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耕地征收补偿办法范文1
20xx年农村土地征收管理条例
一、土地补偿费
土地征收的土地补偿费是如何计算的呢?土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
二、土地征收的安置补助费
按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
三、青苗补偿标准
对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。
四、其他附着物的补偿标准
征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。
农村征地补偿标准要求
1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。
2、土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。
3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在20xx年3月26日《土地管理法》中删除。
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现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。国务院法制办主任宋大涵在作草案说明时说，分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。
宋大涵表示，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，30倍上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。
草案指出，征收农民集体土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。
中国土地学会副理事长黄小虎认为，这是一个很大的进步，符合中央提出的改革征地制度要尊重农民的土地财产权的精神。
国务院常务会议讨论通过的草案，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议指出，在工业化、城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。
报告也提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
按照现行的30倍上限估算，目前农民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一财经(微博)日报》以占比最大的水稻田的产值计算：全国水稻平均亩产470公斤，以目前稻谷价格2元/公斤可获940元产值;冬季种植经济作物的产出，按占比最大的油菜籽计算，国家发改委价格司20xx年报告称平均每亩产值508元。两项相加，平均每亩产值在1500元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得4.5万元/亩左右。
耕地征收补偿办法范文2
（一）耕地减少问题
乡镇工业园区的建设占用大面积的农村集体组织所有的土地，致使原本的耕地性质发生变化，成为工业用地，引起耕地面积减少。耕地减少这一问题是对于大范围的群体而言的，对于因被占地而失地的农民而言，是失业、是丧失基本的衣食住行的生活保障。这也是建设乡镇工业园区前应考虑并解决的问题。
（二）原土地权利人参与土地增值利益的分享问题
乡镇工业园区征收农村集体土地过程中，补偿范围主要涉及土地、房屋、青苗、地上附着物、人员安置等，并未对土地权利人参与土地增值利益的分享问题作出约定。这种被征地人不参与土地增值利益分配的补偿模式，对于被征地农民是不合理的。
（三）原农村居民的安置问题
现行法规对被征地农民安置的规定比较笼统，对征地安置的目标、原则未作出明确的可操作性的规定，致使各地在征地安置中采取的多种途径，在操作和管理方面缺乏依据。实践中存在货币安置、留地安置、就业安置、社保安置等，其中主要采取货币安置方式。具体为：一是货币安置方面，除对土地、青苗、地上附着物、房屋的补偿款，对于未成年的农村居民一次性给予安置款；二是社保安置方面，对于女满55周岁，男满60周岁的农村居民，给予社保安置，未达前述年龄要求的，待达到年龄要求时享有社会安置保障。
（四）乡镇政府职能与职责异化
乡镇政府对土地的管理权力主要体现在：规划权、用途管制权、土地流转签证权三个方面，关乎土地的利用、用途、使用权归属等。并且，这三种权力的行使都需要符合法律的规定和土地权利人的利益，经过法定的程序。但是，很多乡镇政府在行使这三种权力的过程中，未能符合法律的规定或者土地权利人的利益。
（五）相关法律、政策、制度的欠缺
第一，土地征收程序制度缺失导致程序的不规范。现行法规对于土地征收只有一些原则性的规定，而操作性规范的缺失使得征收主体在实施征收过程中违法征收土地，致使多征少用、浪费闲置等现象。第二，土地征收中被征收人权利保护的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中应该享有知情权、参与权、处分权、补偿权、行政救济权与民事救济权。而这些应有权利保护的不足有很多说法，其中一个重要原因便是征收权的商业化。这种征收权商业化的后果便是程序权利不周全、实体权利不充实、救济权利不完备和缺乏保障力。第三，对于耕地减少这一问题，有力措施、政策的提出和上行下效的贯彻实施，是缓解这一严重社会现象的关键。关键就在于措施的欠缺以及实施的不尽合理。第四，土地权利人补偿、利益分配、安置等政策的缺失。我国现有的法律法规中，对于土地征收的补偿、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工业园区建设所导致问题的重要原因。
二、建设乡镇工业园区引发问题之对策
（一）乡镇政府职权与职责的回归
乡镇政府职权、职责能否正确的行使和履行是土地征收是否合法合理的关键。乡镇政府职权、职责的回归，需要做到：一是考察被征地的价值。通过对被征地价值的考察，使征收方与被征收方双方的利益都能够得到公平、合理的实现。二是对征收主体的资格进行审查。征收方是被征土地的下一个使用权利人，应该对其进行资格审查，确定其是否满足使用并实现被征地土地效益最大化；同时，也能确定其是否具备违反义务时承担责任的能力。三是对被征地将来增值利益的评估。以进一步确定征地是否可行，同时也为被征收人参与被征地增值利益分配做大致预期。四是政府行权时应规范行权方式。职能、职责的异化在很大程度上也是因为行权方式错误导致的。
（二）法律、政策、制度的构建与完善
第一，土地征收程序构建。土地征收程序的不完善是导致土地征收问题出现的重要原因，故土地征收程序的构建显得尤为重要。首先，出台《土地征收法》，实现征地内容法制化。《土地征收法》中，对土地征用的主体、客体、条件、方式、范围、步骤、责任等都要有明确、具体的规定。其次，完善征地审查机制，保证被征地的合理有效使用。再次，被征地实行市场定价，保障被征地权利人的合法利益。实行市场定价制度。再其次，完善征地补偿程序。防止征收中，征收补偿款被拖欠和截留，保障被征地人补偿权。最后，规范征地行为，建立完善的征地监管程序。保障被征收人的合法权益不被征收主体非法侵害，促进征收主体实施征收过程的合法。
第二，被征收人权利保护制度的完善。在充分保护被征收人的知情权方面应做到：一是直接通知被征收人。需要告知义务人直接告知被征收人的信息有三种：第一种是征收申请人拟征收土地的信息；第二种是征收审批机关就土地征收事项作出的决定；第三种是补偿方面的信息。而在我国，相关的土地征收信息采取公告或告示方式，效果显然较弱。二是明确公告的地点和需要被告知的权利人范围。使被征收人尽早确定自己是否为权利人且利于被征收人获得征收土地方面的信息。三是增加告知的内容。一方面，规定被征收人可以查阅征收申请人向征收审批机关提交的申请材料以及被征收人可以查阅征收审批机关的审批材料和决定；另一方面，规定征收申请人向每个被征收人提供具体的补偿数额和安置办法及其确定依据。这两方面的内容在目前我国的征收法律法规中并未涉及。四是强化告知义务人违反告知义务的法律后果。保护被征收人参与权方面可以通过：一是允许被征收人参与决定土地能否被征收和征地的面积；二是允许征收申请人与被征收申请人协商确定征收补偿数额和安置办法；三是明确可以参与决定的权利主体的范围。对处分权的保护可以通过恰当地规定征收申请人范围的方式来予以解决。当前，世界范围内征收申请人范围呈现不断扩大的趋势，而我国目前的实际的征申请人范围不受限制，为了平衡征收人与被征收人之间的权益，适当缩小征收申请人的范围是必要的。行政救济权保障方面可以通过：一是清除运用行政救济权的实体法障碍与程序法障碍；二是缩小行政救济权的客体。土地征收的法律法规中作出明确的规定，使被征收权利人的权利可以通过司法程序得到强有力的保护。民事救济权方面，被征收人对征收补偿争议应该享有民事救济权。使被征收人最终获得的补偿在数额及给付时限上都有保障。
第三，防止耕地减少措施。主要有：一是对环境污染的有效控制。化肥、化学物质等对耕地的侵蚀，使得耕地丧失耕种性能，故防止环境污染对耕地减少是有效用的。二是禁止对耕地的非法、不合理的征收、征用。就乡镇工业园区征用农村集体土地的情形而言，在征收土地前，应该做好各方面的预算、计划，防止多征少用、症而不用的现象，浪费土地，减少耕地面积。三是合理开发可耕地。一方面节约合理用地，另一方面也应合理地开发可耕地。
第四，被征收人补偿、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的补偿方面，不仅要重视直接损失补偿，也要重视间接损失补偿。我国目前法律法规对征地补偿方面仅包含三方面：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。这种直接损失赔偿方式远不能实现被征地人的利益，有必要增加间接损失的补偿。具体包含：一是农民失业、转业损失等费用。农民大多数文化水平低，其他技能较为欠缺，失去土地将导致绝大多数农民丧失生活经济来源，因此，为被征地农民提供失业、转业费用以助其获得知识、技能，以解决长远生计。二是补偿方式应以货币补偿为主，辅之以其他补偿方式。首先，乡镇工业园区的建设不仅可以发展工业，对被征地农民而言，也可以提供工作岗位来获得生活经济来源。故征地方在对被征地人的补偿中增加对应的工业就业中所需的知识、技能的培训机构，提供培训服务，这种补偿方式对于失地农民也是有益的。其次，失地农民参与土地增值利益分配对策，需要法律、政策明确规定。原土地的价值不断提升，现行法律并没有规定原土地的所有人能够参与土地的增值利益分配，使被征地人参与土地增值利益的分配没有法律依据的支撑。况且，被征收人参与土地增值利益分配势必对其他享有土地增值利益主体产生利益分割态势，若没有法律明确规定，这些利益相关主体将难以协调。最后，农村居民安置方面，一是居民住房的保障。工业园区的入驻对农村居民住宅也同时予以征收，而当前住房保障主要是采取货币补偿以及为居民修建居民房方式。二是生活保障。满足条件居民转为社会保障，未成年人一次性给付保障费用。但未成年人的保障费用是极少的。笔者认为，在未成年人的保障上，除货币的给付，还应当在受教育方面予以保障，只有从教育保障中获得知识，才是对未成年人保障的长远之策。当前，与乡镇工业园区建设相关的征地补偿方面的法规并不完善，这是导致问题存在的重要原因。
三、结语
耕地征收补偿办法范文3
新疆某水电站工程为径流式电站，采用引水式开发，开发任务是水力发电。水电站整个动力引水渠道长31km，引水流量为138.8m3/s，装机容量220MW（4×55MW），保证出力126.4MW，年发电量12.79亿kW·h。工程建设征地呈带状分布，征地影响范围涉及3个乡（镇）、15个行政村及4个县直单位的386户移民。工程建设永久征收土地7551亩，其中耕地2421亩、园地122亩、林地1339.6亩、牧草地3228.8亩；临时占地3210.3亩；拆迁房屋面积5827.7m2，以及交通、电力、水利等专业项目恢复改建等。工程永久征收耕地的补偿标准为：耕地补偿基数参照新疆自治区新计价房[2001]500号文规定的一等耕地标准，即1200元/亩；补偿倍数按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称《移民安置条例》）规定的“土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍”执行，其中，土地补偿费10倍，安置补助费6倍。工程建设基准年为2008年，设计水平年为2011年。征地移民安置补偿投资主要材料及价格采用2008年12月价格水平。工程建设工期34个约。工程建设征地于2010年正式实施。
2问题的提出
在工程建设征地补偿和移民安置实施阶段，15个永久占地村中有1个村的16户被占地户认为工程永久占压他们的承包耕地为菜地，按照种植粮食作物的一等耕地标准进行补偿是不合理的，他们不能接受，应该按照菜地的标准进行补偿。为此，他们拒不签订征地补偿协议，并多次阻挡工程建设正常施工。在经过多次上访无果的情况下，最终诉诸法律，不仅给全县移民安置工作造成了非常被动的局面，而且使工程建设工期拖延2年之久。针对这个问题，当地州、县人民政府及其移民管理机构曾多次召开专题会议协调、协商，县土地管理局、农业部门及菜篮子办等部门也多次试图对16户被占耕地重新确定土地性质，但是由于种种原因，最终没能达成一致意见。移民监理单位针对这个问题进行了现场调查。具体情况为：工程建设永久征收该村耕地741亩，全部为水浇地，共计涉及97户村民。其中，征收这16户村民的承包地为110亩。在2005—2007年期间，这16户村民有的种植了小麦或玉米，有的种植了洋葱、胡萝卜或是甜菜、胡麻等，基本上是粮食作物和蔬菜等经济作物倒茬种植，一年仅能种植一季。但是，并没有收集到每户的详细资料。监理单位也查阅了国家相关政策和国内外以往类似案例，但是，要改变土地属性、按照菜地进行补偿，还要受多方面因素的制约。
3主要制约因素分析
3.1国家政策层面的制约
(1)我国土地利用现状分类。根据《土地利用现状分类标准(GB/T21010-2007)》，我国土地按现状分为耕地、园地、林地、草地等12类，其中耕地又分为水田、水浇地和旱地。耕地是指种植农作物的土地，包括熟地,新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度＜1.0m，北方宽度＜2.0m固定的沟、渠、路和地坎(埂)；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。
(2)关于菜地的定义。经查阅，目前国家政策层面上对于菜地并没有确切的定义。只是在《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》（[1995]农（土）第11号）中，对城市郊区菜地进行了约定，即是指城市郊区为供应城市居民吃菜，连续3年以上常年种菜或者养殖鱼、虾等的商品菜地和精养鱼塘。一年只种一茬或因调整茬口安排种植蔬菜的，均不作为本办法所称的菜地。从上述两个方面进行分析，该村16户被占耕地均不能定性为菜地。一是我国土地利用现状分类中，没有对菜地进行单独分类，而是把用于种植蔬菜的土地涵盖在耕地中。而耕地的分类为水田，水浇地，旱地，也不是按种植类别进行分类的。二是没有确切的资料显示这16户的被占耕地连续3年以上全部种植了蔬菜，只是部分农户在自家的承包地上根据需求倒茬种植了粮食作物、经济作物及蔬菜等，是轮作地。三是当地的气候条件决定了该地区每年只能种植一季农作物，即一年只种一茬，也不符合现行城市菜地的标准。
3.2土地补偿费测算问题的制约
（1)土地补偿费和安置补助费标准。目前，我国土地管理法和水利水电工程建设征地补偿标准均是采用亩产值倍数法计算。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。《移民安置条例》第二十二条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均亩产值的16倍。我国对征地补偿费和安置补助费的标准，采用的是土地被征收前3年的平均年产值乘以一定的倍数。从根本上讲，这种计算方法不能体现土地本身的实际价值，同时倍数计算法也缺乏科学的衡量标准。一是市场经济条件下，种植的农作物是根据市场的供求状况不断调整的，很难确定3年中种植作物变化情况。二是实行土地家庭承包经营后，难以对农作物的产量作出准确的统计，调查也难以得到真实的情况。三是农作物的价格随市场波动，年度之间和年内不同时期的市场价格都是不确定的，很难确定统一的计算价格。四是在实际工作中，取规定的下限还是上限相差很大，很难实行。
(2)征地前3年平均亩产值的确定。根据《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290-2009）条文说明，经济社会“样本调查的方法分别采用搜集农调队的典型资料、实地访问、问卷调查和随机抽样。”在实际工作中，经济社会指标的调查主要采取搜集县农经局统计年鉴资料、农调队资料等，根据收集到的资料，由设计单位等根据有关规定确定征地前3年平均亩产值和工程征地补偿基数。所以，有关部门提供的资料情况、设计人员的水平高低，都对确定征地前3年平均亩产值和工程征地补偿基数数值有着直接影响。
3.3移民安置规划阶段的相关制约
(1)规划设计人员对于国家政策认知程度的制约。根据“国土资源部关于贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》若干问题的意见（国土资厅发〔1999〕97号）”，《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍”。这里的“该耕地”，是指实际征用的耕地数量。而“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6”中的“该耕地”，则是指在被征用土地所在地，被征地单位平均每人占有的耕地数量。因此，在计算耕地征用前3年平均年产值时，“该耕地”的概念是不同的。征用耕地土地补偿费中的该耕地，可以理解为工程建设征地范围内的耕地（一般以县为单位），计算耕地征用前3年平均年产值可以用区域内的平均数值；而征用耕地的安置补助费中的该耕地，是指被征地村或村民小组每人占有的耕地数量，计算耕地征用前3年平均年产值应与村、组平均前3年产值挂钩。不能采用相同的数值进行计算。但是，在实际工作中，规划设计人员往往采用工程建设征地区域内前3年耕地亩产值进行计算，作为补偿基数，再乘以相应的补偿倍数即可。这种计算方法没有按照“该耕地”的不同含义进行区分，以此确定的安置补助费标准有违公平、合理，也不能完全反映实际情况。
(2)地方移民机构和乡村干部等工作深度的制约。根据《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442—2009）、《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》（水规计[2010]33号）的规定，实物调查成果应经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。其中，属于农村和城（集）镇居民的实物，应由户主签字；属于农村集体经济组织的实物，应由农村集体经济组织负责人签字并加盖公章；属于企业的实物，应由企业法人代表签字并加盖公章；属于机关事业单位的实物，应由单位负责人签字并加盖公章。在实际工作中，属于农村和城（集）镇居民的实物，属于企业的实物或是企属于机关事业单位的实物，均能根据规定由相关物权人进行签字、认可，但是，对于属于农村集体经济组织的土地的调查，按照规定应由农村集体经济组织负责人签字并加盖公章。一方面这是由我国土地的公有性质决定的;另一方面又现行的于土地承包经营相矛盾。因为，农村集体经济组织认可的仅仅是被占土地的性质和面积，并不能真实的反映农户实际种植了什么。综上所述，由于各方面因素的制约，使得在征地移民实施过程中，存在类似于菜地补偿这样细节性的问题不能得到有效的解决，从而影响到移民安置工作的顺利开展，影响到工程建设，甚至社会稳定。
4建议
(1)目前，我国《中华人民共和国土地管理法》、新疆自治区“关于下发自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知（新计价房[2001]500号，简称自治区500号文）”中都涉及到了菜地的补偿问题，如，自治区500号文规定：“种植特种作物的耕地、菜地、果园的年产值应高于本表一等耕地标准”，“棉花地最高不得超过1.5倍；果园地不得超过2倍；蔬菜地不得超过3倍；葡萄地不得超过4倍。其他经济作物按实际年产值测算”等，但对菜地没有明确的界定。建议相关部门进一步细化政策、标准，使其更具操作性，为更加合理的实施补偿提供政策依据。
（2)在进行实物指标调查时，应按照相关政策要求、根据工程建设不同阶段，逐步深化、细化实物指标调查，特别是对土地的调查，在实施阶段进行土地分户时，应对每户的土地的性质、种植结构进行调查、登记，并有影像记录备查；县、乡移民机构，尤其是乡、村干部，应切实负起责任，尽量提供符合实际的经济统计资料，认真做好实物指标调查、核实工作；同时，应加大土地征收中农户的参与程度，以维护移民群众的合法权益。在对实物指标成果公示期间，涉及人员一定要认真核对，在确定数量、地类、面积无误后，再进行签字、认可；以避免影响在后续工作。
(3)遇到国家现行政策对实际存在的补偿问题没有严格界定时，征地移民参建各方应参照国家有关政策、法规，结合当地实际情况，在不突破政策框架的前提下，对有争议的补偿问题做出切合实际的约定，以维护移民群众合法权益，并保障工程建设顺利施工。
耕地征收补偿办法范文4
【关键词】土地征收 农村集体建设用地 使用权流转
【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A
土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。
立法评介
土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。
为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。
法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。
明确土地征收的前提
为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。
何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。
如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。
“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。
明确土地征收的补偿
土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。
补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。
第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。
第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。
对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。
第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。
目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。
补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。
被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。
无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。
补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。
关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。
对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”
通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。
补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。
关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”
无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。
第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。
针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④
对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。
第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。
补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。
第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。
第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必（下转79页）（上接33页）须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。
第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
深度思考
土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。
我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。
建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。
总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。
【注释】
①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。
②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。
③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。
耕地征收补偿办法范文5
关键词：土地征收 公共利益 问题 对策
我国土地的所有形式分为国家所有制和农村集体所有制两种，我国的土地征用是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、我国当前土地征收过程存在的问题
（一）土地征收程序不够规范
依照法律规定的程序，是土地征收权合法行使的程序保障。我国的《土地管理法》仅对土地征收程序作了原则性的规定，缺乏规范性，实践中操作性不强，具体表现为：第一，程序立法尚显简单、粗糙，在许多制度的设计上存在一些不足。如土地征收目的合法性审查没有纳入程序中，征地公告与补偿安置公告的设计不科学，“我国现行土地征收程序基本上是内部程序。征地公告与补偿安置公告是在征地申请被批准之后及补偿安置方案制定之后的公告，属于事后程序。”第二，土地征收执行程序中政府处于主导地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批准以及补偿标准都是政府说了算，被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。第三，土地征收程序中对被征收者的保护不足。如农民对补偿程序参与不够充分，缺乏农民实际参与听证的保障渠道，农民权益得不到充分的保障。
（二）土地征收征用范围不够严格
土地征用是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。目前，我国对“公共利益”概念的界定模糊。我国《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征用农村土地的现象。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用，而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。
（三）补偿、安置费用的分配办法不够精细
根据《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《土地管理法实施条例》第26条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。就补偿费用而言，地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一，而且受偿主体明确，两项补偿费用的分配在实践中争议不大。经常引发争议的是土地补偿费和安置补助费这两项补偿费用，按照《土地管理法》第47条规定，这两项补偿费用有不同的计算标准，在确定补偿时是分别计算的，但许多地方政府在征地过程中往往对土地补偿费和安置补助费不加细化，大多采取捆绑式补偿。土地补偿费在整个补偿款中占有很大的比重，这就意味着补偿款的大部分还不能直接分到农民手中；由于集体土地所有权不明确，所有权权属纠纷大量存在，实践中出现很多村民小组与村民委员会以及村民委员会与乡（镇）政府就土地权属产生的纠纷。
二、完善我国土地征用制度的对策
（一）对“公共利益”做出明确界定
“公共利益”的定义，各个国家和地区有不同的规定，并不统一。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。我认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中，选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式，现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质：国防军事，能源交通，国家机关及公益事业单位，公共设施，公益及福利事业，国家重点工程，水利及环境保护，文物遗迹保护，其他由法律授权部门裁定。”除上述的各类项目用地外，非公益性以及营利性建设项目用地，政府不再直接介入征地过程的具体工作。将这些建设项目直接以立法的形式列入公共目的的用地范围，既便于操作，也不易出现扩大化的解释。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
（二）扩大征地补偿范围
相对于我国的不完全补偿原则，国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定，除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外，还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失，尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展，我国应借鉴各国通行的做法，借鉴境外有关法律的规定，逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性，而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益，征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。具体可以包括以下几个方面：1.土地补偿；2.地上附着物的损失补偿；3.营业损失补偿；4.残地损失补偿；5.社会保障补偿以及其他相关损失补偿。
（三）完善社会保障制度
第一，建立被征地农民基本生活保障制度，并需有充足的资金保障，一旦征地行为发生，社会保障体系应立即启动，对失地农民给予全方面的关怀，包括基本生活费用、求学、就医上的优惠、养老保障等各方面，解除农民的后顾之忧。第二，要拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民，鼓励用地单位尽可能地把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民，最好是制定合理的奖励措施。要切实加强农民的劳动技能培训，努力做到定向培训，提高被征地农民的就业竞争力和实际就业率。第三，要鼓励被征地农民自主择业、自主创业。通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，在创业资金上予以扶持，提供小额贷款及各种税费优惠照顾，并以制度形式规定下来，使之有章可循。第四，有条件的地区可试行土地征用补偿方式的改革。据报载，上海青浦区在建设境内50公里沪青高速公路时，由区政府牵头，将公路沿线土地征用涉及的镇、村集体，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，与高速公路投资方联合成立股份合作公司，合作期限为25年。合作公司以每年1100元/亩的标准支付土地使用回报。此举改变了过去一次性补偿的做法，使被征地农民的生活有了长期稳定的保障。这种做法是改革征地制度的一个创新和探索。
（四）坚守18亿亩耕地红线
确保18亿亩耕地，是中央的既定方针，是在土地征收过程中需要坚守的重要原则之一。但落实这项任务的关键在地方政府。工业化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出让带来的巨大收益，政绩与GDP增长挂钩，部门发展规划的用地期望，农民对种地缺乏积极性等，都成为冲击耕地保护红线的重要因素。因此，我们首先要科学界定耕地概念，以粮食生产恢复能力为标准，将耕地细分为在耕地和宜耕地，因农业结构调整减少的农地，必要时可以恢复为耕地。其次是严控耕地流失途径。建设占用、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整，应通盘考虑，预防将耕地报为灾毁，然后再搞建设的现象。再次是继续强化耕地保护问责制。细化各级政府耕地保护责任制，加大行政责任，约束其它规划。最后，要努力形成节约用地倒逼机制。制定集约节约用地标准，将城乡建设用地纳入整体规划，统一管理。参考文献：
[1]张庆华.中国土地法操作实务.法律出版社，2003.
[2]土地管理法实施条例.
[3]国土资源执法监察手册.
耕地征收补偿办法范文6
关键词：农地征用-出让；公共权力寻租；政府管制
我国的农地征用-出让政策是一种国家垄断和政府全面管制的计划经济政策。由于政府拥有巨大的土地资源配置权力，因而大量出现以政治权力与金钱交换为特征的公共权力寻租现象。本文分析政府特别是地方政府在农地征用-出让过程中的公共权力寻租行为。从而为有效预防和治理土地征用-出让过程中政府的公共权力寻租提供理论依据，并提供相应的对策。
一、布坎南的寻租理论
公共选择理论学派的代表人物布坎南将寻租划分为三个层次：以某个城市发放有限数额的出租车营运牌照为例，人们为寻求出租车营运资格会展开第一层次的角逐，千方百计的贿赂讨好政府官员以获取出租车牌照；政府官员能够通过手中的权力获取特殊的利益，这又吸引人们去争夺政府官员这一设租职位，于是产生第二层次的寻租竞争；如果通过干预出租车市场，政府得到了一部分财政收入，那么个利益集团又可能为这笔财政收入的归宿展开第三层次的寻租竞争。
二、我国的农地征用-出让政策
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。政府成为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者。
这些政策的核心是土地用途管制，管制的对象就是集体土地和农业用地以及农地的征用-出让。因此，该制度的实质就是国家对集体土地和农业用地的政府管制和计划控制。
三、政府公共权力寻租
（一）第一个层次的寻租
我国的农地征用-出让实行的是政府全面管制的计划经济政策。28号文（国务院关于深化改革严格土地管理的决定，国发（2004）28号，2004年10月21日起实施）决定对“用地转用的年度计划实行指令性管理”，31号文（国务院关于加强土地调控有关问题的通知，国发（2006）31号，2006年8月31起实施）要求实行土地管理和耕地保护的首长负责制。我国实行严格的耕地保护政策，严格控制耕地转为非耕地，这就人为造成建设用地的稀缺；即建设用地市场上土地的供给量小于土地的需求量，获得土地使用权的个人就可以赚取超额利润（即“租”）。由于这种超额利润的吸引，人们就会想办法从主管土地出让的官员那里得到土地的使用权。我国的土地出让方式还存在旧的行政划拨和新的协议、招标双轨制，这就使土地使用权很大程度上取决于主要官员的个人意志，如将本该招标拍卖挂牌出让的土地变为以协议方式低价出让。那么寻求土地使用权的人们就会争相贿赂这些官员，从而产生第一层次的寻租活动。
（二）第二层次的寻租
政府官员即政治家并不像古典经济学家设想的那样，外在于经济活动，而是内在于经济活动中的。政治家既存在着被他人作为寻租工具的可能，也存在着主动寻租的可能。政府官员作为理性的经济人，他的效用目标函数，除了有给广大民众创造经济利益外，还有自身的经济利益。他们具有追求自身利益最大化的动机。同时我国目前有五级政府，形成了公共权力层层结构。这种多层委托关系增大了公共权力的监督成本、降低了政府机关运行效率。由于第一层次的寻租活动，这些主管土地出让审批的职位就可以获取特殊的利益，政府官员为了得到这些职位的特殊利益，有时候甚至走到机会主义的行列中去，就会花费人力物力积极竞争得到这些职位。于是开始第二层次的寻租活动。
（三）第三层次的寻租
1、政府征用耕地的成本。《土地管理法》第47条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上辅着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有；而安置补助费则谁安置归谁。
下面以上海市浦东新区规划和土地管理局的沪浦征补【2010】第577号为例来估算我国目前征地补偿的标准。
该公告执行的土地补偿费标准为农用地每平方米47.9元，土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织；青苗补偿费每平方米补偿标准粮棉地为2.35元、蔬菜地为4.35元，附着物和青苗补偿费支付给所有者；征地补偿安置按市人民政府相关文件精神规定执行，具体安置方式另行公告，由劳动和社会保障部门负责实施。
从该公告可以看出，土地的征用补偿办法是严格按照土地管理法的规定执行的，政府征用耕地的总成本约为每平方米100元（征地补偿费+附着物和青苗补偿费+估算偏大的安置费）。
2、政府出让土地的收益。2010年第二季度全国主要城地低价检测报告（来自中国地价检测系统）：全国105个主要检测城市地价总体水平为2756元/平方米。其中全国36个重点城市中，东部地区综合地价平均水平最高，达5474元/平方米。
3、估算土地征用-出让过程中的租金空间。租金空间可分为绝对租金空间和相对租金空间：绝对租金空间是指单位面积土地出让价格与征地补偿价格之间的差值，计算公式为：绝对租金空间=平均土地出让价格-估算土地补偿价格。相对租金空间是指地方政府出让单位面积土地，获取的土地制度性租金与被征地农民获得单位面积补偿价款的比值，计算公式为：相对租金空间=（平均土地出让价格-估算征地补偿价格）/估算征地补偿价格。
由上面数值计算的绝对租金空间为5374元/平方米；相对租金空间为53.74倍。从这两个值就能看出，地方政府获取的土地租金远高于其征地时给予农民的补偿。
4、第三层次的寻租分析。政府在土地征收环节刚性征收的税费具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。其中耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取；一些地方征收的农业建设基金等其他收费主要用于农业开发。
这些税费虽然都来源于可观的土地增值收益，但由于政策目标不同由不同的部门征收。这就造成农地征收-出让过程中提供的可观的财政收入在不同部门之间进行划分，由此不同的利益集团为了分更多的财政收入将在第三层次上展开寻租。
（四）政府公共权力寻租的后果
我国人多地少，保护耕地是基本国策。但是由于土地市场的政府垄断和管制造成了政府三个层面的寻租，并最终造成农地过度征用与城市土地利用率低并存的局面。
在农地征用-出让过程中一方面耕地被大量侵占，加速减少和流失。2010年前三季度，全国共发现本期新发生的违法用地行为3.5万件，涉及农地面积8.5万亩，与2009年同期相比分别下降13.4%、下降1.3%。截至2010年3月25日，全国共清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及耕地面积27.2万亩。另一方面城市的过度扩张和城市土地利用效率非常低下，土地浪费惊人。我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过2.0。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4。
四、预防公共权力寻租的对策
我国在农地征用-出让过程中政府官员公共权力寻租行为之所以盛行，主要在于政府对土地市场的管制过多，且行政权力缺乏有力的监督，使权钱交易成为可能。因此，就我国当前的土地市场而言，要尽快完善市场经济体制，削弱寻租的基础。
第一，我国在农地征用-出让过程中，必须引入市场竞争机制和价格机制，通过建立公有或私有的土地评估机构，为土地交易提供合法和可信的土地估价，使政府在行使其经济管理职能时更加具有透明度和公开性。在农地征用-出让领域，政府只有将自己看作是市场中的购买者和销售者，政府本身也遵循市场的原则。对土地征收补偿及出让价格让市场决定，除了政府补贴的公共用地，所有土地交易都应遵循市场原则。
第二，规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度。首先要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线管理”；其次要明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例；再次要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。
第三，加快行政决策法制化的步伐，建立具有强大威慑力的事前监督和事后惩罚机制。事前监督是要提高公共权力运作过程的透明度，以便于监督，防止公共权力的非公共运用。完善法律监督，强化社会监督。事后惩罚是指要提高公共权力寻租的私人成本，从严从重惩处非法创租。寻租活动无论党纪处罚、行政处罚，还是刑事处罚和经济处罚，都要制定详细的规则，严抓重办。
参考文献：
1、李名峰.我国农地征用中的寻租问题研究[J].华中师范大学学报,2010(3).
