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采矿土地征收补偿标准范文1
关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0021-03
随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。
一、农地发展权及其归属
1.农地发展权的概念及与其他土地权利的关系。农地发展权源于土地发展权，而土地发展权实际上受到采矿权可以与土地所有权分离而单独出让和支配的启发。从最原始的、绝对的、排他的个人所有权到共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，土地产权体系不断演进。土地发展权有广义和狭义之分，分歧在于发展权客体的差异。广义上的土地发展权是指变更土地用途和改变土地利用集约度之权，如果只涉及土地用途改变带来的利益则为狭义上的土地发展权，其又可分为农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途从农用地转为建设用途使用之权。在我国，它包括两个方面，第一个方面是农用地通过征收成为国有建设用地的权利，第二个方面是农用地转为农村集体非农建设用地的权利。农地发展权是土地产权体系的重要内容，与其他土地权利之间存在密切关系：第一，农地发展权与土地所有权的关系。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内对农地享有的占有、使用、收益、处分的权能。现代物权法较为重视用益物权的地位和作用，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项独立的民事权利客体予以保护，是土地所有权发展的必然结果。[1]我国现行的土地法律法规对农地权利的规定仅限于静态权利内容的规定，缺乏动态权利的内容，而现代土地权利发展的动向之一，便是权利重心从静态权利向动态权利的转化。农地发展权的设置不仅不与现有的土地所有权制度相冲突，反而弥补了现有土地所有权制度不能涵盖动态利益的不足。第二，农地发展权与土地使用权的关系。土地使用权属于土地所有权的一项基本权能，按照我国现行的土地法律法规，使用权是为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与土地所有权并列的一项权利。[2]土地使用权包括占有、使用、收益和部分处分的权能。农地发展权本应为使用权的应有之意，但是法律法规将土地使用权限定在静态的层面上，即依据土地原有性质的利用或约定方式的使用。由此可见，土地使用权是农地发展权存在的基础，农地发展权是对土地利用方式的改变，同时也是对土地使用权的改变或固定化。第三，农地发展权与空间权的关系。空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。农地发展权的内容是改变农地的用途，是一种动态的权利，而空间权的内容是地表以上或以下一定空间范围的权利，通常包括空间所有权和空间使用权，是一种静态的权利。二者的目的都是对土地利用限制，不同之处在于农地发展权是对土地用途的限制，以调整土地利用动态法律关系、促进土地规划目标的实现；而空间权是对土地范围的限制，调整土地立体开发利用法律关系，增加土地的利用效率。
2.农地发展权归属的争论及论证。关于我国农地发展权的归属，主要有三种观点。第一种观点主张发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，[3]类似英国模式。农地发展权国有化是指将土地未来的发展权移转归国家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益与处分之权，任何人想变更土地用途，在实行开发前，必须先向国家申请，并向国家购买发展权。这种观点认为农地转为建设用地的增值来源，应该奉行“涨价归公”。“涨价归公”的主要依据是贡献原则，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利。[4]被征农地价格的提升主要是由于城市化发展，农民集体对涨价的贡献微乎其微。我们则认为农地发展权按照“贡献原则”，归国家所有貌似合理，值得商榷。“涨价归公”混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享。因为，城市化涵盖整个国民经济体系，对国民经济的各组成部分并不存在外部性影响，最终表现为内部性收益或成本，就内部性收益而言，国民经济各单位应分享包括居民生产效率的提高、城乡居民消费条件的改善、政府财政收入增加等在内全部城市化收益，而不单是农地的增值收益。同时，“涨价归公”还混淆了农地增值收益的归属与分享。农地增值收益的归属是一种产权经济现象，具有市场经济属性，取决于农地收益权的归属。农地收益权归属于农地所有权人，所以农地增值收益也应归属于农地所有权人。而被征农地增值收益的分享是政府对征地活动的调节，具有行政属性。虽然政府在城市化过程中有权分享被征农地的增值收益，但是不代表被征农地的增值收益应归政府所有。在我国，如果继续将农地发展权归为国有，农民和政府因征地所引发的矛盾也将愈演愈烈。
第二种观点主张农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，[5]类似美国模式。从农地发展权的权源来看，农地发展权曾经长期沉睡于农地所有权中，后为调整农地的动态利用利益从所有权中分离出来。从这个意义上讲，农地发展权应归属于农地所有权人，但是一种权利的设立需要考虑到一国国情，美国实行土地私有制，农地归属于农民个人所有，农地发展权从属于农地所有者，具有较大的便利。但是，依据我国《宪法》和《土地管理法》等规定，农村土地属于农村集体经济组织所有，因此依据该观点，农地发展权应归属于农民集体所有，但是，我国立法中农民集体经济组织的指向并不明确，乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织之间也没有清晰的界限，并且集体所有权主体缺乏人格化的代表，导致了集体所有权主体在事实上的虚置。在这种情况下，如果将农地发展权归属于农地所有权人所有，由于主体虚位，农地发展权实际上最后被少数利益集团把持，势必产生土地的粗放式经营、不可避免的权利寻租，并且使农民得不到足够的补偿。
第三种观点主张将土地发展权的决策权交给国家，由国家作为农地发展权的权利主体代表，地方政府作为国家人具体行使征地权，农民通过建立社会保障机制的方式参与对农地发展权权益的分享。[6]这种观点似乎考虑到了多方的利益，却隐含了众多模糊不清之处，例如农地发展权的决策权交于国家是什么意思？由国家作为农地发展权的权利主体代表和农地发展权归国家所有，有什么区别？农民的社会保障机制怎么建立？
总之，我们主张，农地发展权应归承包该农地的农民所有。农村土地承包经营权是土地使用权的一种，具有准所有权性质。农民是集体土地的真正使用者及土地发展行为的真正责任人和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。农地不仅是农民的主要经济来源，还承担着农村的社会保障职能，农地发展权归属于农民，才能让农民真正享受到土地增值的收益，从而提高农地征收的成本，抑制不合理的农地征收行为。
二、农地发展权视角下的农地征收权限制
在我国，由于欠缺农地发展权制度，农地集体所有权主体虚位，农地流转又过度依赖于国家对土地用途的管制和对土地一级市场的垄断，以致国家对农地增值收益享有巨大的权力。在我国财政体制下，基层政府特别是工业化程度低的地方政府，往往存在巨大的财政亏空，而对地方政府而言，农地征收成本低，收益大，从中得到大量的土地出让金，是弥补财政亏空最快捷的方法。地方政府为收取农地发展权的收益，扩张当地财政，积极进行“圈地运动”。同时，土地作为日益稀缺的资源，价值被逐步推高。政府可以采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等方式将土地交付给用地单位使用，每种方式的成本存在较大区别。而掌管土地审批事宜的官员对方式的选择享有很大的自由裁量权，用地单位为求以最低成本得到土地，纷纷与相关负责官员勾结，导致“权力寻租”行为屡屡发生。因此，我们认为应当基于农地发展权对农地征收权设定目的限制与程序限制。
1.农地征收权的目的限制。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收。”即国家征收土地只能以满足“公共利益”为目的。西方国家通常将“公共利益”的范围界定为国防、环保、公共场所等方面，但我国法律并未对“公共利益”作明确的规定。国家垄断土地一级市场，农地只有经过国家征收才能转为建设用地进入土地市场，当建设用地需求上升时，国家只能通过农地征收这唯一的制度安排来满足，以致实际操作中将“公共利益”扩展到国家一切经济活动范围，征地范围难以控制。我们认为，为了解决我国征地范围过宽的问题，必须清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”组成的，公共是利益的主体而利益才是真正的内容。公共利益概念的最大特点在于它的不确定性，包括利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。利益内容的不确定性是指利益的价值受到利益主体和当时的客观事实左右；受益对象的不确定性在于公共利益的享有者范围不同。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下方面：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其他公认的或法院裁定的公共利益用地。即使是为了公共利益的需要，也要经过农地所有者和使用者多次洽谈，征收只能作为最后的不得已而为之的手段。如德国规定，除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买其土地未果外，不准轻易动用征地权。[7]
在严格区分公共利益用地和非公共利益用地的基础上，对于房地产开发和企业用地等经营性项目用地，应允许农地发展权流转，通过开发商与农民的谈判来实现农地的和平开发。在我国，土地利用规划中所有待开发的农地都享有农地发展权。通过设立农地发展权，可以在法律中规定，允许非基于公共利益的用地单位在平等协商的基础上，一并获得该土地的承包经营权和农地发展权。在政府部门按照土地利用规划批准待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农用地发展权的集体经济组织和农民购买农地发展权。建立农地发展权的流转机制，可以用市场来调节城市化进程对征地的占用，达到资源的最优化配置。这样做，将基于非公共利益征地中农地发展权的利益考虑进来，增加征地成本的同时增加了农民的收益，不仅遏制了城郊农地征用失控的趋势，并且保证了失地农民的正当利益。
2.农地征收权的程序限制。按照我国《土地管理法》及其实施条例的规定，我国征收土地的审批程序为：用地者提出申请，政府审查和批准，公告和登记，征地补偿。虽然《土地管理法》第48条也规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但主要还是强调行政主体征地权的行使，而忽视农地征收过程中有关监督作用的程序。由于农地发展权制度缺失及集体所有权主体缺失，农民不享有农地的增值收益，农民缺乏参与征地谈判的积极性，导致“权力寻租”泛滥。并且，对征地过程的全程管理和反馈机制没有建立，个别利益主体实际上是在没有任何监督的情况下与国家或用地单位进行谈判，而应受补偿的农民却不能以独立的权利主体身份参与到征地协商谈判中去。
“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”在农地征收过程中，应确保征收过程的透明度，切实保证农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利：知情权是指政府部门在征地报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准以及安置办法等，书面告知被征收土地的每一个农户；参与权指农民有权参与拟征收土地赔偿标准的决策，有权要求政府部门组织听证等；救济权则是指当在征地过程中，农民合法权利遭到侵犯时，农民有权并且能够得到公平的裁决。因此，基于农地发展权的农地征收程序应当如下：（1）预先通告；（2）政府对被征收农地进行评估；（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；（4）召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提前诉讼；（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，则应交由法定的有资质的机构估价；（7）双方最后一次进行补偿金的平等协商；（8）如果双方不能达成一致，则按照法定机构的估价为准；（9）协议生效后，政府在一定期限内支付农地征收补偿金并取得被征收的土地。
三、农地发展权视角下的农地征收补偿
农地征收是私权利割让给公权利，引起土地产权永久性变化。为了公共利益的需要，国家公权力对私权利予以强制虽然是必要的，但是这种强制也必须建立在法律的约束和对私权利保护的基础上。农民享有农地发展权，在政府征收农地的过程中，农民享有独立的因农地转非农用地而形成的增值收益。国家因公共利益征收农地，必须向农民购买农地发展权或在补偿中增加农地发展权收益，并在此基础上建立农地征收补偿的法律制度。
1.农地征收补偿原则。虽然2004年修订的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有明确征地补偿的原则。这种制度的缺失导致在征地补偿中行政机关享有较大的自由裁量权，征收行为缺乏法律上的约束，征收标准的不确定性使公民的合法权益无法得到保证。因此要完善农地发展权的补偿制度，必须先确定征地的补偿原则。对征地的补偿原则，存在不同认识：完全补偿原则认为补偿不应该限于征收的客体，而且应该包括与该客体具有直接或间接关系的经济上和非经济上的利益；不完全补偿原则认为补偿应该基于公共利益而限于被征收财产的价值而不能延伸到难以量化的其他利益；相当补偿原则认为应该视情况分别采用完全补偿标准或者不完全补偿标准；生存权补偿原则则主要考虑到除了补偿被征收财产的价值以外还要给予被征收人必要的保证其基本生活的补偿。我们认为，我国法律对土地征收补偿的规定应该以完全补偿为原则，即除了对被征收土地本身具有的价值进行补偿外，还须补偿因转化土地用途而形成的农地发展权利益等，同时辅以生存权补偿原则，从而保障被征地农民的生活不低于最低水平。
2.农地征收中增值收益补偿标准。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，且它们是按照一个相对固定的标准进行计算。然而，这种补偿方式只是对土地原有用途的补偿，没有考虑到农地转非后土地的增值收益。按照我国对被征收土地的补偿标准，补偿的总和远远低于市场的土地价值，对农民来说欠缺公平，更何况本来很少的补偿费大多被层层盘剥，农民实际能够拿到的比法律规定的还要少。对被征收土地的补偿标准，主要有两种计算方法，一种是按照城郊土地的市值计算，一种是按照农地给农民提供的平均收益计算。对农地征收补偿，无疑应该包括农地给农民提供的平均收益这一部分，所谓的提高农地征收标准其实主要就是增加对农地发展权的补偿。我们认为，应在建立农地发展权流转机制的基础上，打破政府对土地一级市场的垄断，农村集体土地发展权可以在市场上流转。在此基础上，通过市场，根据土地市场的供给需求，最终确定农地发展权的价格。这个价格不仅可用于非公共利益的用地单位与农民之间，还可作为政府为公共利益征收土地时的重要参考。由于土地的增值是全社会共同贡献的结果，在城市化过程中，政府发展城市经济，改善了城市周边地区的基础设施和经济环境，会对城市周边的经济活动产生重要的正外部性。农地价格上涨正是这种正外部性在被征农地上的表现。[8]所以政府可以以征地活动干预者的身份，通过土地增值税的方式，分享被征农地的增值收益，只是这种分享的比例需要法律的明确规定。农民最终得到的征地补偿应该是小于市场上的市地价格，远大于农地给农民提供的平均收益。
四、结语
经历了30多年的历程，我国市场经济取得了巨大的成就，然而我国的法制建设却没有完全跟上经济发展的节奏，甚至在某些基础权利体系中仍然存在欠缺，不能很好地适应经济发展的要求。他山之石可以攻玉，农地发展权制度已被许多国家普遍接受，我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，使得农民在农地征收中增加补偿内容，同时提高政府征地的成本，从而通过市场的调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而导致国家与农民间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法制化、合理化。
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采矿土地征收补偿标准范文2
关键词:福建省;矿产资源开发;生态补偿;法律制度
矿产资源开发生态补偿是生态文明建设的重要内容之一，同时也是促进经济建设的重要手段之一。“十”报告将生态文明提到前所未有的高度，并明确提出要“建立反映市场供求和资源稀缺，体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度”。福建省是国家生态文明实验区，且矿产资源较为丰富，一方面对矿产资源的开发能够促进福建经济的发展，另一方面矿产资源开发对生态文明带来了负面影响。通过对矿产资源开发征收一定的生态补偿费用，以此促进开发技术的提高以及对所造成负面影响的消除、治理和恢复。目前，学界对矿产资源开发生态补偿没有明确的界定，有广义和狭义之分。广义的生态补偿不仅包括对生态功能的补偿，还包括对开发中环境污染、生态破坏的补偿。狭义的生态补偿仅指对生态破坏的补偿。文章从狭义的角度研究福建省矿产资源开发生态补偿机制。
1福建省矿产资源开发生态补偿法律制度现状
福建省矿产资源开发生态补偿机制主要有国家和地方两个层面。
1．1国家层面
1．1．1宪法相关规定《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定:国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。该规定为矿产资源开发生态补偿机制的完善提供了理论基础。1．1．2法律相关规定《中华人民共和国环境法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土法》、《中华人民共和国水土保持法》都有涉及自然资源、环境保护和生态补偿的相关规定。如《中华人民共和国矿产资源法》的第5条和第32条的规定。1．1．3行政法规及行政规章相关规定《土地复垦条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》和《矿产资源法实施细则》等对矿产资源管理制度有相关的规定。《矿山地质环境保护规定》、《土地复垦条例实施办法》等对矿产环境的保护治理制定方案提出了要求，对土地复垦的验收、监管也都提出了相应的要求。以上各规定在一定程度上在矿产资源开发生态补偿有相关的规定，但大都不够详细、具体。比如对矿产资源开发生态补偿的主体、资金来源、补偿依据的标准以及具体如何实施等环节缺乏权威的依据。
1．2地方层面
《福建省矿产资源条例》、《福建省矿产资源规划管理办法》以及《福建省矿产生态环境恢复治理保证金管理办法》给福建省矿产资源开发生态补偿提供了相关的依据，尤其是《福建省矿产生态环境恢复治理保证金管理办法》，该办法总共分为六章，对保证金的定义、矿山生态环境保护与恢复治理的原则、保证金的缴存与返还、矿产生态环境恢复治理、治理方案的编制与备案、监督管理等都做了相应的规定。该办法对规范矿山生态环境恢复治理保证金的缴存、管理和返还，今后采矿人开采矿产必须边开采边恢复，一定程度上减少了对矿山周边生态环境的破坏。
2福建省矿产资源开发生态补偿法律制度存在的问题
2．1福建省矿产资源开发生态补偿的主体范围过窄
闽国土资综【2012】127号文—《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第三条规定:矿山生态环境保护与恢复治理，坚持预防为主、防治结合，谁引发谁治理、谁破坏谁恢复的原则。从该办法第四条款可以推定这里指的引发环境问题和破坏环境指的是采矿权人或采矿权申请人，在矿产资源开发中，引发生态环境问题和对环境造成破坏的主要是矿产资源的开采者和经营者，按照该原则规定开采者和经营者应当承担起生态破坏和生态恢复治理的责任。而在现实中，企业开采或者经营矿产资源开发往往冒着一定的风险，开采或者经营还不知道能否获利的情况下就需要有大量资金的投入，还需要交纳保证金，倘若开采结果理想，那么他们有足够的费用可以支持企业的进一步运作，倘若开采结果不理想，他们冒着很大的风险，最终还要承担起开采所带来破坏的恢复的责任，给企业带来了一定的困境。相对其他矿产资源开发的受益者，对企业这个准受益人身份略显不公平。因此，应该把其他的受益者也列入生态补偿的主体范围，按照所受益的比例承担一定的生态补偿责任。
2．2福建省矿产资源开发生态补偿的资金来源有限
通过对《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》相关条款的解读和对第三条规定省国土资源厅相关人员的调研，当前我省的矿产资源开发生态补偿的资金主要来自采矿权人所缴纳的保证金。该办法第二章对保证金的缴存有相应的规定，同时以附件2《福建省矿山生态环境恢复治理保证经缴存数额计算说明》规定了保证金缴存依据单位矿区面积和矿山开采方式的影响系数决定保证金的数额。尽管有保证金的缴存规定，作为破坏的补偿、恢复，但是现实中依据所缴纳的保证金数额企业能够缴纳得起，或者及时缴纳得起，最终企业能够依据该笔保证金就能够真正承担生态破坏、恢复治理的责任，存在很大程度上的困难。
2．3福建省矿产资源开发生态补偿的监管主体不明确
《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第五章对矿产资源开发监督管理做了规定。第三十一条规定:县级以上国土资源、环境保护等有关主管部门应当加强对采矿权人履行矿山生态环境保护与恢复治理责任情况的监督检查，督促采矿权人实行“边开采，边恢复”。第三十二条、第三十三等条款大都是用“国土资源主管部门”或者“相关行政管理部门”等字眼，主管部门主要是各地的国土资源局，但是国土资源局下设又有很多部门，具体该由哪个部门来落实监管没有明确规定，往往会导致要嘛几个部门同时管，要嘛没人管的局面，最终导致管理混乱。
3福建省矿产资源开发生态补偿法律制度的完善
3．1完善生态补偿的基本原则
3．1．1矿产资源开发体现利民、资源有偿使用原则矿产资源是国民经济的基础，矿产资源开发能够促进一国经济的发展，同时矿产资源的开发也带来了一系列影响，如生态衰退、环境污染，这对人民、特别是矿产资源开发地的人民带来负面影响。因此在矿产资源开发中需要权衡利弊，做到既能满足国家经济发展的需要，又能保护人民的利益。矿产资源开发主管部门对矿产的开发申请要经过科学的监测，在开发前进行科学评估，权衡利弊后，同意申请的，对矿产资源开发采用有偿取得的原则。3．1．2新旧账分别对待原则矿产资源开发所带来的破坏需要进行恢复、治理，以保证可持续发展，减少对生态的破坏。具体有谁来恢复、治理，应当根据实际情况对待。以立法为准线，对于立法前历史遗留下的问题，我们称为“旧账”;对于立法后出现或者即将出现的问题，我们称为“新账”，对新旧账分别对待原则:旧账由政府负责治理，通过政府公共支付解决;新账由矿产资源开发的企业负责100%治理和恢复。3．1．3矿产资源开发生态补偿坚持公平、公正、公开原则目前针对福建的矿产资源开发生态补偿主要就是实行恢复治理保证金制度，在《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》及其附件中对保证的缴纳、提交标准有相应的规定，但需要再进一步规范，严格落实补偿的标准，做到所有对所有的征收对象标准一致;在补偿的过程中应认真做好利益权衡，做到补偿公正合理;对于补偿的规则应当向社会公开，即做到公平、公正、公开。3．1．4“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁恢复”的原则要切实落实企业在矿山生态恢复治理中的责任，坚持“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁恢复”的原则，建立健全矿山生态环境恢复治理的责任机制。
3．2完善矿产资源开发生态补偿的主体、标准和资金来源
3．2．1明确主体我国《环境法》确定“利用者补偿”原则，《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》确定“谁引发谁治理”、“谁破坏谁恢复”的补偿原则，对于“利用者”、“谁引发”及“谁破坏”主要是矿山开发企业，所以应当在相应的法律法规里明确规定，正在开采的或者即将开采的生态补偿由开采的企业承担生态治理和恢复的责任。3．2．2提高标准和拓宽资金来源目前，福建省的生态补偿标准主要依据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》的附件2的规定，该文件中主要根据采矿学科证登记的矿区面积、单位面积确定保存保证金的标准。具体在实际中仅仅依靠采矿企业所缴的保证金是很有限的，特别是现如今经济发展出现不景气现象，部分矿业老板面临着资金的短缺，甚至资金链断裂无法缴存，或者即使缴存了最终也无法承担起治理、恢复责任。给现实生态治理恢复带来了困境。福建省委书记尤权曾经说过，建立生态补偿机制是共识，靠政府花钱解决不了生态效益的问题，发动企业一起参与。他建议以我省森林覆盖率60%为标准，低于标准的地区向高于标准的地区进行补偿。福建省是较早开展上下游生态补偿试点的省份，但未形成标准，只是象征性的额度，调动不了上游地区保护生态的积极性。因此可考虑书记建议以此为标准，同时也拓宽了生态补偿的资金的来源。
3．3完善福建省矿产资源开发生态补偿的实施
3．3．1福建省矿产资源开发生态补偿费的实施对于生态补偿费的征收全省应当制定统一的范围标准，不仅如此在落实收缴任务时也必须统一力度，不能有些地区、有些人多收，有些人少收。3．3．2现有矿区和新矿区生态修复保证金实施针对当前《矿产资源法》为涉及生态补偿，有涉及的生态补偿形式也只是直接的经济损失，没有对污染和生成破坏的补偿，缺乏统一的法律规定以及统一的政策引导，应从国家层面、地方层面上确立配套的法律法规体系，进一步落实福建的恢复治理保证金制度。3．3．3老矿区与废旧矿区生态修复基金的实施与“新旧账分别对待原则”保持一致，对于老矿区与废旧矿区由国家承担治理责任，可以借鉴德国的做法，由政府成立专门的矿山复垦公司，由中央支付75%，地方支付25%的恢复治理费用无偿投入使用。至于费用的来源，首先国家应当把该项投入列入财政预算，其次可以建立生态恢复治理基金制度，基金主要通过地方环境或国土部门征收的资源税、接受的捐赠、捐款途径完成。3．3．4建立矿区生态修复的激励制度福建省是重要的生态示范省，做好生态修复尤为重要。省相关主管部门一方面应该鼓励有能力的矿山企业积极参与矿产资源开发，积极承接面临困难的矿山企业的转让，并出台相应的政策给予支持，如在以后的公开招标中，对于做得好的矿山企业给予减收恢复治理保证金或者给予荣誉称号、奖励等。另一方面鼓励社区干部及公众积极参与矿产资源开发生态恢复治理活动中来，鼓励他们边学边做，敢于同违法、犯罪的矿山开发行为做斗争，给予实物或者经济的补偿，并制定相应的政策保证实施。对于做得比较好的给予福利政策，也可以给予家人安排工作或者其他事情优先考虑考虑的待遇。
3．4完善福建矿产资源开发生态补偿的监管制度
3．4．1明确生态补偿具体监督机构现行《环保法》和《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》相关条款规定环境保护的机构有国务院环境保护行政主管部门、县级以上国土资源都有权对环境行使监督职能，这样容易造成实际中无人管或者管得部门太多，所以要在相应法律制度里明确规定由哪个部门行使矿产资源开发生态保护和恢复治理监督职能。3．4．2确立生态补偿费用监管制度目前，福建省生态补偿费用实行财政代管专户存储、专款专用的原则。建议相关立法确立生态费用监管制度，在费用收起、存储、发放的各个环节里应当允许相关的公众有参与到各个环节中，保证公正、公开、公平的基本原则。公开信息以便其他公众的查询、有足够的知情权;设立对违法行为进行举报的途径，同时保障相关人的安全。3．4．3地方各级政府严格落实巡察制度2016年3月福建省确定23名国家级矿产督察员负责重点督察对我省125个矿山进行巡察，显示出福建省对巡察工作的重视程度，各级督察员应当分工巡察，把各个地区的矿产资源开发生态补偿账进一步细化，真正落实督察职责。对于巡察中发现违法行为，除了相关部分责令限期改正的不改，国土主管部门不得通过其采矿许可证年检外，应当强制其停止开发行为，并给予相应的处罚。3．5完善福建矿产资源开发生态补偿的社会监督制度当前一些地区生态环境执法管理部门受制于地方，有时难于作为，建议改革生态执法体制，同时设立公众网络平台，可以学习德国的做法，专门设立环境保护专线电话，由专门的部门接受投诉，由专业队伍负责及处理投诉的问题。当然也需要广泛宣传，组织公众学习，提高环保意识，正确有效的履行保护环境的义务。必要时设立听证程序，让公众平等的参与各项环保环节。
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采矿土地征收补偿标准范文3
一、西部自然资源与生态问题
我国的能资源、矿资源主要分布在西部，统计显示，我国已有的158种矿产，西部分布有138种。西部地区已探明的能源储量占全国的比例接近57%，其中煤炭占全国储量的40%，钾盐、铬铁矿、稀土、磷、镍、钒、锰、铜、铝、锌等近五十余种矿产资源则在全国具有明显的比较优势。西部地区水资源丰富，蕴藏量占全国总量的55.65%以上。
西部作为我国能源和资源的战略要地，同时也是生态脆弱地区，这些地区承担了十分重要的生态保护和建设任务。长期以来，由于自然、经济、社会和历史等方面的原因，西部地区的生态环境不断恶化，环境形势相当严峻。主要表现在：一是土地退化加剧，水土流失和土地荒漠化严重。截至目前，西部地区水土流失面积已达282.59万平方公里，占全国水土流失总面积的77%，其中青海省草原退化面积已达440万公顷。草原遭严重破坏的达973万公顷。土地荒漠化面积262.2万平方公里，大部分也集中在西部地区；二是水生态平衡失调，江河断流、湖泊萎缩，地下水位下降。如我国最大的内陆河塔里木河主河道已缩短300公里，青藏高原的湖泊有30%以上干化成盐湖或干盐湖，黄河源区不少湖泊已经干涸。同时，地下水超采现象也十分严重，加剧了土地荒漠化和气候干旱化趋势。由于生态植被大面积遭到破坏，西部地区有1000多万人口喝水长期困难；三是林草植被覆盖总体不高，质量和功能下降；四是城市和工业集中地区环境污染相当严重。日趋恶化的生态环境给西部地区的经济和社会发展带来极大危害，造成巨大的经济损失，严重影响可持续发展。“整体来看，我国目前由于环境污染造成的经济损失近3000亿元。约占国民生产总值的4%。”目前，西部每年因生态系统破坏所造成的直接经济损失达1500亿元，占到当地同期国内生产总值的13%，因生态破坏造成的间接经济损失和生态恢复费用比这一数字还要高出数倍。世界银行估计，仅环境污染给我国社会造成的损失，相当于我国GDP的3.5%～8%，20世纪九十年代以来，每年自然灾害造成的直接经济损失大约占GDP的3%～5%，若再包括一些难以计算的生态环境损失和资源破坏在内，直接经济损失将超过GDP的1/10，即超过每年GDP的新增量，经济增长与环境资源损失相互抵消。可见，这种发展是以牺牲资源与环境效益为代价来换取经济效益。环境污染和资源短缺将成为我国可持续发展的重大障碍。
要促进生态的恢复、保护和各种资源的可持续利用，必须形成制度、机制激励和安排。因而生态和资源补偿机制的出炉乃是势在必行之举。
二、建立补偿机制遵循的原则
（一）谁污染谁治理，谁受益谁补偿的原则。环境污染和生态破坏造成的环境公害，污染者和破坏者不但要为污染和破坏行为付出代价，而且有责任和义务对自己污染和破坏环境造成的损失做出赔偿。同样，环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区和人民提供适当的补偿。谁污染谁治理，谁受益谁补偿也体现了公平公正的原则，只有这样，才能鼓励大家共同为保护生态环境做出贡献。
（二）公平、公正的原则。所有环境受益者均应提供相应的补偿，补偿的数额应与其所获利益相匹配，以最有效地发挥生态补偿效应，环境受损对象根据损害程度，有权利平等地享受应得的补偿，要考虑用社会经济条件来解决人和自然的协调发展问题。比如浙江义乌缺水，就从上游地区引进，并给上游一定经济补助；东江给香港供水，为此，香港给了广东一部分钱买水，但真正的上游在江西，江西并没有得到生态方面的补偿。同时，对减少生态破坏者也要给予补偿，有些生态破坏确实是迫于生计，由结构性的“贫穷污染”所致，在西部地区也是很普遍的现象：越是贫穷，越是依赖有限而可怜的自然资源，如过度放牧、过度渔猎、过度开垦等，越是依赖自然资源对生态的破坏也就越严重，经济越是得不到发展。如此循环往复，越贫穷，越破坏；越破坏，越贫穷。在这种情况下，如果没有外部注入一种资金和机制就不能改善生态环境。因此，对减少生态破坏者也不得不给予补偿。
（三）坚持政府主导、市场推进、社会参与原则。建立生态补偿机制需要强大的资金实力作支撑。“在市场经济条件下，生态保护必须有经济上的补偿才能持续。”生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动，如果对保护者不给予必要的补偿，就会导致普遍的“搭便车”行为，出现供给的严重不足；必须对产生外部经济效应者提供相应的补偿，使生态保护不再仅停留于政府的强制和社会的公益，而是投资与收益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励人们更好地保护生态环境，达到“保护生态就是保护生产力”。根据不同地区，不同时期经济社会发展的现实基础，多渠道、全方位筹措补偿资金，因地制宜地选择补偿模式，既要坚持政府主导，不断加大财政投入；又要积极引导社会各方参与，拓宽资金来源渠道，探索市场化补偿的路子。
（四）坚持突出重点、先易后难的原则。生态补偿涉及面很宽、范围很广、要素很多，各地要着眼于解决实际问题，在完善现有政策措施基础上，积极创造条件，选准方向，重点突破；要循序渐进，先易后难，深入研究生态补偿的内在机理，逐步解决制度设计和实际操作中遇到的难题，扎实稳妥地推进生态补偿机制的建立。
（五）坚持分区补偿、按级负责的原则。将需要补偿的地区按生态环境现状进行规划、分区，根据这些区域在生态建设中的重要程度，生态破坏的实际程度进行科学规划，确定相应等级，采取不同的补偿标准和办法，按级组织实施。
三、建立并完善西部补偿机制建议
（一）生态补偿机制。生态补偿是一个系统工程，补偿方式的多样化可以大大增强补偿的适应性、灵活性和弹性，进而大大增强补偿的针对性和有效性。补偿方式尽可能地繁多、丰富多彩，不同方式尽可能自由组合。一般说来，补偿方式大致有政策补偿、资金补偿、技术补偿。
政策补偿，中央政府对省级政府、省级政府对地方政府的权力和机会补偿。受权者在授权的权限内，利用政策的优先权和优惠待遇。在资金十分贫乏，经济十分薄弱的情形下，制定一系列创新性政策，筹集资金促进发展，利用制度资源和政策资源十分重要。“给政策，就是一种补偿。”通过规划引导、项目支持等方式，扶持和培育生态脆弱和经济欠发达地区新的经济增长点，重点加强欠发达地区和重要生态功能区投资环境的改善，支持欠发达地区特别是重要生态功能区大力发展生态型产业、环保型产业；通过政策倾斜和实施差别待遇，激发这些地区保护资源环境、发展生态产业的主动性和积极性；继续实施生态移民、异地开发、下山脱贫等现有的行之有效的生态补偿方式，进一步从体制上、政策上加大对异地开发、生态移民等方面的政策支持力度。同时加强对欠发达地区农民素质培训，积极推进劳务输出和下山移民脱贫致富。统筹推进补偿地区经济社会、人口与自然的协调发展。
资金补偿，是最常见的也是最迫切急需的补偿方式。常见的方式有：补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息、加速折旧等。借鉴美国等西方国家的经验，“由政府购买生态效益，提供补偿资金”，通过这样一种政策手段来提高生态效益。政府通过加大财政转移支付，中央和地方政府每年拨出专项资金编入财政预算，用于生态补偿，自2000年实施西部大开发以来，中央政府共拨出1100亿元用于生态补偿。东部地区也为西部做出了表率，如浙江省也在全国率先建立生态补偿机制。2006年浙江对主要承担生态保护和建设的市县（区）财力补助和奖励将达43.51亿元。同时还将分别安排生态建设、保护和环境治理补助基金17.77亿元，预计省级财政用于生态补偿转移支付的资金总额将达63.58亿元。
技术补偿，指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训受补偿地区的技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和组织管理水平。
（二）资源补偿机制。我国现阶段的资源补偿项目有资源税、资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费。所谓资源税是国家对开发自然资源的单位和个人征收的一种收益调节税，开征资源税的目的是为了把因自然资源条件优异而形成的级差收益收归国家，促进企业合理利用资源，加强经济核算，提高经济效益。
资源补偿费是资源开发者和资源利用者，为占有或消耗资源而向资源所有者所支付的经济补偿。其主要作用是：所有者因资源被占用或耗用所损失的经济利益得到不同程度的补偿；有助于限制对资源的乱占滥用，以发挥资源的最大功能；资源补偿费是资源价格的初始形式。目前在我国资源补充费主要有：耕地占用费、青苗补助费、征地补偿费、矿产资源补偿费、矿区使用费。
探矿权使用费和采矿权使用费都是由矿业权人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳。这一费用的作用类似于矿业发达国家的矿业权租金。因此，其征收依据也为矿产资源的绝对地租和级差地租。
由于我国现行矿产资源补偿机制中的资源税、资源补偿费、探矿权和采矿权使用费征收的理论依据均为地租理论和耗竭性资源理论，因此本文建议将目前政府以资源所有人的身份向企业收取的资源税、资源补偿费、探矿权和采矿权使用费合并征收，称之为“权利金”，并区别不同的矿产资源适当加大这部分费用的收费额度，以反映矿产资源的绝对地租和级差地租以及其耗竭特性。
采矿土地征收补偿标准范文4
关键词 生态保护 利益补偿 限制开发 禁止开发
“十一五”时期我国提出实施主体功能区规划，加快推进形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。其中，限制开发和禁止开发区域与国外的各类生态保护区域相似，系统深入地了解国际上关于各类生态保护区域利益补偿的相关理论、方法和实践，对于实施我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿具有重要的参考价值和借鉴意义。
一、国际上关于生态保护区域利益补偿的相关理论
国际上关于生态保护区域利益补偿的理论发源，伴随着西方工业化和城镇化进程的推进，直接来自于各类生态保护区域利益补偿的实践需求，最初萌芽于上世纪初欧美等国家，上世纪中叶以来逐步兴盛，业已成为世界各国加强生态保护和环境监管的重要理论支撑。
(一)现代西方财政理论
根据现代西方财政理论的基本原理，具体到对生态区域的补偿可以根据其受益范围的大小来决定由哪一层级的政府来提供，对于关系全国的生态区域补偿应作为国家事权，对关系地区的生态区域应作为当地政府事权。但由于生态环境作为公共产品，具有很强的外部性，其产生的效益外部经济性及其所处地理位置的不可改变性从而产生了多个区域共享生态利益而本区域承担环境保护成本的不现实性问题，需要财政转移支付这样一种协调机制和均衡制度来解决地方公共产品外部性问题。据此，对生态区域的利益补偿通常采取两种方式：一是作为中央事权由中央财政直接拨款来解决；二是作为地方事权通过转移支付手段来解决。现代西方财政理论中对于财权与事权对应的论述，成为世界各国加大对生态保护区域财政转移支付的主要理论依据。
(二)外部性理论
1910年著名经济学家马歇尔(Alfred Marshall)在《经济学原理》中首次提出外部性问题，但外部性理论没有给出一个将外部成本内部化的有效方法。1920年英国经济学家庇古(Arthur Pigou)在《福利经济学原理》中发展了马歇尔的外部性理论，首次提出市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品即环境污染和生态破坏发挥作用。这种以危害自然为表现形式的外部性成本(也称社会成本)发生在市场体系之外，庇古称之为“负的外部性”。为了克服“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，他认为政府应当采用行政、法律和经济手段实施干预，而税收作为政府的经济干预手段，对保护环境是不可或缺的。美国著名财政学家理查德，A.马斯格雷夫(Riehard A.Musgrave)在《比较财政分析》中提出“谁受益谁付费”的思想，为横向转移支付制度提供了重要理论依据。外部性理论明确提出应该对生态保护区域存在的外部性进行补偿，已经得到普遍的认可。
(三)公共产品理论
政府最主要的职能是提供公共产品，而公共产品根据其受益范围的不同是分层次的。从效率的角度说，不同层次的公共产品应当由不同层级的政府提供，即承担相应层次公共产品的支出责任。按照事权与财权相统一的原则，当政府之间的职责权限及支出责任界定清楚之后，需要给予各级政府相应的财力保证。税收是公共产品的价格，即税收是政府提供公共产品和公共服务所支付经费的补偿来源，具有公共产品的受益者为自己付费的性质。由于公共产品所具有的层次性，因而税收也相应具有层次性，需要在中央政府与地方政府之间实行分级分税的制度。但即使实行了较为彻底的分级分税制度，各级政府的支出需求与收入来源之间的不均衡仍是一种客观存在，需要政府间财政转移支付这样一种协调机制和均衡制度去解决纵向和横向财政不平衡问题(穆斯格雷夫，1987)。公共产品理论明确界定生态区域的生态功能是一种公共产品，需要各级政府提供财政支出来保障供给。
(四)生态资本论
自然资源的稀缺性理论、效用价值论、劳动价值论、级差地租理论等都从不同角度阐明生态环境作为一种生产要素是有价值的，其价值的载体称之为生态资本。生态资本主要包括以下几个方面：一是能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量(可更新的和不可更新的)和环境消耗并转化废物的能力(环境的自净能力)；二是自然资源(及环境)的质量变化和再生量变化，即生态潜力；三是生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和来体现其整体价值。生态资本论首次提出生态功能作为一种生产要素具有价值，其基本原理为生态保护区域的利益补偿提供了可以对比和量化的理论基石。
二、国际上关于生态保护区域利益补偿的相关方法
世界发达国家特别是欧美一些成熟市场经济国家，在对不同类型的生态功能区域进行利益补偿方面探索实施了多种方法，有的侧重于生态服务功能评价，有的侧重于经济社会发展分析，目前已经形成了相对完整的方法体系。
(一)生态功能服务价值法
环境资源的价值包括使用价值(直接使用价值、间接使用价值和选择价值)和非使用价值(存在价值)。生态服务功能价值的概念类似于环境资源的间接使用价值，包括从环境中提取的用来支持生产和消费活动的各种功能而间接获得的效益。评价的基础是人们对于环境改善的支付意愿，或对于忍受环境损失而接受赔偿的意愿。具体评估方法有市场价值法、疾病成本法、机会成本法、人力资本法、生产成本法、置换成本法等。生态服务功能的市场价值是确定生态补偿标准的最好依据和建立生态服务功能市场的最好基础，但由于生态系统提供的服务只有小部分能够进行定量化评估而进入市场买卖，大多数公共品或准公共品无法进入市场，因而难以运用到具体政策设计中。目前，只有森林、草原、湿地等一些生态系统进行了生态服务功能的初步评估，也只是局限于部分生态链条和因子，缺少对生态系统服务功能进行综合评价和定量评估的方法。
(二)边际机会成本法
在完全竞争的市场经济条件下，可以假定生态服务功能有价并且可以自由进行市场交换，只要考察生态服务功能这种商品或外部性的生产过程以及边际成本和收益的情况，就可以推定出生态补偿标准的依据：一是外部经济性的计算。包括生态建设和保护的额外成本以及发展机会的损失两部分。前者较难区分，后者可参照国家或地区的平均利润率、平均GDP增速、保护者的生活水平与受益者的生活水平差距等指标来确
定。实际过程中，可依据受益者的经济承受能力和实际致富意愿、保护者的需求通过双方博弈确定。二是外部不经济性的计算。包括恢复和治理那些开发者无法治理和恢复的、或者是历史上形成的大规模生态景观及其生态功能破坏的费用，以及由此对当地居民生活和发展造成的损失。在现实的生态保护区域利益补偿中，边际机会成本法往往更具有可行性，尽管一些机会成本同样难以精确定量测算，但是可以通过利益相关方的协商和博弈来确定。
(三)政府公共政策补偿方法
这是目前各国最主要的一种补偿方式。即政府运用公共财政或基金、国债、国际援助等金融手段购买生态环境服务，再提供给社会成员，以对保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护生态环境而牺牲自身利益的人们给予不完全的补偿。但政府很难掌握每一种生态系统或生态服务的机会成本，往往会出现支付成本过高、经济效率低下的问题。另外，官僚体制本身的低效率、寻租腐败的可能性以及政府预算优先考虑领域的转移，都可能影响政府公共政策补偿方法的实际效果。尽管存在这些问题，多数国家制定各种公共政策对生态保护区域进行补偿，并且随着国家财力的增加和生态保护区域生态功能的改善，及时调整公共政策的重点和手段，确保适应生态保护区域在全国的功能和地位要求。
(四)市场机制配置补偿方法
这是一种以市场为导向的补偿手段，非政府组织和地方政府可以在生态补偿实践中发挥作用。具体包括以下几种方式：一是自组织的私人交易补偿他称自愿补偿。指生态环境服务的受益方与支付方之间的直接交易，适用于生态环境服务的受益方较少并很明确、生态环境服务的提供者被组织起来或数量不多的情况，一般是一对一交易。二是开放的市场贸易。当生态服务市场中买方和卖方的数量比较多或不确定，而生态系统提供的可供交易的生态服务是能够被标准化为可计量的、可分割的商品形式，可以进入市场进行交易。三是生态标记。生态标记是间接支付生态服务的价值实现方式，一般市场消费者愿意以较高的价格来购买经过认证是以生态友好方式生产出来的商品，那么消费者实际上支付了商品生产者伴随着商品生产而提供的生态服务。这些市场配置为导向的补偿方法在成熟市场经济国家的部分领域获得广泛推广，近年来在发展中国家发展迅速，日益得到普遍认可和接受。
三、国际上关于生态保护区域利益补偿的相关实践
世界不少国家包括发达和发展中国家都在生态保护区域的利益补偿方面进行了大量实践层面的探索，积累了丰富的经验和案例，同时也留下了一些值得思考的深刻教训，这为我国限制开发和禁止开发实施利益补偿提供了可资借鉴的选择和参考。
(一)明确国家公园保护和管理的经费来源和法律保障
国外一般根据公园受益范围的大小和重要程度，划归为不同级别政府的支出责任。如日本将公园按照其受益范围大小分为国家公园、都道府郡公园、市町村公园，不同的公园其维护和运转经费由不同级别政府承担。韩国国家公园的经费基本上是1/2国家支出，1／2靠门票和社会捐助。美国黄石国家公园跨越几个州，但是其管理部门直接隶属联邦政府，依据联邦法律进行保护，各州法律无权干预。至于公园运转所需经费来源一般包括联邦政府拨款、私人捐款、门票收入。其中，管理人员薪金全部由国家财政拨款，保护经费基本上是由国家财政拨款，企业和个人的捐款占有相当大的比重，而门票收入比重较小。同时根据相关法律规定，门票收入可给公园留用80％，但不能用于日常开支，只能用于特殊项目'如对游客的教育、考古等专门用途。
世界上已有许多国家建立了国家公园管理制度，不断完善有关法规法律，以强化其权威性。如美国制定《美国国家公园基本法》规定美国国家公园管理局的基本职责。美国国家公园管理局制定三个层次的指令性文件体系：一是制定管理政策，为美国国家公园体系和国家公园局各项计划的管理提供指导并规定决策的相关程序；二是颁布美国国家公园管理局局长令，进一步细化和具体化管理政策；三是形成相关技术性文件，规范和指导对国家公园的保护和管理。国家公园专门性法律及管理机构的建立和加强，进一步保障了以国家公园为主体的各类生态保护区域的生态服务功能，成为得到普遍应用的生态管理模式。
(二)建立有利于生态保护的生态税收及补贴体系
世界不少国家将生态环境建设作为地方性公共产品，通过转移支付尤其是纵向转移支付对生态建设者进行补偿。如，美国用于补偿生态区域的转移支付资金有相当一部分是从生态税收中获得的。1971年美国国会曾提出过对排放硫化物征税的议案，但在20世纪80年代以前美国税制中尚无专门的生态税收。从80年代初政府把税收手段引进环保领域至今，美国已形成一套相对完善的生态税收政策。美国的生态税收和其他税收一样，由税务部门统一征收，缴入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金，后者再转入下设的超级基金。超级基金是美国以环境保护为专项内容的最大一项基金，由国家环保局负责管理，对于美国的生态保护和环境建设发挥了积极作用。
瑞典政府在1972年斯德哥尔摩环保会议之后，开始重视对环境保护的投入从国家政策和财政上支持各项自然资源的保护和治理工作。瑞典政府制定优惠政策，鼓励各行业开展有利于保护自然资源的行为。对于自愿开展荒溪治理和农田保护的，由政府和欧盟各出资50％予以支持。农业生产中规定开展生态农业粮食生产的，政府给予产量成本50％的补贴。对私有林业主的补助有两种：一是对某些具体林业活动的补贴，如：荒地造林补助50％；严重的病虫害防治则业主可得到100％的补贴。二是私有林区的道路建设，国家负担一半以上的费用。同时国家资助林场主将低价、低产林改造为高价、高产林，对诺尔兰地区(北部地区)实行特殊林业补贴鼓励企业在当地发展林业生产。
(三)突出加强农业生态保护方面的补贴和扶持
1956年美国政府推行保护性退耕计划，又称土壤银行计划，即鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地，存入土壤银行，银行付给一定的补助，对按照计划退耕的农场主给予农产品价格补贴，引导农场主把退耕土地用于土壤保护。1961年又制定了紧急饲料谷物计划，为减少饲料谷物的库存和产量，鼓励农场主停耕20％的耕地，即可以从政府取得停耕土地正常产量50％的现金或实物补助；如果停耕土地超过20％，补偿比例可提高到60％。1965年又实施了有偿转耕计划，进一步细化了退耕休耕的生态补贴。1985年进一步实施了“保护性储备计划”。
欧盟则从以下几个方面扶持农业环保：一是价格补贴与环保措施挂钩，主要通过采取休耕、种植可再生原料、实施严格的载畜量规定等措施，引导农民自觉保护环境；二是通过改变农业生产经营方式，如减少化肥和植物保护剂的使用、把农田改作粗放型绿地、降低每块饲料田的牛羊载畜量、使用有利于环境和资源的其
他生产技术等，以此来减少环境污染；三是植树造林，美化环境，对农户在农用地上的绿化给予一定补偿；四是调整农业结构，减轻环境压力。
1992年瑞士修订了《联邦农业法》，对三种农业发展类型分别提供了财政补偿：一是支持保护特定的物种；二是支持更高生态标准的保护性农业活动；三是支持有机农业。具体的政策措施主要体现在生态补偿区域计划和生态税改革计划之中，有力地促进了农业效益的改善和农民收入的提高。
(四)设立专项基金促进矿区复垦与整治
1977年8月3日美国国会通过并颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规《露天采矿管理与(环境)修复法》。颁布后出现的矿区生态破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”，由矿山主100％进行修复；法律颁布前已破坏的废弃矿区，则由国家通过建立治理基金的方式组织恢复治理。美国国库账册中设有“废弃矿恢复治理(复垦)基金”，每个州也都设有该州的废矿恢复治理基金。另外在资源开发过程中，美国将开采许可证制度与生态补偿和修复挂钩，并实行恢复治理保证金制度。在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前，申请人先交纳恢复治理保证金，该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时用来支付恢复治理作业的费用，完成恢复治理且验收合格后予以返还。
德国对新老矿区采取不同措施，确保矿区复垦得以顺利推进。对于历史遗留下来的老矿区，专门成立矿山复垦公司负责此项工作，复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占75％、州政府占25％的比例分担。对于新开发矿区，根据《联邦矿山法》的有关规定要求，矿区业主必须对矿区复垦具体措施并作为审批的先决条件；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3％；必须对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。在开发和复垦的过程中，政府制定严格的环保法规和标准，并经常进行专项检查，确保复垦工作落到实处。
(五)利用政府、企业等为主导的自组织私人交易加强水资源保护
美国纽约市90％的水来源于上游卡茨基尔河和特拉华河流域，20世纪80年代后微生物污染日益严重。由于新过滤净化设施的建设和运行成本远远高于对上游改善流域内土地利用和生产方式的投入，纽约市决定投资购买上游的生态服务，资金的来源为政府对水用户征收的附加税、纽约市公债以及信托基金。纽约市为该流域内采取最好管理措施的奶牛场和林场经营者提供4000万美元，促进其采用环境友好的生产方式来改善水质。
法国的Perrier公司为了能获得持续的清洁水源，投资约900万美元购买水源区1500公顷的农业用地，在比较敏感、脆弱的渗透区培育森林，资助农民建立现代化设施，鼓励农民采用有机农业技术来保护水源。
1959年哥伦比亚政府设立了考卡河流域(简称CVC)公司，主要负责考卡河流域内不同用户间的水资源分配，同时负责上游流域的坡地管理。由于CVC公司没有足够的财力解决水短缺问题，水稻与甘蔗种植者就自发组织成立了12个水用户协会，自愿在原水费基础上增加1.5到2美元，列入一项独立基金，由CVC用于支付那些改善河流流量的必要活动。
(六)探索特定生态因子和指标的开放的市场贸易
澳大利亚东部Mullay-Darling流域的土地清伐，尤其是麦夸里河流域的土地清伐加剧了水的盐渍化程度。1999年10月，麦夸里河流域食物与纤维(MRFF)协会(一个由600个灌溉农场主组成的协会)，与新南威尔士州林务局达成协议，将植树造林作为一种成本上有效的策略给予资助。该协会根据麦夸里河流域上游新建的100公顷森林的蒸腾水量，向州林务局购买盐分信贷，即下游使用水灌溉土地的农场主向林务局支付“蒸腾作用服务费”。按照每100万升水交纳17澳元的价格来支付，或按每公顷土地85澳元的价格来补偿，支付10年。州林务局再用这些资金在上游种植脱盐植物、栽植树木或多年生根系植物等来改善水质。
哥斯达黎加政府通过“温室气体抵消单位”(CTO)贸易从国际市场上寻求政府在生态环境保护方面的财政支持。1996年，哥斯达黎加做成第一笔CTO碳交易，以200万美元的价格卖给挪威20万个CTO单位(相当于抵消20万吨碳排放)(Gamez，2002)。同年，哥斯达黎加还启动了“森林环境服务支付”(FESP)项目，规定要对植树造林支付一定费用作为补偿，所植树木要以国际标准严格认证。支付标准每年都要调整，2002年的支付水平为5年每公顷支付530美元，支付费用主要来源于政府成立的“碳基金”(Carbon Fund)和从化石燃料中征收的销售税。
(七)积极针对绿色产品推广生态标识
欧盟于1992年出台了生态标签体系，以推动欧盟各类消费品的生产厂家进一步提高生态保护，确保产品从设计、生产、销售到使用，直至最后处理的整个生命周期内都不会对生态环境带来危害。生态标签同时提示消费者，该产品符合欧盟规定的环保标准，是欧盟认可并鼓励消费者购买的“绿色产品”。如果生产商希望获得欧盟生态标签，必须向欧盟各成员国指定管理机构提出申请，完成规定的测试程序并提交规定的测试数据，证明产品达到了生态标签的授予标准。
欧盟森林工作委员会(FsC)制定了一套进行森林管理的国际标准，并且授权第三方组织根据这一标准对森林的管理者和林产品的生产者进行认证。FSC的标志对于那些进行良好森林管理的组织提供一种国际认可，并使消费者认识到那些产品是值得信赖的。国际社会指定公认权威机构对于产品进行生态认证，一方面鼓励生产企业进一步加强生态保护投入，同时引导消费者对生态标识产品进行付费，作为生产者生态保护投入的回报。
四、国际上相关理论、方法和实践对于我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的启示
全面总结和客观评述国际上各类生态保护区域利益补偿的相关理论、方法和实践，结合我国基本国情和目前所处发展阶段，针对国家“十一五”期间提出的主体功能区规划的战略思路和基本要求，从机制、手段、主体、层次等多方面得出今后我国限制开发和禁止开发区域进行利益补偿的几点重要启示。
(一)建立适合我国国情的生态补偿机制至关重要
我国虽然关于生态补偿理论、方法和实践的研究已经开始起步，但现有的研究远滞后于实际需要。严重的生态破坏问题仍是制约中国实现全面、协调、可持续发展的重要因素。中国的生态保护还没有形成一套行之有效的环境经济政策体系，特别是亟需建立有效的生态补偿机制。我国当前的生态补偿政策在现有的相关环境资源法和环境保护法中缺乏明确规定，东、中、西部没有形成横向生态补偿机制，生态税费制度还不完善，扶贫工作没有与生态补偿有机结合，这迫切需要借鉴国际经验和结合国内实践进行补充和完善，尽快建立和完善适应我国基本国情的生态补偿机制，这对于我国限制开发和禁止开发区域的保护和发展更是当务之急。
(二)财政转移支付应承担更加重要和主导的地位
综观世界各国对生态区域的利益补偿实践，财政转移支付承担着主导性作用。这主要是由于多数国家都将生态环境保护和建设作为地方性公共产品，由地方政府承担主要的支出责任，而转移支付可以有效地解决公共产品的外部性问题。因此，设计我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿机制，应明确将财政转移支付作为对限制和禁止开发区域利益补偿的主要工具，进一步强化和规范财政转移支付的规模、来源和使用。在强调中央对地方纵向财政转移支付为主导的基础上，探索建立依托大江大河流域上下游之间、重要自然保护区、工矿区的横向财政转移支付，充分发挥财政转移支付在加强和引导生态保护上的支撑作用。
(三)扩大因素公式分配法在财政转移支付中的应用范围
世界各国的财政转移支付制度制定和调整过程中，采用公式分配法是各国均衡性转移支付的普遍趋势。公式分配法是根据某种数学公式和相关数据，确定有资格的补助对象和金额，一般通过许多具体项目下拨，涉及众多领域，类型各异。每一个项目都有与之对应的补助公式，公式的基本组成涉及因素选取、数据确定、管理该项转移支付方案的相关成本和限制条件等。目前我国考虑各种因素的公式分配法覆盖面较小，只在一般性转移支付中有所涉及，仅占全部转移支付规模的10％左右，绝大部分转移支付都缺乏对各地公共服务供给成本差别化的考虑，从而在客观上加大了各地间的财政差距。因此，应针对影响限制开发和禁止开发区域的财力因素，逐步扩大按因素法分配转移支付资金的范围，促进各地财政的均衡发展，加快这两类区域基本公共服务均等化的进程。
(四)采用现金补偿和实物补偿相结合的利益补偿方式
限制开发和禁止开发区域主要位于我国的西部地区，对这两类区域的利益补偿实际上就是对西部欠发达地区的补偿。应尽快界定补偿资金的来源，包括规定生态补偿基金的财政拨款方式、支付周期、核算方式、区域生态补偿基金的保值、增值方式和捐赠资金的管理机制。另外，建立生态利益补偿捐助机构等社会化补偿手段，可以接受来自社会的各种捐赠以及发行生态补偿彩票等，多方位尝试进行资金筹措。除资金形式外，利益补偿还可以配套采取一些其他形式，比如发展空间补偿或发展权补偿，广东、浙江等地率先实行的“异地开发”式利益补偿是一种非常有效的补偿方式。
(五)进一步完善生态利益补偿标准和定价机制
国际上的生态补偿标准通常有两种思路：一是根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值确定；二是根据生态环境保护产生的机会成本确定。从目前看，我国生态补偿标准应综合考虑以上两种方式，适时、适地探索适应区域发展实际的补偿标准，近期可考虑按照公共服务均等化原则，以人均GDP、人均财政收入和支出等指标为依据，确定合理可行的补偿标准，并保持动态的调整。同时，加快探索如何建立有效的生态补偿定价机制。一是对于产权比较容易界定、受益主体较为明确的生态和环境产品，有关部门应鼓励受益方和生产方通过双边协议加以解决。二是在确定补偿标准时，可以引入招标、拍卖、挂牌等方式，学习借鉴美国的经验，在部分领域开展引入市场竞争机制来制订补偿标准的试点，并在不断总结经验的基础上逐步加以推广。
(六)积极培育包括政府、企业、民间机构等多元化的生态利益补偿主体
制定和实施生态补偿相关政策要遵循“损害者付费，受益者补偿，保护者受益”的原则，有利于保护地区与受益地区共同发展。所以只有实行补偿主体多样化，才能构建起完善的生态补偿网络。为此，一要坚持以政府部门，如民政局、财政局、环保局等作为区域生态补偿的主导力量。二是要动员区域金融事业单位介入区域补偿网络，打破区域金融“肥水不流外人田”的落后观念。三是要推动民间组织、环保社团、民间基金会等社会力量参与生态利益补偿网络，切实反映和加强利益相关方的利益诉求和协商要求。最后，政府部门、事业单位及民间组织还要加强合作，形成生态利益补偿的联合体。
(七)逐步形成政府主导和市场机制相结合的利益补偿体系
深入考察国外的生态利益补偿机制和政策体系，大多采用政府手段和市场手段相结合的方式，并且在不同阶段具有不同的分工重点。因此，我国应探索多渠道的利益补偿方式，政府应该在利益补偿政策中发挥主导性作用。切实强化生态、资源和环境管理部门的责任，进一步加强政府部门之间的合作，并采用综合生态管理(IEM)的方法指导生态保护与建设活动。除生态融资、财政补偿等政府行政手段外，应根据不同区域经济社会发展水平和市场机制的完善程度，积极探讨培育和引进市场机制，率先在部分地区和领域进行大胆试点，借鉴国际上相对比较成熟的方法和指标，促进利益补偿体系的差异化和多元化实现。
(八)建立中央与地方政府在利益补偿中的合理分工
采矿土地征收补偿标准范文5
关键词 生态补偿;生态系统服务;外部性;利益相关方;补偿标准;政府
中图分类号 F062.2,X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0041-10 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.008
我国的生态补偿实践始于20世纪70年代。四川青城山的保护区生态补偿可看作我国较早的生态补偿实践之一[1]。1998 年,长江流域的特大洪水对我国片面追求经济增长的不可持续的发展方式敲响了警钟,中国的生态环境建设已刻不容缓。在这一宏观背景下,我国启动了以退耕还林、天然林保护为代表的一系列大型生态环境建设工程,涉及范围之广,政府投入力度之大,史无前例,我国政府主导的生态补偿实践随之全面展开。21世纪以来,生态补偿的研究与实践已经扩展到包括森林、湿地、草地、流域、矿产、自然保护区、海洋、农田、公路建设、区域和土地征用等在内的越来越广泛的领域,生态补偿的内涵也在实践中不断丰富和发展。但是,对生态补偿基本概念、补偿标准、政府的作用等生态补偿重要问题的认识和理解不一,影响了生态补偿的实施效果。本文在查阅大量文献和深入调研的基础上,基于人类活动对生态系统作用类型分析,得出生态补偿的基本概念,阐述了生态补偿标准制定中受益或受损的生态系统服务价值和受损成本的计算方法;列举了生态补偿中政府介入的领域及作用,简要说明政府不是生态补偿利益相关方的原因,以期为我国的生态补偿实践提供一定的理论支持。
1 人类活动对生态系统作用类型分析
当代某一人群的活动作用于生态系统,可能会引起一定程度的生态系统结构和功能的改变,导致生态系统服务的变化,该变化可能会对当代其他人群产生一定的影响,从而使当代人群之间因享有的生态系统服务的变化而产生一定的相互关系。同时,当代人类活动对生态系统结构和功能的改变,会使后代人享有生态系统服务的机会发生变化,从而使当代人和后代人因生态系统这一共同的载体而联系在一起。上述人类活动对生态系统的作用涉及当代人与生态系统、后代人与生态系统、当代人与人之间和当代人与后代人之间的错综复杂的相互关系;更由于价值取向、权利分配和伦理道德等因素的影响,使得人类活动对生态系统的作用愈加复杂。人与生态系统和人与人之间关系的研究是一项巨大的系统工程,非本篇文章所能阐明。为探索生态补偿问题而分析人类活动对生态系统作用类型,有必要设置一定的假设条件,将某些因素(或许是非常重要的因素)界定在研究边界之外,在此前提之下,方有可能展开本文的分析。
假设条件1:研究对象是具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务。 2003年,在由联合国和相关机构发起和赞助的国际合作项目“千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment)”中,将生态系统服务定义为:人类从生态系统中获得的各种收益。该定义把自然生态系统和人工生态系统都作为生态系统服务的来源,使用“服务”这一术语来概括人类从生态系统获得的有形收益和无形收益。生态系统服务只有一小部分能够进入市场被买卖,该部分生态系统服务具有非公共物品属性,按照供求关系所确定的价格进行交易,不存在补偿的问题。大多数生态系统服务属于公共物品或准公共物品,无法进入市场,对其的恢复、维持、改善、保护和利用通常会使相关各方利益关系扭曲,应该通过某种手段使利益相关方利益均衡;同时,属于公共物品或准公共物品、无法进入市场的生态系统服务仍然是可以描述、测度和估价的[2]。所以,本文以具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务为研究对象,探索通过补偿手段,使相关各方利益均衡的可行之道。
假设条件2:人类利用既定生态系统服务的权利均等。即当代人之间、 当代人与后代人之间具有同等的利用生态系统服务的权利。
假设条件3:不考虑对后代人的影响。因为在当代,后代人缺位,当代 人无法得知后代人对生态系统服务的价值取向。只要在满足当代人需求的同时,能够恢复、维持和保护生态系统,后代人便可以拥有同当代人均等的利用生态系统服务的机会,实现人类对生态系统服务的可持续利用。因而,以下仅分析当代人类活动对生态系统服务的影响。
假设条件4:人类活动对生态系统服务的作用分为恢复、维持、改善、 保护和利用5种方式。对生态系统服务的利用对应着从生态系统中获取物质和能量,包括在生态系统阈值之内的利用行为和超过生态系统阈值、对生态系统的破坏行为两个层面,对生态系统相对有害;恢复、维持、改善和保护生态系统服务则需要向生态系统输入物质和能量,对生态系统相对有利。其中,对生态系统服务的恢复、维持和保护能够使人类(当代人之间、当代人与后代人之间)利用生态系统服务的机会均等。对生态系统服务的改善可以使当代人享用更好的生态系统服务,但也意味着在一定程度上对生态系统结构和功能的改变,但这种改变一般不会超过生态系统阈值且容易逆转,假如后代人对生态系统服务的价值取向与当代人不同,后代人可以相对容易地将生态系统恢复到原有的水平。如植树造林对当代人来说是对生态系统服务的改善,如果后代人不这样认为,可通过大规模的砍伐将生态系统服务恢复到原有水平。因而,生态系统服务的改善对当代人有利,不会危及后代人对需求的满足。
王兴杰等:生态补偿的概念、标准及政府的作用中国人口•资源与环境 2010年 第5期 假设条件5:全体当代人分为当代人群A和当代人群B,且A≠B。
假设条件6:当代人类活动作用于生态系统过程中,能够明确地界定出 受益者和受损者。
在上述假设条件下,当代人群A的某种活动作用于生态系统,在人力(人类向生态系统输入或获取物质和能量)和自然力(生态系统自我维持和调节)的综合作用下,对生态系统服务的影响将出现如下4种可能的结果:第一,当代人类活动对生态系统服务没有影响;第二,当代人对生态系统施加有利影响,使生态系统服务维持或在原有基础上提高;第三,当代人对生态系统施加的不利影响未超过生态系统阈值,但生态系统服务在原有基础上下降;第四,当代人类活动对生态系统的不利影响超过生态系统阈值,生态系统发生次生演替。上述4种结果作用于当代人群B,将对B产生不同的效应。以下针对上述4种结果,分析当代人群A对生态系统的作用及相应的生态系统服务对B的作用效果。
1.1 当代人类活动对生态系统服务没有影响
类型1:当代人群A向生态系统输入(或获取)物质和能量,实 施了对生态系统有利(或有害)的行为。由于生态系统具有自我调节和自我维持的能力,在人力和自然力的共同作用下,生态系统不发生变化,从而当代人群B享有的生态系统服务不变。在此情景下,虽然存在受损者(向生态系统输入物质和能量)或受益者(从生态系统中获取物质和能量),但由于生态系统服务不变,A对生态系统的作用对B不产生影响,从而A和B之间不存在补偿的关系。该情景或可称为自然生态补偿[3]。如A在非生态敏感区栽植或砍伐一棵小树而受损或受益,但一棵小树的增减对当地生态系统几乎没有什么影响,B所享有的生态系统服务几乎没有变化。A和B之间不存在补偿问题。
类型2:当代人群A对太阳能、风能、潮汐能等恒定性资源的开发和对阳光 、空气等非竞争性、非排他性环境的利用,不影响生态系统服务质量,也不会影响他人对该类资源和环境的利用,不用承担任何责任和义务。既不存在人类对自然的补偿,也没有受益者和受损者之间的补偿。
① 维持也看作有利行为,因为维持也需要投入物质和能量。如果没有上述物质和能量的投入,生态系统服务可能会下降。
② 该额外的生态系统服务是人力和在人力作用下由自然力所产生的生态系统服务之和。1.2 当代人对生态系统施加有利影响,使生态系统服务维持或在原有基础上提高所谓有利影响,是指当代人恢复、维持、改善和保护生态系统,使生态系统服务维持①或在原有基础上有所提高。假设当代人群A投入成本α(包括直接成本、机会成本和发展成本),向生态系统输入物质和 能量。在人力和自然力的共同作用下,生态系统服务H恢复、维持或在原有的基础上提高,A因投入成本α而受损。
生态系统服务具有公共物品属性,难以避免“搭便车”行为;同时生态系统服务可以自由流转。当存在生态系统服务空间流转时,随着A、B所处空间位置的不同(见图1)和生态系统服务流转程度和影响范围的不同,A的投入所带来的额外的生态系统服务②可能对当代人群B产生不同的影响,即 A的行为具有外部性。由于生态系统服务维持或提高,B至少不会受损。所以,只存在B受益和不变两种情况。
在A受损,B受益,H维持或提高的情况下,因A和B对生态系统服务的竞争性和非竞争性利用而区分为类型3和4。
类型3:A受损,B受益,H维持或提高,并假设B对生态系统服务的利用会减 少A所享用的生态系统服务价值,即A和B对生态系统服务的利用具有竞争性。则:①当A、B同区时(见图1),B人群享用到的生态系统服务价值提高为ω人,由于B的利用而导 致的A的生态系统服务价值损失为ν人,利益相关方为A,B;②当生态系统服务扩展到B1 时(见图1),B人群中只有B1人群享用到增加的生态系统服务价值ω人B1,A的生态 系统服务价值损失为ν人AB1,利益相关方为A,B1;③当生态系统服务流转到A1和B1时(见图1),B1人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人A1B1,A1和A2人群损失 的生态系统服务价值分别图1 A、B空间位置图
Fig.1 Spatial positon of A and B为ν人A1B1和ν人A2B1,利益相关方为A1,B1;④当生态系 统服务扩展到A1和B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人A1B,A1和A2 人群的生态系统服务价值损失分别为ν人A1B和ν人A2B,利益 相关方为A1,B;⑤当生态系统服务扩展到A和B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人AB,A人群的生态系统服务价值损失为ν人AB,利 益相关方为A,B;⑥当生态系统服务跨区由A流转到B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为 ω人,A人群的生态系统服务价值损失为u人,利益相关方为A,B(见表1) 。理论上讲,如果没有受损者的投入,受益者就享用不到增加的生态系统服务价值。为使利益均衡,受益人群应依据其享用的额外增加的生态系统服务价值,受损人群依据其额外受损的成本和生态系统服务价值,由受损方对受益方实施补偿。 流域上下游生态补偿基本体现了类型3所述内容。流域上游植树造林、保持水土、改善环境而投入成本,使流 表1 A和B对生态系统服务的利用具有竞争性
Tab.1 Competitiveness in utilization of ecological system service of A and B
相关方Stakeholders生态系统服务流转及影响范围
Transfer and influence range of ecological system serviceA B同区A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1价值增加B2价值增加ω人ω人B10ω人A1B10ω人A1Bω人ABω人A成本损失A1价值损失A2价值损失αν人αν人AB1ανA1B1νA2B1αν人A1Bν人A2Bαν人ABαu人
① 该额外的生态系统服务是人力和在人力作用下由自然力所产生的生态系统服务之和。 域生态系统服务得以改善和提高;流域下游享用到了上游投入所增加的生态系统服务。随着生态系统服务的流转和影响范围的变化,上游可能产生生态系统服务价值的损失,下游应依据享用的额外的生态系统服务的价值对上游投入的成本和损失的价值实施补偿。如闽江、九龙江流域上下游各设区市通过协商、签订协议等方式,以保护流域水环境、改善水质、保障生态需水量为考核要求,实施上下游生态补偿机制。流域下游的福州、厦门、三明、南平、漳州、龙岩6市政府每年共出资4 000万元,通过上下级财政结算上缴省财政,用于补偿上游地区为保护水源、治理污染承担的成本。
类型4:A受损,B受益,H维持或提高,并假设B对生态系统服务的利用不会 对A所享用的生态系统服务价值产生影响,即A和B对生态系统服务的利用具有非竞争性。则:①AB同区、A+B和A到B三种情况下,B人群享用的生态系统服务价值增加为ω人,A 人群没有生态系统服务价值损失,利益相关方为A,B。②A+B1时,B1人群享用的生态系统服务价值增加为ω人AB1,B2人群没有生态系统服务价值增加,A人群不产生价值损失,利益相关 方为A,B1。③A1+B1时,B1人群享用的生态系统服务价值增加为ω人A1B1, B2人群没有生态系统服务价值增加,A1人群不产生价值损失,A2人群的价值损失为ν人A2B1,利益相关方为A1,B1。④A1+B时,B人群享用的生态系统服务价值增加为ω人,A 1人群不产生价值损失,A2人群的价值损失为ν人A2B,利益相关方为A1,B(见表2 )。与情景3同理,受益人群应依据其享用的额外增加的生态系统服务价值,对受损人群的成本和额外的生态系统服务价值损失实施补偿。 我国三北及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、天然林保护工程、森林生态效益补偿、自然保护区生态补偿、退耕还林工程中的生态补偿等基本体现了类型4的内容。特定人群A的投入使B受益,但B对生态系统服务的利用一般不会对A所享用的生态系统服务价值产生影响。
类型5:A受损,B不变,H维持或改善。即A的行为导致的额外的生态系统服 务提高对B没有影响,生态系统服务得以维持和改善。这种情况可看作A为了生态系统服务的维持或改善而自觉约束自身的行为,并投资于生态环境系统,是A为了获取良好的自然生态环境而对生态系统的自愿投资。
1.3 当代人对生态系统施加的不利影响未超过生态系统阈值,但生态系统服务在原有基础上下降假定当代人群A从生态系统中获取物质和能量,在人力和自然力的共同作用下,生态系统服务在原有的基础上下降,但人类活动对生态系统的影响未超过生态系统阈值,生态系统可恢复。A因对生态系统服务的开发而受益δ。由于生态系统服务的公共物品属性,A的开发造成的额外的生态系统服务①下降就可能对当代人群B产生影响,即A的行为具有外部性。降低的生态系统服务作用于当代人群B,使B至少不会直接受益。但是B可以通过与A的某种交易而间接受益。因而,B可能存在受益、受损和不变3种类型。A的行为导致的生态系统服务下降也会使A所享有的生态系统服务受损,但显然其损失的生态系统服务价值不应得到补偿。生态系统服务空间流转对A和B的影响与类型3和4基本类似,在此不再分析生态系统服务空间流转的影响。
类型6:B受益,H受损。A和B之间应存在着一定的交易,使双方都受益,但 却使H受损,利益相关方为A和B。假定B的受益为ζ。为了使H恢复,A和B必须分别依据 其获利δ和ζ,支付一定的恢复费用,由A,B或委托他人实施生态系统服务恢复行为。
排污权交易制度可看作类型6的典型案例。A和B
表2 A和B对生态系统服务的利用具有非竞争性
Tab.2 Noncompetitiveness in utilization of ecologica l system service of A and B
相关方Stakeholders生态系统服务流转及影响范围
Transfer and influence range of ecological system serviceA,B同区A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1价值增加B2价值增加ω人ω人AB10ω人A1B10ω人ω人ω人成本损失ααααααAA1价值损失00A2价值损失00ν人A2B1ν人A2B0u人
首先通过购买等手段,向政府有关部门购得排污权,然后在总量控制的前提下,A和B可以就各自的排污权进行交易,使A,B皆获利。但即使有总量控制,A,B依然排污,所以A和B依然共同损害了H。由于排污总量控制在生态系统阈值内,生态系统服务可逐步恢复。
类型7:B受损,H受损。由于A的行为,B和H皆受损,利益相关方为A和B。 为恢复生态系统服务并使A,B利益均衡,A应依据其获利δ,自己投资或向他人支付一 定的费用,实施对H的恢复,通过生态系统服务的恢复弥补B因生态环境受损而造成的损失。
矿产资源开发过程中造成的生态环境问题及其恢复补偿可看作为类型7的典型案例。1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元的资源费,用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理[4]。1989年,江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治基金;1990年,福建省决定对国营、集体和个体煤矿征收“生态环境保护费”。1992年我国政府在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策》的报告中指出:按照资源有偿使用的原则,要逐步开征资源利用补偿费,并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系,使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。1992年广西自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排污费征收制度;1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能源基地试行生态环境补偿政策等[5]。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定,要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人,应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用,即矿山开发的押金制度[6]。
类型8:B不变,H受损。A获利,并造成生态系统服务的下降,但由于危害 较小,不对B造成影响,利益相关方仅有A。可以由代表公共利益的政府部门依据其获利对A采取经济性惩罚,如罚款,约束和规范A的行为,以可持续提供生态系统服务。
1.4 当代人类活动对生态系统的不利影响超过生态系统阈值,生态系统发生次生演替特定人群作用于生态系统的行为超过了生态系统阈值,导致生态系统的结构和功能的改变,不可能通过人力和自然力的共同作用而恢复,生态系统发生次生演替。可区分为不可更新资源开发活动和生态系统破坏行为两种类型。
类型9:不可更新资源开发。对于不可更新资源(如矿产资源),A的开发 利用会导致B开发利用的机会减少;同时,由于不可更新资源的不可更新性,一旦开发,不能恢复,原生生态发生次生演替,因而对生态系统服务也存在损害。但限于人类现有生产力水平,对部分不可更新资源的开发又势在必行。可以收取资源矿区使用费或稀缺性资源租,亦即资源影子价格或资源净价格,使资源品价格等于资源品边际生产成本和资源影子价格;同时,随着时间的推移,矿区使用费须以利率相同的比率增长,使任何时点的资源耗用获利水平相同,亦即资源耗用的时间机会成本为零[7],以实现不可更新资源的可持续利用。
类型10:生态系统破坏行为。生态系统破坏行为会显著改变生态系统的结 构和功能,是对生态系统的不可持续利用,属于生态系统服务开发的严格禁止层面;或为维护生态系统服务的稳定或改善而应严格限制的行为。应该有强有力的刚性手段,如法律,对生态系统破坏行为进行约束。建国以来,我国在加强资源保护立法方面做了大量工作,已经制定了较为完整的资源环境保护法律法规,明确规定了对人类利用生态环境过程中违法行为实施行政法律惩罚。
随着全球化进程的加快,当今人类活动已经远远超出了一国的范围,与之伴随的是日益严峻的全球生态环境问题,生态补偿领域的国际合作也因之全面展开。主要表现为两种方式:其一是跨国组织(如各类基金会)发起的生态补偿实践,主要是向特定国家的政府和社区提供资金和技术的援助,开展有利于生态系统结构和功能改善的活动;其二是世界各国通过共同签署的国际协议而采取统一的行动,按照各国对全球生态系统的影响、发展水平、具体国情等确定各国所应承担的份额,以保护、恢复、维持、改善和可持续利用全球生态系统。
2 生态补偿的概念、标准及政府的作用
2.1 生态补偿的概念
通过对上述人类活动对生态系统作用类型分析,解析出生态补偿的基本属性和基本概念:
2.1.1 不属于生态补偿的人类活动(1)未引起生态系统服务变化的人类活动。人类活动要能够引起生态系统服务的变化A对生态系统服务的维持和保护也可看作为生态系统服务的变化。因为,如果没有A的投入,生态系统服务就不会维持。,自然生态补偿和对恒定性资源及非竞争性、非排他性生态环境的开发利用不属于生态补偿。
(2)破坏生态系统的行为。人类活动对生态系统的作用不能超过其阈值,即在人力和自然力的作用下,生态系统能够恢复和改善,这种情况下才存在补偿的可能。因而,超出生态系统阈值的生态环境破坏行为不属于生态补偿的范畴。
(3)不可更新资源开发利用。由于不可更新资源开发利用后不能恢复,因而不可更新资源的开发利用不属于生态补偿的范畴(但不可更新资源开发造成的受损生态环境的恢复、改善和保护属于生态补偿)。
(4)对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用。具有非公共物品属性的生态系统服务按照供求关系所确定的价格进行交易,相关方利益均衡,不存在补偿的问题。
2.1.2 生态补偿的必要条件(1)生态补偿的作用对象包括当代人和可更新的自然生态环境(包括可更新资源),二者缺一不可。生态补偿通过调整人与人之间的关系达到可持续利用生态系统服务的目的。在人类作用于生态系统的某一过程中,只有对人的影响而没有对生态环境的影响或仅有对生态环境的影响而没有对人的影响,都不属于生态补偿的范畴。
(2)当代人类活动要具有外部性。生态补偿的研究对象是具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务,当代人群对生态系统的作用要通过对生态系统服务的变化对他人产生外部影响,即要具有外部性。
(3)生态补偿要能够使外部效应内部化。生态补偿按照“受益者付费、受损者获补”的原则,通过合理调整利益相关方的关系,实现外部效应内部化。其中,受损者获补的依据为其受损的成本(直接成本、机会成本和发展成本)和生态系统服务价值之和;受益者付费的依据为其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所增加的额外的生态系统服务价值。
综上所述,生态补偿是调节相关方的利益关系,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续提供生态系统服务的一种手段或制度安排。具体而言,生态补偿是按照受益者付费、受损者得到补偿的原则,受益者依据其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所额外增加的额外的生态系统服务价值向受损者支付费用,受损者依据其受损成本(直接成本、机会成本和发展成本)和受损的额外的生态系统服务价值获得补偿,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续利用生态系统服务、促进代内和谐(人与人的和谐,人与自然的和谐)和代际公平的一种手段或制度安排。因而,上述类型3,4,6,7属于生态补偿的范畴,其余不是。
2.2 生态补偿标准
理论上讲,应分别计算受益者额外受益的生态系统服务价值、受损者承担的成本和额外受损的生态系统服务价值,作为生态补偿标准的依据。
2.2.1 额外受益或受损的生态系统服务价值以当代人群A的投入使生态系统服务维持或提高而导致B受益时,B额外受益的生态系统服务价值或由于B对生态系统服务的利用而使A额外减少的生态系统服务价值的计算过程为例,说明额外受益或受损的生态系统服务价值计算过程:
第一,区分存量价值与增量价值,计算当代人群A对生态系统服务的作用结果。假设生态系统服务原有的总价值为R,即价值存量为R,该部分价值在A投入之前 已经存在。当代人群A的成本投入α使生态系统服务维持或提高,假设维持或提高的价值为μ,则A投入后的生态系统服务总价值Q为存量价值与增量价值之和,即Q=R+μ。计算A的 投入对生态系统服务的作用应首先从Q中将A投入之前已经存在的存量价值R剔 除,只计算由于A的投入而产生的增量价值μ。
第二,区分自然资本与人造资本,计算增量生态系统服务价值μ作用于B的总数额 (或由于B对生态系统服务的利用减少的生态系统服务作用于A的总数额)。增量价值μ 由两部分组成,其一为A向生态系统输入的物质和能量与生态系统相结合所形成的人造资本 的价值u人;其二为生态系统在外界干扰下通过自我调节和维持能力而形成的自然资本的价值μ自,即μ是人力和自然力综合作用的结果,μ=u人+μ自。计算增量生态系统服务价值μ作用于B的总数额应将μ自剔除,仅计算u人。如某地原有的生态系统 服务价值为R,当A投入成本α植树造林后,森林使该地增加的生态系统服务价值为μ。μ中不仅凝结 了u人(人类劳动)的价值,而且凝结了光、热、水、土等生态系统对该森林所提供的价值μ自。即只有u人可以归功于α,而μ自应归功于自然生态系统(当然,如果没有α的投入,就不会有μ的产出,可将人类α的投入看作μ产出的前提条件)。同理,假设B 对生态系统服务的利用会使生态系统服务减少,减少的生态系统服务价值为ν,ν=ν人+ ν自,其中ν人是因B的利用而减少的生态系统服务价值,ν自是 由于B的利用引起自然生态系统的调整而减少的生态系统服务价值。计算由于B对生态系统服务的利用减少的生态系统服务作用于A的总数额应将ν自剔除,仅计算ν人。
第三,区分外部性价值与非外部性价值,计算B受益的价值或A受损的价值。上述u 人同样由两部分组成,其一为A的投入使B额外受益的价值或A的投入能够产生外部性 的价值ω外,称为外部性价值;其二为B没有享用的价值或A的投入对B没有产生外部性的价值 ω非外,μ人=ω外+ω非外。因而,计算B受益的价值应仅计 算ω外,不应将B原来享有的生态系统服务价值和ω非外计算在内。同理,ν人也由两部分组成,其一为A额外减少的生态系 统服务价值或B的行为对A具有外部性的价值为Y外;其二为A原本没有享 用的价值或B的行为对A没有产生外部性的价值为Y非外,ν人=Y外+Y非外。因而,计算A受损的价值应仅计算Y外,不 应将A原来享有的生态系统服务价值和Y非外计算在内。
综上所述,计算B额外受益或A额外受损的生态系统服务价值,应首先从变化后总的生态系统服务价值中剥离出增量价值,然后从增量价值中区分出人造资本的价值,最后从人造资本的价值中提取外部性价值。外部性价值才是真实的B额外受益或A额外受损的生态系统服务价值。
生态系统服务价值评估过程中,原本计算R的难度就非常大,再区分μ、u人或ν 人、ω外或Y外的难度可想而知。由于存在上述难点,A的投入所导致的B享用的 增加的生态系统服务价值量的计算往往非常困难,不同类型、不同计算方法的生态系统服务价值差异极大,计算结果可信度不高,生态系统服务价值评估方法和手段亟待改进。
2.2.2 受损成本受损成本一般包括直接成本、机会成本和发展成本。直接成本包括直接投入和直接损失。直接投入是为保护、恢复、维持和改善生态系统服务而投入的人力、物力和财力。直接损失是为纠正生态系统服务利用外部性或实现生态系统服务交易时给当地造成的损失。机会成本则是由资源选择不同用途而产生的。机会成本是各国生态补偿主要考虑的因素。发展成本主要是为保护、恢复、维持和改善生态系统服务、放弃部分发展权而导致的损失,也可能是个人因保护、恢复、维持和改善生态系统服务而牺牲的发展机会[2,8]。直接成本通过对生态系统作用过程中投入的人力、物力、财力等衡量,尚可计算;而机会成本和发展成本是未发生的,更由于社会经济环境及市场的复杂性和不确定性而难以计算。
实践中,受益、受损的影响因素、利益界定和成本与价值的计算极其复杂。第一,受益者和受损者地域边界界定的高成本。一方面由于部分生态系统服务具有全球效应或大的区域效应,其服务范围往往远远超出提供服务的生态系统所在的地域范围,如温室气体减排,森林生态效益等,从而无法确定真实的生态系统服务的受益者和受损者的地域范围;另一方面,生态系统服务具有流动性,如生态系统所提供的食物、原材料等的流动,使生态系统服务的受益者和受损者的地域范围也随之变动。上述两方面都导致了受益者和受损者地域边界界定成本极高。第二,社会、经济、文化、伦理道德等因素的影响。不同地区、不同时间,不同人群所处自然、经济、社会、文化环境会有很大的不同,风俗习惯、价值观、社会文化网络等对于特定的生态补偿实践中受益、受损的界定会出现较大的差异,导致了受益、受损界定的复杂性。基于上述原因,实践中,往往通过利益相关方的谈判确定生态补偿标准[2]。因而,相关方的谈判能力对补偿标准的制定至关重要。
2.3 政府的作用
人类活动作用于生态系统类型分析中经常需要政府的介入,世界各国的生态补偿实践中,也不时闪现政府的影子。生态补偿中,政府究竟扮演了什么样的角色?
2.3.1 生态补偿中政府介入的领域及作用(1)制定规则。政府的重要职能之一是制定各项社会经济活动规则,对社会经济运行做出宏观的规划、指导和调控。我国各级政府为了保护和建设生态环境,制定了一系列规则,其中与生态补偿相关的有:2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。其中《生态环境保护纲要》指出:“坚持谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费制度。要明确生态环境保护的权、责、利,充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。”2004年,十六届三中全会提出了科学发展观,强调人与自然的和谐发展。十六届五中全会发表的关于“十一五”规划的公报中明确提出“按照谁开发谁保护,谁受益谁补偿,加快建立生态补偿机制”的要求。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出,“我国推行有利于环境保护的经济政策……要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素,国家和地方可分别开展生态补偿试点。”2005年6月在中央民族工作会议上也提出了生态补偿问题,当时主要是解决老少边穷地区,特别是少数民族地区发展与保护的关系问题。2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出,要尽快建立生态补偿机制;《水法》、《水污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》等相关法律;《退耕还林条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《生态环境保护纲要》、排污收费制度、排污权交易制度、水权交易制度、《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》、《浙江省矿产资源管理条例》、《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》、《浙江省关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、《广东省环境保护规划》、《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》、《农村沼气建设国债项目管理办法(试行)》、《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》、《黄河水权转换管理实施办法(试行)》、《黄河可供水量分配方案》、《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》、《黄河水量调度管理办法》等与生态补偿直接或间接相关的条例、规定、意见、办法、制度、方案及生态补偿相关经济合作政策等。世界各国的生态补偿实践都是在政府规则框架下展开的,随着实践的不断深入,新的问题、新的现象不断涌现,新的规则和制度也就不断出现,以适应实践发展的需求。
(2)组织实施。我国中央政府组织实施的重大生态环境建设工程,如退耕还林(草)工程、天然林保护工程、三北及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程等。各级地方政府积极推动生态补偿,如北京、浙江、江苏、广东、江西、内蒙古、宁夏、新疆等省、市、自治区的森林生态效益补偿、流域生态补偿、矿产资源开发补偿、水权和排污权交易等生态补偿相关实践。各级地方政府还积极参与生态补偿利益相关方谈判和费用支付,如流域上下游补偿中地方政府的财政转移支付等。
(3)财政支持。①财政转移支付。如以中央财政转移支付的方式实施的退耕还林、天然林保护、退牧还草、三北及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理等大型生态工程建设中的生态补偿。地方政府组织的流域上下游财政转移支付等。②建立专项基金。如中央财政森林生态效益补偿基金,各省、市、自治区的森林生态效益补偿基金等。③实行税收优惠。④支持生态补偿和生态系统服务价值评估等的科学研究等。
(4)国际合作。如参与生态补偿领域国际谈判与合作,接受国际组织捐赠等。
政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率,降低了交易成本,保障了公平,促进了和谐,政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方部分渔利行为。
2.3.2 政府是否是利益相关方虽然生态补偿实践中政府发挥了极其重要的作用,但政府不是生态补偿的利益相关方。因为生态补偿中,政府的作用表现在上述制定规则、组织实施、财政支持、国际合作和监督执行等领域,但政府既非生态补偿受益者,也非受损者。财政转移支付和专项基金属于政府的费用支付,表面上政府受损了。但是深入考察政府资金来源可知,政府(包括中央政府)的资金来源于当代人(后代人缺位,自然不能付费)社会经济活动中的各项税费收入,即政府的财政资金来源于当代人,包括生态补偿范畴内的受益者和受损者,也包括生态补偿范畴之外的其他人。政府集中全民(中央政府)或区域内相关人群(地方政府)不同来源的资金,进行必要的、高效率的生态补偿投入,使一国(中央政府的作用)或区域(地方政府的作用)的生态系统服务得以保护、恢复、维持和改善,使全民(中央政府)或区域内相关人群(地方政府)享受到更优良的生态系统服务。即当代人的税费上缴通过政府又投资给了纳税人或缴费人,政府相当于生态补偿中利益相关方的人。但生态补偿实践中,政府的高效、公平却发挥了生态补偿效益倍增器的作用,促进了生态补偿高质量、高效率地实施。
如退耕还林工程明显改善了生态环境,受益者是全区域乃至全国的当代人,受损者是参与退耕还林的农民。中央政府补偿资金来源于全体受益者因受损者对生态系统服务的投入受益而增加的产出,将上述补偿资金补偿给受损者,在此过程中,中央政府既未受益、也未受损,但却发挥了中央政府高效、公平和生态补偿效益倍增器的作用。地方政府是工程执行机构,没有从中受益;至于地方政府因退耕财政收入受损问题,应属于国家实施退耕还林工程这一重大的战略举措的实施成本或运行成本,或者说地方政府退耕还林中的财政收入受损是由于中央政府的战略决策而导致的。事实上,中央政府已经就此对地方政府实施了补偿。实施退耕还林的县,其农业税收入减收部分,由中央财政以转移支付的方式给予适当补助国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见(2002年)。。再比如,流域下游的地方政府通过横向转移支付向上游政府支付费用,表面上看,流域下游地方政府损失了大笔的财政收入。但事实上,流域上下游生态补偿中,下游受益者是流域的个人、企业和组织,地方政府仅仅是他们的人,所支付的费用应来源于上述个人、企业和组织因享用生态系统服务而增加产出的税收等(如没有相关生态系统服务,可能就没有这部分财政收入)。因此,下游地方政府不存在受损问题;同样,上游地方政府接受的下游的补偿也应该全部发放到上游因维护和改善生态系统服务而受损的群体手中,上游地方政府也仅仅是该过程的执行机构而非利益相关方。矿产资源开发补偿中,各级政府将来自于矿产资源开发受益者的各类资源税费投资于因矿产资源开发而受损的生态环境的恢复和改善,弥补了受损者的生态系统服务价值损失。森林生态效益补偿中,各级政府将来自享用森林生态效益而受益者的资金,补偿给因经营生态林而受损的人群,以激励其改善生态系统服务的行为。等等。
综上所述,中央政府和各级地方政府都不是生态补偿的利益相关方。有时各级地方政府属于中央生态补偿决策的具体执行机构,中央政府应激励地方政府,以充分发挥其在生态补偿实践中的作用;并应调动各方力量,如受益者、受损者、非政府组织等监督地方政府,避免其寻租行为[2]。总之,政府站在利益相关方之外,有利于更好地发挥其在生态补偿中的职能,促进生态补偿高质量、高效率地实施。
3 简短的结论
通过人类活动对生态系统作用类型分析,首先将人类活动作用于生态系统过程中不属于生态补偿的4类活动界定在生态补偿边界之外,即未引起生态系统服务变化的人类活动、生态系统破坏行为、不可更新资源开发利用及对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用不属于生态补偿的范畴。然后通过归纳生态补偿所应具备的必要条件,在剩余的人类 作用于生态系统的活动中,筛选出具备条件的可能属于生态补偿的人类活动,即当代人群作用于生态系统的某类活动要能对当代其他人群和可更新的自然生态环境(包括可更新资源)共同产生影响,当代人类活动一定要具有外部性,生态补偿通过调节相关方的利益关系,要能够使该外部效应内部化。在上述基础上,得出生态补偿的基本概念,认为生态补偿是调节相关方的利益关系,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排。
补偿标准的确定是生态补偿实践中的核心问题之一。理论上,受损者获补的依据为其额外受损的成本和生态系统服务价值之和;受益者付费的依据为其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所增加的额外的生态系统服务价值。其中,额外受益或受损的生态系统服务价值的计算要区分存量价值和增量价值、自然资本与人造资本、外部性价值与非外部性价值。受损成本包括直接成本、机会成本和发展成本。但由于受益者和受损者地域边界界定的高成本、受损成本计算的复杂性、生态系统服务价值评估的高难度和社会、经济、文化、伦理道德等因素的影响,实践中往往通过利益相关方的谈判确定最终的补偿标准。
政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率,降低了交易成本,保障了公平和谐,政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方部分渔利行为。通过对政府的作用和政府生态补偿资金来源的分析,认为政府不是生态补偿的利益相关方。政府站在利益相关方之外,有利于更好地发挥政府在生态补偿中的职能,促进生态补偿高质量、高效率地实施。
致谢:感谢中国21世纪议程管理中心周海林研究员、刘荣霞博士、中国社会科学院农村发展研究所谭秋成研究员、中国科学院地理科学与资源研究所谢高地研究员、中国社会科学院工业经济研究所张其仔研究员、北京师范大学毛显强教授对论文初稿提出了宝贵的修改意见。
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Concept and Standard of Ecological Compensation, and Role of Government:
Based on Types of the Roles of Human Activities to Ecological SystemWANG Xingjie1,2 ZHANG Qianzhi3 LIU Xiaowen1 WEN Wujun1
(1. Research Center for Sustainable Development of Shandong Province, Jinan Shandong 250014, China;
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS,Beijing 100101, China;
3.Land Expropriation and House Demolition Center of Hightech D evelopment Zone of Jinan City, Jinnan Shandong 250101, China)
采矿土地征收补偿标准范文6
关键词：国土资源； 管理；问题研究
Abstract: Land and resources play an important role in the survival and development of a country, to soil resources is a country and its people for the survival of the material foundation, it is a substance composed of natural resources and social economic resources. Therefore, the land and resources management are essential nature. Scientific analysis and research of the land and resources management strategy, helps to promote the healthy development of the national economy.
Key words: land resources; management; problem research
中图分类号：P285.2+39 文献标识码： 文章编号:
我国地大物博，拥有丰富的天然资源宝藏与天独厚的自然环境，所以引起了国土资源占有、利用、管理等问题的出现，本文从基层国土资源现状进行分析，剖析当前管理基层国土资源所面临的问题，并根据个人经验提出解决的对策。
1国土资源管理基本内容
所谓土地管理是国家根据统治阶级的意志，用来维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻执行国家在土地开发、利用、保护等方面的决策而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。土地管理内容十分广泛，包括基础管理、土地利用管理、土地经济管理、土地法制管理四个方面的内容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任务是通过土地利用总体规划和土地利用计划，实行对土地利用的宏观控制，通过非农业建设用地的指令性计划管理实现对占用耕地的微观控制等一系列措施，达到合理组织土地利用的目的。土地利用管理是实现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一国策的保证。
2国土资源管理现状中存在的问题分析
2．1保护观念的落后
保护观念落后，主要体现在土地资源审批和土地应用两个方面。就目前我国基层国土资源管理部门来说，由于缺乏相关国土资源保护意识，使得国土资源管理部门常出现乱审批现象，即不顾国家相关法律要求以及方针政策，通过对企业及个人用地进行随意审批，以从中谋取私人利益，造成了土地不合理利用的问题出现。由于部分国土资源管理部门领导独揽审批大权，常常借职位便利，以招商引资为借口，随意满足企业土地使用要求，影响了市场正常秩序，带来较为严重的影响。我国相关法律规章制度中，对征收征用土地的审核和审批都有着非常严格的制度要求，且要求较多，周期较长，但相当部分管理单位由于急功近利，往往简化审批流程，使得我国基层国土资源管理工作带来非常大的影响。
2.2 基层国土资源管理部门执法力度不强
对于违法滥用土地资源的问题，基层国土资源管理部门应该予以制止和惩处，以杜绝相关问题的发生。但是，就目前我国基层国土资源管理部门来说，这一方面的工作做的远远不够，执法力度不足所带来的最终后果，将是违法滥用行为的屡禁不止，国土资源的大量流失。领导干部、，基层国土资源管理人员法律意识淡薄、个人能力素质较差等问题，都是导致基层国土资源管理部门执法力度不够的重要原因。
2.3 国土资源市场化发展程度不够
规范国土资源审批流程，实现国土资源市场化发展，是提升国土资源利用率的重要手段。但是，就目前我国基层国土资源管理来说，对国土资源市场化发展所做工作还远远不够，相当一部分国土资源使用权的转让都是以协议形式进行，这样显然不符合我国现代社会的发展需求，对企业之间造成了严重的不公平竞争，导致市场怨声不断，对企业发展带来严重影响。同时，由于目前土地开发周期较长，相对的资金投入较大，使得土地收购储备相当困难，也造成了国土资源应用企业的范围狭窄，造成了垄断性的国土资源开发。
2.4 征地补偿措施的不完善
为实现国家经济效益的增长，促进我国经济社会的快速发展，国土资源管理部门往往会实施土地征收征用政策，以满足相关建设需求。但是，在土地征收征用工作实际开展过程中，由于各地补偿标准不同，导致了当地群众对征地补偿费用存在非常大的不满，认为是相关部门从中作祟，导致补偿费用的降低，从而使得土地征收征用工作开展较为困难，造成极为严重的负面影响。征地补偿措施需要进一步完善，才能够确保相关工作的顺利开展。
3 改善国土资源管理问题的主要措施
3.1 建立健全国土资源管理制度。
依法查处国土资源违法案件，切实加强党风廉政建设，强化从源头上预防和治理腐败。一是建立内部会审、集体决策等制度。对土地审批、采矿权登记等重大许可事项及涉及人民群众切身利益的土地征收供应、耕地开发管理等重大决策，实行有关科室集体会审、领导班子科学决策，有效地防止各种行为发生，保证重大决策的民主性和科学性。二是进一步完善执法责任和考核追究制度。与各乡镇签订国土资源管理责任书，把全县基本农田保护、耕地开发整理、国土资源执法监察列入政府和各级干部的政绩考核范围，增强各级各部门加强国土资源管理的主动性。三是多方盘活存量土地，提高土地利用率。对过去供应的土地，应加大检查的力度，随时掌握其利用情况，对闲置和空闲的存量土地，政府通过公开收购、储备、拍卖得以盘活，使政府收益逐年增加。
3.2 进一步创新制度，不断增强服务和保障能力。
当前我国正处在经济转轨时期，国土资源部门作为直接参与宏观调控的重要职能部门，应按照优质、高效、便民的原则，不断改进服务方式，提升服务水平，努力在强化措施，保护资源的同时，通过完善制度，优化程序，最大限度的体现其服务职能。建议土地预审制度进行调整，土地报批制度进行改革。考虑到有些地方政府一方面财政困难，另一方面发展用地要求迫切，建议税（费）可在供地后再由地方政府上解，这样做既有利于提高国土部门的办事效率，也有利于提高国土部门保障和促进科学发展的能力，同时还有利于提升国土部门的形象。
3.3 注重加强地质方面的工作。
地勘单位属地化，公益性和商业性地质工作分开运行，资源约束增加，矿业景气周期到来，社会投资超过政府投资，加强地质工作决定的出台，构成了当前地质工作的宏观背景；地勘单位企业化进程一波三折，中央和地方、公益性和商业性地质工作分工不明，对矿业权的争夺日趋激烈，以及由此引发资料的秘而不宣、矿地的圈而不探、基金的有而不用，成为当前地勘行业经济运行的真实写照。建议把强化行业管理作为地质工作管理的抓手，更多地从准入门槛和技术标准入手，促进地勘单位的改革和发展；强化公共服务职能，克服掌控资源、追求利益的冲动，把职责重点回归到公共管理和为国家的资源战略利益服务上来；要体谅地勘单位的困难，减少政策伤害，进一步落实关于加强地质工作的各项目标任务。
3.4 促进建设用地集约利用。
要挖潜盘活存量城市用地，首先，应结合正在进行的城镇地籍调查，摸清城区建设用地家底，建立存量土地信息库，将所有建设用地权属、所处位置、利用状况、适宜功能登记。。其次，根据城市规划、工业区域规划将闲置、低效利用土地有计划、有步骤地投入土地市场。再次，利用经济手段，促进城区土地集约利用。
3.5 提高国土资源管理人员素质。
首先，加强业务培训和学习，提高业务水平和依法行政能力。其次，培养和树立正确的“权力观”。土地管理部门是国家的行政机关，行政机关及其工作人员应切实转变行政观念，摒弃过去那种管人即治人的官僚政治思想，树立“服务行政”的理念。
