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农村土地流转机制范文1
【关键词】 农村 土地流转 现状 问题 对策
伊通满族自治县位于吉林省中部,是吉林省粮食主产区。现有15个乡镇,37万农业人口,18万个农村劳动力。拥有耕地面积97749公顷,其中家庭承包地94956公顷,预留地3329公顷。伊通县在1997年末至1998年初完成了农村土地第二轮承包工作,签订延包合同99175份。到2009年初,全县共实现土地流转面积8328公顷,流转户数10531户。
伊通满足自治县土地流转呈现如下特点:
1.1流转总量少 流转户数占全县总户数的1/10,流转面积仅占全县耕地总面积的8.5%。
1.2流转方式以转包为主 在全部土地流转中,转包方式流转的7234户、6803公顷,分别占流转总量的69%和82%;出租方式流转的1871户、1052公顷,占流转总量的17.8%和13%;互换方式流转的49户、52公顷,占流转总量的0.5%和0.5%;转让方式流转的293户、207公顷,占流转总量的2.7%和2.5%;其他方式流转的1084户、214公顷,占流转总量的10%和2%。
1.3流转期限以短期为主 流转期限为1年的2763户、2346公顷,占流转总量的26%和28%;流转期限为2～5年的5869户、4785公顷,占流转总量的56%和57%;流转期限为6～10年的661户、569公顷,占流转总量的6%和7%;流转期限为10年以上的1238户、628公顷,占流转总量的12%和8%。
1.4流转数量逐年增加 据统计,《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施以来全县土地流转数量是2003年1050户、1204公顷;2004年1600户、2512公顷;2005年4975户、2970公顷;2006年4480户、3881公顷;2007年4791户、4050公顷;2008年10531户、8328公顷。2008年流转户数是2003年的10倍,流转面积是2003年的6.9倍。
2.农村土地流转存在的问题
2.1市场服务体系不健全 表现为没有土地流转服务机构、供求信息不畅。土地流转基本处于自发状态,流转的对象基本为农户之间或亲戚、朋友。
2.2农户土地流转意愿薄弱 由于经济发展和收入来源的限制,农民对土地的依赖程度较高,在目前仍然缺乏有效生存保障的前提下,农民难以舍弃土地,不愿将土地流转出去;近年来,中央粮食直补等惠农政策的实施和粮食市场价格的上涨,很大程序上提高了经营土地的收益,土地更显珍贵;由于科技的进步和农业社会化服务的发展,经营土地的劳动时间大大减少,农户更容易实现对土地的家庭经营。
2.3缺少流转主体 目前全县农业产业化龙头企业、农民专业合作社及农业大户数量少、实力弱,对土地流转的牵动作用小,极大地限制了土地流转进程。
2.4劳动力转移困难 项目经济少、二三产业不发达和农村劳动力就业门路窄、不稳定等因素,使农村劳动力难以从农业生产中大量转移出去,客观上限制了土地的流转。
2.5流转程序不规范 近几年全县土地流转的形式主要是户间协商,土地流转的随意性较大。突出表现为流转合同内容不全面、手续不完备、没有通过村组同意或备案,甚至只有口头协议。从而使得土地流转纠纷的不断增加。
3.做好土地流转工作的对策
伴随农业产业化、规模化、专业化、区域化生产的推进,实现土地较大规模集中是未来现代农业发展的必然趋势和要求。综合分析全县土地流转现状、特点及存在的问题,政府部门和村委会应从以下几方面做好土地流转工作。
3.1做好土地流转的宣传和引导 在目前总体推进条件尚不成熟的情况下,全县的土地流转应采取渐进式的发展思路。当前最重要的是做好宣传和引导,让农民了解与土地流转和农民权益保护的相关法律法规及政策规定,促进农民由传统思想向现代思想转变,积极参与到土地流转中来。
3.2建立服务中心和信息库 以县、乡农经部门为依托建立农村土地承包经营权流转服务中心和信息库,为农民提供流转市场信息、咨询、预测和评估等各项服务,建立健全土地承包经营流转市场,促进农村土地流转和规模经营的快速发展。
3.3积极为土地流转创造条件尽可能的为农民提供进城务工定居服务;大力发展二、三产业,提高农村劳动力转移率和就业稳定性;教育农民,努力把传统农民改造成现代农民,为土地流转实行规模经营创造充分必备的条件。
农村土地流转机制范文2
关键词:农村土地流转 制约因素 化解路径
中图分类号:F207 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)07-205-02
土地是农业生产最重要的生产资料,也是农民最基本的生活保障。农村土地流转是指土地使用权流转,即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。在稳定家庭承包经营制度的基础上,允许农村土地通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权,发展规模经济,这是农业发展的客观要求。
一、四川农村土地流转的现状与特点
四川是一个农业大省,是全国的农产品供应大省,是国家最大的粮、油、猪生产基地之一。总面积为48.5万平方公里,其中耕地占13.48%,且85%以上的耕地都集中在东部盆地和低山丘陵区。由于人口众多,人均土地面积低于全国平均水平,人多地少的矛盾十分突出。近年来,四川省许多地方都积极开展农村土地流转活动,土地流转取得了明显成效。
根据四川省20个市、地、州的调查统计,截止2008年上半年,四川省农村土地流转总面积806万亩(“四荒”土地流转面积128万亩,耕地面积678万亩,占耕地总面积的11.3%)。从调查资料统计分析看,四川农村土地流转呈现出以下特点:(1)土地流转规模逐年扩大。2006～2008年,四川省农村土地流转面积分别为509万亩、628万亩和782万亩,分别占当年耕地总面积的9.1%、11.1%和13.8%。(2)流转土地规模化经营日趋明显。据四川省农业厅数据显示,2002～2007年,全省实行适度规模经营的耕地面积从66.7万亩扩大到175万亩,年均增幅达到17.4%。目前,成都市50亩以上规模经营流转农村土地面积已达到174.41万亩,占农村土地流转总面积的64.12%,其中50亩以上规模经营流转耕地面积115.47万亩,占耕地流转总面积的58.01%;1000亩以上规模经营流转农村土地面积累计87.83万亩,占农村土地流转总面积的32.29%。(3)土地流转形式日趋多样化。据调查,到2008年上半年,全省农村土地流转总面积806万亩,其中转包327万亩,占40.57%;转让80万亩,占9.93%;互换23万亩,占2.85%;出租313万亩,占38.83%;入股39 万亩,占4.84%;招标拍卖24万亩,占2.98%。(4)流转主体及其经营多元化。据四川省农业厅统计,2008年,农户之间土地流转面积420.6万亩,占52.2%,流向企业197.5万亩,占24.5%,流向专业合作经济组织90万亩,占11.2%,此外,流向专业大户、科技人员、城市再就业等人员的占12.1%。与之相对应,经营内容也呈现多样化,形成了一大批规模化农业经营主体,促进了四川省农业产业结构的调整。据调查,受让方转入土地用于种植粮食作物的占42.16%,种植水果的占15.31%,种植中药材的占6.23%,种植其他经济林木的占18.61%,用于发展养殖业的占4.39%,种植其他的占13.3%。
二、目前四川省农村土地流转的制约因素
目前,四川土地流转的面积逐步扩大,有效地促进了农业结构调整和产业化经营,推动了土地适度规模经营,拓宽了农民增收渠道。但是由于经济社会发展等多种因素,土地流转行为仍不够规范,缺乏健全的市场机制和有效的管理机构,加上东西部农业发展差距大,因土地流转而产生的矛盾纠纷时有发生,制约了四川农村土地流转的进程和规模。
1.农民思想保守,社会保障滞后。中国农村土地的双重功能是制约农村土地流转的主要因素,土地既是农业生产中最重要的生产资料,又是中国农村人口的生活保障,农民根深蒂固的传统思想造就了农民从思想上对土地的过度依赖。其次,农村养老、医疗等社会保障体系不健全,保障水平偏低。绝大多数农民仍主要依靠土地作为生活来源,再加上大部分农民文化水平相对较低,缺乏一定的劳动技能,就业机会少,很难找到相对稳定的就业岗位。虽然农业收益比较低,但是通过土地经营仍可获得基本的生活保障,这在一定程度上制约了农村土地流转及生产要素的合理配置。
2.流转信息渠道不畅。目前,各地土地流转还没有形成市场体系,缺乏中介服务机构,致使土地供求双方的信息传播渠道不畅,信息辐射狭小,流出方与流入方之间发生土地流转具有很大的偶然性,一些地方出现了“要转的转不出,要租的租不到”等现象,没有形成土地流转市场,缺少进行双向选择的市场条件,在一定程度上延缓了土地流转的进程。
3.流转程序不规范,流转收益缺乏增长长效机制。目前,土地流转大多以口头约定为主,即便签订合同也只是简单协议,对双方权利义务及违约责任没有明确规定,一旦出现纠纷无法追究责任,且大多数土地流转没有进行登记和公证,也缺少土地流转价格评估机构,对农村流转地价的评定也缺乏科学合理的标准,导致土地转让低价的随意性和无序化,缺乏有效的土地流转市场体系和管理体系,土地流转后很难保证农户的流转收益。由于土地使用权流转主体双方都对农业生产经营效益预期不足,对土地流转租金的商定一般是按照当时的市场价格标准约定的,期限较长的租赁协议对土地承包租赁价格没有一个合理的衡量标准,多数合同规定了流转租金一定几年不变的方式,没有构建一个良好的土地收益递增长效机制,某种程度上侵害了农民土地收益的权利。
4.相关法律制度仍不健全。当前农村土地流转过程中出现的矛盾和纠纷大都是由于缺乏完善的法律制度,虽然我国接连颁布保护和促进土地流转的相关法律,但是土地流转制度仍不完善,相关制度滞后,流转市场混乱,严重影响了农村的稳定和农业的发展,对农村土地流转造成了“阻滞”作用。
三、四川农村土地流转的机制选择
1.坚持依法、自愿、有偿的原则。土地流转事关农民的切身利益和农村社会的稳定,对自愿流转土地的农户,任何组织和个人不得干预其流转;对个别不愿流转土地的农户,不得以少数服从多数的办法强迫其流转,要在确保农户土地流转收益持续高于其自主经营土地收入情况下依法推进。土地流转期限依法不应超过农户承包期限。
2.强化政策调控力度,促进土地流转。一是各级政府和土地管理部门要转变领导方式和职能,利用市场引导、政策推动、行政促进、典型带动等方式,积极促进土地流转行为。二是加强农业基础设施建设,引导土地市场发展。三是改革现有的户籍制度,为农村人口转移提供制度保障,促进工业企业向农村转移。四是探索新的银行抵押贷款制,允许土地经营权作抵押,为土地流转提供强有力的经济支撑。
3.完善土地流转运行机制。培育健全土地流转市场是建立和完善土地流转机制的重要环节,要在保障农户法权益的前提下,积极探索通过市场调节土地流转的长效制,运用土地评等定级,收集和土地流转市场价格,按市场供求关系合理确定土地流转价格标准,成片土地流转,可引入竞价承包、招标租赁等方式,培育健全土地流转机制,逐步在县区建立土地流转代管中心或服务中心,乡镇建土地流转服务站,通过土地流转供求登记、信息、土地评估、法律政策咨询、提供合同范本、调解合同纠纷、建立流档案等,充分发挥服务、引导作用。
4.建立土地流转收益递增机制。目前,许多地区土地流转价格一般是一定几年不变,没有形成一个土地收益弹性机制,缺乏农地流转收益递增机制,在规范有序推进土地流转的同时,应当加强合理分配土地流转收益,构建起土地收益递增长效机制,充分实现农民的土地权益。
5.加速推进农业产业化经营。借鉴东部地区和国外农业发展的成功经验,大力推进农业产业化,积极发展“公司+农户”、“业主+农户”、“市场 +农户”、“主导产业+基地+农户”等组织形式,不断提高农业产业化水平,促进土地规模经营和农业的区域化布局、专业化生产、集约化经营、市场化运作。大力扶持和壮大农村专业大户实力,加大金融部门的贷款支持力度,大力推广应用先进实用生产技术,提高农产品的科技含量和市场竞争能力。
6.完善农村土地流转法律法规。农村土地流转关系到农民的切身利益,必须从法律的高度来保护和管理,切实保护农民的合法权益。应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则,制定有关农村土地流转的法律法规,对于农民土地权利的界定,使用权流转的补偿标准及其分配,土地流转的管理,土地纠纷的处理等基层难以解决的问题,通过调查研究加以规定,使农村土地流转纳入法制化轨道,要以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定,保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康有序发展。
7.进一步完善农村社会保障制度。建立多层次的农村保障体系,包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助,以及发展和完善新型农村合作医疗制度等,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,为土地转出者解决后顾之忧。大力发展农村二、三产业,增加农民收入,减少农民在经济上对土地的依赖,积极推进农村城镇化进程,完善城镇基础设施,加快农村人口向城镇转移,让农民老有所养,病有所靠,降低农民生存对土地的依赖程度。
参考文献:
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农村土地流转机制范文3
[关键词] 农村集体土地承包经营权 流转 对策
[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）02-0048-01
1 承德县农村集体土地承包经营权流转现状
随着近年来农村经济结构一步步完善和农村剩余劳动力的转移方向，承德县的农村集体土地承包经营权流转得到了快速发展，截至2014年12月底，全县农村土地流转面积9.51万亩，占家庭承包经营总面积的19%，比2013年提高1个百分点，其中20亩以上规模流转面积6.53万亩，占总流转面积的69%;土地流转涉及农户2.38万户，占农户总数的 20.9%;签订土地流转合同17520 份，合同签订率为82.3%，是承德市土地流转推进最好的县区。
2 承德县农村土地承包经营权流转存在的制约因素
2.1 农民思想观念落后。农民祖祖辈辈耕田，土地是农民最后也是最基本的保障，至少在目前还发挥着农村社会保障的重要作用。除非极端情况，农民都不愿放弃土地和土地经营权。甚至在非农产业高速发展、就业机会增加、农民从事农业的成本增大的今天，他们把土地作为命根子来看待，把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，认为有了土地生活就有退路。
2.2 非农产业吸纳农村剩余劳动力就业能力不足。承德县二三产业相对落后，农民其它选择很少、非农就业比较难，而所拥有的承包地又是其主要收入来源。在没有龙头企业进行流转、本地无其他就业机会的情况下，知识和技能理解、运用能力不足，在农村剩余劳动力在外地打工做一些搬砖扛木的重体力活，要想适应现在的非农职业技术化的的要求，不是件容易的事。“不愿种地，又不得不种”的无奈，限制了土地流转的频率和规模。
2.3 农业龙头企业数量少，发展相对缓慢。承德县经济发展相对落后、市场规模较小，有实力的农业龙头企业少，培育龙头企业有一定的困难，靠招商引资引进农业龙头企业又非常有限，同时，从整个社会投资大环境看，土地生产的比较效益显著低于其他产业，一次投入大、见效慢、利润低，资本雄厚的企业不愿投资农业。这些因素在相当大的程度上影响着土地的快速流转。
2.4 流转市场不成熟，流转机制也制定不全面。依据本县最近几年的情况，由于相关机制不完善使得土地流转信息流转不畅，鼓励土地流转机制不健全也没有相应的配套政策措施。再加上乡、村两级领导、服务不到位使得部分乡镇、农村承包管理部门对土地流转的监督、管理方面不到位。另外土地流转的市场体制建立的比较落后，土地流转的各种机制还没有做到真正的完成，比如说土地流转的服务机制、政策引导机制等，是这些因素就直接影响到土地流转市场的正常运行，导致有地没有市场，流转的范围不够大，流转速度不够快等各种问题，就这些问题严重的约束了土地流转的正常发展。
3 推进承德县农村土地承包经营权流转的对策建议
3.1 规范政府在促进农村土地流转过程中的行为。一是坚持在不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益;二是土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置，农民是流转主体，是否流转和以什么方式流转，政府都必须遵照“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，依靠种养大户和龙头企业带动，积极组织而不搞强迫命令，引导而不干涉，服务而不包办，放活而不放任，稳步有序推进;三是保障农民土地流转收益权，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴和占用，对农民土地流转收益的发放进行具体规范，确保农民利益不受损害;四是促进土地流转最重要的是龙头带动和产业拉动，各级政府要认真履行监管职责，严格论证把关，选择有实力、有能力的公司参与大面积的土地经营权流转。
3.2 建立健全土地流转管理机制。成立土地流转管理服务中心，开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作。乡镇依托农经站成立土地流转管理服务站，村级设立土地流转信息员，使土地流转进入有序的市场化轨道。同时，应积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。由于部分流转出的土地将被用于农业观光休闲旅游基地建设，需要在基本农田部分建设饭店、休闲场所等固定建筑，各级政府应积极做好相关工作，为土地流转预留发展建设空间。
3.3 制定鼓励土地流转的政策措施。加强对农村土地流转的重要性和必要性的宣传，转变干部群众对土地的传统耕作管理观念。出台加快农村土地流转的激励机制，根据产业特色和本地优势，从政策上积极引导、经济上给予奖励、刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，把经过土地流转后无地或少地农民的保障，纳入城乡统筹和一体化建设中，确立农民向二、三产业转移就业、进城务工创业的扶持政策。对于积极带领农户流转土地、年收入有明显提高的乡镇和行政村要给与一定的奖励，同时也要充分调动这些乡镇和行政村的积极性，这样就能够激发大家的创新性，使土地流转更为方便。此外也要结合实际支持当地的龙头企业和种养大户，比如在涉农项目资金、税收政策、银行贷款贴息、技术指导等方面给予帮助。
3.4 结合实际完善农村社会保障机制。完善社会保障是农民解放思想的是物质基础，没有健全的社会保障体系就不能从根本上解决农民离土的安全感和适应社会环境的能力。因此要加大建立健全农村住房政策。加大对农村社会保障的财政投入，建立健全农村人口养老保险、医疗保险、住房公积金的社会保障。政府也应针对这部分农民予以特殊社保政策。特别是在社保统筹政策中，要充分考虑土地流转进展快、面积大、效果好的重点乡镇、村和农户给予重点保障政策。
参考文献
农村土地流转机制范文4
而本文所要设计的土地银行不仅办理农村土地使用权的存贷业务，也提供土地使用权抵押贷款等金融服务业务，同时还是土地开发性金融机构，通过对存入的土地进行整理维护，使所吸收的农地增值，再贷给土地需求者，并从中获取增值性收益。
当然，农村土地银行不同于城市土地储备机构，因为土地储备机构不开展土地抵押贷款业务，不具备信用创造功能；也不同于一般的政策性金融机构（如中国国家开发银行、中国农业发展银行等），因为一般政策性金融机构的标的物是货币；更不同于一般的商业银行，它不以追求利润最大化为目的，而是一种特殊的政策性金融机构，旨在推动农村土地流转市场的有效运行，实现农村土地资源的优化配置。
一、关于农村土地银行运作设计
（一）主体构成
农村土地银行是一种政策性金融机构，在实际运行过程中主要涉及到存地者、贷地者、政府和农村土地银行四大主体。
存地者就是在土地流转市场中土地使用权的提供者；贷地者就是经整理维护后土地使用权的受让方；农村土地银行运行之初由政府出资控制。同时，农村土地银行内部设立专门的土地存贷部、土地管理维护部和土地金融服务部。土地存贷部主要办理农村土地使用权的存贷业务，土地管理维护部主要对存入土地进行分类整理、投资开发，甚至可以附上具体的生产经营规划，然后整体打包流转给土地需求者，并从中获取增值收益；土地金融服务部主要办理土地抵押贷款业务、土地债券的发行以及相关保险业务等。
（二）投资对象
我国实行，农村土地所有权归集体所有，并将土地承包经营权平均分给农村集体组织内的成员。当前土地流转的理想状态是，搁置土地所有权，坚持土地承包权，流转土地使用权。因此，在农村土地银行运行过程中，实质上是以土地使用权的流转为纽带，通过土地的增值服务实现农村土地的集聚和规模经营，并从中获得利润回报。
（三）业务范围
农村土地银行主要办理土地使用权的存贷业务，同时还可对农户存入的土地进行整理与开发，提供土地增值服务。此外，随着农村经济的发展和各种现实条件的允许，还开展土地使用权抵押贷款业务、债券发行业务和各种农业保险服务等。在土地存贷过程中，农村土地银行还应及时对土地存贷信息进行披露，并提供信息咨询和纠纷调解服务。
（四）利润分配
农村土地银行成立之初，主要由政府出资成立，也可由地方政府以资金入股或农户以土地承包权入股，最终农村土地银行的所有权和控制权仍归国家所有。其利润来源有两条途径：一是办理土地存贷业务以及土地抵押贷款业务收取的服务费；二是通过对存入土地进行管理维护所获取的土地增值费。由于农村土地银行不同于一般的商业银行，它不以盈利为目的，因此，农村土地银行通过土地存贷业务、土地抵押贷款业务以及土地增值服务业务等渠道获得的利润首先应用于偿还债务；其次用于弥补以前年度的亏损；然后提取一定的盈余公积金，以防范未知风险；最后将剩余部分向股东发放红利，其中属于村集体的红利作为集体收入，主要用于当地的公共服务建设。
二、土地银行运作需要注意的问题
（一）适用范围
农村土地银行运行模式一般比较适合人多地少且外出务工人口较多的农村地区。这部分地区的土地流转市场供求充足，有利于农村土地银行业务的开展。同时，我国农村经济水平差异性较大，并且资源分布不均衡，不能搞“一刀切”，最好先选择合适的地方进行试点，逐步推进，
（二）土地使用权价格的评估及利息确定问题
在土地存贷过程中，关键是如何评估土地价格以及存贷利息的确定。既不能因农户对土地价格的过高预期而影响土地的流转，也不能因农户急于转出土地而定价过低。可以成立专业的土地评估机构，依据土地的位置、肥力以及面积等综合因素对土地价格作出合理的评估，再根据农户存入期限的长短确定不同档次的存地利息，这类似于银行存款利息，期限越长，存地利息越高。但对于农地贷出的利息，则应该是期限越长，贷出利息越低。因为农业生产周期一般较长，使用权的相对稳定性有利于激发农户增加对土地的投资力度，进行农业产业化经营，获取规模效益。
（三）土地存贷合约的设计问题
在土地流转过程中，标准化的土地存贷合约具备较强的流通性，从而为将来可能的土地存贷合约证券化业务的开展奠定了基础。笔者认为，由于农业生产的特殊性，农户存入的土地不能像银行存款一样提前取出，必须严格遵守合同约定期限。同时，到期后无论农户选择取出土地使用权还是续存，都应该提前至少一个月告知并办理相关手续。此外，关于土地存入的期限，笔者认为，由于农业生产周期较长，过短的存期不利于土地流转市场的建立和土地的规模经营，存入期限以6各月为起点，分半年、一年、两年、三年、五年、十年等档次。同时，贷出的土地可以提前归还，但需缴纳一定的违约金。具体存贷期限和违约金的数目根据具体情况而定。
农村土地流转机制范文5
关键词：宅基地流转；收益分配；政府主导
中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-11-0034-2
项目基金：南京农业大学2012年江苏省大学生实践创新训练计划（项目编号：2012JSSPITP0228）阶段性成果，本研究得到南京农业大学SRT计划项目基金资助。
1 研究区域概况
项目研究区域位于南京市六合区竹镇金磁村，金磁村的宅基地流转方式是以“宅基地换房”为依托，主要涉及两种方式。第一种是“自拆自建”，该宅基地流转是由江苏省农科院组织，总共流转农户72户；第二种是“统拆统建”模式，该模式在金磁村占据主导地位，目前金磁小区里90%的农户家庭都是以“统拆统建”模式进行拆迁。“统拆统建”模式隶属江苏省“万顷良田工程”。其中竹镇一期工程金磁片区于2009年10月正式实施，搬迁农户1234户，集中安置搬迁农民的金磁小区于2010年1月开工建设，目前建成新房121栋、637套，2011年上半年已经搬迁入住。
2 金磁村宅基地流转过程中有关流转增值收益分配的调查数据分析
六合区竹镇镇通过以万顷良田为主的宅基地流转，在空间上形成了集体建设用地的重新布局和流转。原有分散的农民居住区被复垦，农民被集中安置到现在的“金磁家园”小区居住，结余的土地通过指标的形式被置换用于城镇建设。在此过程中，农民让渡出宅基地，通过拆迁补偿与低价购置的方式换购到1套公寓式住宅。镇政府通过为农民建设集中居住区置换到农民的宅基地，将宅基地复垦后形成建设用地指标用于城镇建设或县市范围内出让获得相应的土地收益。县（市）及以上政府在此过程中没有直接参与土地增值收益的分配，但是能获得区域工业化、城镇化发展所需要的土地资源支持。
2.1 土地流转中政府的成本分析
在土地流转过程中，政府所要承担的直接成本包括两个方面：一是农村居民点拆迁补偿费用；二是集中居住区土地取得和建设费用。
2.1.1 农村居民点拆迁补偿费用 根据对项目区的调查，项目区补偿标准主要依据《关于印发〈南京市六合区征地拆迁补偿安置标准〉的通知》来确定。项目区总共拆迁农户2552户，拆迁补偿总费用为15254.31万元，户均拆迁补偿费用为5.9774万元/户。
2.1.2 集中居住区土地取得和建设费用 集中居住区土地以征用的形式取得。根据相关补偿标准，该地区征用耕地的安置补偿费2.4万元/人。安置项目区2552户拆迁农户总共占用土地面积85.65公顷（1284.7亩），合计集中居住区土地取得成本为3091.14万元。集中居住区建设费用总计25817.20万元。
2.2 土地流转中政府的收益分析
项目区土地流转过程中获得的收益主要由四部分构成一是所形成的留用区238.97公顷（3584.4亩）指标收取新增建设用地有偿使用费、农发基金、新增耕地开垦费和耕地占用税这四项规费；二是被拆迁安置农户的资金；三是建新留用去土地出让金；四是申请省以上投资土地整治项目资金。
2.2.1 相关规费 新增建设用地有偿使用费、农发基金、新增耕地开垦费、耕地占用税等共可筹集资金15293.56万元。
2.2.2 被拆迁安置农户的资金 在集中居住区建设采用政府统一规划，统一建设的方式时，农户在购买安置房的时候除了需要拿出获得的拆迁款外，还需要自己出资一部分资金。由前面测算所知，户均拆迁补偿费用为5.9774万元/户，户均购买房屋成本为7.5799万元/户，被拆迁农户总共可以提供资金19344.00万元。
2.2.3 建新留用区土地出让金 本实施规划建新留用区面积为238.97公顷（3584.4亩），其中约60%用于工业用地，30%用于经营性用地，10%为用于公益基础设施建设。对于使用留用区指标用于工业用地和经营性用地的收取指标调剂费，纳入土地出让金中。据此估算，可获得资金来源12581.24万元。
2.3 土地流转过程中的农户成本收益分析
对于项目区内的农户来说，最直接的成本是原先农村宅基地及其房屋的失去、相应的庭院种植养殖收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相应的收益是用拆迁补偿款购置到集中安置区内的公寓套房，实现住宅资产价值的显化，在初始总量上基本等于镇政府的成本支出。
据调查，在此项目区宅基地流转过程中，自拆自建区的农户户均获得的房屋拆迁补偿款 与奖励费约57758元。由于拆迁旧区农民的住宅建筑面积一般较大，户均主屋面积为150平方米，户均院落面积为200平方米。其中主屋按照房屋结构的不同分为三等补偿标准。楼房钢筋结构按照525元/m2进行补偿，但钢筋结构的房子较少。砖混结构按照300～450元/m2不等进行补偿。该村拆迁旧区房大部分为砖混结构。简易的辅筑建筑物按120元/m2补偿。统拆统建区中农户获得的房屋拆迁补偿费、奖励费与过渡费约7万元，可以用于购买集中安置区的安置房1套。其拆迁旧区农民的住宅面积较自拆自建区略小。户均主屋面积为140平方米，户均院落面积为130平方米。其补偿标准与自拆自建大致相同，提前搬迁奖励费户得到5000～6000元不等，过渡费为2年内按18元/m2进行补偿，超过2年按2倍进行补偿。该村90%的村民在2年内都可以住进安置房。按照人均40m2的安置政策，农户可以在安置区内以平均525元/m2的优惠价购得1～2套住宅，超出部分按照成本价1200元/m2收取。如果有村民不选择购买统建楼，则按照15300元/人进行补助。经过实地调研计算，拆迁补偿款与购房款相抵后，户均获得约3万元收益。农户取得的房屋目前没有获得土地产权证和房屋产权证。
3 相关建议与讨论
3.1 “万顷良田建设工程”是推进包括农村宅基地在内的农村集体建设用地入市的有效途径
它通过农村土地整理整治一方面是优化了土地空间布局结构，促进了土地的集约节约利用，通过指标的交易，将集体建设用地指标流转到能够更有效利用土地资源的使用者手中，使之产生更大的效益，同时将整治的土地进行复垦，使耕地数量有了保障；另一方面农民通过“万顷良田建设工程”能够住上新楼，可以享受到经济发展和现代化建设所带来的丰硕成果，还建立了农村养老保险、农村医疗保险、最低生活保障、发展物业经济、扩大农村劳动力就业等“五道保障线”，切实使农民得到实惠，加速了农村的城镇化发展[1]。
3.2 以“万顷良田建设工程”为依托的宅基地流转的本质是政府主导下的宅基地流转，因此流转过程中农民所分享到的收益完全由政府决定
对于被拆迁居民的补偿方式和安置方式的制定，农民没有参与权，而只能是被动的接受。在进行拆迁过程中，政府的具体补偿标准不能够做到对农民完全公开透明化，而只是告知其总体的补偿金额，这对于农民来说是不公平的。在本研究小组的具体调查中发现，有些农民反映，政府制定的政策从总体来说对农民是有利的，但是具体相关部门在落实的时候，则有可能会出现偏离补偿规定的现象，使得农民的利益无法得到保障。
3.3 失地农民的长期利益问题仍然没有得到重视
以六合区金磁村为例，在调查中发现，该地区的土地已经全部流转出去，农民不能再从事传统的农业劳作，而对于这些世代以土地为生的农民来说，失去土地就意味着失去了收入来源，虽然政府每年以每亩450斤稻谷的市场价折算使农民得到相应的收入，但是从长远来看，如果农民没有工作，这对于他们的长远利益以及整个社会的稳定都有着不利影响。在调查中发现目前在金磁村农民外出打工的比例已经达到63.75%，而且多数是以从事廉价体力劳动为主。因此从长远利益来看，对于失地农民来说，除了进行必要的货币补偿外，还应当进一步加强落实就业安置问题，只有解决了失地农民的就业问题，才能让农民真正向城镇化迈进。
参考文献
[1] 魏鑫.万顷良田土地整治促进节约集约—以江苏省昆山市为例[J].中国土地，2012，（04）.
作者简介：刘玥汐（1991-），女，辽宁抚顺人，本科学历，南京农业大学土地资源管理专业学生，研究方向：土地资源管理。
农村土地流转机制范文6
内容提要: 农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场 经济 要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。
农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权 法律 制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的 发展 ，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。
一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析
(一)农村集体土地所有权的法律性质
关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485
以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。
农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。
(二)农村集体土地所有权的现状剖析
我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。
农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。
依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。
在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次 政治 运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程
三、程序建构的限度与 农村 土地物权流转制度变革的渐进性
农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体 经济 组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办 企业 一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济 发展 。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避 法律 ，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行 总结 推广。
至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。
毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。
按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的 中国 社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律 现代 化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是 历史 的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241
总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。
注释:
