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土地征地政策范文1
关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策
一、引言
迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划
在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。
（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展
改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。
（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。
具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
三、主体功能区的土地政策设计
（一）优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。
4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
（二）重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。
2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
（三）限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。
2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。
（四）禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。
土地征地政策范文2
关键词：融资平台公司；土地经营；成本收益分析
中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：16723198（2013）18012502
在分税制改革以后，地方政府高度依赖土地资源获得财政收入，以支撑地方发展成为一种普遍现象。学界把这种“对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占政府总收支比重较高的财政运行形态”称为“土地财政”。在地方土地财政的大背景下，这成立地方政府融资平台公司，对城市土地进行合法有效地经营，尽可能地把土地资源转化为地方政府收入，也成为各地方政府的基本做法。毫无疑问，地方政府融资平台公司以土地经营为主要内容的经营模式，在为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设等方面发挥了积极作用，但与此同时引发的地方债务风险等问题也引起了学界和中央政府的高度关注。通过文献检索发现，现有文献中对地方融资平台公司飞土地经营的专题研究并不多，少有的文献也集中于从较宏观和一般层面对地方政府融资平台公司土地经营的规则与贷款风险上的探讨。而以微观层面的具体个案分析非常少。因此，本文尝试以某地方政府融资平台公司土地为例，以具体的数据分析来探讨地方政府融资平台公司土地经营，并提出具体对策。
1 地方政府融资平台公司土地经营的困境
本文所选择的个案——某融资平台公司，是中部地区某工业城市七大融资平台公司中最大的一个。该融资平台公司于2009年改组成立，公司注册资本40亿元，总资产达262多亿元，拥有控规土地56329亩。自成立以来，该融资平台公司通过以土地经营为主要内容的投融资运作，为该市地方经济发展做出了巨大贡献。但从2012年底的数据来看，该融资平台公司的土地经营面临了一系列困境，制约了公司土地的有效经营。
1.1 土地资源面临流失与公共用地增加的双重挤压
土地资源是地方政府融资平台公司的土地经营的生命线，是融资平台公司贷款融资最基本的抵押物，也是融资平台公司项目开发最基本的投入物。拥有土地资源的多少，在某种程度上决定了融资平台公司融资开发功能发挥的大小。近年来，由于国家日益紧缩的土地政策和地方政府频繁城市总体规划修编，使融资平台公司拥有的土地资源流失严重，制约了融资平台公司的发展。以本文选择的融资平台公司为例，尽管该公司拥有的规控土地面积达56329亩，但是近几年由于规划调整，被调整出土地15523亩，由于规划调整导致的土地流失率高达28%。与此同时，由于城市发展对道路、广场、绿化等公共用地的需求日益增加，该公司拥有的土地资源中真正能用于土地经营的面积进一步被挤压。据统计，在原有规控56329亩土地中，公共用地面积占了44%，使该公司可经营土地面积进一步受到挤压，制约了该融资平台公司的融资能力与开发能力。
1.2 土地经营成本面临征地拆迁成本增长与报批成本增长的双重压力
成本收益分析衡量土地经营成效的重要方法。近年来，在征地土地拆迁领域频繁，中央和地方政府高度重视征地拆迁工作，并出台了一系列规章制度，一方面规范了征地拆迁工作，维护了征地拆迁工作的公正性，但另一方面使单位征地拆迁成本增长迅速，且增速明显高度单位土地出让收入。以本文选择的融资平台公司为例，从2009年到2012年，每亩拆迁成本由26.17万元迅速增长到69.3万元，近3年年均土地单位征地拆迁合同成本增速达到55%。从2009年到2012年，土地出让收入有每亩101.1万元增长到151.29万元每亩，近3年单位土地出让收入年均增速为16.5%，明显低于单位土地征地拆迁增速的55%。与此同时，单位土地报批成本费用增长迅速，进一步加大了土地经营的成本压力（见下表）。征地拆迁成本与土地报批成本的增加无疑给融资平台公司土地经营造成了双重压力，并且随着宏观经济形式的变化和国家政策的发展，这种双重压力有进一步加大的趋势。
2 化解地方政府融资平台公司土地经营困境的对策建议
2010年，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，这意味着中央政府进一步加大了对地方政府融资平台公司的监控。但是，只要当前的分税制和转移支付制度没有根本的调整，在地方政府面临的经济发展和民生发展的双重压力的背景下，地方政府融资平台公司在地方经济社会发展中扮演的融资开发角色将很难得到根本的改变。地方政府融资平台公司经营土地的职能也不存在存废的选择，努力提高土地经营绩效是不二选择。根据上面分析得出的地方政府融资平台公司土地经营的困境，我们认为可以考虑从以下几个方面着手化解困境。
2.1 加强融资平台公司与相关政府部门之间的联络协调，减少土地资源流失，降低土地开发成本
融资平台公司作为地方政府融资开发的重要平台，要主动加强与土地资源相关的联络协调，减少土地资源流失，降低土地开发成本。首先，融资平台公司要积极争取地方党委与政府的大力支持，强化对所拥有规控土地资源的控制与管理，尽可能减少土地资源流失；其次，融资平台公司要增强与国土部门的联络协调，争取土地政策与土地开发指标，增加土地存量；再次，融资平台公司要增强与规划部门的联络协调，减少规划修编导致的规控土地流失，优化经营土地范围内公共用地的配置，在不影响公益的前提下，尽可能节约土地；第四，融资平台公司还要积极与发改委协调，加快项目审批进度，缩短土地开发周期。最后，融资平台公司还应该与各区政府、乡镇办事处等基层组织加强沟通协调，加快土地报批及征地拆迁速度，缩短土地开发周期、降低土地开发成本。
2.2 改善融资平台公司内部管理，提高土地经营效益
内部管理绩效是影响融资平台公司土地经营效益的关键因素。融资平台公司要改善内部经营管理机制，提高土地经营效益。首先，融资平台公司要对所控规范围内的土地资源进行全面清理，摸清家底，并对资源利用情况进行认真分析研究，尽可能提高土地资源利用效率；其次，融资平台公司要建立科学的评估体系，从报批、拆迁及出让等各环节对土地经营项目进行全面评估，提高对土地经营的流程控制；再次，融资平台公司要主动延伸土地开发链，实施一、二级联动开发，增加土地开发收益，特别是土地二级开发收益；第四，融资平台公司要加强项目成本收益分析，在项目立项时就要对项目进行全面的成本收益分析，对达不到收益标准的项目尽可能不立项，以减少土地资源的浪费；此外，融资平台公司还要制定科学合理的开发计划，实现所有规控土地范围内的片区建设和土地经营在资金和时间结构上的合理匹配，缩短开发周期，节约开发成本，提高经营效率。
参考文献
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土地征地政策范文3
一、土地政策参与宏观调控的理论依据
土地参与经济运行一直贯穿于人类社会的发展中，威廉・配第曾形象地比喻“土地是财富之母，劳动是财富之父”，概括了土地对于经济的基础作用。在现代社会，土地不仅是作为是“资源”、“场所”来发挥生产功能，更是作为一种“资产”、“财产”来发挥资本供给与社会经济稳定功能，原因在于任何形态的产业发展，其产品最终都要落到土地上来，这就决定了利用土地政策进行宏观调控的可行性和有效性。
我国提出将土地政策作为国民经济宏观调控的新手段，其根据的理论包括以下三点：
（一）丁伯根法则和蒙代尔法则。许多经济学家都曾研究过政策目标与政策工具的关系问题。丁伯根认为，要实现N个政策目标，需要N个政策工具，并且要充分掌握每个政策工具对政策目标的具体影响数值。这就是所谓的丁伯根法则。蒙代尔认为，即使不存在掌握所有政策工具的决策机构，即使不了解每一个政策工具对政策目标影响的具体数值，但只要了解政策工具对政策目标的相对效应，把每一种政策工具都用于其影响力最大的政策目标，同样可以用N个政策工具实现N个政策目标。这就是所谓的蒙代尔法则。由此可见，无论是丁伯根法则还是蒙代尔法则，都需要有足够的政策工具去实现相应数量的政策目标。
（二）生产要素理论。经典西方经济学理论将劳动、资本、土地和企业家才能视为生产四要素，并将一个生产函数抽象为：
Y＝F（W，C，L，E）
其中，Y表示企业的产出，W表示投入的劳动，C表示投入的资本，L表示生产所需的土地，E表示企业家才能。任何一个企业或者厂商进行生产，必须具备相应土地资源这一生产要素。由多个微观企业集成的宏观经济亦如此。
（三）地租理论。土地政策的基础理论之一是地租理论，而地租理论的核心就是地租如何分配，如何通过这种分配来保证平均利润率规律对经济生活产生作用。现在某些开发上在开发土地中牟取暴利，其根本的道理就是他们在地租分配的过程中获得了大大超过社会平均利润率的利润。因此我们要研究的是，采用什么样的有效手段来合理调节地租分配。
二、发达国家和地区土地政策调控宏观经济模式
土地政策参与宏观调控，在国外已实践多年，有许多成功的经验。归纳起来，共有三种模式：一是美国的土地利用调控；二是日本的房地产市场调控；三是香港的土地供应计划。借鉴以上国家和地区的土地宏观调控的经验教训，有助于我国充分发挥土地政策在宏观调控中的作用，保证国民经济健康、快速发展。
（一）欧美国家的土地利用规划调控。美国是一个联邦制的国家，每一个州自行制定自己的土地规划。美国的土地利用规划分为两个层次，即州土地利用规划和地方土地利用规划。州政府通过规划制定政策目标，要求所属下级政府贯彻实施。地方在制定土地利用规划时，必须将州政府所要求的管制策略考虑进去，否则，它将会被州级法院宣布为无效，也会失去州政府的财政援助。
总结美国土地利用规划的实践，虽然国情存在着差异，但也有一些成功经验值得我国借鉴。第一，其土地利用规划都有一套完整的土地利用规划体系，规划方案制订和修改都有着十分严格的程序并经过详细的论证，制定的规划不仅科学而且实用性强，规划真正起到了指导和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用规划都有完善的法律保障，美国虽然没有全国性的规划法，但是每个州都有自己的完善的法规，美国土地利用规划的实施主要通过立法，这就为土地政策参加宏观调控提供了法律依据。
（二）日本土地价格政策调控宏观经济运行得失分析。第二次世界大战后，日本恢复经济建设，人均国内生产总值直线上升。与此同时，日本地价也经历了3次上涨，并在20世纪八十年代后期出现泡沫。1991年泡沫经济崩溃，地价开始下跌。
地价暴涨暴跌隐含深层次原因，土地投机是泡沫经济的元凶。在当时市场上流动资金过剩的情况下，土地投机必然引起地价上涨，而地价上涨又引起一系列的连锁反应，连锁反应的结果，使投机无限扩大，产生恶性循环。为了抑制地价暴涨，政府采取了金融紧缩和土地税制政策，但这项银根紧缩措施直接导致了1991年夏季开始的泡沫崩溃，使日本经济处于长期不景气的状态。
为控制地价，日本出台了两种政策：泡沫经济崩溃前实施抑制地价政策，之后实施促进土地有效利用政策。从总体上来说，日本所制定的稳定地价的政策是很有成效的，但由于这些政策不是在泡沫经济的前期而是在后期制定的，日本经济为此付出了巨大的代价。
（三）香港政府土地供应计划调控模式。香港全域面积1101平方公里，其中可供开发的土地仅占总面积的20%。香港政府采取的土地调控模式是以土地供应计划为核心的调控模式，它保证了足够的土地和基础设施供应，这不仅使香港保持亚太地区经贸金融中心和国际城市的地位，为居民提供了一个较好的居住、工作环境，而且为政府提供了客观的财政收入，使香港可以保持低税收政策。
此外，香港政府于1980年成立了土地供应委员会（LDSC），负责确定批地事宜，并由香港地政总署负责土地出让计划的具体指定工作。地政总署每年11月份草拟批地计划书，说明下一年度市场需要多少土地供商业、居住和工业等用途的发展。在确定土地确定需要数量时，一般要针对各类用地的特点进行具体的定量、定性分析。
三、启示及建议
（一）国际经验对我国土地政策参与政府宏观调控的启示
1、完善土地法规，保证政府在土地市场机制作用下发挥间接调控作用。在市场经济体制下，土地资源配置应主要根据市场取向来实现，国家不再直接干预用地者的生产经营活动，而是通过对市场的各种经济参数的调节，向土地市场输入能够影响城市地价的各种经济变量，由这些经济变量去影响用地者的价格行为，从而使地价的运行遵循国家的宏观调控取向，以保证土地资源合理、高效果目标的实现。
2、进一步完善土地市场，市场自发形成的价格成为政府调控土地资源的核心机制。国外土地市场的运行情况表明，市场机制高度发达的土地市场，都是通过一系列完善的市场运行规则和法律措施来实现和予以保障的。交易双方按照市场规则进行交易，市场机制在这些规则、法律的保障下发挥其资源配置的作用。市场机制作用的基本条件就是有一系列规范市场运作的保障，包括市场进入的条件、规则、交易行为的约束、交易信息和结果的公布。
3、运用税收分配机制解决土地资源运营中的收益问题。土地税收不仅具有收益分配职能（调节土地级差收益、组织财政收入），更重要的是通过土地税的征管，有利于保护土地资源，提高土地利用率，鼓励土地合理流转。
4、成立土地政策委员会，制定科学的土地供应计划，并保证其实施。我国当前的机构管理体制存在明显的不足，需要成立更高级别的机构来协调部门利益、制定土地供应计划。例如，可以在国务院成立土地政策委员会，由主管国土资源的副总理任主任，由国土资源部门、发展改革部门、财政税收部门、建设行政主管部门的领导任委员。这一组织对于土地政策作用的发挥应该能起到更大的作用。
（二）完善土地政策，健全我国宏观调控手段对策建议
1、加强土地基础制度建设。要维护好土地市场秩序，首先应改革、完善现行土地管理体制，明确各级政府的职责，改革政绩考评体系，合理配置土地规划权、计划权和收益权，把政府管理经济的职能真正转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，做规则的制定者和维护者。
2、土地政策参与宏观调控的定位要准。在宏观调控中，既不能片面夸大土地政策的作用而随意加大调控力度，也不能忽视其应有的作用而消极作为。宏观调控是一个系统工程，必须建立土地政策与产业政策、货币政策、财税政策相互配合、相互制约的调控机制，计划、金融、财税、土地供应等手段并用，多部门联合，形成合力，宏观调控才能真正做好。
3、土地政策与其他宏观政策的协调配合。土地政策参与宏观调控，必须服从和服务于国家宏观调控的要求，坚持依法行政的原则，要逐步建立起国土资源调控政策与产业政策、货币政策相互配合的宏观调控体制。
土地征地政策范文4
关键词：城市化；土地；管理；政策；关系
一、概况
城市化是指随着生产力的发展，人类的生产和生活由农村向城市转移的一个过程。近十年来，我国的城市化水平飞速发展，特别是上个世纪的九十年代，增长速度逐年增快。根据相关数据显示，我们城市每年平均扩展13平方公里，平均来讲一平方公里客运容纳1万人左右，那么城市化的结果是每年扩容13万人，扩展的规模和人口都是很大的。城市化扩展的土地大部分都是工业用地，而用于住宅的只有25%左右，还有一小部分用作城市的基础设施建设。但是城市化程度不同和城市用地结构不同的，其用地量有着很大的差异。
二、城市化与土地管理政策之间的矛盾性。
随着我国经济的发展，城市化水平的加速提升是一种必然的趋势。同时，随着城市化的发展也会进一步刺激投资与建设，同时也会进一步刺激消费需求，进而进一步促进经济的发展。与西方欧美国家相比，我国的城市化水平还是较低，还有很大的提升空间。从数据上看，及时欧美国家的城市化水平保持原有标准，我国也很难再10年赶超所以，我国的城市化水平进一步提升时一种必然的趋势。
我国在城市发展的方向存在失误。建国后，我国政府在城市发展的判断上犯了错误，一种坚持以重工业发展优先，严格限制城市发展的规模，城市化进程发展缓慢。直到改革开放后，才提出发展小城镇以带动农村经济发展的战略，小城镇是联系城市与农村之间的纽带，有利于农村剩余劳动力的转化，促进了农村的经济发展。但是小城镇吸收劳动力的能力过于优先，不应该成为我国城市化发展的战略方向，只可以作为城市化发展的一种补充。所以，我国应该进一步发展大中型城市，适当的发展小城镇。
城市化发展规划与土地政策、土地规划不配套。
在我国城市化发展初期，其规划往往与土地规划不配套，我国的土地管理法规定，城市化规划要与土地规划相连接，城市化规划中的建筑用地规模不应该超过土地规划中的用地规模。然而，在上个世纪90年代的时候，各个地区为了加速经济的发展，纷纷建设开发区，掀起房地产热，进而吸引投资，造成了土地的流失和耕地的占用。
土地资源的缺乏制约了城市化发展的脚步。
城市化的发展必然需要更多的土地资源，就会造成土地供给矛盾的激化，政府为了保护耕地，有采取了一系列政策限制了耕地转化为工业用地，从而造成城市地价不断攀升，城市的房价也超过了大部分市民的购买能力，所以在一定程度上制约了城市化的发展，阻碍的经济的发展。从客观角度讲，城市化的发展与保护农村耕地直接存在着一定的矛盾，为了促进城市化的发展就必然要占用更多的土地，而城市化又是一个必然的趋势，所以就必须处理好城市化与土地政策直接的关系。
城市化过程中征地补偿过低，伤害了农民的利益。在很多城市里，土地管理部门负责征收农民的功底，然后将征收的土地交由开放商进行经营。在一些中小城市里，大部分以拍卖的形式转让土地，一些政府官员为了自身的利益刻意提高土地的价格，以获取利益。农民虽然有拥有土地的使用权，但是这种土地管理政策极大的伤害了农民的利益。农民无法拒绝国家对土地的征收，而且在价格上地府政府也占有绝对的优势，地府官员通过剪刀差从土地中获利，这种压低地价的行为在各地也较为普遍。征收农民的土地后，其获得的往往是一次性补偿，这些费用仅够其生活5年左右，如在城市仅够其2年的生活费用，所以农民并不愿意交出手中的土地。
三、城市化与土地管理政策之间的统一性
1.城市化的推进有助于土地政策的完善
（1）科技的发展为完善土地管理政策提高支持。科技的发展可以帮助发展中国家的城市迅速发展，同时依靠科技进步还可以优化城市的产业机构，刺激城市发展高科技产业和知识密集型产业，也是提升我国综合竞争力的关键。同时，科技的发展也为土地管理和相关政策的制定提供技术基础，例如，通过卫星遥感技术队土地进行监管。
（2）城市化相关制定的改革有利于土地管理政策的落实。随着城市化的发展，个性制度也在不断的改革和完善，比如户籍制定和社会保障制度，只有不断开放户籍制度的约束，降低农村剩余劳动力向城市转化的门口，同时进一步完善社会保障制度，让失去土地的农村可以享受同城市居民一样的保障，才可以刺激农民向城市迁移，同时保障土地管理政策更加合理和科学，使其真正的落实下去。
（3）城市化的发展为土地管理政策提供法律支持。为了促进城市化水平的提高，让土地更好的利用，刺激农村剩余劳动力向城市迁移，就必需有一套完整的法律制度作为保障。所以，在城市化发展的过程中，就会制定相关的法律法规以保障土地的合理转让和农民的切身利益。同时，为了保障土地转让市场的规范性，也需要法律来保障和完善，对于土地转让过程中的权利和义务也要有详细的规定。
2.完善土地管理政策有利于推动城市的发展
（1）完善土地管理政策为城市化发展提供动力。从城市化的发展动力因素分析，其核心动力是工业，农业是其原始动力，第三产业是其补充动力。只有在农业充分发展的基础上，才会产生剩余的劳动力，才可以为城市化发展提供劳动力和农产品。我国的实际情况是人口基数较大，耕地资源人均占有量不足，所以粮食生产的压力也较大。所以，我们必须进一步完善土地管理政策，保护有限的耕地资源，加强对农业的技术投入与支持，发展现代农业，只有在农业充分发展的基础上，才可以为城市化的发展提供不竭的动力。
（2）完善土地管理政策可以切实保护农民的利益。建立合理的土地征用补偿机制可以切实的保护农民的合法利益，我国的相关法律中规定，对于征收的土地，按照土地原来的用途给予补偿。在我国大部分城市，一些失去土地的农民得到的补充往往不能满足其生活、医疗的需要。参考美国的法律，人们的财产权受到法律的保护，政府征用公民的财产必须按照市值进行补偿，我国政府也可以参考磁力，对失去土地的农村进行多元化的安置，比如解决农民的就业问题，或者以土地换土地。只有不断完善土地的管理政策，才可以让农民自愿的交出土地，流向城市。
总而言之，城市化的发展会影响到土地政策的制度，可以促进相关土地管理政策的完善。同时，土地管理政策的多样化和灵活性对于推动我国的城市化发展也有积极的作用。只有正确认识二者之间的关系，才能发挥其各自的作用，进而相互促进。
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土地征地政策范文5
关键词：张承环京津地带；土地；综合开发
中图分类号：F321 文献标识码： A 文章编号：1003－3890（2008）04－0068-05
一、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的必要性和紧迫性分析
（一）建设用地政策成为张承环京津贫困带消除贫困的重大制约因素
张承环京津贫困带是河北省乃至全国最贫困的地区之一，也是国家扶贫开发的重点区域。截至2006年底，张承环京津贫困带共有国家级扶贫开发重点县（区）17个，贫困人口149.35万人（含低收入贫困人口和未解决温饱的贫困人口）。由于历史、自然、区位和政策等种种原因，张承环京津贫困带开放起步晚、开发速度慢，工业化和城市化进程缓慢，对于建设用地的需求很小，每年下达的建设用地指标基本上用不完，与当时的沿海发达省份工业园区发展势头迅猛、建设用地需求旺盛形成了很大反差。
进入21世纪以来，张承地区迎来了前所未有的发展机遇：一是环京津贫困带的问题逐渐引起国家和国际上的关注，这一地区正成为21世纪国家扶贫开发和国际上扶贫援助的重点区域；二是20世纪90年代以来，国家对这一区域逐步实施有限制地对外开放，经过近十年的发展，目前已进入了工业化和城市化加速发展时期；三是随着京津城市化的发展，对周边地区的辐射带动作用明显增强，产业向外转移的步伐加快。因此，近年来，张承地区经济发展明显提速，进入了改革开放以来发展最快的“黄金”时期，主要经济指标增幅在全省位次明显前移，相应地，对建设用地的需求也持续增加，据粗略估计，张承地区每年的建设用地需求在1334公顷（2万亩）左右。
恰在这一时期，国家从规范房地产市场、促进集约用地、保障农民利益的全局出发，开始实施严格的用地管理制度。这对于全国有效保护耕地、稳定房地产市场，无疑具有积极的意义，但对于工业化和城市化刚刚步入加快发展轨道，农业产业化和基础设施建设蓬勃发展、脱贫之路初现曙光的张承地区而言，影响颇大。近几年来，张承地区每年分得的建设用地指标大体在400.1公顷~533.6公顷（6 000亩~8 000亩）左右，需求缺口约800.4公顷~933.8公顷（1.2万亩~1.4万亩）。
建设用地指标紧缺直接影响了两市经济发展和农民收入增加，影响了贫困地区的脱贫步伐。调查中发现，张承地区因为建设用地指标限制而受到影响的项目很多。如张北县的马铃薯全粉加工项目，是结合当地实际引进的农副产品深加工项目，也是列入省、市农业产业化重点龙头项目，该项目投产运行后，既可为地方政府创造4 000万元以上的税收，又可以直接促进农民增收8 400万元。但这一项目由于用地指标限制，迟迟未能投产。
（二）国家“一刀切”的用地政策人为地切断了建设用地供需的有效链接
国家实施严格的土地管理政策，总体而言，对于房地产行业健康发展、有效保护耕地面积、促进集约节约用地等具有积极的作用。但我国幅员辽阔，各地的发展情况和土地类型结构都有很大的不同，实施“一刀切”的建设用地管理政策，会引发这样或那样的问题。就环京津贫困带而言，现行统一的土地管理政策，有可能进一步扩大贫困带与京津的发展差距，不利于实现区域协调发展。
1. 国家层层分配新增建设用地指标的分配方式，不利于贫困地区获得必要的建设用地指标。目前，国家对于土地利用年度计划管理，实行的是新增建设用地指标的逐级分配，即国家将建设用地指标分到各省、再由各省逐级往下分配。各地建设用地指标的分配，主要参考其历年GDP增长情况、固定资产投资情况和历年实际占用土地情况等。这种指标分配分式，对于那些经济基础好、发展水平高的地区相对有利，而像环京津贫困带这样历史上固定资产投资额较低、建设用地规模较小的欠发达地区，获得的建设用地指标相对较少，无法满足其经济快速发展对于建设用地的需求。
2. 国家将未利用地纳入土地年度计划管理指标，不利于贫困地区发挥土地资源优势加快发展。2006年以来，国家为了加强土地宏观调控，在对农用地转用年度计划实行指令性管理的基础上，进一步将未利用地纳入年度计划管理。而张承地区未利用地资源相对丰富，其中张家口未利用地面积占全市总面积的近1/3，承德未利用地面积占全市总面积的1/5强，均高于全省平均水平。未利用地资源丰富是本区经济发展的最大优势，国家出台未利用地管理政策，不利于贫困地区将土地资源优势转化为经济发展优势。
3. 工业用地“招拍挂”政策抬高了企业向环京津贫困带投资的门槛，在招商引资竞争中，环京津贫困带处于更加不利的位置。2007年以来，国家为了加强对工业用地的调控和管理，促进土地节约集约利用，统一制订了《全国工业用地出让最低价标准》，将全国的工业用地分为15个等别，并确定了每一等别工业用地出让的最低标准。国家工业用地出让最低标准，主要依据东中西部经济发展水平而定，总体来看，体现了东中西部土地利用效率的差异。但仔细研究该政策发现，这一政策的实施，将对环京津贫困带的发展产生不利的影响。
因为这一标准的出台，是将河北省作为东部地区来考虑的，对张承地区经济社会发展的特殊性考虑不足，土地出让最低标准制订得偏高。如承德和张家口市主城区与北京怀柔区、天津武清区等地区的土地同为八等土地，显然，张承两市软硬环境的竞争力与京津的城区不可同日而语。在招商引资竞争中，张承地区既没有产业配套优势，也没有机制创新优势，这种土地等别划分标准，将使张承地区进一步丧失土地资源优势，因此在招商引资竞争中，处于更加不利的位置。
4. 国家对土地利用总体规划的管理政策，给环京津贫困带的土地开发和利用带来了双重挤压。首先是国家和省每年下达各地的建设用地指标，与各地《规划》中的建设用地指标相脱节。在我国第二轮土地利用总体规划（1997－2010年）的实施期间，一些经济发达地区建设用地需求过旺，相当一部分地区早就把规划期的指标全部用完。据有关资料，在自2000年开始的“圈地热潮”中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市用地指标全面突破规划指标。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。因此，国家为了严格控制建设用地规模，采取了新增建设用地指标控制政策，是必要也是必须的。但张承这样的欠发达地区，由于以前经济发展速度慢，建设用地需求规模小，目前绝大多数县（市、区）的规划指标没有用完，但对这样的地区依然沿用建设用地计划指标控制政策，使这一地区有规划指标但没有建设用地，显然不尽合理。
其次是在保护基本农田方面，严格按照土地利用总体规划进行管理。由于种种原因，在编制第二轮土地利用规划时，很多地方将其它用地误划为基本农田，这种情况在张承地区也很普遍。比如，张家口宣化县洋河南镇域内的近4 000亩土地虽为低产田和滩涂，却划为基本农田，怀安县也有约4 000亩林地划为基本农田。目前，国家依据当时规划确定的面积和地块，对基本农田进行严格的保护，许多当时误划的荒草地、荒坡地和盐碱地，无法改变土地性质，从而影响了当地的发展。
二、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点工作的基础和条件
环京津贫困带无论从土地资源条件、土地类型结构，还是经济发展阶段等方面，都具备开展全国土地综合开发政策试点的基础和条件。
（一）环京津贫困带土地后备资源丰富，易于实现耕地占补平衡
开展土地综合开发政策试点，必然要求在耕地占补平衡的前提下，通过土地开发整理，探索更为灵活的建设用地供给方式，因此，客观上要求试点区土地资源相对丰富，有可开发利用的土地空间。张承地区土地资源丰富，土地开发整理的潜力巨大。两市土地面积共计7 641 152公顷（11 456万亩），土地总面积、耕地面积、未利用面积的人均指标均高于全国和全省的平均水平；贫困带农村居民点人均用地200多m2，其中坝上地区农村居民点人均用地高达280m2，远远超过全省150m2的标准，丰富的土地资源为加大土地开发整理力度，保持耕地占补平衡提供了资源基础。
（二）环京津贫困带土地类型复杂多样，有利于探索不同类型地区的土地开发利用政策
高原、山地、丘陵、盆地、寒谷、湖淖等复杂的地貌孕育了环京津贫困带复杂多样的土地利用类型和结构。这一地区既有广袤的高原区域，又有人多地少的河谷盆地，还有低山丘陵区；既有老工业基地，又有新兴工业和农业产业化强县（市、区），还有因地理、政策等因素至今没有享受到同等发展的山区县（区）。这种类型多样的土地利用结构和发展模式，为进行土地综合开发政策试点提供了基础，便于因地制宜、探索不同类型地区的土地开发利用方式和管理政策。
（三）环京津贫困带属于欠发达地区，开展土地政策试点的调控难度相对较低
开展土地综合开发试点，在用好建设用地存量、保持耕地占补平衡的前提下，势必要适度增加建设用地规模。虽然近年来环京津贫困带经济发展速度加快，但总体来看，该地区建设用地总需求较沿海发达省市要小得多。因此，在该地区开展土地综合开发试点，便于国家对试点区土地的宏观管理和调控，防止发生建设用地规模迅速增加、耕地急剧减少、生态环境进一步恶化等失控现象。
三、开展环京津贫困带土地综合开发政策的试点方案
（一）开展贫困带土地综合开发政策试点的目的和意义
开展贫困带土地综合开发政策试点有利于为贫困带的工业化和城市化发展提供必要的建设用地，从而缩小贫困带与京津的发展差距，促进京津冀都市圈的科学发展、和谐发展；有利于探索贫困地区实现经济、社会和生态“三赢”的土地开发和利用模式；有利于国家因地制宜，制定适合新时期特点的土地开发和利用政策。
（二）开展贫困带土地综合开发政策试点的指导思想和原则
1. 指导思想。以尽快缩小环京津贫困带与京津发展差距，促进京津冀都市圈科学、和谐发展为目标，进一步解放思想，大胆创新，制定实施符合本区实际的土地开发利用政策，充分发挥本区的土地资源优势，在严格保护耕地和集约节约利用土地资源的前提下，更加持续有力的保障经济社会快速发展，更加切实有效地维护农民权益不受侵犯，使贫困带的广大人民能够逐步分享到经济快速增长带来的发展成果。
2. 原则。（1）因地制宜、灵活运用。根据贫困带内部不同的土地开发类型和结构，因地制宜，制定实施不同的土地开发利用政策，确定不同的土地开发利用模式，切实增强政策的针对性和有效性。（2）保护耕地，保障发展。要在保护耕地总量不减少的前提下，积极推进内涵挖潜，适度开展外延开发，通过土地开发、整理、复垦等途径，有效增加建设用地面积，充分发挥土地对经济社会发展的支撑作用。（3）保护生态、合理开发。在安排土地开发区域、规模、强度和时序等方面，既要满足区域经济社会发展的实际需要，又要与区域生态承载力水平相适应，从而促进经济社会和生态的可持续发展。（4）集中配套、集约利用。在安排建设用地指标方面，要向工业密集区、城镇和郊区等基础设施相对完善、开发效益明显的区域倾斜，避免出现新的“村村点火、户户冒烟”的产业布局过度分散现象。
（三）开展贫困带土地综合开发政策试点的基本内容
1. 工业用地出让最低标准调整政策试点。按照国家现行有关政策规定，工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和，其中土地取得成本是指给予被征地农民的征地补偿安置费以及给予城镇居民的拆迁费用；土地前期开发成本指“几通一平”的费用；相关费用指的是新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税、耕地占用税等税费以及政府以出让金形式获得的土地纯收益。考虑到贫困地区特殊的区位条件、发展基础和脱贫要求，建议在制定工业用地最低出让标准时，以不低于土地取得成本为限，即工业用地最低出让标准不低于被征地农民的征地补偿安置费用以及城镇居民的拆迁费用。其中征地补偿安置费用标准的设定既要考虑土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，也要考虑被征地农民的社会保障费用。
2. 未利用地开发利用政策试点。鉴于环京津贫困带的未利用土地资源丰富，经济社会发展与土地资源保护的矛盾不十分突出的事实，建议规划期内下达年度建设用地指标时，只将农用地转用指标列入调控范围，从而增强经济发展落后而土地资源相对丰富的地区在土地利用政策方面的灵活性。为了避免对未利用地的开发出现“一哄而上、过度开发、破坏生态”的失控现象，要科学规划、统筹安排，在保证实现耕地占补平衡和保护生态环境的前提下，科学划分易开发区、可开发区和禁止开发区，对未利用地的开发方向、步骤、时序和强度等要作出严格的规定。
3. 建设用地指标分配制度改革政策试点。为了改变贫困地区在现行建设用地指标分配体系中的不利地位，建议在贫困带实行适度放宽的建设用地指标分配政策。是对于规划期内用地指标没有用完的县（市区），可以根据本县（市区）实际情况，在年度间自行调节使用建设用地指标。
4. 土地年度利用计划审批制度改革试点。目前，我国在土地管理方面，实行的是土地利用总体规划和年度利用计划双重调控方式，即在土地利用总体规划确定的总体框架下，实行年度土地审批制度。为了及时满足贫困带发展的用地需求，增强贫困带土地政策的灵活性，建议将“每年下达、每年调整”的年度计划审批方式，改为“一次下达、规划期内调整”的政策，即在新一轮土地利用总体规划批准的同时，确定建设用地指标，然后在规划执行期间根据实际情况自行调整，以满足贫困带发展的实际用地需求。
5. 土地性质变更政策试点。如前所述，由于种种原因，在全国第二轮土地利用总体规划中，环京津贫困带将大面积的低产田、荒草地、荒坡地和盐碱地等未利用地误划成了基本农田，这在很大程度上限制了贫困地区的发展。为此，建议在准确调查、摸清基数的基础上，实事求是地将这部分误报为基本农田的土地性质调整过来，以满足环京津贫困带开发开放对用地的需求。
四、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的若干建议
（一）加强土地资源调查、评估和相关基础性研究，为开展试点工作奠定基础
土地资源调查是加强土地宏观调控和科学管理服务的基础，是积极开展试点区土地综合开发政策试点的重要依据。因此，要在以往土地资源调查评价成果的基础上，围绕试点区的试点内容，按照实事求是、图数一致的原则，积极开展土地资源调查工作，加强土地利用的类型、数量、分布、利用和权属状况的调查，特别要加强存量建设用地、错划为基本农田的土地、未利用地的调查和勘测，建立各类土地利用数据库，为加强土地宏观管理提供服务。在土地资源调查基础上，按照市场化原则，加强对农用地综合生产能力调查评估，积极开展农用地分等定级与估价工作；完善土地评估的政策和制度，采用先进的土地评估技术和方法，切实保障土地评估的科学性、市场性和可操作性。在全面调查土地利用自然、社会、经济条件的基础上，积极组织开展相关的基础性研究工作。主要包括：试点区被征地农民补偿问题研究、试点区未利用土地可开发性研究、试点区未来几年土地供需状况研究、试点区土地开发整理潜力分析、试点区耕地保护研究、试点区城乡居民点用地规模和布局调整研究、试点区土地利用环境影响评价等。
（二）加快制定相关政策、规划和管理办法，为开展土地综合开发试点提供依据
开展环京津贫困带土地综合开发政策试点，是一项极具创新性的工作，需要在突破现有政策和制度的框架下，研究制定新的土地开发管理政策。因此，要结合环京津贫困带土地综合开发政策试点内容，在前期土地资源调查研究基础上，尽快出台相应的政策文件和规定。（1）关于试点区被征地农民的社会保障费用补偿办法，明确被征地农民的社保补偿标准、补偿额度、资金管理、拨付途径、拨付方式等，解决被征地农民的后顾之忧；（2）出台试点区工业用地出让最低标准，明确不同县（区）、不同性质土地出让的最低标准；（3）关于试点区未利用土地开发总体规划，明确未利用土地开发的原则、区域、范围、开发方向、步骤和时序等问题，为贫困带的未利用土地开发提供依据；（4）关于工业园区或工业密集区的产业投向指导和投资密度规定，明确工业园区或工业密集区鼓励、禁止、限制的产业，对于不同的工业园区或工业密集区，要划定投资密度最低限，促进集约节约利用土地；（5）关于建设用地指标分配制度改革的管理办法等，要明确规定年度利用计划的制定、报批、备案等程序和环节，为开展此项工作提供指导和依据。
（三）提高土地管理的技术水平，为开展贫困带土地综合开发试点提供科学依据
为了增强试点区在土地资源评价、土地利用调查和动态监测、土地利用规划、土地市场管理、地籍管理等方面的科学性，客观上要求提高土地管理的技术水平。国家要加大对试点区土地管理信息化建设的投入力度，加快推广先进适用的空间技术和信息技术，通过“3S”技术与计算机通信网络技术的集成，构建一个整体的、适时的和动态的对地观测、分析和应用的运行系统，从而实现对土地资源的实时动态监测、综合分析评价和科学有效管理。（1）加快建立土地利用、耕地和基本农田保护、土地整理复垦开发、地籍和规划等地政管理基础数据库；（2）建立土地资源遥感动态系统和监测信息体系，提高土地资源调查评价信息化水平；（3）加快建设电子政务平台，建成结构合理、功能完整、安全稳定、覆盖全局的土地资源电子政务系统，促进高效管理、科学决策、依法行政和政务公开；（4）加强土地资源数据的统一管理，加快土地资源网络和网络安全体系建设，建立统一的土地资源数据中心，实现网上数据的交换和共享，提高土地资源信息为管理服务和社会服务的水平。
（四）加大土地开发、整理和复垦力度，增加土地后备资源
土地开发整理是既保持耕地占补平衡，又保障经济持续增长的重要途径。为了保证环京津贫困带试点工作的顺利开展，要严格按照张承两市出台的土地开发整理规划，加大土地的开发整理和复垦力度，主要包括：迁建、拆并和荒废自然村宅基地的退宅复垦，“空心村”居民点宅基地的整理复垦，“城中村”土地的开发整理，闲置、倒闭工矿用地及废弃交通、水利用地的退建复垦等。在进行土地开发整理时，要按照“谁投资，谁受益”的市场化运作模式，积极鼓励全社会投资参与土地开发整理，通过项目的公开招投标、项目的股份制管理、整理土地指标的商品化、运作进程的规范化，加快土地开发整理项目的进程，为经济社会发展提供充足的用地保证。
参考文献：
土地征地政策范文6
关键词：土地置换；高校；债务危机；策略
中图分类号：F301.0文献标识码： A 文章编号：
中国高等教育的急剧扩张带来了许多负面效应，比如教育质量滑坡、失业、沉重的高等教育成本等。以高等教育成本为例，它不仅给中、下阶层家庭带来了沉重的经济负担，还让高校自身也背上了巨额债务。据统计，到2011年底，高校债务最高评估已近万亿元。本文将对高校土地置换政策进行分析，并提出建议。
一、高校土地置换政策
土地置换即在政府许可的情况下，利用土地级差将土地交易并获取经济收益的一种策略。高校土地置换有两种形式：一是卖掉位于市区价格相对较高的老校区地皮，获取土地级差收益；另一种是将高等教育大众化过程中获取的土地，拿出一部分用于市场化的商品运作。2010年l1月，教育部、财政部联合下发《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，明确指出高校可采取土地置换方式解决债务。
二、高校土地置换的原因与发展困境
1、高校土地置换的原因
20世纪末高等教育扩招之后，短短几年间高校便累积了巨额债务，形成原因主要划分为国家高等教育政策、地方政府发展政策、高校发展政策、银行逐利等四大类原因：
（1）从国家高等教育政策来看，高等教育扩招、本科评估、多校合并等政策带来了教育资源重组的高昂成本，同时国家对高等教育的公共投入又严重不足。
（2）从地方政府发展来看，地方政府以发展地方性高等教育作为增强地方竞争力的举措，甚至以建设高教园区来拉动经济，带来地方经济的短暂繁荣与发展。
（3）从学校发展来看，高校发展理念出现偏差，追求高校间规模竞争，过度发展基础建设，加之高校财务管理制度不规范，缺乏预警机制，造成高校非理性贷款，造成了巨额债务。
（4）从银行逐利来看，校银合作在某种程度上迎合了银行的逐利行为，银行往往在与学校没有进行偿还能力约定的情况下，就假定国家财政兜底，形成利益合谋，甚至“求”着高校贷款。
2、高校解决债务危机策略
我国高校解决债务危机的策略基本可以分为四大类：
（1）要求政府扩大对高等教育的财政投入。国家财政性教育经费对高等教育的投资比例相对较低，扩大政府对高等教育的财政投入具有一定的合理性。但是以扩大政府财政投人化解高校的债务危机同样也具有挑战性。
（2）进行多渠道筹资。我国高等教育发展的最大弊病之一即是教育经费来源的单一性。我国高等教育的多渠道融资能力较弱，这主要源于政府管制，短时期难以改变。
（3）加大财务管理。财务管理包括了加强银行贷款管理；确定合理的贷款规模，防范财务风险，建立有效的风险防范机制；建立高等院校的偿债准备金制度；改善高校预算管理能力等方面。但是，这是一种长效机制，短时期内很难获得大量资金，难解燃眉之急。
（4）进行土地置换。土地置换不同于其他策略，由于具有很大的特殊性，表现在其合法性、可持续性和差异性等多个方面，以下对此展开论述。
3、高校土地置换的发展困境
（1）合法性困境。高校土地属性大部分属划拨土地，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定划拨土地使用权的转让需要“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人”经“市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”，“补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。高校显然不可随意出售、交换和赠与其土地，更不能将卖地所得用于偿还债务。但是按照教育部、财政部的规章，高校利用土地置换解决债务危机具有国家性政策的合法性。
（2）可持续性困境。土地属于不可再生资源，依靠土地转卖与出让来获取高校经费不具备可持续性，不能成为高校经费来源的长效机制。即使土地出让所获取收益能够一次性或基本解决高校债务，也无法成为高校发展的长期经济来源。
（3）差异性困境。土地置换所获取的土地级差收益取决于被置换土地的市场价格。不同地区的高校土地具有不同的市场价格，其可以出让的土地规模也具有差异。因此，在高校土地置换中所获收益真正用于偿还高校债务的资金具有差异。
三、高校土地置换的建议
1、注意事项
（1）现行的土地置换只是模糊性条文，缺乏实施细则。高校土地置换要防止不同权力群体间的利益博弈。公办高校土地属于国有资产，土地收益应全部纳入地方国库，然后再进行返还。以规避高校土地置换决策者之间的逐利行为，防止不同集团的利益瓜分，需要对土地置换进行充分论证。
（2）防止市场对高等教育文化侵蚀。客观而言，中国急速扩张的高等教育大众化对中国传统式精英式高等教育带了较大冲击。高校以出卖具有文化传统的老校区实现经济收益，如果处理不当，很容易对中国百年高等教育校园文化造成伤害。高校土地置换需要在经济利益与文化保护之间做到平衡，有效维护社会利益。
（3）高校土地置换的范围。高校土地置应进行一定的规模控制，否则会导致土地的过度出让，影响高校正常教育教学工作。土地资源具有稀缺性，地方政府曾经以“赠地”的方式帮助中国高等教育的发展，如果高校为了解决债务危机，把学校土地进行出让将带来教育发展的长远损失。
2、高校解决债务危机应建立长效机制
（1）市场化途径。建立现代大学制度需要引入市场竞争。从某种角度来说，高校债务问题是中国大学实现去行政化的好机会。管理部门可以考虑采取将高校的债务进行资产拍卖、对高校进行企业化管理、引入社会资本办学等举措，将高等教育进行市场化运行。
（2）改革现行高等教育管理体制。首先，现行的高校制度有着规模扩张的需求动力。一方面，学校的规模与层级决定着领导者的行政级别。另一方面，在按学生数量拨款的财政体系下，学生规模意味着学校获取的财政拨款规模，同时按照经济学的规模效应，规模大可以节约成本，因此无论是985高校，还是高职专科院校均纷纷扩大规模，短时期内规模的扩展意味着发展资本的巨大投人，从而形成巨额债务。其次，现行的高校制度致使资本扩张的直接责任者缺位。我国高校实行党委领导下的校长负责制，由于学校决策者具有行政性特征，承担责任的主体不明。虽然国家赋予高校管理者对高校资产具有一定的权限，但是又缺乏对其的监管机制，决策者往往不会对高校贷款行为充分评估债务后果。决策人本质上不会对资金的使用真正负责，导致了高校资金管理与使用中的低效、腐败、滥用、误用等不良现象。
（3）我国高校属于公立性质，操作者实施高校贷款的假设条件即是政府财政兜底，缺乏法人实体意识的高校管理者不断推高了贷款的非理性。高校解决债务危机需要从根源上对高校管理体制进行革新，理清教育部、财政部、地方性财政等部门与高校之间的关系，建立校董事会制度等。
（4）加强高校财务管理。高等学校要从全局出发，既要考虑学校发展和建设的需要，也要建立科学的贷款资金控制制度，充分发挥审计、监察、工会等部门的监督作用，保证贷款资金的专款专用。建立与完善高校财务预警机制，降低贷款资金成本和财务风险。
【参考文献】：
1、邬大光．我国高等教育大众化的基本特征与政府的责任．教育研究，2002.
2、常歆．依靠“政府买单”化解债务危机—— 以高校债务危机为例．中国集体经济，201l.
