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农村土地归谁管理范文1
关键词：农村土地；管理现状；对策
一、农村土地管理现状分析
在我国的农村土地管理工作中，如何协调土地资源保护与农业发展之间的关系是当前存在的主要矛盾[2]。很多农村存在建筑批准审核程序不严格以及未批先建的情况，一些地方的耕地荒芜或者毁坏情况严重。同时我国还没有建立完善的土地管理体制，土地管理部门对于大量土地违法行为缺乏必要的控制，更谈不上保障农民的合法权益，这些因素都在一定程度上限制了土地的流转。此外，我国缺乏相应的土地流转评估、咨询和仲裁等机构，土地管理过程中缺乏必要的监督和管理，一些职能部门的权责界定不清晰。在土地管理过程中如果牵涉到多部门的利益，很容易出现各部门相互制约、推诿的情况。当前土地管理中存在的主要问题有以下几个方面。
1.农村土地的管理和使用混乱
我国很多农村在土地管理和使用方面缺乏统一的规划，例如农村随意建房的现象较普遍，并且在没有经过批准的情况下向外延伸。一些农户在建房过程中只关注了生活便利这一方面，对于是否符合相关规定、是否影响农业生产等缺乏考虑，因此在建房过程中随意侵占农田。一些农户在生活水平提高后纷纷盖起来新房，原有的房屋被闲置一旁，这也让农村“空心房”的数量越来越多。此外，部分农村土地在转让后出现无人管理的现象，或者出现使用耕地作为墓地等现象，这样导致农村的耕地面积越来越少，严重影响到正常的农业生产。
2.缺乏健全的农村土地管理体制
在农村土地管理工作中目前还缺乏土地违法案件处理相关的法律法规，这就导致在出现土地违法案件后无法及时有效处理，同时缺乏完善的土地产权制度，如果管理不当很容易损害农民的合法权益。部分法律中虽然规定农村土地归农村集体所有，但农民对土地没有处置权，因此在土地征收等工作中损害农民利益的现象时有发生。农民作为农村土地的主人，在缺乏土地处置权的同时也丧失了所有权，容易出现土地管理松散等问题。同时由于缺乏必要的法律法规约束土地违法等行为，这就在一定程度上增加了土地管理人员的管理难度，而且部分土地管理人员的整体素质偏低以及缺乏合理的土地流转体制等，这些因素均在一定程度上制约了农业的发展。
3.农村土地的利用和管理缺乏规划
我国很多农村在土地利用和管理上缺乏必要的规划，如建筑规划不合理，道路缺乏维护以及生活环境恶劣等。由于农村土地管理中没有可供参考的规划编制，增大了管理人员在工作过程中的随意性。一些农民和土地管理人员缺乏对土地所有权的认识，大多数认为谁使用土地就归谁，在划分建筑用地过程中没有统一的规划，导致建筑用地的使用权十分模糊，很容易引发各种土地纠纷，这也是导致农村建设混乱的原因之一。一些农民由于受到封建和迷信思想的影响，在划分宅基地过程中过分看重风水，严重阻碍了科学划分土地工作的顺利开展。此外部分村庄的地形较为特殊，在建房等方面很难统一规划。
4.农民逐渐减弱了对土地的依赖感
近年来我国的社会经济得到了快速发展，农民的生活方式也发生了巨大的变化。加上城乡一体化的不断深入推进，农业生产获取的收入已经无法满足部分农民的需求，因此很多农民已经不再局限于通过农业生产获得收益，寻找非农业途径就业的农民越来越多，这样农民逐渐减弱了对土地的依赖感，农民与农村土地之间也不再是相依为命的关系。
二、加强农村土地管理的对策
农村土地是农民生产过程中必不可少的资源，也是农民获取收益的重要载体。在社会主义新农村建设中，我们必须做好土地管理工作。从根本上改变当前农村土地管理的现状，加快推进新农村集体土地规划的编定，提高农村土地规划和管理的力度。
1.强化农村土地的规划意识
在新农村建设中要想改善我国农村土地的整体状况，首先应该调整农村土地管理的整体格局，制止和杜绝农村土地管理中存在的违法拆建等问题，将一些规划不合理的建筑拆除，对农村房屋建设进行统一规划，以此让农村的整体面貌得到改善，达到美化农村居住环境的目的。在农村土地管理工作中应该注重协调规划，处理好土地资源保护与农业发展之间的关系，在管理过程中综合考虑多方面的因素，做到统筹兼顾，保障城市和农村的发展相协调，做到城镇建设中有法可依，农民的合法权益能够得到保障，城镇和县域的发展能够得到促进。通过改变传统的土地管理方式，将粗放型的土地经营管理变为集约型的管理，提高土地管理中的集约程度，以此有效提高土地的利用率。
2.加大土地管理过程中的监管力度
土地管理相关部门应该加大监督管理力度，在土地管理工作中定期开展巡查活动，对于土地违法等行为给予严厉的打击，指导农民在建设房屋过程中按照规划执行，组织集中建设房屋以便于统一管理，对于空闲房屋、闲置土地等应该合理利用。在土地管理工作中也要做好宣传教育，改变一些农民的错误观念，让他们了解到土地属于公共财产，在使用过程中不可过于随意。在农民宅基地的划分工作中应该制定严格的标准，杜绝随意扩展建筑范围以及侵占耕地等情况，对于土地违法行为应该给予合理的处罚，以此减少和杜绝类似的情况，为农村土地管理和农业生产构建良好的环境。
3.健全土地流转管理制度
农民由于各种原因转让土地承包和经营权的行为称为土地流转，在土地转让过程中应该按照相应的规范执行，做到“依法、有偿、双方自愿”。地方各级政府应该加强对土地流转的监督和管理，将农村土地流转管理工作作为重点工作来抓，制定科学合理的土地流转管理措施，对农村土地流转管理工作进行规范。同时对土地流转过程中的产权管理进行严格控制，对于集体建设用地出现的流转，首先做好土地流转过程中的价格管理工作，对土地流转过程中涉及到的税收制度等进行必要的完善与规范。此外，在土地流转工作中应该尽快完善相关法律法规，以此为土地流转管理提供法制保障，不断完善土地流传法制体系。
三、结语
近年来我国城镇化和工业化的发展步伐不断加快，社会主义市场经济得到了跨越式发展。国家推出了一系列调整农业的政策，农民真正从各项土地政策中获得了利益，也大大提高了经济收入和生活水平。我们知道土地属于不可再生的宝贵资源，农村土地更是农民增收的主要渠道，它与亿万农民的生存、发展息息相关。但在农村土地经济效益得到大幅度提升的同时，农村土地管理中也存在一些不容忽视的问题，在一定程度上影响到新农村的发展。因此，对于土地保护意识较为薄弱的农民应加强相关法律知识、环境保护的宣传教育，促进国家的土地政策与制度的贯彻与落实，从而提高农民对土地的保护与利用的正确认识，可以从长远性、全局性、生态发展等角度进行考虑，摒弃狭隘的、自私的、个人的经济利益观念，减少基层土地管理执法的难度。
参考文献：
[1] 王卫东. 浅析当前土地整理工作的问题及建议[J]. 内蒙古科技与经济. 2009（23）
农村土地归谁管理范文2
农村土地问题实际是三大土地问题:第一是承包经营土地问题;第二是农村建设用地问题;第三是宅基地问题。物权法在这三个集体土地的改革或者流通的问题上采取了谨慎的态度,既保持现行土地法规定的现状,但又留有了余地,为将来一些地方进行试点和改革留下了充分的空间。
那么对这三种土地的权利应该怎么看呢?
第一,对于承包土地上的土地承包经营权,《物权法》虽然没有明确规定可以用于入股出资,但是在《物权法》对土地承包经营权的界定中包含了一个“等”字,可以理解为并不禁止。而且农村土地承包经营法中也没有禁止入股,但有一条限制,就是用途不能改变。所以从这一点上说,重庆方面的规定并不算是创新,创新之处在于扩大了对“农业经营”的理解。我认为这样理解完全正确。过去理解农业经营就是农业用地,就是种地,当然也包括用于畜牧业和林业等,现在重庆将它扩展到了可以办农民专业合作社,《农民专业合作社法》去年已经通过了,专业合作社可以进行农产品加工合作,甚至也可以搞信用合作社、消费合作社,只要是服务于农业,应该对农业用地的农业目的作更广泛的解释。但是,现在的问题是,如果扩大到拿土地承包经营权入股搞企业、搞商业,甚至开发商品房可不可以呢?我看完全可以在重庆小范围内搞搞试点。
当然,对于扩大农业用地的解释,仍然应该有底线,因为终究还有保护耕地的限制,现在不是在提要死守18亿亩耕地这条红线吗?太放开了,底线就难说了,这一点要注意。
第二,在农村集体土地上能不能搞建设,这也是一个争论比较大的问题。重庆这次倒没有涉及这方面的问题。我觉得在条件成熟的地方完全可以试试。按照现行《土地管理法》,这些土地只能用于村里自己的乡镇企业、公益设施、学校和养老院。现在的问题是,对于农村的建设用地,其用途能不能再扩大?能不能不仅限于自己的乡镇企业和村内设施?为什么不能把这部分地用来投资?为什么不能跟人家合资搞一个先进的技术企业?我觉得在这点上可以也应该逐步放开。
最近,争议最大的就是农村集体土地能不能盖商品房卖的问题,也就是“小产权”、“乡产权”问题。现在有一种呼声,要求“乡产权”、“小产权”的房子能够按照正常产权办理,这个弄不好很危险。可是要不允许的话,实际上利用农村集体土地盖商品房已经大量存在。农民完全有理由问:我们自己的集体土地所有权,为什么不能用来盖房子?老百姓可以说,我是低收入者,我买不起每天上涨的商品房,我只能买个“小产权”、“乡产权”房住,若这也不让住,是不是太说不过去了?所以,现在看起来城市人买“乡产权”、“小产权”房的居住权并不能一个“禁”字了之,我们必须承认其中的合理性。现在的底线是在二级市场这类的房子产权不能转让,可老百姓说了,我买房子就图有个地方住,你不让我卖就可以,但我死了以后能不能继承呢?按现行法律规定,不动产登记部门不可能给这样的房子办理变更,怎么办?
小产权房问题其实涉及到一个更大的问题:农村土地增值以后利益归谁的问题。这不光需要法学家的智慧,也需要经济学家的智慧。在《物权法》的讨论过程中就有两种意见:一种意见认为,农村土地之所以升值那么快,就是因为城市建设发展,国家经济发展,好比地铁修到你那儿了,高速公路修到那儿了,水电修到那儿了,上下水道修到那儿了,集体土地的价格也就上来了,要不然这个地能值多少钱呢?这些土地的增值完全是靠城市投资形成的,按经济学上的原理,土地增值是投资使然,级差地租应归投资者享有,因为不是土地本身质量的好坏引起的增值,而是因为投资引起的土地价格上涨,所以增值部分应该归投资者。当然也有人主张,这样不行,集体土地增值收益为什么农民就不能获得呢?所以我觉得这个问题最终还在于如何分配其中的利益。我觉得对于增值部分,有一部分利益肯定要归农村集体土地所有人,一部分可以采取土地收益税的办法解决,我觉得这样可能更好。在这个问题上,我看也完全可以让重庆搞试点,在允许在农村集体土地上盖商品房的同时,征收特别的土地增值税,看看通过土地增值税的办法能不能解决,可以试试。
第三块是农村宅基地。对于宅基地如何利用,恐怕争论得更厉害。在这个问题上,我们法律上的规定就有矛盾的地方。比如《物权法》规定房子可以抵押,但同样在另一条又规定宅基地不得抵押,如果是宅基地上的房子拿去抵押了,那必然涉及到宅基地,但是农村宅基地按规定是不允许动的。这个问题从法律上讲,本身就是矛盾的,房子流转必然连着宅基地,但你又不允许动宅基地,后来变成了更具体的禁止性规定,比如城里人不得到农村买房子,引来一大堆意见。为什么农民自己的房子就不让卖?不允许农民对自己的房屋有任何的处分权,如不能转让或者抵押,这过分限制了农民的权利,他最大的财产就是这个东西了。这个问题怎么办呢,我也希望重庆拿出一个试点的办法来。
广东最近提出一个办法,就是宅基地上的房子可以转让,连带宅基地上的土地使用权也可转让,惟一的重要条件就是转让后不能再申请任何宅基地。如果真这样,这条就必须把牢。至于城市的人到农村买荒山、荒地和滩涂就更可以鼓励了。首先它们不是耕地和基本农田,既可以转让,又可以出资,在荒山、荒地搞个别墅或者游乐场所有何不可?所以我认为在这些问题上应该进行改革,也给农民更多的自,给他们更多收益权,这样才可以使农村富裕起来。但是又不能影响几个大原则,土地用途的变更,土地量的控制等等,这些东西都要掌握好。
农村土地归谁管理范文3
[关键词]测绘新技术 农村集体土地所有权确权 登记 应用
[中图分类号] F121.22 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-3-158-2
对集体土地的测量主要利用GPS-PTK技术的动态和静态功能，其中静态功能的任务为布设GPS控制网，为测量工作的顺利进行奠定基础；动态功能负责采集界址点和相关坐标。下面对该种技术在农村集体土地确权登记发证中的应用进行探讨。
1布设GPS控制网
传统对土地的控制测量主要借助导线网、三角网实施。该种施测方法不但工作量大，而且精度分布不均匀。因此，应加强研究现代测绘新技术在土地测量中的应用，以不断提高土地的测量精度，实现土地资源的高效管理。
国家颁布实施的《城镇地籍调查规程》中将地籍平面控制网划分为一、二级小三角网、边角网与三边网以及二、三、四等三角网，并规定四等以下网点位中误差以及四等网最弱相邻点的相对点位中误差不能超过5cm。地籍控制时如使用GPS技术，在满足测量仪器精度满足等级控制精度要求，并保证控制点位满足GPS点位选取要求的基础上布设控制网，其精度就能满足规范要求。
借助GPS技术能够实现多种方式的布网，并且布网精度高、速度快。另外，利用GPS技术观测时基线观测向量受视线条件影响较小，因此可对布设的控制网做进一步优化。为减小控制网布设中的误差，优化时应充分考虑人员配备、仪器精度以及规程要求精度等方面的内容，一般利用机助模拟法对观测量和控制网的图形结构进行优化。
1.1界址点、界址线测设
对界址点、界址线测设应注意以下几项内容：如通过工作影像底图能较为清晰的判读出界址点位置，可利用图解法获得界址点坐标，并将界址精度控制在图上±0.8mm；如无法清晰的判读界址点位置，应借助GPS-RTK、全站仪或城市CORS系统，利用解析法测定；测绘界线位置时应充分把握数据的准确性，尤其应注意界线和沟渠、道路、坎等走向一致时，应准确判定走线沿边线还是中线，同时还应明确界标物归谁所有。如界线较为清晰应保证其位移不超过图上±0.3mm，界线较为模糊时应将其位移控制在图上±1.0mm；将界址坐标精度控制在0.1m。
原则上要求采用解析法数字化全野外测量土地权属界址点，针对测量较为困难的位置亦可利用部分解析法施测。利用解析法测量要求和范围如表1所示：
1.2界址点测量方法
测绘新技术在界址点测量上有很多方法可供选择，下面对不同方法施测进行介绍。
1.2.1GPS-RTK施测法
该种测量方法能实现差分的实时动态定位，测量精度为厘米级，以电台工作模式工作，施测距离不超过5km。该种施测方法拥有较高的测量效率，但是容易受测量环境的影响，例如树林、建筑物遮挡等均会给测量精度造成严重影响。如通讯条件较好可对地形地籍碎部和图根控制测量。
1.2.2GPS动态相位事后差分法
该种方法的工作模式和GPS-RTK比较相近，不过不需要在基准站配备电台也不用发送数据链。测量距离和GPS-RTK相同即不超过5km，定位精度为分米-米级，拥有较高的测量。
1.2.3GPS静态测量法
该种测量方法定位时间超过15min，精度为毫米级，在控制测量中应用较为广泛，而在地形地籍碎部测量时一般不直接应用。
1.2.4全站仪测量
该测量方法测量精度为毫米级，容易受通视条件影响，一般应用在部分农村土地权属一类界址点、地形地籍碎部和控制测量中。
综上所述，以上有关界址点测量的方法各有优势，实际测量时应综合分析地理环境，选择合适的测量方法，以保证测量数据的准确性，提高测量工作效率。
2GPS-RTK测量的实现
2.1选定和建立基准站
RTK测量中选择和建立基准站是整个测量工作中极为重要的环节，因此，选择基准站位置应按照以下内容实施：首先，应对周围环境认真勘察，避开高压线、无线电等干扰比较强烈的位置；其次，数据链和基准站电台的发射天线高度应满足规范要求；最后，为防止发生多路径效应或丢失数据链情况的出现，应避开GPS信号衍射物，例如大型建筑物、面积较大水域等。
2.2外业施测
外业测量时为提高测量效率，可将测量任务划分成不同的区域，并将测量人员划分成不同的测量小组。并在不同的区域设立基准站，两个流动站可通过与该基准站连接实现对界址点的测量。另外，为了给内业数据整理提供方便，测量人员对界址点进行存取操作时应稳住对中杆，同时画出相关草图。
考虑到外业测量受外界因素影响较大，为提高测量准确度应间隔一定时间检查流动站就近控制点，及时发现数据采集过程中出现的问题，并分析错误原因找出解决措施，以此保证测量数据精准度。
3GPS-RTK测量注意事项
GPS-RTK测量具有操作简单、定位准确、测量精度高等优点，不过实际测量过程中仍会受到很多因素的干扰，尤其应注重以下几点问题：首先，GPS-RTK测量容易受大气电离层的干扰。距离地面以上100公里位置处的空气较为稀薄，受宇宙和太阳辐射的影响，气体分子被电离而形成一层电离层。它能吸收、散射、反射以及折射电磁波导致微波信号发生改变，严重影响信号质量。而且温度越高电离层越活跃，因此GPS-RTK测量时应避免在高温气候条件下进行；其次，GPS-RTK测量容易受测量环境的影响。测量过程中同频噪音、电磁场等均会给干扰微波信号的正常传输，因此测量时应避开电视信号发射塔、无线电台、高压线等。同时选择施测点时应保证其周围垂直角15°以上天空中不能存在障碍物；最后，测量精准度还受卫星状况的影响。一般情况下，能够很容易接收到四颗发出的信号，不过要想提高测量质量应接收超过五颗以上卫星发射的信号。城市、山谷、森林等接收卫星信号质量较差，因此不宜采用GPS技术测量。
4总结
随着测绘技术的发展，越来越多的新技术应用到土地测量中，测量数据精度越来越精准，提高了国家管理土地资源的水平和效率。例如将GPS-RTK测绘新技术应用在在农村集体土地所有权确权登记发证中，实现了农村集体土地资源的有效管理，极大的提高了土地资源的利用率。
参考文献
[1]胡波. 基于"3S"技术的农村集体土地所有权确权登记及数据库建设[D].成都理工大学，2013.
[2]郑亚玲. GPS-RTK技术在农村集体土地所有权登记发证测量中的应用探讨[J]. 科技信息，2009，31：782+792.
[3]陶倩. GPS实时动态载波相位差分技术在农村集体土地确权测量中的应用--以贺兰县为例[J]. 网友世界，2012，18：25-26.
农村土地归谁管理范文4
［关键词］ 农村；农民；集体土地；征地补偿；性质
Abstract:In rural land expropriation ，the character of compensation and the character of collective collection are two definitions which are both related and different. The character of land collection decides the character of land expropriation compensation， and the expropriation character decides its stander and distribution range、 method and proportion. As the character of the compensation is not clear， it brings about many problems at work. Under the present legal system， land expropriation compensation has some characters， i.e. the characters with legality ， non-market orientation ， imperfection ， communion of members， non-state payment， regional difference and prior payment， etc.
Key words: country; farmer; collective owned land; land expropriation compensation; character.
农村征地补偿的性质不明，在现实中产生了很多问题。据某基层法院统计，该院每年3 000件执行案件中，近15％的案件涉及农村土地征用补偿费的执行，而执行中由于土地补偿费的性质不明，致使法院在能否扣留和提取该补偿费的做法上产生较大分歧，严重影响了执行工作的开展，影响了申请人权益的实现［1］，也导致征地补偿的费用往往不能落实到每一个农民，既引发了大量的纠纷，也很不公平［2］。因此，探究农村集体土地征地补偿的性质具有现实意义。农村征地补偿的性质取决于农村土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村的征地补偿主要有以下特性：
一、土地补偿的法定性
《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”［3］《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。
二、补偿依据的非市场性
补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。
在西方国家，土地是“私有财产”（当然政府也有强制征收的权利），客观上存在着土地交易市场，这就使政府对土地的征收或征用能以市场价格为依据进行测定并补偿。这种以“公平的市场价值”为依据的补偿对买卖双方来说都是公平的。从理论上说，这种“公平补偿”的价格只能在充分发达的土地交易市场上才能体现出来，城市化发展较早的国家， 像美国、日本、英国、法国、荷兰等国， 由于其土地大多数属于个人或企业所有， 土地市场机制比较健全， 征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿， 农民基本上都能得到较为满意的补偿［4］，如英国以征用者实际占有该土地的当日市价计算补偿［5］，就是以市场为依据的补偿。
但在我国，农村土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”， 也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的［6］。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。
三、补偿金额的非完全性
土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。
从各国（地区）情况来看，征地补偿标准与土地制度和经济发达程度有密切的关系。国际上对于征地补偿标准的理论主要有完全补偿论、不完全补偿论、相当补偿论［7］， 正当补偿论（日本、韩国）、合理补偿论（美国、加拿大、马来西亚和中国香港）、充分补偿论（荷兰）、公平补偿论（法国、瑞典、中国台湾、菲律宾和巴西）［8］，日本当代也有一种“生活权补偿”的新的补偿理论［9］。尽管各国或不同的学者对补偿标准理论的表述是不尽相同的，含义也略有不同，但西方国家所普遍确立的补偿原则是“公平补偿”或“正当补偿”原则。只是“公平补偿”（Just Compensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界定，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择［10］ 。
对于我国目前的征地补偿，有人认为是“适当补偿”［11］（所谓适当补偿就是严格依据土地管理法的有关规定予以补偿，征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则），也有“合理补偿”［12］、“相当补偿”［13］（土地补偿数额与土地实际价值不相等，偏重于国家利益而忽视对农民合法权益的保护）、“超低价补偿” ［14］等不同的观点，甚至有人认为我国对农村土地的补偿仅是“生存权利”补偿［15］（征地补偿制度核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利）。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。
四、补偿分配的成员共有性
农村集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。可见根据“集体公有”和法律规定，土地补偿是禁止用于集体经济组织内部分配的，但这些规定与现实差距太大。笔者曾认为农村集体土地归以村为一个区域范围的全体成员平均共有［16］。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员，而不是空泛的集体。土地补偿费是因集体土地的被征收或征用导致土地的流逝而取得的，其归集体成员共有的性质，构成土地补偿费分配的基础。
农村土地的集体成员共有性，对土地补偿分配的影响主要表现在：
1.决定着土地补偿分配的原则。对于征地补偿款，全体成员享有平等的权利，即平均分配土地补偿款。
2.决定着土地补偿的分配范围。土地补偿归“本集体”全体成员平均共有，即应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，也就是在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。“本集体”以外的任何单位和个人不得以任何理由侵占土地补偿，否则就是侵权。然而在实际中，只要存在土地利益收入，乡政府、村委会和乡村集体经济组织都争当土地所有权主体，一些地方的市级和县级政府甚至也参与了土地补偿的分配。土地补偿费经层层克扣或被少数干部侵吞，使本来就较低的土地补偿真正落实到失地农民头上的就更少了。
3.决定了个人权利的实现形式。（1）全体成员大会是该集体的最高决策机构，任何一个集体成员（包括该机构的负责人）不能以个人身份决定集体财产（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成员不能独立享有特定指向的土地所有权。因为农民的土地承包经营权是无偿取得的，且具有社会保障性质，所以，成员个人虽对土地享有使用权、收益权、转包（让）权等，但不能享有按份分割的特定土地份额，即不能要求该集体将某一具体地块分归自己独立所有。（3）任何成员不能单独行使土地处分权。（4）有权单独享有属于个人的土地补偿。对土地的收益根据成员大会的意见可以获得独立的份额补偿。如果成员大会需要留存收益，成员个人应该服从。
4.决定了补偿的分配方法。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它既有别于公有财产，也有别于私有财产，其分配既要考虑集体利益，也要考虑农民个人利益；既要照顾到目前利益，也要考虑到长远利益。因此，其分配程序与方法应为：（1）由集体成员大会确定集体与个人的分配比例，集体留存主要用于集体经济发展、集体福利和农民社会保障；（2）确定集体留存资金各部分的比例；（3）确定集体留存资金的用途；（4）在成员之间平均分配剩余补偿。这部分补偿是被征地农民个人所有，从理论上说法院是可以执行的。
五、补偿支付的非国家性
在关于征地补偿理论中，有一种理论叫“特别牺牲论”［17］。特别牺牲论认为，被征收人所受的不可预期的损失即为特别牺牲，理论上应该由受益者即公众承担补偿义务，但由公众承担补偿义务是无法执行的，因此就由公众的合法代表——政府承担补偿责任。这种理论在德国的研究最为深入。根据该理论，国家在征收或征用农村土地将其变为国有土地时，支付给农民的土地补偿费应该由政府支付。但这个理论要求政府有充足的财力，否则执行起来难度较大。我国目前的征地补偿名义上是由国家支付的。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿” ［18］或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。对于非公益用地，体现的是用地单位的经济利益，是经济利益在不同的经济利益体之间的分配，由用地单位支付征用土地补偿不仅是合理的，也是用地单位的一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件，用地单位必须按法定的标准或市场标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。补偿支付的非国家性可在一定程度上限制土地的使用者特别是非公益用地者廉价“圈地”，但同时却给政府“经营土地”，从中获取高额土地价差提供了条件。
六、土地补偿的地域差别性
我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，当然这种地域差别是比较有限的。
七、土地补偿的先付性
征地补偿与民法上基于侵权行为的赔偿在性质上是不同的。征地补偿不是由于违法行为所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的损害赔偿是损害在先，赔偿在后；而征地补偿是赔偿（或补偿）在先，损害在后。这种对损失的补偿不是以实际发生额为基础，而是一种以法定标准或市场标准为依据的预付性赔偿，并且要在实际使用土地前一次付清，是土地使用人为取得土地使用权而按照法定标准或市场标准预先支付给土地所有权人的一次性补偿。
综上所述，我国目前的征地补偿具有法定性、非市场性、非完全性、成员共有性、非国家支付性、地域差别性和先付性的特点。对征地补偿性质的探讨，有利于规范征地补偿的分配方法，保障被征地农民的合法权益，明确各方的责任，也有利于我国土地制度的根本变革。
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农村土地归谁管理范文5
【关键词】土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障
征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。
一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析
根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。
根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：
第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。
第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。
第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。
二、完善我国征收补偿范围的立法对策
我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。
（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围
土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。
我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。
为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。
2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围
现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。
另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。
因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。
3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围
间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。
关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。
三、结语
征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。
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农村土地归谁管理范文6
[摘要]关于我国农村土地制度创新，目前理论界主要有三种观点：一是继续坚持集体所有制，但要加以完善；二是国有化；三是私有化。三种主张各有其优点，也各有局限。选择土地制度创新路径首先要明确如下几点：第一，不同地区的土地有不同的功能，因而应有不同的制度安排；第二，农业生产的特点决定了农业生产应当有不同于工业生产的特有经营方式及其所有制基础；第三，任何土地制度的创新都应建立在对现行土地制度全面、客观评价的基础之上：第四，要辩证地、历史地看待土地制度创新所带来的后果。基于这种认识，本文提出了实行国有制、集体所有制、私有制三者并存的多元土地制度的创新思路。
[关键词]土地制度；集体所有制；国有制；私有制；家庭经营
[中图分类号]F301．11
[文献标识码]A
[文章编号]1008―2670(2007)01―0079―06
一、我国土地制度创新的主要路径
随着“三农”问题的日益严重，创新农村土地制度的呼声越来越高。目前理论界在关于我国土地制度创新的必要性上已达成共识，但在如何创新上，则存在较大分歧。概括起来，主要有以下两大路径：
第一，经营权路径。其主要思路是，主张在坚持土地集体所有不变的前提下，通过制度建设，进一步硬化农民的经营权，包括延长农民的承包期甚至实行永佃制，允许继承和转让，促进土地流转，保护农民的合法权益等。这种主张以现有土地制度为基础，重点在于稳定农民对经营权的预期，其优点在于，适应了农民“怕变”的心理，有利于发挥土地的社会保障功能，从而有利于社会的稳定，因而容易为政府所接受。但这种思路有明显的缺陷，主要表现在：一是难以解决当前最为突出的因产权关系不清导致的对农民土地权益的剥夺的现象；二是在这种制度下，土地流转比较困难，土地的规模化经营难以实现，不利于土地资源的有效利用和提高农业产出与效益；三是可行性不强，因为农民对土地的经营期限的长短，表面看来由政府政策乃至国家法律所决定，但实际上取决于占有不同数量土地的农民之间的博弈，而且其改变承包期的主要根据就是人口的变动和集体所有制下人们对土地的均等、公平占有权利。同时严格讲来，这种思路不能说是创新，只是现有土地制度的进一步完善而已。
第二，所有权路径。其主要思路是对现行土地制度进行根本改革。这又有两种观点：一是主张将土地收归国有，然后将土地永佃给农民；另一种主张是实行私有化。这种思路针对当前最突出的问题，试图从所有权角度对土地制度进行革命性变革，以便从根本上解决问题，但同样存在局限。
首先看国有化途径。从理论上讲，实行土地国有应该能够防止侵害农民权益的现象，但实际上却不一定。因为第一，产权关系不清、所有权虚置是公有制经济的共性，而国有制是范围更大的公有制。相对于集体所有制，国有制经济的产权关系更难以清晰，所有权主体更难以落实(这已从国有企业改革的经验得到证明)。所以，试图通过土地国有化来明晰农村土地产权关系，以便从源头上避免农民土地权益被剥夺，无异于南辕北辙。第二，实行土地国有化，村集体负责人在理论上已无权干预土地的处置过程。但是他们无权处置并不等于所有人都无权处置，况且国家也不是抽象的，其所有者权益也需具体的个人来行使，而这个具体的个人无疑是基层政府及其主要负责人。而且从现实看，在严重侵犯农民权益的土地征用过程中，起关键作用的恰恰不是理论上有权代表农民处置土地的村委会负责人，而是基层政府官员。所以，即便是实行土地国有化，如果缺乏对土地的有效保护和对基层政府的有效监督，他们完全有可能像现在这样侵犯国家赋予农民的土地经营权。此外，按国有化思路，将土地收归国有之后，国家再将土地交给农民耕种，而且实行永佃制，可以继承，也可以转让，甚至鼓励土地经营权流转。但这样一来，除了在理论和法律上与集体所有制有区别外，单纯从经营权角度看，和集体所有制没有实质性区别，因而存在和现行土地制度相类似的问题，如土地流转困难、农民经营预期不稳定等。此外，还存在一个两难选择问题：如果不鼓励甚至禁止经营权流转，就会阻碍土地集中和农业的规模化经营，从而不利于农业从传统农业向现代农业转变；但若允许和鼓励经营权流转，农民均等占有土地的现状必然会被打破，导致一部分农民失地，甚至出现不是所有者的地主，而这种结果和实行土地私有制有殊途同归之效。
其次看私有化途径。从理论上看，实行土地私有最有利于土地产权明晰化和保护农民土地权益，而且农民对土地经营权长期不变是顺理成章的必然结果。同时从长期看，实行土地私有制，土地集中便是必然的，而土地集中则是从传统农业向现代农业转变的前提条件。但问题在于，农民是各社会阶层中最弱势的群体，如果没有相应的严格保护农民土地私有权益的法律制度，剥夺农民权益的现象依然难以避免，此其一。其二，土地集中的前提是一部分农民甚至多数农民失去土地，而这种状况会使相当多的农民失去重要的谋生条件，甚至从根本上取消了土地对大部分农民的社会保障功能，从而引发一系列社会问题。其三，基于政治、意识形态和历史等方面的原因，让政府接受这种思路并实施，难度较大。
二、我国土地制度创新的背景分析
上述创新思路基本上是在现有条件下人们所能够想到的全部主要思路，人们只能在其中做出选择，特别是从所有权角度来看，只能在国家所有、集体所有、农民个人所有三者中做出选择。但问题在于，三种路径各有其优点，又各有局限，因而在其中做出选择是相当困难的。正因如此，所以在此问题上人们长期不能形成共识。不过，这种状况也给我们以深刻的启示：在土地制度创新问题上，既然非此即彼的单选方式是不现实的，那么探讨多元创新思路就是一种现实选择。而在进行多项选择时，至少下述几个方面的问题首先需要考虑：
(一)不同地域的土地具有不同的作用和功能
我们大致可以将目前的农村土地分为两大类型：
一是发达地区和城郊地区的土地。这些地区经济发达，而且已经进入或正在进入城市化进程，这些地区的土地的功能和作用发生了重大变化，表现在：第一，其农业生产要素的作用、农民收入和社会保障功能大大降低了。由于该地区经济发达，农业占GDP的比重已经很小，农业本身的重要性大大下降了，以前从事农业生产的相当部分农民都已转入第二、三产业就业，农业收入只占全部收入的很少一部分，地方政府不仅很少向农民乱收费，而且有财政能力为农民提供经济和社会保障，土地已不再对保障农民基本生存具有决定性作用。第二，该地区土地资源本来就极为紧张，再加上城市规模的外延式扩张，使土地本身的价值和增值潜力大为提高，引起各
利益当事人的高度关注。土地征用制度不完善、集体所有制所导致的土地产权关系的模糊和虚置、农民的弱势群体地位等，导致地方政府与村集体合谋，占有了过多的应归农民占有的剩余，引起了农民群众的不满，甚至出现激烈的。这部分土地虽然占全国农村土地总量的比重较低，但却是“三农”问题的一个焦点。当前理论界所认同的现有土地制度的一个重要弊端以及媒体关注的热点指的主要就是这种情况。这类农村土地制度安排，与全国大部分农村地区的土地制度安排有着完全不同的背景，解决问题的侧重点应该放在所有权角度，以合理分配土地剩余为目标，兼顾城市发展和农民向市民转化的需要。而且这部分土地并不是我国农村土地的主要构成部分，涉及的农民数量较少，因此可以采取较为激进的改革策略。但需要注意的是不能将该地区的土地问题扩大化，不能将主要适应于该地区的改革路径视为普遍经验。
二是广大远离城市的农村落后地区的土地。远离城市的广大农村地区，既是我国农民的主要居住地，也是中国“三农”问题的核心所在，其土地是中国农村土地的主要构成部分，也是中国农业经济的主要要素。正是这部分土地的制度安排，对于解决中国现代化过程中可能出现的问题，具有全局性、决定性的意义，理应成为我们关注的重点。
和发达地区和城郊地区相比较，这些地区土地的功能具有这样的特点：农业生产要素功能和收入功能突出，社会保障功能重要，本身的价值和潜在增值收益不大。虽然从总体上看，我国农业产值占GDP的总量只有15％左右，但却是农村主要的产业和农民收入的主要来源。但农业本身的弱质性使土地本身带来的收益很少，而大量的农村人口不能从农业和农村中转移出去又使土地的社会保障功能凸显出来。但土地的保障功能是以人均占有一个最少量的土地为基础的。可见，这部分土地的功能最复杂，涉及的人口数量最多，由此决定了这部分土地制度创新的困难和目标的多元化。概括起来，主要有三个大的方面要兼顾：一是从农业发展看，既要稳定当前农业经济，又要有利于从传统农业向现代农业的转变；二是从土地本身看，要有利于土地资源的合理配置和优化利用；三是从农民看，既要不断提高农民生活水平，至少要保障其基本生活，又要有利于农民向市民的转化，加快城市化进程的步伐。
(二)农业生产过程的特点
土地制度创新，说到底，是农业生产关系的变革。而生产关系变革，从根本上讲，要适应生产力发展的需要。这也是变革农村土地制度时必须坚持的基本原则。但是过去我们在按着这一规律变革生产关系时有简单化倾向，其表现之一就是，没有考虑至少是没有认真考虑工农业生产力的特点及其对生产关系的特殊要求。工业生产过程的显著特点是诸多要素密集在较为狭小的空间之内，因而生产资料占有和使用的社会化程度较高，建立在分工协作基础上的团队式操作方式是基本的、效率较高的劳动方式。这种工业生产的特点的内在要求之一是冲破生产资料私有制对生产要素的占有、使用以及生产过程的社会化的阻碍，实行生产资料所有权的社会化，即公有制。而且工业生产的社会化程度越高，这种要求就越强烈。然而农业生产却具有完全不同的特点。农业生产过程的主要构成部分是田间管理。在田间管理中，土地、生产资料、劳动在一个较大的空间内结合，除土地之外的主要生产资料――工具，即便是现代生产工具，也不需要社会化使用，因而以分工协作为基础的团队式操作方式在此完全不实用，相反，个体劳动者的独立操作是比较有效的劳动方式，因而家庭经营方式几乎成了农业永恒的生产方式，即便是发达国家的现代农业也是如此。农业生产的这种特点，决定了公有制在该领域并不是最有效的生产关系，至少私有制和现代农业生产力并不存在必然的矛盾。况且，虽然从理论上讲只有生产资料的社会主义公有制才能适合社会化的现代生产力，但从资本主义国家的实践看，私有制也并非在任何情况下都阻碍社会化生产力的发展，这里的关键在于生产资料是否实现了社会化占有和使用。现代工业的状况是如此，农业就更不要说了。这是我们进行农村土地制度创新时必须考虑的重要因素。
(三)对现行土地制度要有一个客观的、正确的评价
对现行土地制度是否进行创新以及如何创新首先取决于怎样认识现行土地制度。事实上，本文开始谈到的各种改革思路就是如此。经营权路径过于看重了现行土地制度下经营权的不稳定性，而所有权路径则重点在于现行土地制度下产权关系模糊以及由此导致的农民土地权益的被剥夺。上述认识无疑都是正确的，但都有片面性，且缺乏理论层面上的分析。笔者认为，可以从以下几个方面认识现行土地制度的缺陷。
第一，从经营权角度看，依然属于小农经济范畴，虽然我们不能笼统地说它是落后的生产方式，但也不能说是现代农业生产方式。前面讲到，家庭经营是农业生产必然的方式，但家庭经营不是判断农业是传统农业还是现代农业的充分条件。如果家庭经营是建立在土地占有过于分散或小土地所有制的基础上，这种方式对现代技术有排斥作用，因而属于传统农业或者小农经济；如果家庭经营和大土地所有制、现代生产工具与技术联系起来，这无疑是现代农业。很显然，我国基本上属于第一种情况。而且按现行政策，经营规模有进一步细小化的趋势。所以从发展角度看，不是先进的生产方式，对其进行创新是迟早的事情。
第二，从理论上看，本身就存在矛盾。是建立在农村土地集体所有的基础上的，在这种所有制下，农民无疑应当是所有者。既然如此，经营归自己所有的土地难道还要通过承包吗?既然必须承包，那就意味着他不是所有者。现行土地制度在理论上的这种矛盾导致农民在生产经营过程中也常常表现出矛盾现象：或者以非所有者身份对土地进行掠夺式经营；或者以所有者身份在土地流转或转作它用时讨价还价，甚至设置障碍。
第三，从所有权角度看。农村土地所有权关系混乱是不争的事实，其突出表现是产权虚置，所有权主体难落实，从而导致农民土地权益被剥夺。但为什么会这样?目前理论界缺乏深入分析。笔者认为，导致所有权关系混乱的原因在于集体所有制本身。
众所周知，集体所有制是公有制。但公有制本身有其独特的内在矛盾。公有制的一般规定是生产资料归一群人共同所有，在这种所有制下，该公有制的任何个人首先是所有者，拥有所有权。但另一方面他们又不是所有者，因为他们作为个人所拥有的所有权只有同其他人的所有权相结合共同构成公有权时才有效；作为个人，他既没有特殊的所有权决定生产资料的使用和处置，也不能根据特殊的所有权索取总收入中的任何一个特殊份额。可见，在公有制的内部关系中，任何一个个人都既是所有者又是非所有者。他是所有者，是因为他是该群体的一员；他是非所有者，是因为他只是其中的一员。既是所
有者，又是非所有者，这就是公有制中所有者的二重性。
所有者的二重性是公有制的内在矛盾，也是其基本矛盾。这个矛盾首先要外化为公有权主体和公众的矛盾。由于公有制下，任何个人都是所有者又不是所有者，因此任何个人都不能单独行使所有权职能，人们必须通过某种集体行动来行使和实现公有权。但是，事无巨细，都要经过集体行动是极不经济的，这就需要设立一个常设机构来负责对属公有的生产资料进行配置、使用、管理及收益的分配。这个机构我们称之为公有权主体。然而这个公有权主体一旦设立，公有制的内部关系就发生了深刻变化：一方面，相对于公有权主体而言，每个个人便处在与这个机构相对立的关系中，作为个人，他们不再是所有者，不再处在所有者的经济地位上履行所有者职能，而是履行其他职能；另一方面，在经济生活中，公有权主体唯一地处在所有者的地位上并行使所有者职能，与作为非所有者的公众相对立，这时，任何个人，即便他是该公有制的一员，也不是所有者。这样，所有者主体二重性的矛盾，就外化为公有权主体与个人的矛盾。
上述公有制的内在矛盾在现实中导致两个问题难以解决。第一，谁来充当公有权主体代表。就土地集体所有制而言，就是谁来代表农民行使所有权。在现有条件下，村委会主任乃至村支书代表农民行使所有权是必然选择。所以，有些人提出的试图通过剥夺村官土地处置权、还权于农民的办法杜绝剥夺农民土地权益的设想，在土地集体所有制制度下既是不现实的，也是缺乏根据的。问题的关键在于如何保证村官正确行使公有权，但这又不是一个经济问题，而是一个政治问题。第二，农民个人及其权益。既然在集体所有制下农民作为个人不是所有者，因而也就谈不上什么所有者权益，更谈不上对农民个人土地权益的剥夺。退一步讲，即便是剥夺，也是对该组织全体农民土地权益的剥夺。
可见，在集体所有制下，农村土地产权关系不清、产权虚置是必然现象。要想解决这个问题，只能在集体所有制上做文章，这也正是一些学者主张土地私有化改革路径的深层原因。
总之，我国现行土地制度存在多方面的问题，但土地制度的不同创新路径大都在解决某一问题上有效，并不能在所有问题上都有效。这进一步说明：在土地制度创新问题上，我们不能采取一刀切的办法。
(四)关于土地制度创新的后果
关于如何认识土地制度创新的后果，也是人们选择土地创新路径时的重要参考因素。前述两种创新路径的重要分歧之一在于如何看待改革后土地占有的非均衡(实际上是非平均)现象。关于这个问题，笔者认为有三个问题要搞清楚：一是土地占有的集中应该不应该；二是能否避免；三是如何看待占有不均衡带来的不良后果。
首先，土地适当集中，实行非均衡占有是应该的。目前我国的土地占有过于分散，不利于土地的规模经营和有效利用，而且随着农村人口的增加，仍在进一步细化，呈现出典型的小农经济特征。因而土地适当集中既是针对现行土地制度的改革措施，而且从长远看，也符合农业发展的规律。同时我国的现行政策鼓励土地使用权流转，目的也是实现占有的集中化和规模经营，同时也有利于转移农业过剩人口。其次，尽管各种改革路径有重大区别，但在土地非均衡占有问题上，可以说是殊途同归。实行私有制，毫无疑问会导致土地占有非均衡化，但实行国有化或者继续坚持集体所有制，只要允许和鼓励土地使用权流转，土地占有走向集中、一部分农民失去土地，就是必然现象。所以，土地占有集中化以及一部分农民因此失地，既是必然现象，也是进步现象；以此为借口反对某种创新路径是错误的。至于一部分人担心的流民问题，我认为也没有必要。因为中国发展到今天，即便是农民失去了土地，也不会出现流民，因为在封建社会，农业是主要的甚至是唯一的产业，农民失地后，几乎失去了就业和谋生的所有途径，因而只能充当流民。但当今中国，农民失地并不意味着失去了一切生存机会和条件，再加上党和政府对失地农民的补偿等政策，所以农民失地，一般不会成为毫无生活保障的流民。而且虽然从短期和道德角度看，一部分农民失地，生活暂时困难，既是不应该的，也会导致一定的社会问题，但从理性和人类社会的长期发展看，一部分农民失地甚至绝大部分农民失地，既是必然的，也是经济发展、社会进步的前提条件，是历史进步现象。所以，土地制度创新过程中的关键问题之一不在于不让农民失地，而是如何失地。因此，农民是否失地本身不应当成为我们选择土地制度创新路径的重要因素。
三、我国土地制度创新的现实选择
根据上述四个问题的分析，我认为，我国土地制度创新可以采取以私有制为主体，国有制、集体所有制为补充，家庭经营为基本经营方式的土地制度。具体讲就是：
第一，高度发达和城市近郊地区的土地通过赎买的方式实行国有化。前文已经谈到，该地区土地的生产要素、农民收入和社会保障功能大大降低，土地资源极为紧张，其突出问题表现在土地征用过程中对农民补偿太低，并且土地所有权私有化理论上最有利于明晰产权关系，保障农民权益。但笔者并不主张在该地区实行私有化的土地制度创新路径。基本原因在于：第一，从实践看，土地权益是否得到保障，关键不在于归谁所有，而在于是否有一套完善的土地产权保护制度。第二，由于该地区经济发达，城市化过程进展较快，特别是土地资源紧张，未来增值潜力巨大，所以如果实行私有化，农民有可能将土地作为投资或储蓄要素长期持有。这显然不利于城市的发展。因此，在该地区实行土地国有化应该是一种兼顾国家、农民、当地城市发展各方需要的最为理想的选择。况且，这种创新途径实施起来也比较简单，完全可以借助于现行土地征用的方式来进行。而且实施过程中应注意的重点问题也非常明确，即通过完善土地征用制度，保障农民权益，给农民合理补偿。
第二，在广大农村实行土地私有化。如前所述，这部分土地是我国农村土地的主要构成部分，而且涉及人口多，功能复杂，选择较为困难。但相比较而言，我认为实行土地私有化创新路径更好一些。主要根据是：第一，可以为农业的基本经营方式――家庭经营奠定制度基础。第二，可以有效解决土地产权关系不清的问题，也满足了农民几千年来长期形成的对土地的拥有心理，有利于稳定农民预期，也有利于避免农民对土地的掠夺式经营。第三，有利于土地流转和农业的规模化经营。实际上，家庭联产承包制是不利于土地流转的，因为在这种土地制度下，各家拥有的土地不仅数量是经常变化的，而且地块也是不稳定的。只要土地数量和地块发生变化，原来的转包协议就失效了。而实行土地私有化，不管是经营权的流转还是所有权的变更，都是两个当事人的行为，预期明确，交易费用低，因而非常有利于农业的规模化经营。第四，从可行性角度看，操作也比较简单。可以以最后一轮承包期为限直接宣布经营权就是所有权，也可以采取过渡措施，首先明确经营权永久化、私有化，待时机成熟后，直接规定经营权就是所有权。第五，至于说实行土地私有化后土地占有的两级化现象，从短期看，不会成为严重的现实问题，因为农民历来将土地视为“命根子”，所以农民一般不会将土地所有权出让，有可能出让的，主要还是经营权；从长期看，这是必然现象，也是历史进步，而且采取任何土地制度都难以避免。关键在于农民失地过程中，要防止对农民利益的侵犯，这是我们需要关注的重点。
第三，在广大农村地区拿出少量土地，继续实行集体所有制，主要是满足农村公共基础设施建设的需要。
