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农村耕地保护制度范文1
【关键词】耕地保护基金，创新，城乡统筹
成都市是全国城乡统筹改革试点区，继2004年打破了二元户籍登记制度，2010年成都市又取消了城镇与农村居民的养老（医疗）保险的差别缴纳，让农民能够有平等地享受城市居民的社会保障资源。但是，这一切有一个很重要的前提，就是如何动员农民参保——户籍障碍被拆除并不意味着农民的参保意愿增加，制约农民参保首要因素就是保费问题。由于缺少补贴，保费完全自理，农村居民养老保险的参保率一直很低。在解决这一问题中，2008年成都市提出的耕地保护基金政策起到了关键性的作用。
一、耕地保护基金制度的主要内容
耕地保护基金实际上包含了两个方向，一是耕地保护，它将原先耕地农民所承担的耕地保护责任转化为了的领取耕地保护基金权利；另一个就是解决农民基本社会保险金的问题，耕地保护基金每年大部分是专款专用地用于缴纳耕地农民的养老保险。
耕地保护基金的资金来源主要由市县两级政府的新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金构成。当上述两项资金不够时，由财政部门进行补足。所筹集的资金全部缴入耕地保护基金专户，由国土部门统一管理，根据各地耕地面积和等级进行分配。
耕保补贴的对象是在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。特别地，耕地保护基金的补贴对象不因为耕地承包经营权的流转而发生转变。但同样，若土地发生流转，原承包人也依旧要承担相应的耕地保护责任。
此外，耕保基金的使用范围也十分明确，全部用于缴纳承担耕地保护责任人的养老保险和土地流转中的担保金及农业保险。其中，养老保险支出占90%，土地流转担保金和农业保险为10%。具体金额为基本农田400元/亩·年，一般耕地300元/亩·年1。
二、耕地保护基金的创新与成效
1.解决了农民参保问题，从根本上缓解了城乡社保差距。目前，全国大部分地区农村居民的养老保险参保率较低，资金不足是主要原因。但从2008年开始实行耕保基金以来，成都市农村居民参保人数大幅上涨，覆盖率已经远超全国平均水平。耕保基金这种对于农村养老保险的专向直接补助，使得农村居民的转移性收入得到了明显增加。以成都市温江区为例，自2008年实行耕地保护基金以来，温江区农村居民的转移性收入占总收入的比重由过去的不足5%提高到12%以上，与城镇居民的差距大幅缩小。耕地保护基金极大地缓解了农村居民的社会保障资金问题，切实地增加了农民的现金收入，拉近了城乡收入差距。
2.保护耕地，责任向权利的转变。现今我国，耕地损失现象十分严重，农户种地积极性较低，在土地流转中耕地保护责任界定不明也时常发生。而耕保基金制度完成了耕地产权的确定，让耕地保护由责任转向权利。通过耕保基金直接向耕地承包经营农户进行补助，在给予农民权利的同时更是确立了其与耕地保护不可分割的责任。截至2010年6月，成都市确认耕地责任的土地就已经达到了400多万亩，超过了耕地保护总量的60%，而耕保基金的覆盖面也已达到了170多万农民。
3.财富从城市向农村的转移。在全国基尼系数水平早已突破了0.4的情况下，城乡的巨大差距迫切需要城市反哺农村，耕保基金在这一问题上取得了较为显著的效果。耕保基金来源与城市新增建设用地土地使用费和土地出让金两个方面，这两种费用一方面是城市化占地的代价，另一方面也形成了由地价高的发达地区向地价低的不发达地区的转移支付，其手段合理，效果明显。据2010年统计，当年耕地农民平均享受耕保基金360元，占到其全年收入的约7%，构成了他们转移性收入的主要来源。
三、关于耕地保护基金的若干问题的探讨
1.如何保障高效的监督。面对目前已经超过400万亩的耕地数量和170多万签订合同的农民，耕保基金需要每年对耕地进行大规模的检查后才能发放，监督检查的人力成本相当巨大，漏检错检的现象也时常发生。这为这项制度的长期推行造成了一定的阻碍。有人提议将现行的监督方法改为“日变，月更，季汇总”的方式，将耕地保护监督纳入国土部门的日常工作之中，这种方法一定程度上分散了检查的密度和强度，但检查成本和手段依然未有太大改观，同时，这种监督检查方法是否会造成一定的投机行为也有待长期考查。
2.耕地保护基金制度的持续问题。耕保基金制度的持续性也是一大问题。首先，城市新增建设用地的数量不断减少，城市新增建设用地土地使用费是否可以持续满足耕保基金的资金来源值得商榷。另一方面，土地出让金出让年限是七十年，随着大量土地的出让意味着将来数十年内将会面临土地出让金的短缺。这使耕保基金的另一主要资金来源也受到限制。因此，耕保基金的长期资金来源问题有待解决。当然，笔者认为耕地保护基金制度也并非长期永久政策，它的适用年限并不会很长，耕保基金的推出更多是为了解决当下城乡一体化初期存在的诸多问题，随着城乡发展的逐渐融合，差距不断缩小，耕保基金制度退出历史的舞台也就成为必然。
耕地保护基金是统筹城乡发展中的一项创新，实施5年以来取得了不错的成绩，但我们同样不可以忽视在执行层面和发展层面潜在的问题。统筹城乡改革的过程漫长而艰辛，希望在不断改革和实践中，成都市可以走得更远。
参考文献：
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农村耕地保护制度范文2
为广泛调动农民保护耕地的积极性，增加农民收入，有序推进城乡综合配套改革试验，今年初，成都市探索创新耕地保护机制，建立了耕地保护基金制度，力求耕地保护和农民增收“双赢”。这项制度的实施将对耕地保护带来积极的意义，但仍然存在一些问题，尚需在实践中进一步完善。
基本思路和主要内容
成都市耕地保护基金制度设计的基本思路是：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，创新耕地保护机制，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有效保护耕地特别是基本农田，提高耕地综合生产能力；通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，建立完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到权、责、利对称，以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高，让广大农民共享经济社会发展成果。
耕地保护基金制度的主要内容是：
适用对象。耕地保护基金主要用于市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织，适用对象不因承包地流转而发生变化。
资金来源。按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市）县共同筹集。主要来源包括：每年市、区（市）县两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市）县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。
补贴标准。根据成都市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴。补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况，相应调整。
使用范围。耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金总量的10%用于农业保险补贴，剩余资金用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。
建立耕地保护基金的意义
耕地保护基金制度是一项制度的创新，它着眼于耕地保护激励机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现双赢，将带来积极的社会、经济效果，对推进城乡统筹发展具有重要意义。
――有利于提高农民的积极性，切实保护耕地，减少土地违法违规行为。耕地是我国农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与其在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，这无疑挫伤了农民耕种土地的积极性。农民保护耕地的内在动力不足，甚至为换取生活条件的改善而随意变更土地用途，这给坚守耕地红线带来巨大压力，而地方政府却享有农用地转用带来的巨大收益和耕地保护产生的经济、社会效果。地方政府占用耕地的积极性与农民保护耕地的消极态度，导致耕地保护工作十分被动，责任难以落实。
建立耕地保护基金，一方面通过耕地补贴基金的激励，调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。另一方面通过签订《耕地保护合同》，强化了农民保护耕地的责任意识。同时，有利于大幅度减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，主动与土地违法行为作斗争。
――有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。城乡二元结构严重制约农民收入水平的提高和农村社会的发展。在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，增加农民收入和破解农民社保、养老、就业或创业的资金难题，成为工作的重点之一。这也要求在加快城镇化建设的同时，将城市实现的土地收益更多地投入到农业基础建设和农村社会发展上来。
建立耕地保护基金，将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义。通过这种方式，达到保护耕地与增加农民收入、解决农民养老保险所需资金“一举三得”的目的，从而有效破解“三农”问题，促进城乡统筹发展。
需要配套的措施
一、完善耕地保护登记，夯实耕地保护基础。结合第二次全国土地调查，查清当地耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。
二、优化土地利用规划，确保耕地数量质量稳定。坚持按照“三个集中”，科学合理地调整优化土地利用结构和布局，节约集约用地；根据经济社会发展总目标、土地资源的承载能力和规划修编规程的要求，合理确定用地规模，既为发展提供用地空间，又为耕地保护找到有效的结合点；依据土地利用规划，科学编制土地整理和基本农田专项规划，通过大力开展土地整理“金土地工程”、“沃土工程”，确保耕地得到及时补充，耕地质量稳步提升；把耕地和基本农田指标作为指令性指标分解下达各区（市）县，落实到农户、地块，落实到规划图板。
三、签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系。设立耕地保护基金后，将执行新的耕地保护机制，即由区（市）县人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》的形式，对耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。区（市）县人民政府根据耕地质量和综合生产能力，在每年完成耕地保护目标后，对耕地实行类别保护与补贴，确保耕地保护目标实现。
四、建立共同责任机制，协调联动，各负其责。变国土资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”。国土部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制定年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；农业部门负责耕地保护基金用于耕地流转担保和农业保险的运作管理；劳动保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。
五、强化目标责任监督，严格耕地保护基金管理。国土部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市）县监察、国土部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱，开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，区（市）县政府有权单方面终止履行《耕地保护合同》，责令保护责任人在规定期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，已发放的耕地保护资金补贴，由政府全部予以追缴，国土部门还将依法进行处罚；构成犯罪的，依法追究其相应刑事责任。
需要进一步完善的工作
总体上看，成都市耕地保护基金制度方向正确，考虑较全面，设定的目标明确，具有可操作性。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决。
一是基层干部的认识问题。客观上讲，由于耕地保护力度加大，必然对随意改变农地用途形成抑制，对粗放利用土地换取地方经济发展形成一定的制约。基层干部如果仍旧抱着原有落后的发展观念，片面追求GDP的增长，必然对耕地保护基金制度的建立怀有抵触情绪，不利于耕地保护基金制度的真正落实。
二是财政的长期支持问题。耕地保护基金制度，对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求，足够的资金保证是落实耕地保护基金制度的根本保障。
三是地类划分标准问题。按照规定，耕地保护基金根据全市耕地质量和综合生产能力，实行分类保护与补贴。这样，1亩基本农田的补贴标准每年要比一般耕地高出100元。问题在于，以什么标准划分基本农田和一般耕地，才能使农民不致感觉到不公平，值得研究。
四是基金计补面积问题。这项制度在征求农民意见的过程中，多数农民要求按现在实际耕种的土地面积计算耕地保护补贴金额。带来的问题是，如果要重新测算农民现在实际耕种的土地面积，不仅工作量大，且目前的技术手段也难以保证准确度；如果不重新测算，由于实际耕种的土地面积与账面记载的土地面积出入较大，又难以确定采用何种面积作为计补基数。据查，农村耕地面积账实不符，主要是由三个方面的原因所致：一个是国土部门与农业部门在农地面积的统计口径上不一致。再者是农民实际承包耕种的土地与账面土地存在折算关系。普遍情形是，耕地1亩计1亩，旱地每2亩计1亩，坡地每3亩计1亩，但承包经营权证上对农户承包土地类型并无严格区分和记载。此外，为减少纳税额，农民实际承包土地的面积与作为计税依据的承包经营权证上记载的面积也有很大出入。这些问题的存在，对计算耕地保护补贴造成了一定的困难，需要在技术上加以解决。
五是基金补贴范围问题。开垦荒地对增加耕地面积而言是件好事，但如果将新开荒地纳入耕地保护基金补贴范围，则有可能导致为多得到补贴而随意垦荒，造成生态环境被破坏的现象。此外，农民自留地未纳入农业承包合同内容，是否将自留地纳入耕地保护基金补偿范围，也是一个值得研究的问题。
农村耕地保护制度范文3
关键词:城市化;耕地保护;途径
城市化是人类社会历史进程中的一个重要发展阶段,也是社会生产力发展的必然产物和社会进步的重要体现。但目前我国正处于城市化的快速发展阶段,城市的扩展必将占用更多的耕地,而在一定时期内,我国还必须保证相对充裕的耕地以解决众多人口的吃饭问题。本文在分析城市化的内涵和我国耕地保护实质的基础上,深入探讨分析了我国城市化与耕地保护的关系和突出矛盾,从而提出了城市化进程与耕地保护协调发展的新思路,对推动我国的城市化进程、提高城市化水平和质量,切实加强对现有耕地的保护,均具有重大的现实意义和深远的战略意义。
一、城市化的内涵和我国耕地保护的实质
城市化是城市发展进程的简称。按照《中华人民共和国国家标准城市规划术语》对城市化的定义,是指人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的过程,主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。是人类进入工业社会以来,出现乡村人口比重降低、城市人口比重上升的过程。首先,表现为非农产业、人口在一定区域内聚集。这个过程不是一次简单的“搬迁”,而是把农村人口转变为城市人口、农民身份市民化、就业方向非农业化的过程。更重要的是通过工业化、现代化改变传统农业社会的生产、生活方式及其发展格局,加快经济、社会结构的转变。因此,城市化不仅需要有与之相适应的工业化和现代化物质条件,而且还需要以先进的城市文明取代传统落后的农村文明。其次,表现为城市各项设施质量的提高和空间结构的调整。人口聚集的一个直接后果是要求生活区域的规范化、秩序化,要求各项公共设施和基础设施的建设和不断完善。城市化是社会经济发展的必然结果,也是推进我国社会主义新农村建设、统筹城乡和谐发展的重要途径。
在全世界总体人口增长、气候变暖等因素的影响下,世界陆地面积的总体变化趋势也是不断减少。我国耕地资源的主要特征是耕地面积占土地资源比例小,耕地后备资源不足,人均占有耕地的面积大大低于世界人均水平,与其他国家相比较而言,我国耕地保护的形势显得尤为严峻和重要。我国后备耕地资源有限,且生态环境脆弱性十分突出,由于国内外的多种因素,所以我国的粮食安全也不能建立在大量进口的基础上。因此,我国耕地保护的实质是保证一定量的耕地种植农作物,再适量进口贸易的情况下满足本国人民粮食消费的需要,保障国家的粮食安全。
二、城市化与耕地保护的对立统一关系
(一)城市化发展客观上需要占用部分耕地
城市化是社会经济发展的需要,土地是城市的依托,客观上,城市化建设必然要有一定的土地作保障,而且其中大部分是耕地。近年来,我国的城市化发展步入“快车道”,成为建国以来我国城市发展的最快时期。据《2001-2002年中国城市发展报告》预测,到2050年,我国的城市化水平将提高到70%以上,在未来50年中,将约有5亿剩余劳动力及家属进城,新增加的城市人口对住房、公共设施和环境等一系列的要求也相应增加,同时,现有城市居民消费水平的提高和新增城市建设将直接带动城市建设用地需求。这样不仅要建立大量新型城市,而且现有的许多城市都不同程度地扩大规模。
(二)耕地短缺不利于城市化进程的健康、持续发展
城市建设需要占用一定量的耕地,特别是在城市化进程的初始阶段,大量土地会遭到圈占和浪费,给整个耕地保护带来前所未有的挑战。“当城市化水平较低时,城市扩张的方式是以扩大土地面积的外延式发展途径为主,城市建设用地外延增长必然占用大量耕地,这通常意味着耕地总量的减少,耕地质量的下降,产生所谓‘吃饭和建设’的矛盾。”因此,应慎重考虑各种建设用地对耕地的占用,尤其应重视我国城市进程中可能出现的盲目性、出现新的圈地、占地热,应采取有效措施加强耕地管理与利用,减轻城市化对我国耕地的压力,保证我国的粮食安全。
(三)要始终保持城市发展与耕地总量的动态平衡
随着我国城市化水平的不断提高,城市人口增长需要相应的土地供应,从而占用部分耕地,并由此产生失地农民,这是符合经济发展规律的。城市化必然会占用耕地,耕地保护是巩固城市化成果的保证,城市化与耕地保护是辨证统一的关系。正确处理和协调两者的关系,实现“城市化过程中保护耕地、耕地为城市化可持续发展提供基础”,是完全可以实现的。
三、我国城市发展与耕地保护之间存在的突出矛盾
(一)城市规划和发展求洋、求大,浪费严重
就目前而言,相当一部分城市规划盲目求洋、求大,争相铺新摊子,扩大城市建设规模。据笔者走马观花了解,很多中等城市、甚至人口较少的县级小城市建设新区或新城区,整整齐齐像模像样后几年、甚至几十年人迹罕至。这不仅造成城市用地以“摊煎饼”式的扩展,占用了大量耕地,与城市规划原理相悖,而且往往由于扩张过快,城市基础设施难以跟上,造成土地闲置浪费。
(二)城市空间结构利用不合理
城市尤其是大中城市的旧城区和一些小城镇被“城中村”低矮的平房或二、三层楼房所覆盖,占地面积较大,而容积率很低,给耕地保护增加了潜在威胁。
(三)城市化不彻底造成部分人口双重占地现象
现阶段,很多农民年轻时在城里做工,年迈时则回到农村养老,因此,很多农民在城里挣钱的首要用途就是改善农村的住房条件,他们没有真正地融入城市。这种独特的离土不离乡的中国城市化发展道路,造成了农民工进城打工的双重身份和双重占地现象,也使得农村居民点用地和城市用地同步增长。
四、我国城市化与耕地保护和谐发展的途径
城市化必然会占用耕地,但是城市化不一定带来耕地面积的减少。随着我国城市化进程的不断加快,政府有关部门应该采取一定的措施,正确处理和协调两者之间的关系,实现在城市化进程中保护耕地,耕地为城市化可持续发展提供基础。
(一)树立城市化和耕地保护的科学观
面对城市化的加速推进、我国的耕地面积日趋减少的客观情况,我们必须慎重对待。认识并掌握城市化的一般规律,树立城市化进程与耕地总量保持动态均衡的科学发展观。运用科技手段来改善城市化进程中的土地问题。其中之一就是提高土地容积率,加强多维空间的利用。一方面,我们可以实现城市建筑物的立体化,大力发展高层建筑以节省占地面积;另一方面,我们还可以充分开发利用地下空间,建立起地下交通、停车、商业、存储等设施,使城市建筑用地大大减少。
(二)做好城市发展和土地利用统筹规划
针对我国城市化进程中出现的土地不能有效利用的问题,我们应辩证地看待城市化与耕地保护之间的关系,有效协调,合理规划,促进二者共同发展。这就要求在开发和利用城市土地资源的过程中,必须把遵循城市土地的自然规律和土地的经济规律有机结合起来,对城市用地结构进行优化调整。各级政府应该编制好本级政府城市用地的中长期规划,层层约束,以法律手段、经济手段以及必要的行政监督、舆论监督来构筑城市用地科学规划的长效机制,促使城市建设少用或不占耕地,把城市发展和保护耕地有机地结合起来;构建严格按照城市建设规划和城市土地利用规划要求,体现开发与利用城市土地过程中的经济效益、社会效益、生态效益相统一的总体开发模式。为此,首先,我们可以加快土地市场化步伐,盘活城市存量土地,即把闲置土地的使用权收回,然后以有偿的方式将其重新配置,以达到城市土地利用结构合理化发展。其次,我们要合理调整城市用地结构,优化土地配置,改善城市综合环境。再次,我们还应该引导城市布局与发展方向趋向于合理,结合产业布局和城市功能调整,实施旧城改造,发挥城市土地的最大效益。
(三)改革和完善相关配套制度,巩固我国城市化的成果
由于我国存在着城市化不完全的现象,因此国家应该在户籍制度、保障制度、就业制度、住房制度等相关领域进行调整,确保农民的进城生活,使农民进城后转移的不仅仅是劳动力,还应当包括人身,能够在城市获得合法的身份、生活的保障和固定的居所,最终可以把整个家庭都迁移到城市生活。因此,要从根本上解决我国“三农”问题,减少农民,或者在城市化过程中真正“消化”农民,保证逐步实现农民身份市民化,就业方式非农化。因此,必须尽快消除限制农村劳动力流动的各种壁垒,增加农民选择职业、流动迁移、改变社会身份和居住地等方面的自由度,消除客观上造成“离乡不离土”的制约因素,改革传统的户籍制度,鼓励农民有计划地进入城镇落户,使他们既能获得非农就业岗位,又能离土进城,实现职业与身份的双重转换。
与此同时,有关部门还应该在农村住宅制度、土地制度等方面做出调整。在大量农民进城扎根后,就可以考虑到在农村进行村镇布局调整,将分散的、空心化的村庄整合成为规模化的、集约化的现代城镇。原有的村庄居住用地被释放出来后,就可以通过复垦成为新的耕地。在此基础上,对原有的小块田进行重新规整,就可以得到更多的耕地,也便于规模化的生产作业,实现了农村土地资源的重新整合。
除此之外,由于我国的耕地资源稀缺,因此,国家还应在做好耕地的集约利用方面制定相关的政策,如严格控制小城镇用地,适度扩大大中城市土地供给,充分发挥大城市的聚集效应和规模效应;实行严格的耕地保护,将耕地保护从单纯的数量保护转为质量保护等。
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农村耕地保护制度范文4
【关键词】小城镇；快速城镇化；耕地保护
小城镇是农村之首，城市之尾，是连接城市和农村的桥梁，推进小城镇现代化是实现我国农村地区现代化的必由之路。改革开放以来，随着我国城镇化步伐的加快，小城镇数量猛增，占用了大量的耕地，出现了很多土地问题，对我国的耕地保护工作造成了较大的压力。如何处理好小城镇建设与耕地保护的关系是小城镇发展过程中必须面对的问题。咸阳市位于关中—天水经济区核心区，近年来随着“关天”经济区建设的快速推进，咸阳市城镇化水平快速提升。在快速城镇化过程中，小城镇的发展尤为明显，城镇人口和城镇用地增长较多，占用了大量耕地，给耕地保护工作带来了严峻挑战。如何在小城镇快速发展过程中处理好城镇发展与耕地保护的关系，保护有限的耕地资源，已经成为当前不可回避的一个重要问题。
一、咸阳市小城镇发展的现状与趋势
小城镇是农村地区的经济、文化、行政和商贸中心，是连接城市和农村的桥梁，在城乡一体化发展过程中，小城镇具有承上启下的重要地位和作用。西部大开发政策实施以来，受西安、咸阳等大中城市发展的带动影响，咸阳市小城镇快速发展，经济实力、城镇建设大为改观。2000年全市有城镇人口152.36万，小城镇人口75.21万，小城镇人口占全市城镇总人口的49.36%； 2012年全市城镇人口241.97万，小城镇人口146.82万，小城镇人口占全市城镇总人口的60.67%，从2000—2012年全市小城镇居住人口增长了71.61万，占全市新增城镇人口的67.2%，小城镇已经成为吸纳农村转移人口的主要力量。2012全市有99个建制镇，11个重点镇，全市小城镇建设用地面积为7146公顷，人均占地165m2以上，远远超过国家规定的城镇人均用地120平米的最高标准。除县城和少数小城镇以外，大部分小城镇都存在产业薄弱，基础设施落后，自主发展能力差，土地利用集约度较低等问题，很难带动区域经济发展。
未来在城乡统筹发展的目标下，咸阳市小城镇还有巨大的发展空间，按照咸阳市十二五规划目标，今后五年全市将增加70多万城镇人口，大部分新增城镇人口要居住在小城镇，小城镇的经济水平、城镇建设、居住环境、公共设施在持续投资的支持下必然会有大的发展，将成为带动农村地区发展的主要力量。
二、咸阳市耕地保护面临的挑战
随着过去多年的经济社会快速发展，咸阳市城乡建设占用了大量耕地，耕地数量减少过快、人地矛盾越发尖锐。1996年咸阳市有耕地413390公顷，到2005年，全市耕地面积减少到385520公顷，九年间耕地面积净减少了27871公顷，减少幅度达6.55%，与1996—2010年土地利用总体规划确定的耕地保有量目标相比，减少了34760公顷，规划耕地保有目标已经突破。1996年咸阳市人均耕地为1.4亩，在建设占用耕地和人口数量不断增加的双重作用下，到2005年全市人均耕地面积降到了1.16亩，降低幅度达10.61%，2005年咸阳市人均耕地面积比全省少0.4亩，比全国低0.25亩，比世界人均水平低0.81亩，人均耕地呈逐年下降趋势。在耕地数量迅速减少的同时，耕地质量也在恶化，全市水土流失面积超过总面积的75%，土壤中有机质含量比例不断下降，农田水利设施常年失修，农业灌溉保障能力不能满足需要。
未来10年，是咸阳市加快建设西部强市和全面小康社会的关键时期，到2020年，全市生产总值将达到3000亿元，是现在的近3倍，城市建设和能源交通等基础设施建设需要大量的土地。根据咸阳市2005—2020年土地利用总体规划的预测，从2010年到2020年全市新增建设占用耕地10060公顷，再加上农业内部结构调整等因素，咸阳市的耕地数量还会持续减少，全市耕地保护的压力十分巨大。
三、咸阳市小城镇发展过程中的耕地保护策略
现实中， 城镇建设与耕地保护之间存在一定的矛盾， 城镇的扩展必定会占用城镇周边大量的耕地。为了既能推动城镇化发展，又能保证我们的食物供给安全，就需要我们制定出科学的策略，做到城镇发展与耕地保护的对立统一， 在发展城镇中尽可能保护好耕地资源。
1、编制科学的小城镇发展规划，提高镇区土地利用效率
城镇规划是指导城镇建设的依据，科学的小城镇发展规划对提高城镇发展质量，避免乱占滥用土地至关重要。编制咸阳市小城镇发展规划时，要按照经济社会发展的规律，确定合理的小城镇人口、土地和产业规模 ，制定切合实际的产业发展目标，避免产业园圈地造成大量耕地荒芜；基础设施建设要以实用、够用为目标，防止搞形象工程，占用大量土地。项目用地遵循市场化原则，坚决杜绝以地生财，以地引资，提高土地上的资本投资密度，减少土地浪费。
2、应用先进技术加强对小城镇建设用地的监测管理
利用通信网络、GIS、RS和数据库技术，建立市、县、乡三级土地利用管理系统，将各级土地管理部门的建设用地审批、土地利用进展监测等工作统一到一个管理信息平台上，使管理部门能够及时全面了解小城镇的土地利用状况，掌握建设用地指标使用进度，从而能有效防止建设乱占耕地。
3、逐步建立耕地保护责任制度和耕地保护的经济激励制度
耕地保护必须有相应的制度作保障，要逐步建立耕地保护的责任制度和经济激励制度，明确各级政府保护耕地的责任，每年进行责任考核，用经济激励手段对责任人进行奖励或处罚；建立稳定的耕地保护资金投入机制，落实保护工作经费，用经济利益调动各级政府和农民群众的积极性。
4、加大对土地复垦、整理的投资，推行城乡建设用地增减挂钩
咸阳市农村居民点人均用地严重超标，同时，全市还有大量的废弃沟渠坑塘及空宅基地，可复垦、整理的土地数量十分可观。为了恢复废弃土地的生产功能，可以结合新农村建设，以增加耕地面积为目的，对农村的各种废弃地和中低产田，按照因地制宜、先易后难的原则加大土地整理与复垦的力度。有计划推行农村居民点整理与城乡建设用地增减挂钩，既可以提高农村建设用地利用强度，又可以减少城镇建设占用耕地的数量。
5、完善基本农田保护工作， 严格保护耕地
基本农田是保证一定人口正常生活消费水平所必需数量的耕地， 通过编制基本农田保护规划，将优质高产耕地划入基本农田保护区片，实行特殊保护，可以保护一定数量的口粮田不被其他用途占用。目前完善基本农田保护工作的重点是要做好基本农田保护政策的宣传和基本农田保护区实施效果的监督评价。对没有完成基本农田保护的地方，尽快实施基本农田保护，做到切实保护耕地。
【参考文献】
[1] 咸阳市人民政府.咸阳市2005—2020年土地利用总体规划.
[2] 吴伟强.实施土地利用的宏观控制与微观管理[J].中国土地科学，2005（5）16-19.
[3] 何芳，魏清.城市化与城市土地集约利用[J].中国土地，2001（3）24-26.
农村耕地保护制度范文5
关键词：劳动力转移；耕地保护；土地流转
中图分类号：F323.211 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161033156
1 农村劳动力转移现状和趋势
农村劳动力具有显著的跨区域流动特征。我国农村剩余劳动力主要是从中西部经济欠发达地区流向东部经济较发达地区。同以往相比，农民工向中西部转移的比重正在变大，随着我国中西部开发战略的落实，这种趋势将会更加明显。总体来看，尽管我国计划生育政策有效控制了未来人口增长数量，目前社会上已经出现了人口结构老龄化的问题，农村可提供劳动力数量会越来越少，从目前大部分农村地区来看，农业投入产出收益的低下直接导致处于适龄段的农民基本外出打工。可以预见的是，未来很长一段时间内，农村劳动力继续向城市转移是大势所趋。
2 劳动力转移对耕地保护的影响
2.1 劳动力输入地耕地减少
从生存空间来看，农民工在城市、城乡结合部、农村之间循环流动，具有“三栖性”。在城镇住房租金难以支付的情况下，很多外来工人都是选择或者被工厂安排在城乡结合部的地价便宜的宿舍。然而适合人类居住的土地毕竟是有限的，大量城乡结合部的开发实际上就是对耕地的占用。这些已改造的耕地一旦被用做为居住开发的土地，再想将其还耕基本上不可能。另外部分农村转移劳动力在城市成功脱贫致富，他们向往并逐渐接受适应城市生活，从而在经济条件允许的情况下选择在城市定居。这部分由农村劳动力转移带来的城镇区域农耕土地减少加大了我国耕地保护政策实施难度。
2.2 劳动力输出地留守劳动力素质低、年龄结构不合理
大量农村青壮年劳动力流入城镇，老年人以及部分照料儿童的留守妇女成了种地的主力军。从事农业人员老龄化逐渐成为影响我国农业发展的巨大障碍。目前大量农村留守人员平均受教育年限只有7.27a，很多只具有小学文化水平。少部分留在农村未外出务工的年轻人也更多的是游手好闲之辈，不屑农事，也不会农活。
2.3 劳动力输出地土地撂荒问题严重
农村劳动力转移给劳动力输出地的耕地保护增大了实施的难度，也是我国目前耕地保护所急需解决的最急迫的问题。土地一直以来就是农民生存和从事农业生产活动的基础，然而当下的农村劳动力的大量转移导致部分农民选择了弃耕撂荒。近些年来，由于农业生产成本的持续上涨抵消了农业生产带来的收益上涨，导致了农民从事农业生产积极性不高和劳动力大量流失，同时由于农民耕种自给自足的思想较重，较多数农民从事农耕并非以获取高额收益为目的，部分农户只耕种土壤肥沃、离家较近的耕地以保证自给自足，而造成的一种范围内的、有选择性的弃耕现象。
3 落实耕地保护的政策建议
3.1 完善土地流转制度
农地抛荒在很大程度上反映了我国当前的土地承包经营制度的不足，因此必须完善耕地流转制度深化土地制度改革。政府要在政策中做出实现耕地所有权、承包权与经营使用权的真正分离。结合市场的手段，赋予土地商品属性，使承包的耕地可耕种也可转让、转租、抵押。加强市场秩序建设，从实际出发制定切实可行的耕地经营使用权转让市场管理制度。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，提高耕地农户的生产积极性。针对耕地流转不畅的现实，必须尽快建立耕地流转中介机构，鼓励民间力量以企业的方式参与土地流转的运作程序中，为实现耕地经营使用权的流转起到穿针引线作用。完善农村社会保障制度，使农民老有所依，降低其对土地的依赖程度。
3.2 加快耕地机械化建设、提高务农人员生产经营能力
提高农业生产机械化的程度，可以大大节约人力资本投入。在要素边际效益递减规律的作用下，简单劳动力的投入对农业产出、经济增长的贡献率将越来越小，由传统农业向现代农业转变的关键是农业生产的规模化、机械化。在经济由二元结构向一元结构转变、农村劳动力向城市大量转移的背景下，农村农业生产应该由物质资本投入代替逐渐减少的人力资本投入，降低农业生产成本，提高农户收入，达到充分利用流转土地的目的，在耕地面积有限的形势下增加产量，保障我国的粮食安全。在乡村大力推广农业生产技术，各级政府应该加大对农村义务教育、农民技能培训和落后农村地区教育的财政投入力度。结合基础义务教育、职业教育和成人教育，进一步完善农村教育体系，提高农民生产经营素质。
3.3 严格规范城市区域土地使用审批程序
虽然农村劳动力大量转移到城市，但这不是城市区域可以随意使用耕地做为厂房和住宅基地的理由。大量进城的农民工居住在城乡结合部，这些临时性的居所应该是在不占用耕地的前提下进行开发。国家要严格控制相应城乡结合部的土地征集使用，控制城市规模。应该以改造老城区为手段、以保障耕地为目的发展城镇化。设置严格的城市区域土地使用审批程序，防止出现所谓的“官荒”、土地征而不用和乱征乱用现象。
参考文献
农村耕地保护制度范文6
[关键词] 农村；土地闲置；原因；危害；对策
土地是民生之本、发展之基、财富之母，关系国计民生，支撑千家万户，影响千秋万代。作为一个农业大国，土地对于经济的发展有着重要作用，但由于受到人口的影响，使得我国的人均耕地面积较少，与此同时，土地闲置现象却广泛存在，土地却被任意浪费，严重影响了我国经济社会的发展。
一、闲置土地的定义
农村土地闲置是多种原因综合导致的一种抛荒、弃耕或未充分利用的状态。闲置土地也可称为抛荒，指的是空闲搁置、没有得到利用的土地，或者是土地的使用者依法取得土地的使用权后，没有经过政府的同意，超过一定的期限而未进行开发、建设的用地。闲置土地又分成非农建设闲置与农业闲置土地两种，通常判断农用地是否为闲置，主要根据农作物生长的周期作为参考的，当农田超过半年处于抛荒的，可称此农田是闲置的土地。
二、土地闲置的危害
1.土地闲置影响粮食产量
大量农用耕地的闲置使本来人均耕地少的矛盾日益加剧，加上农民种粮的积极性不高、农业生产长期粗放式经营，粮食的种植面积也受到严重的影响。土地闲置多的地区，农民的基本口粮得不到保障，这在很大程度上对我国粮食安全造成极大的威胁。土地闲置使农产品收入减少，土地闲置多的村，基本口粮都得不到保障，农村社会的安定团结也受到潜在的威胁。
2.土地闲置影响农产品价格
由于农村人口向城镇转移，农村大量的耕地出现闲置现象。留守农村的农民大多是老弱病残或者是妇孺，耕种能力有限，土地闲置严重，然而，随着我国经济的快速发展，对农产品的需求量却是有增无减，因此导致农产品价格上涨加剧了农产品供需矛盾。
3.土地闲置导致农业生态环境恶化
农业土地长期闲置会导致耕地质量逐渐下降，长期发展将导致水土有机质的流失，出现土壤沙化或者是呈向碱酸化趋势发展，使土地的生产能力下降，影响农作物的种植。与此同时，还对周边非闲置土地造成严重影响，破坏生态环境，引起耕地质量下降，加快土地质量的恶化。也给农业生产带来极大的危害。
三、农村土地闲置的主要原因
1.农村宅基地闲置
市场经济条件下，农村人口向城市流动已经成为一种不可逆转的趋势，很多农民虽然进入了城镇生活，成为事实上的城镇居民，但是还不具有城镇居民身份，因此，他们仍希望在老家有房产，保留生活退路。这种情况造成了进城农民“城乡两栖”现象，由此造成了大量的农村宅基地闲置。
2.耕地闲置
当前我国农村的生产方式比较落后，分散经营，规模化生产程度低，大多是以家庭为单位进行生产，农业生产效率与收入较低，使得农业的发展处于缓慢的发展阶段。与此同时，社会经济的发展，使得城乡贫富差距逐渐扩大，城市经济的发展急需大批的劳动力满足发展的需要，农村地区剩余劳动力充足，为了更好的生存，农村大批劳动力向城市转移。部分农民搬迁至城镇，也导致农村的用地常年闲置，造成土地资源的严重浪费。
四、解决农村土地闲置及有效利用农村闲置土地的对策
1.清理农村闲置宅基地
农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，不利于农村的可持续发展，它一方面造成了原有空闲宅基地的长期闲置和撂荒，另一方面造成人为侵占耕地。鉴于这种情况，相关部门应加大《土地法》在广大农村的宣传力度，让广大农民了解和熟悉有关土地的法律法规，特别是农村宅基地方面的法律法规，使广大农民了解自己对于土地的权利和义务，特别强调耕地不容侵占；同时要加强对旧村庄的规划、改造，清理村内闲置宅基地以及空闲地，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权；最后还要健全审批制度。土地管理部门与乡镇政府相配合，本着“先批后建”的原则，严格执法，对未经审批强行占地的建房者依法严惩。
2.建立耕地保护社会监督机制，保证耕地面积
一方面，建立群众参与监督机制，加强群众对耕地保护工作的监督。农民是耕地保护的直接受益人，也最了解耕地保护状况，通过宣传车、悬挂标语等形式宣传耕地保护政策，提高农民的耕地保护意识，调动广大农民保护耕地的主动性和积极性。另一方面，加强舆论监督，通过舆论监督，推进舆论监督的制度化，促使有关部门依法保护耕地。
3.调整优化农业产业结构
调整和优化农业的产业结构，重点是要调整农业种植结构，在提高土地产出率的基础上，调动农民对农业生产的积极性。一是加大农村信息网络的建设和品牌的宣传力度，让农民及时准确掌握农产品市场信息，拓展农产品销售渠道；二是加强政府对农产品的扶植力度，加大农业科技投入，培育优良品种，增强农产品在国内外市场上的竞争力；三是加强农村基础设施的建设，尤其是农田水利设施的建设；四是加大政府对部分农产品的补贴力度，如在国际市场上受冲击比较大且农户又必须种植的农产品，增强农民种植的积极性。
4.完善农村土地承包制度
目前，一些地区农村联产承包责任制已经在某种程度上制约了农村经济发展。在一些农村欠发达地区，很多年轻劳动力外出务工，“空心村”及土地闲置现象严重。因此，政府应根据各地实际情况，在不改变土地用途的前提下，建立健全农村土地流转机制。在充分尊重农民意愿和生产经营自的前提下，按照“自愿、有偿、规范、有序”的原则，进行土地的承包、转让抵押等，使得各种原因造成土地暂时闲置的土地转移到其他经营者手中，优化耕地资源的配置。
5.提高土地整理水平，促进耕地可持续利用
