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关于征收农民土地政策范文1
关键词：“城中村”改造；土地征收补偿
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。
2.居住环境的城市化
按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。
3.生存生活方式的城市化
城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。
4.规划发展管理的城市化
对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题
1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确
按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。
2.补偿的主体不明确
从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。
根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。
三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析
（一）立法上的缺失
对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。
（二）法律和政策贯彻不到位
近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。
但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。
四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策
征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。
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关键词：征地农民社会保障
中图分类号：D4文献标识码： A
近年来，随着社会经济发展和城市规模不断扩大，我市被征地农民数量不断增加，其社会保障矛盾日益突出。为进一步做好被征地农民的社会保障工作，我们对部分街道被征地农民社会保障状况进行了调研。总的看，各级对被征地农民保障非常重视，做了大量工作，被征地农民都得到了一定保障，但保障水平低下，社会保障没有制度安排，基本处于自发状态，严重制约了被征地农民社会保障工作的进一步开展。而被征地群众要求得到社会保障的愿望日益迫切，加强被征地农民社会保障工作研讨，加大对被征地农民社会保障工作的投入，尽快出台社会保障文件并组织实施，已迫在眉睫，势在必行。
一、保障现状
总的看，被征地村都用土地补偿、安置费为群众发放生活补贴，部分村为群众缴纳了社会养老保险，但保障标准不统一，保障资金难以为继的问题很突出。
存在的主要问题：一是被征地村每年为群众发放生活补助费用较大，征地补偿安置费用有限，难以维持长久：二是现在的补偿标准低于种地的收入，群众对征用土地越来越抵触；三是被征地农民受各种条件限制，在就业和从事第三产业上存有困难，部分人处于没地种、没工作、没社会保障的状态，特别是40周岁以上的大龄人员，就业问题难以解决，迫切需要解决养老、医疗及基本生活保障，否则，将给社会带来不稳定因素。
二、被征地农民保障工作的政策依据
目前，被征地农民保障工作主要依据两个文件，一是烟政办发【2008】46号转发的《关于切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》；二是山东省人民政府2010年8月17日以第226号令，自2011年1月1日起施行的《山东省土地征收管理办法》。
（一）关于失地农民的界定及保障标准
烟政办发【2008】46号文规定：被征地后人均耕地不足0.3亩的人员，60周岁以上的纳入新型农保制度，其保障水平原则上不低于城镇居民最低生活保障标准；60周岁以下的参加新型农保，在其未稳定就业或未达到领取养老金年龄前，男年满45周岁和女年满40周岁的，每月可参照征地时城镇居民最低生活保障标准发给一定的生活补助费，以保障其基本生活。
《山东省土地征收管理办法》规定：被征收土地农村集体经济组织的耕地全部被征收或者被征收后人均耕地不足66平方米的，经市、县人民政府批准，其农村集体经济组织成员按照规定纳入城镇社会保障体系；原农村集体经济组织剩余的土地可依法征收为国有。
（二）关于保障方式及筹资渠道
烟政办发【2008】46号文规定：针对被征地农民的不同情况，要采取各种方式，全面实施社会保障工作。保障形式以参加新型农村社会养老保险(以下简称新型农保)为主，参加城镇职工社会保险的，只限于稳定就业人员和符合条件的自谋职业人员。被征地农民社会保障资金要采取“政府出一块，村集体补一块，个人缴一块”多渠道共同筹资的方式。政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30％，从当地政府土地出让收入中列支。村集体和个人承担部分主要从土地补偿费和安置补助费中列支或抵缴，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地方政府和村集体经济组织要加大资金扶持力度，支持和引导被征地农民参加社会保险。已实行货币安置的各类被征地农民，参加社会保险时，政府和集体出资部分要做相应抵减。
《山东省土地征收管理办法》规定：被征地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资，政府出资部分从土地出让收入中予以安排，原则上不低于社会保障费用总额的30％，并执行下列标准：征地区片综合地价标准为每亩5万元以下的，政府补贴资金不低于每亩1万元；征地区片标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元；征地区片综合地价标准为10万元以上的，政府补贴资金不低于每亩2万元。同时还规定：农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80％支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的2O％支付给被征收土地农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。
三、做好我市被征地农民保障工作的思考
近年，各地都积极探讨被征地农民的社会保障工作，主要采取了两种保障方式，一是纳入城镇职工社会保障渠道，保障水平高但财政负担较重；二是政府给予适当补贴纳入城乡居民保障，财政负担相对较轻，保障水平相对较低。
根据上级政策规定和外地做法，结合我市实际情况，我市进行被征地农民保障工作的基本思路应是：以新征地农民保障为重点，做到即征即保，今后征用土地时，严格落实政府社会保障补助资金，作为政府出资部分；集体和个人要从所得土地补偿两费总量的80％中拿出相当一部分，与社会保障补助资金配套使用，用于被征地农民的社会保障；以大龄人员为社会保障的重点对象，在资金使用上给予适当倾斜；以劳动年龄内人员为就业培训重点对象，对其进行技能培训，指导帮助就业，使其摆脱对土地的依赖。
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一、土地政策
根据法制办和国土资源部关于《土地管理法实施条例》第二条第（五）项：“农民集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于全民所有即国家所有”的解释，《*市人民政府关于加快城中村改造的意见》第三条第（三）项土地政策修改补充为：
(一)城中村村民全部转为城市居民后，在其所剩余的少量集体土地全部核发集体土地所有权证书的基础上，依照法律规定和法定程序办理征收审批手续，转为国有土地。拟征收的集体土地中有农用地的，应依照法律规定先行办理农用地转用审批手续，再办理土地征收手续。征收集体土地中有城市规划道路、绿化带等公共用地的，由用地单位按有关规定，负责代征土地费用和其地上原有建筑物、构筑物拆迁安置费用。
(二)集体土地依法征收为国有土地后，留给村民的生产、生活用地由转制后的集体股份制经济组织按原用途继续使用，并依法办理土地登记手续。按市政府城中村改造工作领导组批准的改造方案和规划部门批准的具体建设项目，对进行拆迁改造的用地逐个以协议方式出让给转制后的集体股份制经济组织；暂不进行拆迁改造的，待拆迁改造时再依法办理土地出让手续。
(三)城中村在土地条件许可的前提下，根据城中村改造控制性详细规划和市政府确定的人均用地标准，留给转制后的集体股份制经济组织的发展用地，用于转制后村民的生活、生产、就业安置。
二、人均建设用地指标
《*市人民政府关于城中村改造工作有关问题的通知》（并政发〔20*〕29号）相关政策第二条：“城中村改造控制性详细规划人均建设用地标准在有剩余土地的前提下，按每人133平方米控制，包括居住、公共设施、预留生产发展用地、道路交通、绿化等用地”，修改补充为：
人均133平方米建设用地，应包括其安置村民住宅用地、小区级公建用地、道路用地(道路红线30米以下)、小区级及以下配套公共绿地、预留的生产发展用地。城市公共服务设施用地（公益设施）、城市基础设施用地、城市公共绿地、城市道路（道路红线30米及以上）及两侧绿化用地不计入人均133平方米建设用地中。除此之外，城中村改造非农户房屋拆迁改造人均安置用地为30—50平方米，其中包括住宅、配套公建、道路、绿地、为实施改造的资金筹措开发用地。
三、改造规划编制及审批
城中村改造规划包括改造控制性详细规划和修建性详细规划。
（一）控制性详细规划。
市规划部门依据市城中村改造领导组下达的试点村名单及有关要求，负责组织控制性详细规划编制。各区（管委会）城中村改造领导组办公室组织各城中村村委会提供规划编制所需的基础资料，土地面积、人口数量应分别由各区国土资源、公安部门确认；编制过程中应征询村委会、乡镇（街办）、区（管委会）意见。规划编制完成后，市规划部门应组织专家论证，根据论证意见修改完善后，报市政府批准。
（二）修建性详细规划。
由各区（管委会）城中村改造领导组办公室组织各城中村村委会或改制后的集体经济组织委托规划设计单位依据已批复的城中村改造控制性详细规划编制修建性详细规划，并按程序审批。
四、城中村改造的组织实施
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［关键词］土地征收；温州模式；民众诉求；三分三改；经济发展；社会民生
［中图分类号］D60 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2012）08－0075－06
以城市建设驱动力的来源划分，城市建设有两种模式，一种是自下而上的社会公众需求驱动的“建设城市”模式，其动力主要源于社会公众对城市扩建的需求，由社会公众影响政府去开发和建设城市；另一种是自上而下的政府部门需求驱动的“城市建设”模式，其动力主要源于政府部门依靠城市扩建来解决社会、经济、政治问题的需求，由政府主动提出并倡导社会公众去开发和建设城市［1］。目前，我国城市化类型主要是后一种政府推动“城乡一体化”的“城市建设”模式，既取得了建设成绩，也存在着建设中的土地征收“执行困境”的问题。关于城市化建设中理性的土地征收模式问题，可以研究我国改革开放的典型城市“温州”。温州城市建设中土地征收的道路，既有“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动，也有“自上而下”政府主导“引玉”的改革；既有其成功的独特性，又有可以普遍推广的城市建设中土地征收模式的共性。科学总结温州城市化建设中土地征收的成功经验，对于指导城市化建设中土地征收和谐化进程有着重要的理论与实践意义。
一、“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动：温州将军村征地的实践
鹿城区的城市规划建设是温州市城市化建设的典型成果之一。上个世纪90年代初，由于温州民间社会的成长，迫切需要城市化“以造城来满足居民对于城市生活与发展的需要”［2］，温州市鹿城区的规划建设便应运而生。
1．鹿城区进一步城市化“建新城”面临的问题
鹿城区“城中村”改造与城市化建设面临的最重要的经济问题是如何科学规划，实现工业与边缘区域农业产值的相对均衡、协调发展。具体而言，温州市鹿城区城市化建设面临的困境主要有如下几方面：（1）制度层面：历史规划欠科学，政策执行欠合理。在法制建设相对不健全的情况下，市场经济运作的“盲目性”特征，使得早期温州市鹿城区的城市化建设缺乏科学规划，越权批地、乱占耕地、侵吞耕地问题较严重，造成了工商业用地与农业建设用地比例严重失衡。（2）环境层面：土地质量整体下降，环境污染日益严重。一方面是工业区的兴建与城市居民住宅区、商业区的分布紊乱问题，另一方面，由于鹿城区历史建设的规划欠科学，对工商业与农业的投入比例失衡，使得工业用地区域“废气、废水、废物”的排放超标，城市区域的水资源、大气资源、土地资源遭到破坏。（3）利益层面：市场主体维权意识强，城市规划利益协调难度大。土地征收是城市化规划建设必然的一个环节。鹿城区进一步城市化建设的规划，必然涉及土地资源利用的调整性问题，即涉及包括城市居民、边缘区农民、外来务工人员、国有企业、私营企业、个体户、社会中介组织等各个市场主体切身利益的问题。土地征收的利益调整“不到位”，则有可能影响社会稳定“会出位”的问题。
2．鹿城区城市化中“民间诉求”推动的土地征收改革
如何在城市化建设中建立“深入了解土地征收的民情、充分反映征地利益的民意”的决策机制和执行机制，使得城市化建设中的城市规划与土地征收更加科学化、民主化、合法化，显得颇为重要。温州鹿城区的城市化建设，在土地征收中高度倾听了“百姓心声”，创造了一种自下而上、民间要求的“保护”被征地群众自身合法权益的土地征收模式，即温州“返还地”模式。温州“返还地”模式，可见表1。
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一、进一步规范土地报批工作，从严控制新增建设用地
1、建设项目用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划与土地利用年度计划。凡不符合上述两个规划或没有农用地转用年度计划的，不得报批用地。
2、报批的建设项目必须符合国家产业政策、土地供应政策和项目用地定额标准。对国家产业政策规定优先发展的项目，优先报批用地，优先供地。对禁止类和限制类的项目分别实行禁止供地和限制供地。
3、工业项目严格执行国土资源部颁发的《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发[]232号），对投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占的比重等各项指标进行严格审核，控制项目用地规模。
二、落实土地征收的补偿政策，严格按程序征收土地
4、按照法定程序征收土地，严禁未征先用、征而不用、多征少用、以租代征等各种违法用地行为。
5、依法合理确定征地补偿标准，科学制订征地补偿方案，足额支付被征地农民土地补偿费用。征地安置补偿未到位前，不得强行征地，切实维护被征地农民的合法利益。
6、征地补偿费和劳力安置补助费纳入财政专户管理，进一步严格财经纪律，严禁拖欠、截留、挪用“两费”用于其它方面的建设。
三、加强土地出让管理，严格执行供地政策
7、任何项目禁止零地价供地。地价严格按照政办发]65号《省人民政府办公厅关于公布省协议出让国有土地使用权最低价标准（试行）的通知》精神执行。凡确实需要以优惠价供地的项目，由开发区管委会向上级政府或有关部门严格履行报批手续。
8、工业用地项目实行协议出让。协议出让的程序是：
（1）用地者按开发区国土资源部门的要求提供用地要点资料、可行性报告和环评资料等。
（2）用地者在规定时间内向开发区国土资源部门提交开发区项目审批部门同意其在开发区落户的立项批文和选址定点通知书。
（3）用地者与开发区国土资源部门协商项目建设地块出让金价格、金额、支付方式等内容。经过协商一致并按程序报批后，签订《国有土地使用权出让合同》。用地者根据合同规定足额缴付土地出让金后，开发区国土资源部门颁发用地通知书。
9、经营性用地项目严格实行招、拍、挂。凡经营性用地项目须报市国土资源局土地交易中心按招、拍、挂程序，办理供地手续。其中，拍卖出让经营性土地的基本程序是：
（1）开发区国土资源部门会同市国土资源局及市地产交易中心公开招标拍卖公司，严格按招标程序确定拍卖公司。
（2）开发区国土资源部门会同市国土资源局及其有关部门根据拍卖地块的用途、容积率、绿化率等指标以及土地评估价格，邀请建设、规划、纪检等部门人员对拍卖地块的地价拟定起拍价,经开发区管委会主任办公会研究并报市国土资源局、市土地拍卖领导小组确定后交由市地产交易中心进行拍卖。
（3）拍卖公告公布二十日后，由市土地交易中心组织拍卖公司进行拍卖。以竞价高者取得拍卖地块土地使用权，签订确认书和《国有土地使用权出让合同》。
（4）竞得单位须在合同规定的期限内足额缴纳土地出让金，逾期未履行合同者将视同放弃竞得权，并不退还竞买保证金。
10、经批准使用土地的单位和个人，对其所使用的土地只有使用权，不得开采、动用或者破坏地下资源和其他资源。
四、严格土地登记发证制度，加强土地档案资料管理
11、凡进区项目用地需登记发证的，必须足额缴纳土地出让金，并履行下列程序：
（1）由开发区国土资源部门对用地单位提供的项目批文、规划图件、建设批准文件、土地出让合同以及缴纳土地出让金单据等资料进行审查，审查内容包括是否符合土地用途、投资强度、土地利用率以及土地出让金是否缴清等。开发区国土资源部门在审查上述内容后，还要到现场核查项目建设是否完成、设备是否安装到位。
（2）开发区国土资源部门审查、核查合格后，将审查、核查结果送开发区各相关部门会签并报开发区管委会批准，然后按程序向市国土资源局申请核发国有土地使用权证。
12、切实抓好开发区土地档案资料的收集、整理，加强土地档案资料的管理，保持档案资料的完整、准确，为发挥土地档案资料的基础性作用、合理利用档案资源、依法管好土地提供依据。
五、严格执行土地调控政策，巩固土地市场治理整顿成果
13、发挥土地供应的调控作用，全面落实国家对房地产开发项目土地供应的政策规定，加强土地市场动态管理，进一步优化开发区土地资源的优化配置。
14、对开发区历年的土地政策进行全面清理，凡不符合国家现行土地法规和政策的，一律予以废止，坚决制止违规违法用地行为的发生。
六、其它
15、开发区原有规定与本通知的规定发生冲突的，按本通知的规定执行。
16、本通知的规定与上级有关规定不符的，按上级有关规定执行。
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关键词：征地管理预存征地补偿费
2006年6月国务院批复《天津滨海新区综合配套试验改革方案》，确立了天津滨海新区作为中国经济第三增长极的地位。随着滨海新区开发开放纳入国家发展战略，天津市迎来了前所未有的发展机遇，经济发展进入上升期。2005年至2009年，全社会固定资产投资增幅始终保持在20%以上。特别是2009年，全市固定资产投资增势强劲，固定资产投资突破5000亿元，同比增长47.1%，为近18年来最快增速。见图4-1
图22005年-2009年天津市固定资产投资增长趋势图
资料来源：天津市人民政府网站
在经济发展的同时，天津市的人口规模也稳步扩大。在外来人口作用下，2009年末全市常住人口1228.16万人，比上年末增加52.16万人。其中外来人口265.99万人，增加41.99万人，占全市常住人口的比重为21.7%，提高2.7个百分点。
土地是经济发展和人口增长的载体。根据《天津市城市总体规划（2005-2020）》，到规划期末 2020年全市城镇建设用地规模达到1450平方公里，规划期内需要新增城镇建设用地389平方公里，相当于平均每年新增建设用地2600公顷，土地资源需求旺盛，征地任务量巨大。规划期的前五年2006年-2010年，全市年均征地面积在6000公顷以上，年均发生征地补偿费在50亿元以上。
一、目前天津市征地制度建设概况
天津市一直十分重视征地工作，将征地工作视为统筹城乡协调发展的抓手之一，在征地制度建设方面做了很多有益的尝试，形成了一套比较完备的制度体系。
近年来，天津市在征地管理工作上取得了较大的发展。在健全征地机构方面，2007年征地事务职能与土地储备职能分离，成立了市级征地事务机构，随后陆续成立了区县一级的征地事务机构，为开展征地工作提供了人员保障。在规范征地程序方面，2007年市国土房管局出台《天津市征收土地工作程序》，2008年进行了修订。为实现土地审批与出让无缝对接，同年发文进一步明确农用地转用土地征收和出让程序。在补偿安置标准方面， 2007年4月8日天津市在全国率先实行了征地区片综合地价。2008年市国土房管局会同市物价局制定了《天津市征收土地地上附着物和青苗补偿标准》。此外早在2004年市政府转发《天津市被征地农民社会保障试行办法》，为被征地农民社会保障安置方式奠定基础。上述三文件共同构成天津市实施征地补偿安置工作的制度体系。
除上述三个主要方面外，天津市在征地领域的改革创新包括：实行土地征收转用网上审批，提高审批效率；制定天津市集约节约用地控制标准，提高土地利用效率；根据国务院关于滨海新区综合配套试验改革的批复，探索并推广征转分离的土地管理模式，一方面提前落实农民的补偿安置工作，一方面实现地等项目，提高土地保发展促增长的能力。
尽管国家在一九九九年开始颁布实施现行的《土地管理法》中就对政府统一征地做出了规定，但是由于复杂的历史原因和现实原因，天津市长期以来多头征地的问题一直十分突出。这些原因包括建设单位和农民习惯旧的直接谈判的征地方式、国土部门成立较晚且初期人力不足、征地事务机构长期与土地储备机构及土地整理机构联合办公等。因此在实际执行中，区县政府往往按照项目类型，分别委派园区管委会、建交委、水利等部门实施征地，有的仍由建设单位自行实施。由于这些部门和单位对征地的标准、程序和政策不了解，直接与被征地镇村协商价格、签订协议，违反了土地管理相关法律法规，极易引发各种矛盾。这其中征地补偿是征地问题的焦点。由于大部分补偿资金不通过国土部门，不但其补偿标准扰乱了整体市场秩序，而且监管缺失，无法保证资金及时、足额拨付到位，容易形成拖欠、截留、挪用征地补偿费的问题。
二、征地补偿费预存制度的产生和发展
为制止乱占滥用土地，防止突击批地，抑制一些行业、地区固定资产投资过快增长，按照国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（明电〔2004〕20号）要求，2004年国土资源部等七部委，结合开发区清理行动，继续在全国范围内深入开展土地市场治理整顿行动。行动清理出拖欠、截留、挪用征地补偿费175.46亿元，协调处理一大批由于征地补偿标准、征地工作程序问题引发的矛盾。针对治理整顿中暴露出来的问题，国务院要求国土资源部门必须采取有效措施，加强征地实施过程监管，规范征地行为。
在全国范围内第一个提出征地补偿费预存制度的地区是辽宁省。2004年8月辽宁省人民政府下发《关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》（辽政发〔2004〕27号），提出“各市县在申请征地前，必须落实征地资金，将不低于总额50%的征地补偿安置费用存入国土资源部门或征地机构设立的征地资金专户。”这是征地补偿费预存制度的发端和雏形，以后各地建立的相关制度都是在此基础上发展完善的。此后，广东、贵州、海南、江苏、安徽等省先后对征地补偿费预存制度进行了不同程度的探索，并以省政府或省国土资源厅文件的形式下发，建立了征地补偿费预存制度。
2010年6月26日，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号），第一次在全国性文件中提出征地补偿费预存制度，具体规定是第一条第二款：“探索完善征地补偿款预存制度。为防止拖欠征地补偿款，确保补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。在市县组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补。
三、在天津市实行征地资金预存制度的必要性
结合目前具体的工作，我们认为现在天津市实行征地补偿费预存制度的必要性主要体现在以下三个方面：
（1）贯彻落实国家方针政策，维护被征地农民权益的需要
国务院办公厅在《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（明电〔2010〕15号）中要求：“严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作。征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展，不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。”国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）也明确要求：全面实行征地区片综合地价，确保补偿费用落实到位；规范征地程序，提高征地工作透明度；国土资源部门在政府统一组织领导下，依法规范有序开展征地工作。该文件明确提出了探索完善征地补偿款预存制度的要求。因此，规范征地工作，实施统一征地和征地补偿费预存制度是贯彻落实国家方针政策，维护被征地农民权益的需要。
（2）保障经济社会发展，做好重点项目用地服务的需要
近年来，天津市经济社会发展进一步加速，重大基础设施和工业项目集中开工建设，用地需求压力较大。重点项目征地工作中一些不规范行为影响了用地保障工作。如有的区县与被征地村协商征地补偿标准随意性大，造成同一项目的不同部位补偿标准悬殊，引起农民不满；有的将征地工作与其他无关事项打包签定协议，由于打包事项没有解决，影响项目征地报批和开工建设；还有部分项目不按规定支付征地补偿费，造成群众上访，导致征地工作被动。为保障天津市经济社会发展，做好重点项目用地服务工作，有必要进一步规范征地行为，实施统一征地和征地补偿费用预存制度。
（3）减少违法用地数量，提高国土资源管理水平的需要
部分区县政府在建设单位需要用地时，委托相关行业主管部门实施征地。这些部门对征地政策不了解，与被征地村商定征地价格后签定协议，直接将费用拨付给被征地村和农民，没有按照规定履行告知、确认、听证、审批、公示等法定程序，也没有将社保费用打入社保专户，就开始拆迁、施工，形成事实上的违法用地。在国土资源部门后期补办征地手续时，由于社保费用没有落实，或者被征地农民拒绝履行征地程序等原因，导致项目用地无法正常依法批准，增加了全市违法用地数量。2008年，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合下发《违反土地管理规定行为处分办法》（第15号令），对违法用地数量较多的地方政府进行问责。规范征地管理，实施统一征地和征地补偿费用预存制度，有利于减少违法用地数量，提高依法用地、依法管地水平。
四、在天津市实行征地资金预存制度的可行性分析
天津市实行征地补偿费预存制度已经具备的基础条件如下：
（1）征地补偿标准有法可依
2007年公布《天津市征地区片综合地价标准》，近期即将完成修订；2008年公布《天津市征收土地地上附着物和青苗补偿标准》。这两个标准保证征地补偿费测算结果科学合理，按此预交的补偿费能够满足补偿安置要求。
（2）征地事务机构队伍壮大
2007年成立市征地事务机构-天津市开垦征地事务中心，2008年成立全市12个涉农区县国土资源分局的征地事务机构。经过三年的发展，两级征地事务机构的实战经验不断丰富，人员素质不断提高，干事力量不断增强，有能力、有思路、有信心完成补偿费收付管理和征地组织实施等一系列工作。
（3）区县实践基础比较广泛
区县国土资源部门自发实行征地补偿费预存制度比较普遍。12个涉农区县中有9个曾采取过类似措施，占到75%。绝大多数区县国土资源分局在调查中表示支持建立征地补偿费预存制度，呼声很高。
（4）社保资金预存制度施行
2010年11月，市人力资源和社会保障局、市财政局、市国土房管局联合下发《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》（津人社局发〔2010〕58号），开始实行被征地农民社会保障费用预存制度。该制度与征地补偿费预存制度具有很多相似之处，可以彼此借鉴。
综上所述，在天津市实行征地补偿费预存是必要而且是可行的，它针对当前存在征地补偿渠道不规范的情况，不能从制度上保证补偿费按时足额到位，导致出现补偿费按时足额到位，直接引发一系列不稳定社会因素的问题，将征地补偿费的落实情况纳入建设用地审批内容中，并由国土资源管理部门对资金收付进行统一监管，既加强征地管理工作的力度，进一步规范征地工作秩序，又实现征地资金阳光运转，切实保护了被征地农民的合法权益。
参考文献：
㈠国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（明电〔2010〕15号）
㈡国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）
㈢天津市人力资源和社会保障局、天津市财政局、天津市国土资源和房屋管理局《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》（津人社局发〔2010〕58号）
㈣辽宁省国土资源厅《关于改进征地补偿费用预存制度的通知》（辽国土资发〔2009〕181号）
