、胶囊140亿粒、口服液22亿支、动物疫苗300亿羽头份的生产能力。
国内第一家股份制风险投资公司
2000年，黑龙江省工大集团发起成立了国内第一家股份制风险投资公司――哈尔滨工大集团风险投资股份有限公司。
该公司由哈尔滨工大集团股份有限公司出资1亿元，联合黑龙江省鑫正投资担保有限责任公司和黑龙江省电力开发公司等其他六大股东，注册资金3亿元。公司产业重点投向微电子和信息产业、光电子科学和光机电一体化技术、生物工程技术、新材料技术、新能源高效节能技术、环境保护技术、医院科学和生物医学工程等领域。
哈尔滨工大集团是由哈尔滨工业大学高新技术园区建设发展形成的。园区创建于1992年6月，经国家科委和哈尔滨市政府批准，被确定为哈尔滨高新技术产业开发区的重要组成部分，是我国先期建设比较成型的大学科技园。
工大集团作为控股集团公司，以资本为纽带控股十个大型集团公司，控股黑龙江乳业集团总公司，参股上市公司“航天科技”，以发起方式设立“工大高科”和“航天物业”等两家规范性股份公司。这十个大型集团公司所属全资、控股、参股企业近百家，涉足展览体育业、生物食品工程、乳制品、旅游酒店、信息科教、物业管理、物流管理等产业版块，这些产业经过多年的积累，已经全面成熟，在人才储备、技术力量、产品结构等方面居行业领先水平，具备了高速成长的所有要素。
工大集团成立20多年来，利用哈工大的人才、科技优势和自身成功的资本运营，实现了超常规运作，跳跃式发展，目前已成为以高科技板块为龙头、以加工制造产业板块为基础、以金融板块为核心、以商服实业板块为保障的，实力雄厚、具有强大国际竞争力的综合性大型企业集团。
国内第一个物价检查机构
为加强黑龙江省市场物价的监督管理和检查工作，1981年2月18日，黑龙江省编委批准省物价局增设物价检查处。根据国家物价局（1983）价字128号文件和黑龙江省政府第21次常务会议纪要精神，为了加强对物价的监督检查，1983年11月8日，经省编委同意成立黑龙江省物价检查所。同年11月18日，省政府通知，正式成立黑龙江省物价检查所（对内是物价局检查处），编制25人。这是国内第一个物价检查机构。
1984年7月30日，经省政府同意撤销省物价局物价检查处，保留黑龙江省物价检查所，后来在机构改革中，成立黑龙江省物价检查分局，又根据《黑龙江省人民政府机构改革方案》，设立黑龙江省物价监督管理局，并将原省物价局的职责和原省物价检查分局的职责划入省物价监督管理局。
国内最早试行义务物价检查员制度的省份
黑龙江省人民政府办公厅于1980年3月6日，转发了经省政府批准的黑龙江省物价局《关于制发并试行义务物价检查员的试行规定》。黑龙江省成为国内最早试行义务物价检查员制度的省份。
义务物价检查员由各级物价部门邀请当地机关、工矿、企业事业单位的干部、工人和城镇、街道的干部及退休干部、老工人、老党员担任。1980年5月16日，黑龙江省人民政府召开会议，为在省直各有关单位聘请的首批342名物价检查员发放了物价检查证。从此，实行《黑龙江省物价检查证》并由各级物价部门聘请义务物价检查员制度和经常性、群众性的市场物价监督检查工作，在全省各地普遍开展起来。
在1980年8月19日的《黑龙江省物价管理暂行条例》中也明确规定，为便于物价人员和义务检查员随时进行检查工作，由各级人民政府发放《黑龙江省物价检查证》，在指定范围内进行检查。被检查单位要接受检查，如实提供情况，不得欺骗、抵制和拒绝。
集团机构改革方案范文4
【关键词】中国石油；中国石化；中海油服；公司治理
一、前言
公司这一组织在经济发展中的力量不容忽视，我国经济形态由计划经济向市场经济转变的过程中，公司也在不断地改制与改革，但是我国公司内部治理中的“三会”（董事会、监事会、股东大会）机构设置仍然存在问题，公司治理结构的内外部机制的配合与协调一直影响着我国上市公司各方面决策的研究和部署。
石油资源是关系国计民生的重要战略资源，石油企业对国民经济健康、持续发展起着不容忽视的作用。在我国石油企业的三巨头——中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司，对于我国石油行业贡献不可估量，但是在其不断的发展壮大的过程中，面临的不仅是国内的竞争，更多的是在国际舞台上如何保持竞争优势的问题，而作为公司的一种框架制度的公司治理结构应该得到重视。
二、公司治理定义概述
公司治理结构的问题可以追溯到上世纪30年代，当时企业的所有者和经营者为同一人，导致了企业在经营的过程中出现了很多问题。美国经济学家伯利和米恩斯（1932）在分析了这一问题后，提出了委托理论，他们认为应将所有权和经营权分立。法玛和詹森（1983）从这一成果出发，提出了公司治理就是“人问题”，而公司治理所要解决的问题就是如何降低成本。科克伦和沃提克（1988）也从利益相关者的角度出发认为公司治理也就是解决公司高级管理人员、股东、董事会和公司其他利益相关者相互作用的诸多特定问题。
所谓公司治理结构，我国学者李维安和张维迎都认为公司治理（或公司治理结构）有广义和狭义之分。张维迎（1999）的观点是，狭义的公司治理结构是指有关公司董事会的功能与结构、股东的权力等方面的制度安排；广义地讲，指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁在什么状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配这样一些问题，并认为广义的公司治理结构是企业所有权安排的具体化。李维安（2000）认为狭义的公司治理，是指所有者（主要是股东）对经营者的一种监督与制衡机制。广义的公司治理则是通过一套包括正式或非正式的内部或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系。
总而言之，公司治理结构从定义上看是一种制度的结构安排，目的都是为了协调各利益相关者之间的关系，从而保障公司的可持续发展。
三、我国三大石油企业公司治理模式简介
1.中国石油天然气集团公司
中国石油天然气集团公司（简称中国石油集团，英文缩写：CNPC）是由中央直接管理的国有特大型央企，根据国务院机构改革方案，于1998年7月在原中国石油天然气总公司的基础上组建的特大型石油石化企业集团。
内部治理情况：设有股东大会、董事会和监事会“三会”，董事会是由总裁领导，秘书局负责日常事务，股东大会和监事会下设都有专门办公室负责。
所有权方面：中国石油唯一的发起人及控股股东为中国石油天然气集团公司，中国石油天然气集团公司是根据国务院机构改革方案，是国家授权的投资机构和国资委管理的特大型国有企业集团之一。中国石油拥有绝对控股权，截至2013年第一季度，拥有流通股比例达到86.35%。
股权结构方面：中石油股权高度集中，流通股比例高。中国石油集团公司绝对控股，无限制条件的股份占99.78%，其中A股占88.25%，H股占11.53%。
董事会设置方面：由14名董事组成，其中5名为独立非执行董事。董事由本公司股东大会选举产生，任期三年，可连选连任。8名监事会成员。
薪酬激励制度：制定并执行了《高级管理人员股票期权标准》和《高级管理人员薪酬标准》等激励政策。为高管人员制定了详细的薪酬激励计划，包括多种奖金和福利，并制定了长期激励计划。从董事会的薪酬水平来看，执行董事的薪酬水平远高于非执行董事的薪酬水平，同时，执行董事还享有奖金和补助，而非执行董事不享有这些待遇。
2.中国石油化工集团公司
中国石油化工股份有限公司（以下简称“中国石化”）是一家上中下游一体化、石油石化主业突出、拥有比较完备销售网络、境内外上市的股份制企业。中国石化是由中国石油化工集团公司依据《中华人民共和国公司法》，以独家发起方式于2000年2月25日设立的股份制企业。中国石化167.8亿股H股股票于2000年10月18、19日分别在香港、纽约、伦敦三地交易所成功发行上市；
内部治理情况：健全的三会制度，股东大会、董事会和监事会，各司其职。
所有权方面：中国石化的最大股东——中国石油化工集团公司，是国家出资设立的国有公司、国家授权投资的机构和国家控股公司。
股权结构方面：中石化股权100%处于流通状态，流通性强。其中人民币A股占80.67%，H股占19.33%。
董事会方面：中国石化董事会由15名成员组成，包括5名独立董事。董事会设董事长1名，副董事长2名，公司董事由全体董事会过半数投票选举产生或罢免，每届任期三年，董事可以连选连任。
激励机制方面：中国石化于2000年底建立长期激励机制，实行股票增值权计划，使用每股净资产的增加值来激励高管人员用董事，滚动授予，定时行权。
薪酬与考核委员会由9名董事组成薪酬与考核委员会半数以上由独立董事担任，并由一名独立董事出任召集人。
3.中国海洋石油总公司
中国海洋石油有限公司于1999年8月在香港注册成立，并于2001年2月27日和28日分别在纽约证券交易所（股票代码：CEO）和香港联合交易所（股票代码：0883）挂牌上市。集团为中国最大的海上石油及天然气生产商，亦为全球最大独立油气勘探及生产集团之一，主要业务为勘探、开发、生产及销售石油及天然气。
内部治理情况：不同于中国石油和中国石化，三会机构的相互牵制略有变化，中国海洋石油总公司是中国国务院国有资产监督管理委员会直属的特大型国有企业，因此国资委在中海油的内部治理中起着重要作用，股东大会下的海外股东有权参与公司治理。
所有权方面：中国海洋石油有限公司受最大股东——中国海洋石油总公司控制；中国海洋石油总公司是国家出资设立的国有公司、国家授权投资的机构和国家控股公司。控股比例远低于中国石油和中国石化。
股权结构方面：2010年11月29日，公司控股股东所持限售股份241046.8万股A股上市流通，总股本为449532万股。因此，中海油股本流通股比例增至98.89%。流通性也属于比较强的，其中A股比例占到67.74%，H股比例占到34.14.
董事会成员方面：中国海洋石油有限公司董事会目前由10名成员组成，其中3名执行董事、3名独立（非执行）董事。
薪酬与激励制度：中海油公司高管薪酬是我国三大石油公司首位，近几年中海油有限公司业绩高效高速发展，但在国资委统一监管下，中海油有限公司严格执行国资委制订的石油行业相同的薪酬标准，高管层实际所得是国资委考核认可的，与中国国情、国企实际和个人业绩相一致。
综上，我国三大石油公司在公司治理的内部治理机制上还是比较完善的，三大公司在控股权和董事会设置方面存在细微差别。
（1）控股权方面：中石油由中国石油集团控股86.35%，中石化由中国石油化工集团公司控股75.79%，中海油由中国海洋石油总公司53.622%。从这些具体的数据可以看出，三大石油公司控股权集中，尤其中石油和中石化，这种控股结构表明中小股东对公司治理所起的作用是有限的。
（2）股权结构方面：三大石油公司经过股权改革都由过去的非流通股为主转为流通股为主，中国石化流通股比例更是高达100%。
（3）董事会成员设置方面：都设有独立董事、执行董事和独立非执行董事只是成员数量上有细微差别。中海油方面将监事会的朱烈斌先生也列为了董事会成员，而其他两大石油公司董事会和监事会成员是分别独立的。
（4）激励制度各公司不一，中海油是的高管薪酬是三大石油公司最高的，中石油和中石化薪酬是相对高薪。
四、完善我国三大石油公司治理机制的对策
（1）加强银行对客户公司的监管力度。加强银行对客户公司的监管力度，提高资金的使用效率，降低银行的呆账坏账率，同时加强银行在公司治理中的参与角色。通过对我国公司三大石油公司治理模式的简要分析，我们发现我国三大石油企业的公司治理模式与日德相似，都是建立在银行为主导的体系之上的，我国的银行为客户公司提供了资金，却缺乏有效的监督控制机制来对客户公司施加必要的影响。因此，我们可以借鉴日德模式，由银行向客户公司派驻代表且在公司监事会中占有重要席位、为公司并购提供咨询和融资等方面的支持。
（2）加强对石油上市公司的监管力度和信息披露透明度。这是减少内部交易的有力手段，也是避免市场操纵的有力措施。尽快建立健全的市场，对规范石油类上市公司的行为有很大的作用。加强信息披露的透明度，一方面可规范上市公司的行为；另一方面可最大限度地避免投资者因信息不对称而造成的投资损失。让所有投资人站在同一起跑线去竞争是市场成熟的标志，也是我国证券市场追求的目标。真实的会计信息是建立在严格而独立的外部审计制度基础之上的。
（3）提高石油上市公司自身的经营管理水平，优化其股利政策。提高上市公司自身的经营管理水平，优化其股利政策，提高股利支付率，并维持稳定水平。获取回报是投资者投资的主要目的。投资者稳定的回报是现金股利，只有发放高现金股利，才能给投资者以信心，吸引投资者进行长期投资。并且，发放高额的现金股利，能减少公司的留存收益，使得公司要到资本市场进行融资，加强了对公司的监督。
（4）加强中小股东的保护力度。长期以来，我国缺乏对中小股东的法律保护，控股股东侵占中小股东利益的事情时有发生。为了完善我国上市公司的治理结构，必须要加强对中小股东权益的保障，使得其利益受到侵害时，能够有渠道维护自己的合法权益。2006年1月1日，新实行的《公司法》加强了对中小股东的保护。如第21条规定：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任”。
（5）积极发展机构投资者。机构投资者的加入既可以改变目前股权过于集中所造成的仅限于控股股东对经理人监督的情况，又可以避免在股权过于分散状况下，小股东“搭便车”监督乏力的情况。我国三大石油公司共同存在的最大的问题就是股权高度集中，虽然我国证券投资基金近两年有了很快的发展，但与成熟市场相比所占市场份额还很低。因此，我们应大力发展机构投资者，发挥它们在公司治理中的积极作用。
参考文献
[1]张维迎.企业理论与中国企业改革[J].北京大学出版社，1999.
[2]钟胜，汪贤裕.企业的内部治理机制与外部治理机制[J].软科学，2000，2.
[3]杨嵘.公司治理的理论综述[J].中国石油大学学报（社会科学版），2006，12.
[4]中国石油、中国石化、中海油服官网.
[5]金融界、巨潮资讯、和讯网.
作者简介：
刘聪（1988—），女，湖北恩施人，西安石油大学企业管理硕士研究生，研究方向：企业财务管理。
集团机构改革方案范文5
【关键词】 事业单位改革 科技资源整合
2012年4月7日，新疆维吾尔自治区召开分类推进事业单位改革工作领导小组第一次会议，会中确定了2013年完成事业单位分类，2015年完成行政类和经营类事业单位改革任务的目标，这也标志着新疆分类推进事业单位改革工作正式启动。
在此之前，新疆已有部分科研院所完成了事业单位改制工作，由事业单位转制成为国有独资企业或股份有限公司等。虽然这些科研院所完成了工商注册，实现了单位身份转换，但在改制前后所暴露出的问题也随之突显。
1 新疆科研院所资源现状
新疆科研院所大多数创建于上世纪七八十年代。截止2010 年底，新疆共有121个独立科研机构（包括中央驻疆和新疆生产建设兵团所属研究机构20个），主要分布在农业牧业、资源矿产、能源、交通、轻工、纺织、机械、化工、建筑、建材、粮食、煤炭、电子、医药和环保等几十个行业。其中绝大多数为公益类和农业类科研机构（共104 个，占总数的86%），技术开发类科研机构数量较小（只有17个，占总数的14%）。
经过近30年的发展，虽然新疆各个科研院所都取得了长足的进步和飞跃式的发展，但仍有以下诸多不足之处：（1）科技基础条件建设滞后、研发机构底子薄、装备差，研发能力不足，基层科技成果推广和转化能力依然相对薄弱；（2）科研机构在市场经济中自身的作用依然未能完全发挥，科技与经济结合的空间还很大；（3）科技人才总量不足，高层次专业技术人才缺乏，人才流失严重，全区科研人员为5.86 人/ 万人（全国为17.16/ 万人），排在全国第27 位；（4）科技人员评价缺乏市场机制，致使科技力量进入市场缺乏核心驱动力；（5）科研机构长期积淀的包袱沉重，许多单位生存压力大，人才外流严重，科技创新能力在一定程度上有所削弱；（6）农业类、信息类、质检类科研机构重复设置、资源分散；（7）科技中介机构数量少，能力较低，资质较差。
2 新疆科研院所改制情况
科研院所改制，是我国从计划经济向市场经济转轨过程中遗留的一个历史问题，牵涉的院所数量多，分部行业广泛。目前科研院所改制工作已全面开展起来，第一批改制单位已完成了改制工作，在17个技术开发类院所之中，共有6个改制成为科技型企业，1个进入企业集团，3个完成了工商注册登记；37个社会公益类科研院所也正在推进其内部机制的改革。总结这些单位的改制经验不难发现改制工作在取得了一定成绩的同时仍然存在诸多不足和弊端。
第一，新疆事业单位科研院所除科研课题，技术开发，生产经营等主体业务之外，还承担有部分行政职能、行业服务和社会公益职能，主体业务与其他各项职能相辅相成，互为倚靠，非经营性资产一般都占有相当大的比重，如何处理这部分无形资产也是摆在改制单位面前的一道难题。而在改制过程中主体业务与其他职能之间的关系没有得到良好的调整和配置，而是采用了“一刀切”的野蛮方式。如此一来，从前可视为科研院所优势资源的部分职能转嫁到改制企业身上后就成了无形的包袱，严重阻碍了改制企业的发展和市场竞争力。
第二，与上述情况类似，新疆部分科研院所是倚靠政府赋予的部分行政职能，经由自身多年艰苦卓绝的努力才发展到今天集行政职能、科研课题、技术开发、生产经营于一身的规模。在改制过程中将这一类科研院所直接转换为企业单位，政府势必将从前赋予它的行政职能统统收回，从而导致这类科研院丧失发展动力，最后逐渐消失于市场经济的之中。
第三，尽管改制工作取得了比较明显的成效，但由于改革方案过于侧重企业的经济效益、人员身份的转换和激励机制，相应缺乏对科研管理创新、科研学术成果考核以及科研人员贡献的准确评价，造成了重经济效益和应用型研究、轻社会效益和基础研究的片面发展格局。改制后存在着诸多问题，影响了研究院的科技创新能力、人才培养，整个研究氛围发生了偏移，研究能力受到很大程度的削弱。
3 整合科研院所优势资源的建议
第一，政策导向。充分发挥新疆科技管理部门的引导作用。相关的法制建设是保证科技优势资源持续发展的保证。科学理性的推进科研机构改革是强化新疆科研院所优势资源的基本保障，而分类是改革的过程也是改革的前奏，科学分类是科研机构改革成功的关键。
作为科研机构改革的具体实施者，新疆政府应系统考虑，整体推进。科研机构分类改革是一个庞大而系统的工程，需全方位考虑每个科研机构的特殊性，根据其自身特点制定相应的改制方案，特别注重整体谋划，统筹推进。
第二，综合性科研院所。在科技资源整合过程中， 新疆科技平台的建设， 应从新疆科技发展规划的总体布局出发， 密切结合经济发展和社会进步的需求， 以提高新疆科技创新能力和区域国际竞争力为目标， 按照“整合、共享、完善、提高”的要求， 坚持“统筹规划、分步实施”，“政府主导、多方共建”，“优化配置、开放共享”，“制度先行、强化管理”原则， 采取“优化整体布局、实施共享战略、调整投入策略”三大战略措施。
具体说来，在科技活动日益复杂， 规模越来越大， 投入越来越多， 实验设备日益大型化等趋势下，整合同行业或行业间的科研机构，建立一个综合性科研院所， 从而达到科技资源共享或互补、提高科技资源的利用率、降低科研成本的目的。
其具体可以参照重庆市和广东省的改革方式为例，2008年底，重庆工业自动化仪表研究所等10个中央和地方属研究院所重组成立重庆科学技术研究院，并新建重庆信息与自动化技术研究中心等9个事业性质的研究中心，构建起研究中心、转（改）制院所和公司的三级体系，分别承担研究开发、中试和产业化三重任务，实现了事企并存的“一院两制”管理运行模式和“三级”科研与开发服务体系。
广东省2009年出台了《关于深化科研体制改革的意见》，将科研机构进行重组、整合，形成工业、农业、自然科学、现代服务业等四大主体科研机构，实行集约管理。新成立的广东省工业研究院，核心科研列为公益一类，下属20多个研究所划为公益二类，工业研究院下设一个科研孵化器，产生的收益反哺公益一类的核心科研。
第三，法定机构试点。法定机构试点是借鉴香港、新加坡等地的经验，深化科研机构改革，从深层次上解决制约科研机构发展体制机制问题的有益探索。法定机构的特点是政府把部分的公共服务职能和社会管理职能通过法律授予给法定机构之后，法定机构按照市场化、企业化运作，不断提高效率和服务水准。法定机构在形式上表现为“一机构一立法”，但其实质重在内部管理运作模式和制度架构。
以广东省为例，2011年广东省编办出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海开展法定机构试点工作的指导意见》，法定机构试点工作在广东省全面展开。深圳市城市规划发展研究中心是广东省第一家法定机构，自2008年6月正式挂牌成立，目前已运行三年，并取得初步成效。首先是吸引并建立了一支高素质的、稳定的城市规划专业队伍，中心高级职称以上30人，占32.6%；研究生以上46人，占50%。其次是高质量、高效率地履行了法定职责，被国家建设部授予中心城市规划编制甲级资质，这在目前全国同类机构中是第一家，也是唯一的一家。
集团机构改革方案范文6
关键词：大部制；政府机构；改革
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）03-0001-05
2008年的国务院机构改革启动大部制改革进程，除国务院办公厅外，国务院组成部门精简到27个。2013年的国务院机构改革方案，将大部制改革又推进了一步，除国务院办公厅外，组成部门减少到25个，重新整合了部委管理的国家局，在政企分开和转变政府职能方面取得新进展。在中央政府的带动下，近年来，一些地方政府纷纷加入到大部制改革的行列。但几年过去了，人们对大部制改革的实际效果褒贬不一，有关大部制的负面新闻报道时有出现，如广东的一些地方在大部制改革后，一个县级政府的职能局竟然有十几个副局长的职数更是让人匪夷所思。另外，根据笔者的调研，在实际的政府工作中，一些新组建的大部门的工作效率并没有如人们预期的那样获得显著提高，反而新机构在磨合过程中出现了一些运行阻梗的现象，这不能不引起人们对大部制这一机构设置模式的质疑。其实，这并非大部制本身的错。大部制作为政府机构设置的通用形式，它在减少沟通和协调成本、科学决策和提高执行力等方面的优势是无庸置疑的[1]。任何一项制度都是镶嵌于一套制度体系和制度环境之中的，仅靠单一的制度推进而其他制度和相关环境没有发生相应的变化，也就是缺乏顶层设计，往往不能产生预期效果，甚至还可能事与愿违或出现改革的回潮。欲进一步推进大部制改革，就必须处理好以下几个方面的关系，并据此进行相应的配套设计。
一、正确处理大部制改革与政府职能转变之间的关系
任何组织机构的设置都需要以组织的战略和职能为依据，通过机构的合理配置来保证组织战略与职能的实现。政府机构设置亦不例外，若想改革成功，必须首先明确自身的职能定位，即搞清楚政府与其他社会主体之间的职能分工，哪些事情该由政府去做，哪些事情该由市场和社会来承担。如果政府没有实现职能转变，“大包大揽”管了很多本该由市场和社会管的事务，或者既当“运动员”又当“裁判员”，导致包袱太重和集多重角色于一身，在这种情况下匆忙实行大部制，会类似于“归大堆”。虽然把业务相似和相关联的机构合并在了一起，但不同业务之间的沟通总量并没有变化，只不过是将原来的外部沟通变成了内部沟通，在信息流传的程式、载体和处理机制没有发生实质性变化的情况下，沟通的成本并不会自然而然地减少。例如，在大部制改革前，不同部门之间的沟通需要由这些部门的共同上级出面协调，而大部制改革后不同内设机构（处、科室）之间的协调则换成了单位主管领导，因此，横向不同机构之间的协调只不过换了一个中介而已。也就是说，大部制改革只不过是将原来不同机构之间的外部沟通成本转变为内部沟通成本而已，沟通总量没有变化，虽然它在一定程度上可以削减部门利益障碍而节省协调成本，但如果没有其他机制的相应变化和资源的有效整合，这种节省下来的成本可能会因不同内设机构和业务之间的适应性成本和利益磨合成本抵消掉而变得毫无意义。此外，由于政府承担的事务没有减少，难以将主要的精力投入到向社会提供良好的公共服务上来，也就无法进行科学决策和提高执行力。因此，在政府职能没有转变和政府“负荷”没有实现有效“卸载”的情况下，指望通过大部制而扭转公平和效率双重价值缺失的局面就只能是一种奢望[2]。
从改革开放初期到20世纪90年代初，我国的市场化改革方向还不明确，政府管了很多不该管和管不了的事务，导致了政府机构改革陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环局面，机构数量总体偏多。90年代以后，随着社会主义市场经济体制改革方向的确立，政府职能转变速度加快，政府机构的数量呈递减之势，尤其是1998年的政府机构改革撤销了所有直接管理经济的部门。有的学者认为，这一次的机构改革是一个重要的转折点，国务院的部门机构中社会事务类机构的数量超过了经济管理类机构的数量①。但尽管如此，政府职能转变仍然没有完全到位，政府还是管了很多不该管的事情。有两例子为证：观察政府与经济社会之间的关系的一个重要窗口是行政审批制度。以广东某发达的地级市为例，经过多轮行政审批制度改革，该市行政审批的效率得到了很大的提高，很多单个审批事项的办结时限只相当于法律规定的时间的1/3甚至1/4，但老百姓仍然觉得办事难，如开办一个饮食店，需要在很多政府部门办理审批手续，尽管每一项审批效率都很高，但整个事情完整办下来的效率却不高。原因就在于，申请人需要办理数量众多的审批项目。此外，政府为了管控市场和社会，设立了各种各样的年审或年检项目，例如，工商企业执照年检制度是由行政法规规定的，在该市的某区，仅此一项工作每年就有13万件之多，需要花整整3个月的时间（每年4月至6月）集中人手办理。类似的情况很多，以至于一些企业需要设立专门的机构和配备专职人员应付各种各样的年审、年检事务。它既挤占了政府职能部门的大量时间，影响了其他审批事项的工作效率，也增加了企业的交易费用。还有一个例子，省级政府均设有教育厅这一管理教育事业的职能部门，笔者在调研中发现，其中居然有一个教研室的机构，且占58个正式行政编制。根据纵向职能对接的需要，其他层级的教育主管部门也有相应的教研室，由此可以想像全国范围的此类机构和人员的臃肿状况。根据国家教育方面的法律，学校拥有教学方面的自，为什么政府部门还要设立这样的机构呢？其结果必然会出现干预学校职权范围内教学活动的现象，从而削弱学校自主办学的权利。
但是，话又要说回来，政府职能转变不可能一蹴而就，它是一个循序渐进的过程，其速度和成效取决于市场和公民社会的发育程度。如果市场和社会均不成熟，在这种情况下匆忙转变政府职能，即将原来由政府承担的事务转交给市场和社会承担，其结果要么是市场和社会无力承担，要么会导致“市场失败”或“社会失败”，有的时候，“市场失败”和“社会失败”所造成的不良后果会远甚于“政府失败”。只有建立起具有诚信和自律的成熟的市场和社会，才能有效实现政府职能的有效转变和合理分流，并最终形成政府、市场、社会三方良性互补互动的多元共治局面。由于计划经济体制时代国家对社会各种事务的统包统制，和因意识形态一元化的需要而实行的思想控制，再加上我国传统专制和封闭社会而造成的公民自主性的不足，从而导致我国的市场和社会均发育不良，制约了政府职能的有效转移。例如，长期以来我国实行社会组织的“双重管理”体制，即社团的成立需要有业务主管部门的批准并获得民政部门的注册登记，从而压缩了社会组织自主生长的空间，使大多数社会组织带有明显的“官办”色彩而难以真正走上自治的道路，也就自然无法形成与政府之间在调整社会关系中的合理分工和互补。直到2012年我们才在这方面有所松动，开始实行社团组织可以直接在民政部门注册登记的制度。但是，由于配套政策如税收优惠和鼓励社会各界捐助NGO的政策缺失，NGO的生存环境仍然还很艰难。
然而，我们又不能等着政府职能转变以后，或者市场和社会都成熟以后才搞大部制改革。应该将大部制机构改革作为一个重要的抓手和突破口推进政府职能转变，利用机构改革的时机认真清理政府职能。例如，应该重新检视政府与市场和社会之间的分工，根据伦理尺度、技术尺度和经济尺度②去清理原有的行政审批事项，最终决定保留和撤消哪些审批事项。相关职能部门（如体改委或编办）可以与高校或社科研究机构一起组成专门的课题组，对现有政府职能进行认真的研究，列出明确的行政审批清单，并增强法律和制度的刚性约束，使任何组织不能擅自增加或变相增加审批事项，为市场让渡出必要的活动空间。应减少经济管理和调控方面的机构数量，使机构设置向公共服务和社会管理方面倾斜。这些工作做完后，再根据政府业务的性质将一些同类业务和符合合并条件的机构合并组建大部门。此外，应尽快出台相关的法律法规和政策措施，大力扶持NGO的发展。与此同时，重构政府治理结构和模式，大力提倡政府向社会组织购买服务的机制，形成政府与社会组织之间的新型伙伴关系，并规范社会组织的运作，防止“非营利失灵”。
一般认为，政府大部门主要的职能应是制定政策与规章制度，决定公共服务的水平和标准，即所谓的“掌舵”，其他机构如小部门、直属机构和内设机构等则负责“划桨”，这样的机构设置原则被学者们概括为“一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”[3]，并被认为是政府再造的“核心战略”[4]。正如奥斯本和盖布勒所说，当面临复杂且迅速变化的世界时，政府机构需要灵活应对，这不是传统的官僚机构能够做到的，必须掌舵和划桨分开[3]。只有在政府转变职能的情况下，大部门才能轻装上阵，真正承担起其应有的角色，发挥其在建设“小政府、大服务”、科学决策和提高政府工作效率的应有功能[1]。因此，改革的路径应该是进行顶层设计，促进市场与社会的良性发育，规范其运作，进而建立起政府、市场和社会三者之间良性互动的多元共治的国家治理格局，进而切实转变政府职能，才能合理设计和推动大部制改革，实现机构重塑与治理模式转型之间的互嵌与耦合。
二、正确处理不同政府层级之间大部制改革的协同推进关系
2008年启动大部制改革时，考虑到改革的风险和不确定性，只在中央政府和省级政府层面进行改革的尝试，也只组建了少数几个大部门，且实现了两级政府大部门之间的对口设置，即省级政府一般都参照和模仿中央的大部门设置。但也有一些地方在县一级进行了较大规模的大部门改革，如广东省佛山市顺德区改革的力度就很大，对大多数部门进行了合并，减少了三分之二的职能部门。不久，广东省又在所有的地级市至少选择一个县域推广顺德的经验。这样就出现了上下级之间大部制不同步的问题，即县一级改革的力度大，组建了较多的大部门，但地级市政府却没有相应的改革，省一级政府则仅有少数几个大部门，出现“下改上不改”的局面，上下级政府职能部门之间无法有效衔接，进而为上下级之间的信息传递和沟通制造了新的障碍，相关机构和人员尤其是下级机构和人员无所适从和穷于应付。例如，在大部制改革前，一个下级政府职能部门可能只接受一个上级职能部门的指导（或领导），而实行大部制后，由于“下改上不改”，下级政府实行了大部制，原来有业务关联的不同部门合并组建了一个新的大部门，而上级政府没有实行大部门，还是原来的小部门，就势必会造成一个下级职能部门可能需要向多个上级职能部门报告和请示的局面，增加了上下之间沟通的工作量。在威权体制和权力比较集中的国情背景下，中国政府官员往往对自己的权力“领地”比较敏感，当下级实行大部制后，一些原来的职能部门无论是名称还是职责都无法与上级保持一致，上级领导会认为下级政府不重视某领域的工作，“连牌子都没有了”，说不定会在工作中为下级设置一些障碍或者有意无意“刁难”，使上下之间的沟通和协调变得比大部制改革前更加困难。另外，由于法制的不健全，政务管理的规范化程度不高，以及压力型体制运行的需要，上级政府经常利用行政命令对下级政府予以控制，“文山会海”则是实现这种控制的必要手段，以此来提高认识、统一思想、统一行动。其结果是，下级大部门的领导需要花费大量的时间和精力去应付不同上级主管部门的各种会议，对很多部门日常工作却无暇顾及，从而影响了行政效率。因此，必须尽快改变这种没有顶层设计的“下改上不改”的局面，不同层级的政府大部制改革同步推进。从中国的实际国情出发，一个比较好的路径选择是，上级政府应该先进行大部制改革，然后才是下级政府的改革，这样不仅可以减少下级政府改革的阻力，也可以进一步理顺上下级之间的关系，还可以避免因法律主体不明而可能出现的一些法律诉讼。此外，上下级之间的同步改革才能更好地防止改革的回潮。20世纪80年代和90年代，一些地方在机构改革中就进行了大部制的尝试，但大部分就因“上下职能同构”而流产[5]，因此，这绝非杞人忧天。
上下之间的同步改革并不是要回到过去上下级之间“职能同构”的老路上去。笔者认为，应该给予下级政府更大的自，让他们自主探索适合自己发展道路的大部制模式。因为，毕竟各地的情况千差万别，例如不同地方的产业结构、资源禀赋和历史文化传统不同，将使不同地方政府面临不同的管理需求。为此，存在三种选择：（1）确定一些普遍性的大部门设置，即不同层级政府都应同步的大部制，而一些领域则允许下级政府自主探索；（2）为了防止出现上下不同步而让上级政府觉得下级政府没有相应机构而不重视该领域业务的错觉，上级政府的大部门宜多一些，下级政府的大部门宜少一些，这一原则与上级政府更多履行决策职能而下级政府更多履行执行职能的现实相适应。当然，情况不能一概而论，应结合后文所述的原则综合考虑取舍；（3）法律法规不宜统筹硬性规定某某局为某一领域的职能部门，而应由各地的机构改革方案给政府机构赋权，为地方政府自主进行大部制模式的探索打开方便之门。
三、正确处理大部制改革与突破利益部门化格局之间的关系
前述的一些地方政府大部门貌合神离的现象，究其原因是政府“条块分割”的科层制度和由此而形成的权力界线催生了利益部门化的格局，即各自都将政府权力看作是部门甚至个人权利，忘记了权力的公共性本质，将公权看作是私人的领地，不容他人染指。当上级要求他们打破机构之间的权力界线而按大部门的资源整合要求进行运作时，他们会以专业技术、业务性质为借口百般阻挠，甚至会搬出上级主管部门来要挟，尤其是当其所属的系统和领导很“强势”时就更是如此[2]。为了打破这种官僚桎梏，几个建议方向是：一是通过法律的手段巩固政府机构改革的成果，防止其回潮和反复；二是引入公众参与政府机构改革，以强大的民意促进政府机构改革更加理性、更加符合社会对政府的诉求；三是进行深刻的政治体制改革，改革政治力量对比，打破强大的既得利益集团格局；四是建设良好的行政伦理，抑制政府经济人自利动机的膨胀，使行政权力的行使回归法理和公共性轨道。
四、正确处理大部制改革与机构合并之间的关系
朱旭峰在“集体行动理论”和“部门冗余”理论的基础上，抽象出公共物品的“供应关联性”和“集体奖励的公共性”两个关键属性，建立了一个“公共物品的集体供给理论”，分析大部制改革的内在逻辑，并构建了部门设置的蓝本：第一类公共服务是具有低供应关联性和高公共性（奖励不可分割），应服从奥尔森的集体行动理论，尽量整合负责相似公共物品提供的部门，即实行大部制；第二类公共服务是具有高供应关联性和高公共性（奖励不可分割）；第三类公共服务是具有低供应关联性和低公共性（奖励可分割），这两类服务提供部门是适用整合（大部门）还是冗余（多个部门共同或交叉承担），还要看成本弹性程度，成本弹性越低，越适合整合，反之，适合于冗余；第四类公共服务是具有高供应关联性和低公共性（奖励可分割），适合冗余设置模式[6]。笔者认为，除了考虑上述因素外，还需要考虑政府业务的专业化程度、政府机构设置中涉及的效率与公平价值取向以及中国现实的政府管理环境。2013年国务院的机构改革虽然通过设立大部制而减少了两个部门，但总的来看部门数量仍然偏多。借鉴其他国家的经验并结合中国的实际，我们认为，国务院组成部门控制在20个以内是比较合适的。此外，国务院直属机构也应该进一步整合。如文化部门可以与教育部门实现整合，成立大的文化与教育部，其属下的广播电影电视、新闻出版、旅游、宗教事务和文物等机构可以整合为部管理的若干局，作为执行机构；国土部门和住建部门可以整合为建设和国土资源部；农业和水利部门可以整合为大农业部；工信部门与科技部门可以整合为工信与科技部门；将卫生与计生、医疗保障、环保等部门进行整合，建立国家健康福利部或国家健康委员会，等等。除此之外，统筹党委政府机构设置，把与政府部门相类似的机构整合在一起，或者采取合署办公，或一个机构两块牌子甚至多个牌子的方式，从而避免过去历次机构改革都没有涉及和难以解决的机构重叠、职能交叉的问题。广东省佛山市顺德区的“党政联动”的模式对一些地方层级尤其是地（市）县一级的大部制改革具有较好的借鉴意义，值得推广。当然，上述机构的合并可以通过分阶段循序渐进的方式推进，还可以采取过渡的形式，如先组建次大部门，取得经验后再向真正的大部门推进。
有一点必须指出，大部制改革不能止步于职能部门之间的合并。根据笔者的调研发现，一些大部门实际只是形式意义上的，内设科室之间各自为政，彼此之间没有交集，日常工作仍按原来的机制运行。一些部门内机构虽然在一地点办公，但不同业务之间仍然泾渭分明，工作人员之间的职责分工与大部制之前一样，干活时还是你的，我的，没有进行资源的整合和合理配置。为了打破这一局面，应该从“三定”方案的设计上着力，根据大部制的精神合理配置资源和整合内设机构，使彼此之间的貌合神离失去机构载体而实现有机融合。
五、正确处理大部制改革与权力结构调整之间的关系
大部制能否产生其应有的效能——既能有利于整合资源高效决策又有利于高效执行，取决于其权力结构配置。杜倩博系统梳理了国外大部制的模式，认为存在市场化、参与性、独立性和官僚制四种不同的原则和逻辑。基于市场化逻辑的模式就形成了决策与执行分开的执行局模式；参与模式强调组织下层员工参与而形成的权力下放的分权结构模式，它以美国为代表的大部门内部设立具有一定自的司局机构为典型代表；独立性模式是在大部门内部设立一些独立机构，强调独立的监督权；官僚制模式在“法定管辖权”原则下的层级间分权，即以法律的形式，为官僚制层级结构中的每一级设立固定管辖权，上下级之间存在着天然的决策权和执行权划分。四种权力结构模式的共同特征是“集中的控制权”与“分散的执行自”相互作用，体现了机构合并与分立相融合的内在机理。虽然我国的政府机构设置形态与英美等国有相似之处，如内设机构、二级机构和分立机构等，但在权力结构方面则与它们之间有重大的差别，即存在“决策集中控制权”与“执行自”的双重缺失的现象[7]。因此，今后在推进大部制改革的时候，一定要对以下两方面予以足够的重视：一是要强化大部制的集中决策控制功能，主要负责政策性、整体性、协调性和综合性方面的事务；二是下放权力，通过法律法规、授权和合同等形式赋予直属机构、二级机构和内设机构等分立机构必要的执行自；三是加强大部门对其直属机构、二级机构和内设机构等的监督，通过引入绩效评估的机制，实现奖惩与政策执行效果之间的有效挂钩。这样，既有利于提高决策的效率和科学化水平，又有利于提高执行的效率，还有利于打破本文第三点所讲的利益部门化的顽疾。
注释：
①1998年，国务院的各类组织在机构总数中所占比例分别为：社会事务类占37%；经济管理类占20%；执法监督类占19%；政务办公类占17%；宏观调控类占7%。参见何艳玲：《中国国务院（政务院）机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》，2008年第1期，第141页。
②伦理尺度，即审批应限定于市场失灵的领域；技术尺度，即从技术能力来看行政审批能否修补市场的缺陷；经济尺度，即从成本效益来看该审批事项是否划算。参见胡家勇：《政府干预理论研究》，大连，东北财经大学出版社，1996年，第122-131页。
参考文献：
[1]陈天祥.大部门制：政府机构改革的新思路[J].学术研究，2008（2）：42-44
[2]陈天祥.大部制并非万能[J].领导之友，2012（6）：25：25-26.
[3]奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组，东方编译所，编译.上海：上海译文出版社，1996：12.
[4]奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政改革府再造的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2002：42.
[5]张紧跟.纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野[J].中山大学学报：社科版，2006（2）：90.
