前言：中文期刊网精心挑选了公共财政改革范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
公共财政改革范文1
与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：
(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。
(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。
(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。
在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。
财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。
二、从公共财政收入角度看国企改革
1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。
(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。
(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。
(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。
2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。
3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。
三、从公共财政支出角度看国企改革
1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自主权，切实维护国有企业理财自主权，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。
2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。
3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。
(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。
(2)建立社会保障体系。从更广泛的意义上说，公共财政支出改革的一项重大举措就是增加财政转移性支出在公共财政支出中的比例，建立、健全社会保障体系。我国的社会保障制度与西方的社会保障制度相比有明显的差距。西方政府社会保障制度和个人所得税相配合，是在全国范围内大规模的收入和社会福利再分配，以保障低收入者基本生活水准和消费需要，缓和了社会矛盾，充当了宏观经济的“自动稳定器”。我国以往的社会保障对城市人口的福利起了很大的作用，但对那些真正需要“济贫”的贫困人口并没有产生太大的作用。社会保障性支出在发达国家财政支出中的比重为30％ ～50％，在发展中国家占20％左右，但在我国还不到2％。因此，必须将社会保障纳入财政支出规划，建立和完善与国企改革各项措施相配套的社会保障制度体系，为国企改革创造一个稳定的外部环境。国家介入社会保障有助于减轻国企作为社会保障的支付主体带来的沉重负担，弥补企业作为主体所造成的效率损失，使财政成为社会保障的坚强后盾。
(3)利用财政手段公平社会分配，加大“济贫”力度。近年来，下岗职工成为新的城市贫困人口群体，这部分特殊的社会阶层不容忽视。此次开征利息税和提高失业、下岗职工最低生活保障标准，都是财政为了国企改革所采取的重要政策。随着国企改革的深入，公共财政必须对这部分人的生存给予以高度重视，只有这样，国企改革才能有一个稳定的外部环境。
公共财政改革范文2
关键词：公共财政；预算改革；理念
中图分类号：F812 文献标识码：A
收录日期：2012年2月16日
为了满足社会主义市场经济的要求，我国应建立有中国特色的社会主义公共财政。所谓公共财政，就是为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。公共财政最大的特征就是满足社会公共需求。建设公共财政：首先，要切实转变政府管理理念和职能，真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；其次，要有一套完善的公共财政预算管理体制，保证公共预算能够恰好执行。公共财政预算作为一个国家为来年各项支出所做的总体规划，其准确性、科学性以及执行性直接影响到国家的经济事务、社会管理事务等各项工作。
一、我国公共预算管理存在的不足
1、预算理念不科学。政府公共预算理念的不科学性主要体现为：（1）重预算编制，轻预算监督。政府花费众多的人力物力进行年度预算的目的就是监督政府的资金使用。但在我国，公共财政预算执行过程中并没有起到足够的对于政府约束与监督作用。对政府的资金分配及利用控制不力，导致预算执行随意性大；（2）忽视民生预算投入，财政民生投入不足。当前政府主导的资源分配以及以政府利益为中心的传统观念的存在，使得政府对民生问题关注的不够，关系民生的基础服务领域经常出现资金的短缺问题。
2、预算编制不够详尽，人大审议不够严格。目前，在预算编制方面，预算编制内容仅仅罗列了一些收支大类，不仅非常不详细，而且缺乏应有的透明度，同时为预算的挪用和造假提供了滋生土壤。尽管我国已经在细化方面做了一些改进，例如，将支出的项目分设为五级科目：类、款、项、目、节，但是这种分设在具体的执行中依然没有做到真正细化，因为具体实施中很难做到目和节，一般仍旧停留在类与款的层次上，所以应进一步采取有效的细化措施。预算编制内容越是明确化、具体化，就越能有效地约束政府的财政活动。
3、预算编制方法有待革新。尽管财政部一直要求采取零基预算法编制政府预算，但实际中没有得到很好地落实，各地很多部门依旧采用基数加增长的方法编制预算。这种方法导致了预算支出只能增不能减的刚性增长，同时也造成了各部门的预算苦乐不均，不利于控制和优化财政资金的结构。
二、推进公共财政预算改革相关建议
1、改变财政预算理念。理念的转变是改革财政预算的根本，只有革除传统的财政理念，贯彻公共财政理念才能最终取得财政预算改革的成功。公共财政理念要求财政能够更多地满足公众要求，更多地接受公众监督。然而，传统的财政理念在一部分地区、一部分政府官员的头脑中根深蒂固，所以理念的转变是一个长期而艰巨的任务，需下大力气坚持不断采取措施。
2、加强公共预算监督管理。充分发挥人大和媒体舆论的作用，加强人大与社会对政府预算的监督。首先，充分发挥人大的预算监管、审查功能，提高参与人员的专业知识，推进实质性审查，增强审查的透明性。同时，提交给人大审议的预算编制要详细，具体到每一项收支项目数额。经人大批准的预算在执行中尽量控制预算调整，因特殊情况需要增加支出或减少收入时，应按照《预算法》规定，政府向同级人大常委会提出预算调整方案，由人大常委会审批通过。财政部门和其他部门不得擅自进行调整，也不允许先用后报；其次，在人大对预算的审批过程中，应执行预算审批的听证机制。预算听证是政府信息公开的重要渠道，是最好的公开方式,是公民直接监督的一种有效形式，它提高了公民参与的透明度，在政府与公众之间搭建起了沟通的平台，为社会公众参与预算决策提供了重要渠道，使公民参与预算辩论，让公民有机会表达自己的观点，并且更好地了解政府提供公共服务的能力；最后，应定期及时、充分向社会公众公布预算执行情况，回答公众疑问，接受人民监督。
3、大力推行综合预算，重点落实零基预算
（1）逐步扩大预算范围，建立综合预算。综合预算是指各部门编制部门预算时，要全面考虑预算内外所有的收支情况，实现部门预算内外的综合平衡。综合预算就是要将政府非税收入全部纳入预算管理，实现全口径的收入和支出。政府非税收入是指除税收以外，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。
（2）采用何种预算方法将会直接影响预算内容的编制效果以及预算的执行效果。以往，预算采用“基数+增长”的基数法来安排预算，现在我们要大力落实更有效的零基预算。所谓零基预算就是根据政府机构的实际人员编制状况、当年的工作任务、事业发展规划，并参考有关支出标准，需要每年重新确定，从零开始进行预算。由于不受以前基数的影响，采用零基预算方式会在更大程度上保证财政预算的合理性，让财政资金发挥更大的效益。需要特别注意的是，并不是所有的支出项目均适合使用零基预算方式，所以在进行预算编制时，需要根据实际情况，力求预算编制的科学、合理。
4、加快修订《预算法》。一方面现行的《预算法》及其实施条例对预算编制内容的规定仅仅罗列了一些收支大类，很不详细，缺乏透明度；另一方面现行的《预算法》及其实施条例只规定了预算由同级人大审批，但在人代会审查预算草案时，对发现的问题如何修正，并没有明确规定，致使预算草案的修正存在无法可依。因此，应加快修订《预算法》。要对预算中的支出、收入范围以及项目制定出具体的标准，对支出项目细化到项、目，有条件的还要细化到节，改变过去预算法规定过粗、无标准可依的弊端。同时，还要调整预算编制、审批时间和程序，增加预算编制、审批时间，规范预算草案和预算调整审批程序，加大人大和社会的监管力度以及透明度。
三、结语
在具有中国特色的社会主义公共财政建立和完善过程中，只有在公共财政理念的指引下，对政府预算进行深入改革和完善，才能进一步提高公共财政的使用效率，才能更好地实现公共财政为公众服务的根本目标。
主要参考文献：
公共财政改革范文3
一、公共财政理论与税费制度改革
(一)纯公共物品与税收
社会主义市场经济条件下的财政,与计划经济条件下的生产建设性财政相比,最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要,指的是社会作为一个整体,社会公众在生产,生活和工作中的共同需要,主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征:一是消费的非排他性,即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外;二是消费的非竞争性,即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性,意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样,根据边际成本定价原则,政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面,纯公共物品消费的非排他性特征,意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小,因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象,即无法通过收费弥补成本。因此,对于纯公共物品,既无必要也不可能向其使用者直接收费,只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征,决定了它的使用主要是为了满足公共需要,不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下,政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域,首先由市场调节,也就是说,凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务,均由市场提供,如私人物品;对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务,由政府直接或参与调节。否则,如果政府直接参与市场竞争,就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”,不仅降低财政资金的使用效率,也会降低社会经济的整体运行效率。因此,在社会主义市场经济条件下,财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。
(二)准公共物品与收费
在市场经济条件下,政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给:一种是纯公共物品,如国家安全与社会秩序等;另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品,例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性,另一方面,又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性,表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供,或由市场提供较无效率,从而需要政府部门的介入。例如,若通过市场定价方式由私人提供教育,由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益,而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务,易导致教育的供给量低于社会最优水平,造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点,这意味着其消费的边际成本并不绝对为零,这样根据边际成本定价原则,在特定情况下有必要向其使用者收费,以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时,准公共物品消费还具有可排他性特征,这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此,可通过收费方式供给准公共物品,更符合经济效率原则。
此外,对于某些具有垄断性质的私人物品,如水、电、暖等公用事业部门,及具有信息不对称的私人物品,如医疗、保险等,虽然也可通过市场定价的方式提供,但由于存在垄断、信息不对称等情况,由市场提供易导致消费和生产的无效率,因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征,因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。
(三)规范性的税费关系
从以上分析可以看出,社会主义市场经济条件下的公共财政,税收作为主要收入形式,主要用于纯公共物品的提供;同时,准公共物品和垄断性质私人物品的存在,收费又有其存在的合理性和必然性。另外,从一般意义上说,税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入,可以采用税收形式,也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性,较之于其他收入形式有着无可比拟的优点,税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式,并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是,税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件,对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿,有时不适合采用征税方式,政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式,作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看,各国或多或少都存在一定数量的收费,但无一例外地将其纳入预算统一管理。
在这方面,市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言,在世界上主要的市场经济国家中,预算内的税收(即所谓“正税”),是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段;同时,各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费,即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费(在全部政府收入中只占很小部分)。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时,还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费,如高速公路、地铁的收费,污水或垃圾处理的收费等(也要经过法定程序确定收费条款,此类收入有时可占地方财政收入不小的比重)。正税、规费、使用费收入,都应反映在政府预算收入中。同时,企业也可以有“收费”(在我国即经营性收费),但这属于商业行为,与政府财力运作系统无关。
二、政府收费的现状及存在的问题
(一)我国现行政府收费的基本分类及改革取向
从收费部门和单位分析,从中央到地方,各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等,几乎所有的部门都收费。目前大致分五类:一是国家机关为特定对象提供专门服务,而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质,属规费收入,在市场经济发达国家也普遍征收,不存在“费改税”问题,今后主要是纳入预算,依法管理,并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时,为弥补机关经费不足收取的管理费,如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的,应逐步取消,经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费,包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收,应在分清政府和市场责任的基础上,建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费,包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来,按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性,征收范围和标准相对稳定,数额一般较大,具备税收的一般特征,可把这部分合理的收费(基金)改征税收。
从收费项目的管理分析,大致有3种情况:(1)纳入预算管理。国务院决定,自1996年起,将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费(基金)纳入财政预算管理。(2)纳入预算外资金管理。主要包括:法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等;国务院或省级人民政府及财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费;国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等;用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理,由财政专户储存。(3)游离于财政预算之外,脱离人大、财政监督,实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查,除小部分用于有关事业发展外,相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐,甚至通过各种途径进入个人腰包,成为助长腐败现象的根源。
(二)我国现行收费存在的主要问题
公共财政改革范文4
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）05-093-02
从国外政府对进行会计改革的重视程度来看，可以说完善公共财政最为关键的地方就在于会计改革；我国十一个五年规划中表明，必须加快步伐大力推动政府会计的改革，这有助于健全公共财政体系。所以，我们要想使得政府会计改革这一目的圆满实现，那么我们必须以公共财政视角作为立足点和着眼点，以此来加强政府会计改革的审视。因此，本文首先立足于当前市场经济条件，结合我国实际情况，指出了公共财政中存在的重要问题；然后在此基础上，准确定位我国政府会计目标，对我国政府会计目标与改革进行了未来展望，从四个方面提出了相关意见建议，以期对我国政府会计改革有所裨益。
一、我国现行政府会计存在的问题
（一）会计目标模糊不清
在现行预算会计制度中，预算会计目标并没有明确的说法。虽然在一般原则中提到了会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政、事业单位财务状况及收支结果的需要，但却没有说明政府财务报告目标遵循的决策有用观和受托责任观等。毫无疑问的是，这种规定体现了政府具有管理者和组织者的特点，但却缺乏服务性。目前我国正在通过转变政府职能、建设公共财政体系等改革措施努力构建一个法治、透明、高效、绩效的服务型政府，所以更加需要政府会计目标必须要明确地表达出政府的受托责任以及为政府财务报告使用者提供信息服务，以助于决策的高效化。政府会计能够完整地反应政府所托责任，主要通过核算政府预算执行情况，比对预算与实际偏差情况，以及类似政府隐形负债总量和构成原因、公共服务承包费等财务活动信息；政府会计所提供的信息具有双向性，除了面向政府内部，还应该提供给所有与政府息息相关的信息使用者。
（二）会计主体不完善
目前，我国的预算会计主体是逐级预算单位。财政部门从一级政府的角度制作政府会计报表，因此政府会计主体是一级政府，而行政事业单位会计的主体便是事业单位和各级行政单位。其运行模式未能将政府的预算与其具体使用情况联系直接结合在一起，导致财务资源的失控，从而使政府预算逐渐丧失控制权。各个部门面对财政资金的统一下拨，越来越表现出轻效益而争资金的态度，对财务资源的有效利用十分不利。庆幸的是，我国当前政府职能的转变工作已经取得了阶段性成果，建立公共财政体制和打造有限政府的理念已经渐趋成熟，依法治国方略和依法理财观念也已经深人人心。在这些新形势、新转变下，我国现行的政府预算会计的主体理论面临着巨大的挑战。与此同时，新的政府会计主体理论的构建迫在眉睫。因此，在选取我国政府会计主体概念时，必须从有利于实现评价财务受托责任的报告目标和加强政府财务资源管理、规范政府财务行为的双重角度出发，加以借鉴当代西方国家政府会计基金会计主体模式的有益经验，在构建政府会计主体理论时也应当引进基金会计主体。对“政府主体”及“基金主体”的界定和划分务必要具有科学性和合理性。“政府主体”的规范、科学定义有利于完善公共财政体制，更有利于加快我国政府职能转变；“基金主体”类型的合理划分有助于督促政府专款专用，节约社会监督成本，强化政府节约对政府的社会监督成本。
（三）会计基础的不适应性
由于收付现制的会计核算程序比较简单，可以如实反映预算拨款和预算支出的进度结果，所以我国政府会计的预算会计采用收付现制。但是，采用收付实现制基础存在明显的不适用。
1.对政府的影响。收付实现制是现金制，也就是说只能采用现金收支行为，也就是说只有现金收支行为才能记录为收入和费用。因为此项原因，造成对于非现金交易的事项就无法记录，这样就会影响政府的资产和负债的记录情况，导致无法准确知晓政府的财政和绩效状况，从而给各部门的财政政策的下达造成阻碍。
2.对员工的影响。因为收付实现制是现金制，只有现金的实际收支行为才能记录为收入和费用。但是在很多情况下，有些支出已经发生，只是款项还没到位，这种情况在收付实现制当中就不能叫做当期支出，只有款项到位了，才叫做当期支出。如果各单位采用收付实现制就很容易造成不完整的成本核算，这也就导致各部门的成本耗费和绩效水平不能被真实完全地反映出来，从而导致无法准确进行员工的绩效管理。
3.对信息分析的影响。现今大多数费用收支都用的是虚拟货币，使用现金制有许多不方便，政府会计信息上的现金流量较少，如果在某一时间段，集中使用现金收入支出，但这些收入支出本应属于不同时期的项目，就会导致前期和后期会计信息的无法分析与比较，不利于绩效与经济分析。
（四）政府财务报告不完善
由于我国政府财务报告制度中有许多不完善，造成我国至今没有一份完整系统集中全面的政府财务报告。政府报告内容的三个问题：
内容分散――财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计组成我国政府财务会计的主体。三种会计自成体系，各有一套会计报表，但没有一套是完整集中系统的反映政府财务全貌的。
内容缺失――过于简单。现在实行的财务报告只能反映政府会计的一个侧面，就是预算的收支情况，而缺失了一些资产产权、债权、债务的情况，收支情况无法与预算项目协调配合。
体系不健全――这是最主要的原因，就是政府会计财务报告体系不健全，而造成不健全的原因是体系的太过单一，许多重要的事项附表没有规定。这就要求国家进一步改善政府会计财务报告体系。
二、政府会计目标与改革的预想
目标与改革的预想分别有以下五个方面的规划：
（一）政府会计管理体制的创新
在国外发达的资本主义国家有许多可以借鉴的有效方法，比如美国在财管监督上实行首席财务官制度，法国对资金进行有效支配的财务控制官制度。我国可以在借鉴外国的同时摸索一条符合我国国情的制度来保证公共财政的有效施行和实现公共财政的法制化。实际上，诸多新型会计管理体制，比如会计集中核算以及会计委派等等已经在我国某些地方政府开始实践。
（二）政府会计体系的系统化构建
政府会计体系的建立对我国的公共财政以及依法治国国策的实施都具有重大的促进作用。政府会计体系促进了预算法制化，同时，预算法制化又在一定程度上促进了财政法治化，这样的逐级促进使国家需要着手进行政府会计改革，其中重要的部分就是：改革国库的集中支付制度，为了促进政府预算的完成，需要建立一套完整的系统。“预算会计”这一系统的主要工作就是：时时地追踪拨款、承诺、核实、支付各个环节的工作，做到真正意义的智能化、快捷化。这样的系统严密地监视了政府部门和单位对预算资金的挤占、截留、挪用情况，逐步完成对公共资金安全的保护工作。并且，政府财务会计必须同政府预算相分离，这样，就能成为一个独立的部门。在一定程度上，对于监督政府的财务使用情况也更加有效。从而，进一步拓宽了政府财务会计的权利范围，从微观方面促进财政绩效的提高。最后，与我国行政管理体制改革的发展现状、公共管理发展趋势以及已经建立的绩效评价、审计、预算等等的管理模式相结合，探索出符合我国国情的高效政府成本会计体系。
（三）逐步建立健全政府财务报告制度
财务报告政策内容包括对内财务报告和对外财务报告，他们的适用对象不同。对内财务报告对推进公共财政的绩效有重大影响，通过掌握和分析政府公共服务支出数据有利于促进财政绩效的增长。对外财务报告通过公开财务政策，提高信息的透明度，使得纳税人对自己的税款流向有一个清晰的了解，使财政管理的高级目标制定更容易进行。一个完善的财务报告制度对于公共财政管理发展薄弱的我国而言，具有重要的意义。
由于我国当前政府和预算单位权利比较大，同时也较为自由，这样就越来越容易产生随意挪用公共资金的情况，为尽量避免此种情况的发生，更好地促进财政法治化，我国将基金会计模式引入政府会计体系，使其作为会计的独立主体，从而更好地保证公共资金用于特定项目或目的。
（四）相对于现金制会计，应计制会计可以更好地健全政府会计体系
应计制会计是责权发生制，以是否进行账务处理，以是否应计入当期成本费用而定。更好地加强管理基础。应计制会计作为政府会计改革的重要举措，不仅能使政府财务会计核算范围得到拓宽，还能强化资产管理、债务管理等，并且在一定程度上建立健全政府成本会计，加强成本管理和绩效管理。但是也不能盲目引进应计制会计，要符合我国国情，慢慢引进改良，适合我国经济发展。不能抱有一口吃成个胖子的心态，改革措施的实施必须逐步展开、循序渐进。
公共财政改革范文5
公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民均等的公共产品服务，从这个意义上说，农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城，市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村公共卫生等；另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。
长期以来，我国农村公共产品的供给基本上沿用的是时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的基本运转外已所剩无几，其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和“自上而下”的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范，使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反，在“建设财政”的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于发展地方经济，造成一边是农民负担日趋沉重，一边是农村公共产品严重短缺；一边是城乡差距日益扩大，一边是乡镇财政巨额负债。于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了，藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看，农民负担有了极大的减轻，乡镇机构改革也取得了一定的成效，可以说前一个目标已基本达到，而后一个目标的实现还任重而道远。
二、农村税费改革后我省农村公共财政建设情况
（一）农村公共基础设施方面
近年来，我省先后组织实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“乡村康庄工程”等项目，优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计，“欠发达乡镇奔小康工程”2004年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元；“乡村康庄工程”自2003年实施以来的两年中，全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里，全省等级公路通村率达到73%、通村公路硬化率达到66%，分别比工程实施前提高11个和13个百分点。
（二）农业生产条件和农村生态环境建设情况
近五年来，全省累计投入水利建设资金400多亿元，新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤1070公里，完成了1580多座病险水库的除险加固，大大改善了我省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时，我省加大了生态省建设力度，2000年省财政建立了生态公益林建设专项资金，重点扶持钱塘江等水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元，其中生态公益林建设资金2.0亿元。
（三）农村公共卫生情况
我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力，我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁，孕产妇死亡率为14.44/10万，比全国平均水平低28.76个十万分点；农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别达到67.75%和83.7%，分别高出全国平均水平21个和30个百分点，是全国惟一的农村改水先进省。此外，我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革，建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系，农村公共卫生服务能力明显增强。
（四）农村义务教育情况
2003年全省农村义务教育支出达105.54亿元，占全省教育经费总支出的26.7%，比改革前的2000年增长了34.75亿元，年均增幅为49％，大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时，省财政还建立省对下财力转移支付制度，主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的发展，农村义务教育基本实现了“保工资、保运转、保安全、保公平”的目标，城乡、区域间教育差距正在逐步缩小。
（五）农村社会保障情况
目前，我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保”制度，社会保障体系向农村稳步延伸。据统计，2004年末，我省低保支出已达到4.17亿元，享受最低生活保障的低保人数61.5万人，其中城镇8.8万人，农村52.7万人。全省已有81个县（市、区）共计2031.83万人参加新型农村合作医疗，有4.97万孤寡老人实现集中供养，“五保”和“三无”集中供养率分别达81.88%和90.57%。
（六）农民减负情况
据统计，2004年全省乡级以上政府及部门收取的由农民直接负担的税费为0.36亿元，比改革前减少26.89亿元；村级收取的村公益事业资金4.42亿元，比2000年减少2.57亿元。农民负担合计减少29.46亿元，人均负担从2000年的92元减少到2004年的14.41元，减幅为84％，仅占当年农民人均收入6096元的0.24%。
三、目前我省农村公共财政建设面临的主要问题
（一）乡村债务重，财政风险加大
目前，我省乡镇财政面临不少问题，其中乡村负债问题尤为突出。截至2003年底，全省共有1166个乡镇负债，负债总额67.82亿元，平均每个乡镇负债581万元；全省共有37372个村负债，负债总额76.68亿元，平均每个村负债20.52万元。从我们调查的情况看，乡村债务形成的原因主要有以下几种：一是历史累积形成。二是乡镇个数多、规模小，行政成本高。三是财权与事权不统一。乡镇政府承担着与其财权极不相称的大量事权。四是上级部门的扶持政策“诱使”乡镇债务增大。五是乡镇一级财政缺乏预算监督，也是导致乡镇政府债务扩大的一个重要原因。
（二）农村公益事业建设艰难
长期以来农村公益事业的发展主要由乡村两级通过提留、统筹和农村劳动积累工和义务工等办法来实现。税费改革后，取消了这一系列不合理负担，从制度上规范了农民的税赋。但目前中央财政和省级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村义务教育的基本需要，发展农村公益事业则缺乏相应的资金来源。
（三）农村尚未实行真正的义务教育
随着我省农村税费改革的全面推行，取消了向农民收取的教育费附加和农村教育集资，在减轻农民负担的同时，加重了农村教育发展难度。据统计，2000年我省向农民征收农村教育费附加10.47亿元，农村教育集资1.17亿元，合计11.64亿元。此项收入相当于财政安排给农村中小学预算内教育经费的40%，成为农村教育仅次于财政预算内拨款的第二主要稳定的经费来源渠道。农村税费改革后减少的11.64亿元，除由省级财政安排教育转移支付3.9亿元外，其余需由各县（市、区）财政通过增收和调整支出结构自行消化。此外，受财力的影响，各地在农村中小学校的校舍建设、布局调整、危房改造、设备购置等资金的安排上，仍存在很大的困难。尤其是按照省里的要求，到2007年完成“万校标准化建设工程”，建设经费缺口更大。而至今仍未解决的问题是，接受农村九年制义务教育的学生，仍然需要向学校缴纳学杂费，所谓的义务教育是不彻底的。
（四）农村社会保障制度尚处于起步阶段，与城市相比还有极大的差距
以新型农村合作医疗制度为例，虽然这一新的制度在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用，但是这一制度规定的筹资水平仅为年人均50元左右，还远不及城镇职工医保的月筹资水平，由此决定了新型农村合作医疗制度仍然是个极低水平的医疗保障。从构建全面的社会保障制度看，相对于农村医疗保障制度，难度更大的是农村养老保障制度的建立。2004年浙江农村社会养老保险也有13.1%的覆盖率，但其中大多是政府硬性规定必须参加养老保险的失地农民和在本地企业就业的人员，而一般的劳动者多未参加社会养老保险。
四、农村公共财政建设需要考虑的几个问题
我国正处在社会经济转型时期，财力有限，公共财政体制尚在不断完善之中，因此，公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程。在这个过程中，以下几个问题我们需要认真考虑和把握。
（一）持续工业化和城市化
我省正处在全面建设小康社会和工业化、城市化进程不断加快的历史时期。随着工业化、城市化的不断推进，我省城乡资源配置结构、人口分布结构、就业结构、社会结构等不可避免地要发生很大的变化，这是一个客观的必然趋势，也是实现全面建设小康社会战略的必然选择。因此，农村公共财政建设必须适应这一趋势，推动工业化、城市化进程。公共财政资源在城乡之间的配置要适当，避免从一个极端走向另一个极端。
（二）公共财政覆盖农村的成本问题
我省现有乡镇1281个，行政村35445个，按自然村计算，村数更多。如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，各级财政负担不起，而且组织成本和投入成本都很大。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。从日本的“并村运动”和韩国的“新农村运动”实践看，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。
（三）城乡差别的客观存在
从我省的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，可以说是“全面小康”最重要的内涵之一。但应当强调的是，在一个相当长的历史时期内，我们还不可能消除这种差距。在某种意义上说，这种差距也是城市化的动力之一。党的十六大报告提出的全面建设小康社会的一个目标是，“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步得到扭转”。所以，改善农村公共服务，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步解决农村公共服务中突出的问题。
（四）地区间经济发展水平的差异
改革开放以来，经过20多年的发展，我省经济的发展取得了惊人的成绩。但从其均衡度来看，省内经济发展也是很不平衡的。据有关资料，2003年浙东北地区的人均生产总值是浙西南地区的1.81倍；17个经济强县市的生产总值是25个欠发达县市的3.38倍，人均生产总值是2.65倍，财政总收入是3.41倍。因此，我们在制定农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认发达地区与欠发达地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制定各地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。
（五）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾
随着生活水平的提高，农民既有生理意义上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即促进人的全面发展。在我省部分欠发达地区的农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，根据我省现有的财政经济实力要解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在，思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。
（六）政策的系统设计问题
“三农”问题具有全局性、系统性，解决“三农”问题需要各方面相互配合；从“三农”自身看，要把解决“三农”问题作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。
五、加快农村公共财政建设的政策建议
农村公共财政建设滞后是长期形成的，加快建设农村公共财政也不能一蹴而就。那种试图通过一朝一夕的努力，在农村建成完整的公共财政体系，既不可能，也不现实。全省各级财政部门必须按照党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的战略目标和统筹城乡经济社会发展的要求，循序渐进、稳扎稳打，不断加快农村公共财政建设，促进城乡经济社会协调发展。
（一）转变观念，调整支出结构，加大公共财政对农村的投入力度
按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变，加大各方面的支农力度，推进现代农业建设；二是要调整公共财政资源的分配格局，积极推行财政支出管理体制改革，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，实现城乡的均衡发展。财政支出结构的调整，需要在存量和增量上做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。
（二）调整完善转移支付体系和县乡财政体制
鉴于目前我省各地区经济发展水平差距过大和省级财政财力较为有限等现实约束条件的存在，现阶段我省转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。当前，应首先确保农村基层政权运转与农村义务教育这一最低标准与要求的实现。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距。同时，调整完善县乡财政体制。对全省乡镇财政体制分三种类型进行指导：由乡镇改为街道办事处的，在财政管理上视为县（区、市）级政府派出机构，不再设立一级财政；经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善财政体制和规范财政管理，赋予更多的责权利，更好地发挥中心镇的作用；对经济欠发达、收支规模较小的乡镇，可积极实施“乡财县管”的办法，由县级财政进行规范管理。
（三）以市场化手段，拓宽新的融资渠道
对于关系农民生产生活的准公共产品，应当通过明晰产权的方式引入多种供给方式。由于准公共产品同时具有公共产品性质与私人产品性质，对其私人产品性质，可以通过收费来弥补其成本。该类公共产品的供给可以采用公退民进，民办公助的方式，由政府通过补贴等方式鼓励民间资本参与公共产品供给。要保证私人资本的产权收益及居民合法的私产以激励私人投入。
（四）推进基层民主建设，建立“自下而上”的公共产品决策和表达机制
我国幅员辽阔，不同地区的公共产品供给现状千差万别，采取同一标准，统一提供农村公共产品，忽视农民对公共产品不同的需求，必然难以达到理想的效果。因此，如何准确地掌握不同地区、不同经济发展阶段农民对农村公共产品的真实需求就显得尤为重要。实践证明，通过加强农村基层民主制度建设及采取抽样调查、“一事一议”等方法，建立一套“自下而上”与“自上而下”相结合的需求表达机制，鼓励农民参与农村公共产品的决策制定与执行，形成政府与农民共同决策模式，是保证农村公共产品有效供给的重要措施。
（五）转变乡镇政府职能，加快乡（镇）村布局调整
要在科学划分和合理界定乡镇职能，即明确乡镇政府“该干什么”和“不该干什么”的基础上，适应市场经济发展和加强“三农”工作的要求，重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能，尤其要把工作重心转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，实现由“干预型政府”向“服务型政府”的转变，把工作职责定位在“维护稳定、服务农民、促进发展”上来，大力精简人员，降低行政运作成本，不断满足农民对公共产品的需求。
（六）妥善处理乡镇债务问题
公共财政改革范文6
关键词：公共财政管理；制度创新；问责制；财政规则
中图分类号：F830 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2016）05-0017-03
一、公共财政管理的三大目标
自20世纪90年代中期以来，公共财政管理目标已被精炼为三大基本目标：
第一，政府应当保持可持续的财政状况。收支水平、债务水平、其他财政总量应该促进经济稳定，并具有中长期的可持续性。此目标可解释为：财政总额不应简单地视为一系列收入和支出活动的汇总，而是通过自上而下的限制性程序，影响预算决策的、预先设定的固定限额。如果仅以当前年度的政策意图衡量公共财政管理，或是以只确认当期发生负债的收付实现制来衡量公共财政管理，则年度预算很难达到“可持续性”这一目标。
第二，将资源有效地分配给各部门、各机构和各项目。公共资金分配的方案应建立在项目有效性的证据基础上，并促进政府优先项目的实现。几十年来，公共预算领域的一些问题阻碍了这一目标的实现。将资金从效率较低的部门重新分配到效率较高的部门是公共财政的改革方向，这一改革并没有取得明显进展。许多国家推行的社会福利计划使国家预算更具刚性，并且更加难以实施再分配。各国政府在政策分析和项目评估方面比过去投入更多，但对分配产生的影响很小。
中期预算框架是应对困境的创新，旨在激励政府管理人员和项目管理人员在预算目标的约束下对资源进行再分配。中期预算框架承认预算主要基于过去的支出，但着眼于扩大再分配的范围。为促进资源的有效配置，中期预算框架中引入或改进了战略规划、项目预算、成果指标、投标资金、强制削减、基本支出审核等手段。尽管有了这些创新，再分配可能仍是公共财政管理最艰巨的任务。
第三，提升公共服务效率。政府应该关注公共服务的质量和可得性，公共服务是联系公民与政府的桥梁，公民通过政府提供的或未能提供的公共服务来认知政府。公民对政府的信任和信心，将促使政府努力改善服务能力，并对政府形成激励，使其在不增加税收负担的前提下提供更多更好的公共服务。提供公共服务不仅是公共财政管理的目标，更是提高公共管理整体能力和管理导向的目标，特别是评价公务人员的动机和行为的关键基点。重新定位公共财政管理，已经成为新公共财政管理的主要目标。
改善公共服务的政策应当以绩效为导向，包括产出目标、绩效预算、绩效合同、绩效工资、绩效报告和审计。权责发生制、加强内部管理和审计能力、综合财政信息系统等也已提上公共财政管理的改革议程。这些创新项目是否能够改变公共管理的文化，依然是一个悬而未决的问题。
上述三大目标主要是从经济研究中得出，尽管也有政治方面的考虑。公共财政管理也有明确的目标――不仅追求公共财政的可持续性和效率，还包括对公民偏好的响应能力、问责制和民主制度。
二、公共财政管理与制度创新
随着人口老龄化的财政压力增大，养老和医保的成本不断上升。当经济增长速度放缓，这些问题得不到较好解决时，公民对国家和政府的信任下降（法尔和帕特南，2000；道尔顿，2004）。在此背景下，各国政府着手探索公共部门管理的新手段和新工具，即新公共管理的创新措施，同时，还逐步推行公共财政管理的市场化。虽然创新原则和着力点各不相同，但在此过程中，政府和市场找到了公共财政管理的共同点。
在过去的30多年中，许多发达经济体都实施了公共财政管理创新措施，但很少进行系统性改革。到目前为止，一些国家还不认同新公共管理的原则和工具；相反，他们倾向于将创新举措（例如，绩效评估、权责发生制）嫁接到现有的公共财政管理安排中。市场理论和管理理论都认为，政府失灵是存在的，市场化改革就是要在公共服务提供和管理方面引进价格机制、竞争机制和选择机制，具体包括：政府可以向公共机构或私人机构购买服务、公务员从终身制转向非终身制、对一些公共服务收费、公民有权选择退出某些公共服务机制。基于公众服务应该由公共部门提供的理念，一些政府部门不赞同这些改革方案，特别是公共部门雇员和公务员工会表示强烈反对。关于公共财政管理的市场化改革仍然在路上。
新公共财政管理改革的基石是通过放松行政管制和财政控制来释放管理潜能，强化行为和结果之间的问责机制。具体包括：允许公共财政管理者决定购买投入要素的整体预算、战略规划和绩效目标。在公共服务效率较高、腐败程度较低、行政事务较少受政治干扰的运转良好的政府中，管理主义大行其道。缺乏这些条件的国家，很难从政府权力中心获得下放管理职责。
尽管我们可以为公共财政管理创新提供思路和动力，但是，无论是市场理论还是管理主义都不可能提供一个令人完全满意的公共财政管理架构。很少有政府能够将财政控制下放到分支机构，更少有政府能够将公共服务完全市场化。一个有效的理论架构可能为公共财政管理改革提供有益的思路，但很难将有关公共财政管理的所有元素融合成一个综合性的模板。市场方和管理方的设计方案有着共同的不足，即都不涉及政府总体财政状况（总收入和支出）、财政平衡和债务水平，都不能直接与财政赤字的偏差打交道。为此，各国政府不得不寻求其他方法来调节财政政策，比如，财政规则和中期预算框架。
三、公共财政管理与问责制
信息是财政问责制度的重要工具，同样重要的还包括激励机制和规则，特别是会计准则和原则以及审计流程等。在许多国家，政府会公布经审计的财政报告，这些报表的准确性和及时性，通常被认为是公共财政管理的质量指标。然而，当舆论和社会公众不太重视审计报告，并且其负面结果常常被忽视时，政府官员和公共财政管理者却没有动力采取纠错措施。在一些国家通过配备更独立、拥有更多资源的审计师来强化公共财政管理，审计报告后政府的反应非常重要，此前，审计报告可能比准备审计的过程更加重要。
加强财政问责制，通常需要通过立法的力量来审议公共账目、调查违规行为，并把结果和信息反馈给预算和拨款工作部门。数十年来在英国议会中，公共账户委员会一直扮演这种角色。最新发展趋势是将国家审计办公室归于立法机关，这将强化制衡机制、增加透明度，并增强立法部门对政府官员的问责能力。根据不同的政治制度安排，这种定位可能带来行政立法关系的根本性变化。
公共财政管理历来是一个较为封闭、孤立的流程，政府部门需要相互沟通以确定预算、监控交易、准备报告、规范参与者的行为。长期以来，由于政府对相关信息的垄断、立法机构职责有限以及财政数据和文件的技术性，公共财政管理的封闭性在许多国家得以强化。除了那些受到公众关注的财政问题外，公民和社会组织通常只是旁观者。
提高公共财政透明度的政策措施主要包括以下三个方面：一是通过互联网和其他手段使公共财政管理流程和操作更加便捷化；二是在讨论财政政策时扩大立法机构的职责；三是在决策之前向社会公众公开关键议题。
四、财政责任立法与财政规则
财政原则与程序规则的弱点，在于其缺乏适用于特定国家的实际财政政策定位。而量化财政规则为财政政策提供了清晰的目标。在理想化的情况下，如果给定一国的当期经济与财政状况，财政规则应当能够决定财政总量水平。财政规则――在理想化情境下――可以自行给出目标客观解――而在其他情况下，这个解需要大量的经济分析、决策以及政治妥协方能得出。基于上述逻辑，财政规则降低了政策传导成本，从而提供更好的财政政策绩效。
20世纪90年代后期以来，很多国家都采用财政规则指导其财政政策操作。尽管这些规则在特定情形下（如经济平稳增长的条件下）取得了成功；但是，在面对大规模经济冲击或经济基本面大幅波动的情形下，这些财政规则就显得进退两难了。在现实中，适用于各种经济状况的财政规则，存在很大的设计困难。名义赤字规则是顺周期的，而结构性赤字规则却又不注重财政的长期可持续性（特定经济体的结构性经济增长率有可能处于下降状态）。在政府债务总水平处于低位时，债务规则显得过于宽松；而在债务高企时，债务规则可能又显得过紧了。尽管财政整顿过程，通常遵循整顿时间表，而不是固定的量化财政规则，当需要非同寻常的财政刺激之时，支出规则可能太过严格。
为此，评判委员会对于是否在所有情况下均将财政规则列入财政责任法而犹豫不决。在很多情形下，出于多重财政政策目标（可持续性、稳定性、代际公平等）的客观需要，在该方面的立法安排开始出现两个比较明显的趋势：一是将财政规则复杂化（例如，对于矿产品出口经济体来说，其结构性财政收支平衡规则的设计，不仅需要考虑到国内经济周期，还需要考虑到大宗商品的价格波动）。这种复杂性使得规则能够应对不同的经济情景。二是采用两个及两个以上的财政规则，以对财政政策进行约束。这种操作的基本理念是，针对不同的政策目标可以有不同的规则，并且可以根据经济形势的变化进行规则选择。
