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农村宅基地流转政策范文1
中图分类号:F320文献标志码:A
1 宅基地管理目前存在的问题
目前，在宅基地管理上，随着相关管理政策的逐步推进， 农村宅基地管理不断规范化，在宅基地管理上取得了一些成绩，但由于某些环节上还存在一些不规范的现象，导致了宅基地管理还存在很多问题。通过对存在的问题分析，探讨了提升农村宅基地管理水平的相关对策。
1.1 法律法规建设不完善，管理难度增加
国土资源部于2004 年以部门意见的形式，颁布了《关于加强农村宅基地管理的意见》，法律自身的效能相对比较低，这与立法较为完善的城市房地产管理对比来看， 宅基地管理立法存在一定的滞后性，导致法律存在真空，内容也不细致。宅基地方面的法律法规建设的不完备性，导致管理难度进一步增大，特别是在农村宅基地管理中出现的一些新问题， 很难得到有效的解决，给执法带来一定难度。现在建设用地行为违法多，农村村民违法用地是宅基地管理混乱的重头戏，农民建房选址存在盲目性，未批先占、不批亦占现象严重，造成了很大的负面影响。有关规定的滞后，加大了宅基地管理难度。关于宅基地使用权流转方面的规范性政策文件数量少，目前对农村宅基地的管理依据仅限于土地管理法律法规的相关政策性文件和个别条文，这些法律法规和文件，操作性不强，缺乏系统性和针对性，相互之间缺少衔接，因此造成宅基地管理上的不规范，给土地行政执法和民事司法工作带来了很大的困难。
1.2 宅基地规划存在滞后性，“空置住宅”现象普遍
宅基地规划存在一定的滞后性，一些政策未落实到点上，也没有针对村庄布局展开深入详细的规划，规划所起到的控制、引导作用并不够，也不能科学确定农村宅基地用地规模与布局，这势必在某种程度上减缓城镇化的进程， 使得农村宅基地在使用上呈现失控的态势。相关资料显示， 农村存在大量的“空置住宅”，特别是随着城镇化进程的进一步提速，相关的配套设施不能实现与时俱进，宅基地管理未步入良性轨道。
1.3 居民点布局混乱，浪费土地现象严重
农民建房浪费土地现象严重，基本上没有统一规划，哪里地势好就在哪里建，选址多数选择在自家的承包地、自留地或交通较为便利的道路两旁，有些城郊村见缝插针，造成农村居民点布局分散，没有形成集中布局的形势。新房旧房错综复杂，极为混乱，且占用耕地较多，环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的平面布局、规模、空间结构都缺少科学性，造成土地的严重浪费。
1.4 一户多宅和超占现象严重，“空心村”、闲置、空置宅基地较为普遍
据调查，现在农民超占现象严重，约15%的农户拥有多处宅基地，空置住宅面积不断增加。农民在新的地点建房，但旧房又拆除，形成了的空心村。在某些地区各种特权人群利用各种关系和优势，占用农村集体土地建住宅，一户多基和超占面积现象更为突出。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象更为普遍。
1.5 产权不明晰，宅基地流转机制缺失
由于宅基地相关配套工作的滞后，导致农村宅基地情况不清，产权不明，宅基地缺乏规划。农村集体土地非法入市，农民私自出租宅基地、非法转让，私下协议，未办理合法手续，农村宅基地的市场流转面临体制性制约，但经济利益驱使隐形交易的存在，宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易量呈增多趋势。缺少必要的指导与规范，出现的隐易行为，严重制约了土地市场的正常运作，并且也加剧了农村宅基地流转中的产权纠纷，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
2 加强农村宅基地管理的措施及对策
2.1 制定农村宅基地管理的法律法规，推进农村宅基地的集聚化建设步伐
首先，制定农村宅基地管理的法律法规。从当前农村宅基地管理的实际出发，出台农村宅基地管理方面的法律，进一步明确农村宅基地土地流转、宅基地登记等方面的实际问题。其次，推进农村宅基地的集聚化建设步伐。按照城镇化、经济发展实际情况以及工业化的实际情况，预测农村的用地规模、居民点实际数量。然后充分结合土地规划的修订工作与新农村建设，进一步完善乡村的规划，设立专门的资金来编制具体的村庄建设用地规划，全面发挥好对村庄的引导与控制作用，一定要实事求是，开展分类指导，科学规划城乡建设性用地，进一步规范农村居民点用地，改善农村面貌。而对第二产业、第三产业发展好的地区，可以尝试将其纳入到城镇规划，采取整体搬迁方式，逐渐实现向城镇集中。而针对那些零星的住宅区、靠近城镇的区域，都不能盲目推进农民生活公寓化，对远离城镇的村庄，也不能强力推进居民生活公寓化，需要从生产、生活的实际出发，创建中心村。
2.2 建立农村宅基地有偿使用制度和流转制度
首先，建立农村宅基地有偿使用制度。尽全力打破传统性的宅基地使用区域界限，进一步加快农村宅基地向小城镇或者是中心村集中。统筹考虑好当地农村经济发展以及广大农民的实际承受能力的差异。坚持采用农村宅基地的有偿性使用，并采取循序渐进的方式，先在经济发达城市进行试点，在条件成熟的时候，可以在全国逐渐推行。其次，建立农村宅基地流转制度。当前农村宅基地的使用流转权限制在了村庄内部的集体性质的经济组织间，禁止城镇居民到农村去购买宅基地，这实际上是禁止农村宅基地的流转，也不能很好地创建城乡协调机制，构建资源节约型社会。与此同时，大量的农民开始到城市内打工，农村宅基地的闲置量进一步增加。在科学的农村宅基地流转制度框架内，农民在进城之后， 宅基地也将会逐渐变成农村非农建设用地市场的有机载体，该市场的创建与完善，也有利于推进城乡一体化进程。创建农村宅基地使用方面的流转制度， 根据土地承包权的未来改革走向，适当调整农村宅基地产权的设置。认定每一块宅基地使用需要按照规划，进行新增或者是适当减少宅基地的使用面积。许可广大农村宅基地能在居民内部实现有序流转。全面建立与农村宅
基地流转相匹配的财税制度与土地产权制度等。
2.3 建立农民不动产登记制度，推进农村宅基地的整理
进一步确定在登记发证中的一些具体的政策界限，并且能实现彻底解决出现的超面积、一个住户多套住宅的情况，进一步加快农村宅基地登记发证的步伐。在对农村宅基地进行全面普查后，建立档案。掌握当前的宅基地现状与未来发展的规划，实现农村宅基地管理的规范化。土地管理是新农村建设的重要抓手。全面面推进农村宅基地的整理，开展增加城镇建设用地与农村建设用地减少相互匹配间的试点工作。针对耕地资源储备相对匮乏的地区，可以将建设用地收益反哺到农村土地的整体利用上，使之成为新农村建设中建设用地整理的重要投资渠道，全面缓解土地整理方面的资金问题。
2.4 农民建房严格依法审批，实行一户一宅制
要严格规范审批手续，实行村民安置建房新模式，加强农村宅基地规划和用地计划管理。改革和完善宅基地审批制度，加强农民建房管理。建立宅基地审批“三到场”制度，进一步规范了宅基地审批程序。要提高效率，要严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度。根据我国土地法规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地” 如果一户农民拥有了两处以上宅基地就构成违法，并依法进行管理，追究相关责任人的责任。
2.5 对农村宅基地进行整理规划，建立严格的宅基地监督管理制度
农村宅基地管理，必须坚持合理布局、统一规划、分步实施的原则及节约集约用地原则，农村宅基地整理规划工作，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设新农村的指导思想。对进行宅基地整理的村庄规划，要坚持以人为本，把改善农村居民的生活生产环境条件放在首位。强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥政府干预职能，建立严格的宅基地监督管理制度，强化宅基地的动态监管和权利保护。
2.6 强化基层国土部门的法律地位，完善相关法律法规
随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，要充分发挥国土资源管理所在土地管理中的有效作用。并在法律上予以明确规定，为其依法行政，提供法律依据。要加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规，并完善现行法律制度，现行的法律制度对农村宅基地的管理虽然作了规定，但操作性不强，某些方面还不够完善。所以，加快宅基地立法工作，尽快出善相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
2.7 建立农村宅基地退出和流转机制，尽可能减少占用耕地建住宅
要建立农村宅基地退出和流转机制，首先是要建立农村宅基地退出补偿机制，为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。其次是建立农村宅基地有偿使用制度，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。其三是建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置。最后是建立规范、有序的农村宅基地市场体系，集中起来建设中心村。同时尽可能减少占用耕地建住宅，改变住宅和养殖混在一起的脏、乱、差局面，使村容村貌得到根本性的改观。尽可能的利用村内闲置地或者集中开发、治理老村。
3 小 结
农村宅基地流转政策范文2
关键词: 农村宅基地；现状；问题；管理
1农村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利；宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。
1.1集体所有我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
1.2使用主体特定即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。
1.3 一户一宅根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
1.4不可流转性特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。
2我国农村宅基地的现状
我国农村宅基地管理直接涉及农民切身利益，是关系农村社会稳定和经济发展全局的大事，始终是基层土地管理的重点和难点。近年来，各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，秩序明显好转，地方法规制度建设成效较为显著。但目前中国农村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，点多面广，户均占地面积大，宅基地管理粗放等现象。具体表现为：
2.1村庄建设用地规模总量大，扩张快，集约、节约用地潜力大据国土资源部显示，截至2004年10月31日，全国村庄用地2.48亿亩，当年新增村庄建设用地38.20万亩，村庄建设用地总量呈不断增长趋势。但中国农村人口在不断减少，农村建设用地规模不降反增，农村人均居民点用地185m2，远远超过国家标准，农村宅基地利用粗放，集约、节约用地潜力大。
2.2宅基地需求总量下降，新增宅基地呈递减趋势随着土地使用制度改革的不断深化，土地用途管制制度以及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，以及土地集约高效利用，城镇化和城市化进程的加快。农村人口向城市转移以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的开展，宅基地需求总量大大减少。同时，因为积极推进中心村建设，加快了“空心村”改造，使得新增宅基地比例也相应地下降。
2.3宅基地流转日益活跃，但表现出明显区域差异随着我国城市化和工业化进程的不断加快，人口向经济发达地区聚集。城郊结合部宅基地流转空前活跃，但流转活跃程度及流转方式都表现出明显的区域差异。主要表现为：近郊较远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转越活跃；工业区、农场周边的宅基地流转较为活跃；同时近郊主要是以宅基地和农宅的短期租赁形式进行流转，远郊且风光秀丽区域主要是长期租赁及宅基地和农宅买卖形式进行流动。
2.4居民点布局混乱，村容较差个体上表现为占地规模大, 村内结构疏松, 布局混乱, 占用耕地较多, 环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划, 村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性, 村庄建设不能合理控制和正确引导, 更不具有任何约束力和内控力。
2.5用地行为违法多选址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地审批不合法、一户多宅、一户占用多处房屋，这严重地违反《土地管理法》第62条和第81条的规定, 在干部、群众中造成了很大的负面影响。
3农村宅基地管理中存在的主要问题
3.1相应的法律法规不完善，有关规定滞后，加大了宅基地管理难度关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性政策文件数量就更少。目前中国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，部分地方虽然为了自身管理的需要，制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方的管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地的管理效果差异很大。法律法规的不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成了很大的困难。
3.2农村宅基地的市场流转面临体制性制约，但经济利益驱使隐形交易的存在由于中国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，在现行城乡分割的二元体制下，农村集体建设用地包括农民宅基地的市场流转面临体制制约。但因为经济利益驱动，农民与市民需求互补，农村景观和生态吸引力等原因，宅基地买卖，出租，抵押等形式流转已大量存在，形成了以自发流转为特征的农民宅基地隐形市场。隐形交易的存在反映了市场经济的内在要求，反映了城市化、工业化和经济发展的要求。但由于流转长期处于隐蔽状态，交易大多属于暗箱操作，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
3.3“空心村”、空置住宅依旧存在从全国范围来看，农村闲置宅基地，村内空闲地依然存在，一户多宅比例不小，空置住宅面积将不断增加。由于现行分户条件严格，闲置宅基地数量较少；积极实施旧村改造，多数地方基本消灭“空心村”；申请宅基地审批条件更为严格，要求在原有宅基地和村内空闲地未利用完之前，不得批转扩大村庄规模，大面积村内空闲地数量较少。但对一些零星的边角空闲地消化利用难度较大。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象较为普遍。其主要原因在于村庄规划不合理，城镇化进程加快，人口老龄化及宅基地流转政策存在障碍等。
4如何规范宅基地的管理和制度建设，克服弊端
4．1加强宅基地法律、法规体系的建设和完善针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低的问题，应该加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规政策。以明晰宅基地产权，明确宅基地流转，收益分配以及宅基地登记发证等问题。鉴于宅基地的市场流转面临的体制，我们必须建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置。建立健康有序的农民宅基地流转市场，允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。明确农村宅基地流转的形式包括买卖、租赁、抵押等。但土地流转制度建设的关键环节是合理的土地流转收益分配机制。农村宅基地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者利益关系，必须正确处理。即绝对地租应归集体土地所有者，因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值归政府收益，再次分配应归宅基地使用人用于对地上房屋投资的补偿。
4．2建立规范、有序的农村宅基地市场体系随着社会主义市场经济体制的建立，土地要素市场从无到有逐步建立起来，初步形成了土地市场体系的框架，但农村宅基地市场依旧是一片空白。为完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，必须建立农村宅基地市场。建立规范有序的农村宅基地市场，形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。
4．3农村宅基地超占部分实行有偿使用首先，通过对农用地的分等定级和农用地价格的评估，将农民实际使用的宅基地对号入座，确定其应向集体土地所有者交纳的租金数额。这样既消除了群众心中的不平，又增加了集体收入。其次, 建立“宅田挂钩”管理机制，其实质就是不交宅就交钱。这主要是针对采取行政手段强行收回大量的超占宅基地执行难，容易引起矛盾冲突而采取的一种经济手段。对超过省、自治区、直辖市规定的宅基地使用面积标准的，一律交纳超占费。具体标准应按各地人大制定的《农民宅基地使用权登记条例》规定的标准执行。通过运用上述经济手段，宏观调控农民建房，尽量利用村内空闲地和山坡荒地，不用、少用耕地，尽量使用劣等地，不用、少用优等地。这既有利于规范农民建房用地, 又能达到保护集体和国家利益的目的。
4．4 引进市场竞争机制，多渠道筹措资金在村庄建设用地上，充分引进市场竞争机制，用经济杠杆来调节土地供给，促进村庄建设用地向高效、集约方向发展。宅基地整理资金可以是农民自筹，也可是通过向村民拍卖村内建设用地使用权所得收益；移民建镇等大规模的宅基地整理还可争取政府的财政支持和有关部门与企业的资助，对土地整理资金实行专款专用。宅基地整理除按规定由用地农民和单位负担外，还可通过建立激励机制，积极鼓励有意参与的个人和单位投入到宅基地整理中来，让农村宅基地整理成为全民性活动。
4．5对农村宅基地进行整理规划农村宅基地整理必须坚持统一规划、分步实施的原则。农村宅基地整理规划指的是村庄整理规划，即对某一村庄宅基地的利用进行重新安排，包括原有宅基地利用的调整，腾出宅基地的利用，规划扩大宅基地的定位等。
在编制农村宅基地整理规划工作中，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设新农村的指导思想。要以城乡一体化规划、农村现代化规划和城镇体系规划为依据，明确村庄建设的长远规划格局，实行定位、定性、定规模。对进行宅基地整理的村庄规划，要坚持以人为本，把改善农村居民的生活生产环境条件放在首位。要充分重视村内基础设施的配套和建筑物的合理布局。同时，还要注意处理好与原有建筑物的关系，特别是一些竣工时间不长的建筑，可以保留的尽量予以保留。此外，规划要走群众路线，要依靠村民参与，集思广益，充分尊重村民的意见。
参考文献
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[4] 农村宅基地使用权能否转让是个两难选题[EB/OL].(2005-08)中国人大网
农村宅基地流转政策范文3
关键词：宅基地使用权；流转；探析
宅基地流转是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革中的一个“”。在城镇化日益发展的今天，农民外出打工，佼佼者涌入城市购房置业，而农村宅基地空闲，于是现实中大量宅基地隐性流转。笔者就宅基地流转这一话题进行探讨，允许集体建设用地使用权流转，可以盘活集体存量建设用地，显示集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值，实现资源有效配置。
1 目前农村宅基地管理中存在以下问题
1.1 自发转让
农民外出打工，佼佼者进城买房，举家迁入城市，农民的房屋自发转让。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地，不予批准。”因此冒名顶替占用，新农村建设、移民建镇等户头很多，农民买卖土地是私下隐易。
1.2 村庄闲置
“一户一宅”规定，农民建新须交旧，退还村集体组织。“户”的概念模糊，土地法上以“户”为单位作为申请宅基地标准。有的农民钻这一空子，削尖脑袋也要多分几户来，到小区买房子，而旧村庄里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好几套房子。
1.3 矛盾不断
农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”用意是保护农民的生存权。农村宅基地是农村村民建房及建造附属设施用地，农民申请宅基地后只可自由建房，没有处分权和收益权。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内（受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人）。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。农村房屋买卖，这里面既有本集体内部，又有外来务工人员，尤其是城乡结合部，地理位置优越，吸引人们买卖房屋。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化。
2 对策
2.1 法律上变“堵”为“疏”
宅基地转让首先是要明确向哪些人群转让，谁来负责宅基地转让？宅基地有其特殊性，是村民的一种福利，并非漫无边际地扩大范围。目前法律上规定的农村宅基地使用权还不能转让给城市居民。但法律规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，对宅基地流转不利。“生命在于运动，资产在于流动”，土地是资源，作为人类赖以生存的生产要素，只有合理配置，才能发挥最大效益。
“堵”政策不变。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。法律和政策做出禁止性规定，是为防止政府自己和房地产开发商利用农村宅基地牟利；防止以建设新农村的名义，在农村宅基地上做文章，这是不能突破的。
“疏”要想办法。“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”立法的目的是保护农民拥有宅基地的权利，但客观上也不利于保护土地。因法律不允许宅基地流转，一方面农村人口到结婚、分户年龄时，要建房，就得占用土地，在土地紧缺的情况下甚至占用的是耕地；而另一方面村庄内空闲的宅基地因没能流动起来，村集体组织也无力来划分一块土地给予农民用以建房。十七届三中全会《决定》在宅基地流转问题上提出“完善宅基地制度，加强宅基地管理”，“保护农户宅基地用益物权”。归纳现行宅基地制度的基本内容就是：所有权归集体，使用权归农民；宅基地由村集体依法设立，一户一宅，使用权可长久行使且受法律保护，但不准出租、抵押、转让或买卖等。法律和政策上“禁止”要变为“放开”与“搞活”。
宅基地流转的思路：一是要明晰产权。土地权利包括所有权、使用权、收益权、处分权。产权明晰，农民拥有处分权，宅基地可抵押、转让。农民得不到宅基地补偿是不愿意退出宅基地的。明晰产权，是农村宅基地突破性的进展，像国有土地可以流动，旧村庄的土地得到合理利用，乱占耕地建设的行为可减少。二是农村宅基地使用市场化。用经济杠杆来约束超占土地行为，对超占的土地，按照《土地管理法》第七十七条规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，从法律上而言对超占土地的惩罚有法可依，但实际工作无法操作。农村房屋前庭后院超占是个司空见惯的现象。国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确指出，“对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的有偿使用”。改革农村宅基地无偿分配的方法，变为有偿使用。农民花钱心痛，超占宅基地须缴纳一定超占费用。同时退出宅基地可得到补偿。村集体组织有了收入可用于旧村庄改造、基础设施配套等。三是开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。当农民个人要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证，处理宅基地问题十分棘手。农民的房屋是农民倾其毕生心血，不仅是安居乐业的场所，更是心血的凝结。目前农村开展宅基地登记发证只显示宅基地的面积、宗地位置等情况，不能显示房屋的建造年代、面积。当农民房屋拆迁时因年限拆旧，补偿无依据。建议开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。
2.2 流转模式
因地制宜，政策引导，整理后的宅基地退宅还耕，村集体收回，按一定年限出租、转让，提供土地承包经营者使用，土地所有者从中获得收益。“他山之石，可以攻玉。”浙江省嘉兴市“两分两换”，其特点就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有者性质和用途，所有权仍属集体，流转产生的大部分收益以股金、租金、农民社会保障等形式由农民获得，部分收益作为城乡一体化建设的建设资金。天津市“宅基地换房”，农民以其宅基地按照规定的标准换取小城镇的住宅，实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司向开发银行贷款进行建设。农民除得到按一定标准换取的城镇住宅外，还能得到一定标准的补偿金和社会保险。
2.3 厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义，并做好产权登记
在农村宅基地使用权取得方面，须厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义。《土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。在农村宅基地登记工作中“户”的概念宽泛，国土部门的“户”与公安户籍的“户”中碰撞。国土部门分户的条件是家庭只有一宗宅基地，其两个以（含两个）农业户口达到法定婚龄领取结婚证书，需在农业户口之间侵害房地产，或宅基地面积未达到标准，析产后另申请宅基地的，可以确认土地使用权。国土部门“一户一宅”，即一户只能有一处宅基地，以节约土地。公安部门往往以房定户。如户主有2个儿子（含2个以上）并且都达到法定婚龄的户，公安部门常常将户主与两个儿子进行分户，形成三户，按国土部门“一户一宅”拥有三处宅基地。在国土部门常规操作中户主可以随任一儿子作为一户，不得单独作为申请主体。《户口登记管理条例》中有关“户”的内涵规定，显然不能适用于宅基地使用权取得。笔者的意见是以婚姻为基础，一对夫妇只能算一户。如果子女已经成年但未结婚，比如考上大学户口未转，有的甚至未分配工作，是“口袋户口”，具有不稳定性；倘若过早确立其可以单独立户，申请宅基地使用权，具有一定不稳定性，也易造成农民以户为由头，卖“户”给城镇居民建房等。因而笔者以为《土地管理法》中以“户”为单位申请宅基地使用权的规定不具有合理性，若以“户”为单位参考依据，再根据每个人所能申请的宅基地使用权的面积，综合起来最终确定每“户”可以申请的宅基地面积。
2.4 政府介入
具体工作中必须做到：
符合规划。农村农民建房要符合所在乡镇土地利用总体规划和所在村庄规划，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地进行建设，决不允许占用基本农田。加强规划编制和管理工作。各地要抓紧编制村庄布局规划和建设规划，并做好与土地利用总体规划的衔接，在新一轮土地利用总体规划修编中调整好新村规划点用地。新村规划点用地要尽量利用荒山、荒坡或低丘缓坡等非耕地，原则上不得占用耕地。严格控制单家独户建房，鼓励建设多层农民公寓。确保整理后农居点人均用地指标明显下降，确保复垦耕地面积大于新农居点建设占用耕地面积。
因地制宜。农村农民建房规划应结合当地实际，突出规划先行，高起点、高标准建设，打破行政区域和地域观念限制，节约集约用地，鼓励和提倡建设多层和小高层。整合项目资金，将国土部门的土地复垦整理、财政部门的农业综合开发、水利部门的水利清淤、农业部门的测土配方等涉农项目叠加，整体规划。
加强建房日常管理。防止以“宅基地登记”、“宅基地流转”名义，非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和批新不交旧等各种违法行为存在，造成了农村宅基地管理混乱的局面。为了遏制乡村肆意占地建设蔚然成风、乱占滥占耕地现象，加强日常土地动态巡查，切实提高监管的有效性，做到“早发现、早报告、早处置”。尤其在农村土地执法上，充分发挥村级执法监察网络体系作用，加强基层执法能力建设，守护好每一寸土地。
2.5 配套服务
建立农村土地流转服务机构。乡镇成立“农村集体土地流转服务中心”，各村成立“农村集体土地经营权流转服务站”，实施对农村土地承包和农村土地流转工作的管理，做到有办公地点、有牌子、有工作人员、有经费。各村要整合资源，建立农村土地承包和农村集体土地流转档案电脑管理，积极推进镇、村二级土地流转信息计算机网络化，实施数据及时传递、实时查询、定时监控。
明确农村土地流转服务中心和村级土地流转服务站的职责。镇级农村土地流转服务中心职责是收集农村土地流转信息，指导签订流转合同，建立土地承包和土地流转台账，监督土地流转合同的履行，组织开展土地流转政策宣传和信守合同的教育，开展对受让方的资信状况、经营能力、环境保护等方面的核实把关。村级农村土地流转服务站要及时收集承包户土地流转信息，建立流转台账，参与监督流转合同的履行，并及时向镇农村土地流转服务中心传递土地流转的各种信息。
加强农村土地流转的纠纷调处工作，维护流转双方的合法权益。
认真做好宣传和引导工作，加快农村土地流转进程。鼓励和引导农民以各种形式流转，退宅还耕的土地向规模经营户集中。
做好农村社会保障工作，出台政策，把16周岁以上，男60周岁、女55周岁以下的被征地农民纳入城镇职工养老保险。
积极引进工商资本参与农村土地整治。
参考文献
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[2]范德种. 农村宅基地探微[J].国土资源，2005（11）：25-27
农村宅基地流转政策范文4
关键词：农村宅基地；宅基地使用权；流转
一、我国目前宅基地使用权流转的现状
中国是一个农业大国，也同时被很多社会学家称为"乡土中国"，土地是生产之源，财富之母。为保障亿万农民安身立命之本，几十年来，我国一直以分配的方式为农民提供宅基地，从而就形成了以土地集体所有、农民无偿无限期占有、使用为基本特征的宅基地使用权法律政策。随着农村经济的迅速发展，特别是当前城乡一体化、农村城市化进程的不断加快，农村宅基地流转的现实需求日益增加，但由于宅基地归集体所有，宅基地使用权的流转受到国家法律、政策层面的限制，我国对农村宅基地使用权的流转一直采取的是禁止性规定，目前社会各界虽然存在农村宅基地使用权流转的呼声，但相关制度构建一直徘徊不前，这一状况导致了各类宅基地确权纠纷及隐形买卖现象不断增加。为此，笔者阅读参阅了众多学者的相关研究成果，希望能够对此问题作出初步的研究，以利于今后进行深入的学习和探索。
（一）宅基地使用权的隐形流转
近年来，中国城市化和工业化进程不断加快，人口向经济发达地方聚集，从而加大了流动人口和外来人口在大中城市周边郊区的人口密度，使得城郊农宅的租售等活动空前活跃。在经济发达地区农村宅基地流转己经具有相当规模，其发展势不可挡。
由于我国法律对宅基地使用权流转很大程度上持限制态度，但是市场经济下资源的配置产生的巨大价值利益，已经使宅基地市场流转兴起，方兴未艾，从而致使市郊农村出现大量"空心村"。宅基地的隐形流转不利于集体资产和农民利益的保护，并产生了集体土地资产流失严重、抑制农村金融抵押等一系列现实问题。
（二）宅基地使用权隐形流转之原因分析
1.经济利益驱动
显而易见，城郊房地产的快速升值，带动了周边农村居民用房价值的升值，农民通过房屋的买卖或出租，可将闲置的固定资产转变成现金，收益非常可观。
2.城市化进程加快
城市化的快速发展导致了大量外来流动人口的涌入，城乡结合部地带的农民房屋成为低收入进程务工人员的栖息地。例如，在北京近郊区的农村，平均有1/3的农户出租房屋，有些村甚至家家出租，租房人数超过了本村人数。
3.农村住房闲置
近些年来，农民居住条件的提升导致原有很多农村住宅闲置，为宅基地的隐形交易提供了客观条件。由于长期以来实行的宅基地无偿使用制度，使得建房的农户想多占地、占好地，于是纷纷在原有宅基地的基础上向外"块状"扩张，造成了耕地资源的浪费，即形成了所谓的"空心村"。再加之村镇规划管理滞后，没有履行监督管理的职责，致使现有宅基地未批先建、乱批乱占、一户多宅、房屋空置的现象相当普遍。
4.自然景观因素
较之于城市快节奏的生活而言，农村大多风景优美，环境清新，很多城市居民选择在农村购买房屋以享受幽静生活，这种"逆城市化"现象日渐显著，从而也形成了宅基地流转的买方需求。
5.制度性因素
由于中国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，造成了农村宅基地使用权的流转面临体制，而农民受经济利益的驱动以及城市市民现实需要的市场供求关系形成，发达地区的宅基地使用权的流转日益活跃。虽然《宪法》、《土地管理法》均对宅基地使用权的流转做了限制性的规定，但仍然自发形成了隐形的流转市场，进行"地下"操作，处于隐蔽状态。
二、我国宅基地使用权现行立法及制度性缺陷
（一）宅基地使用权相关立法
《土地管理法》是我国现行调整土地管理方面的专项法律，第8条规定："农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"第62条对村民建房用地（即宅基地）作了规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。"并且规定"农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"上述规定在法律上确立了与农民身份相关联的宅基地使用权分配原则，即"一户一宅"，但只严格地限制了出卖、出租后不得再申请宅基地，并没有明文规定绝对禁止农村村民出卖、出租住房。
依照《物权法》第153条的规定，有关宅基地使用权的取得、行使和转让等具体问题，应适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。因此《物权法》虽在用益物权中设有宅基地使用权一章，但并没有对宅基地使用权进行详细规定，只有四条原则性的规定，尚有待完善。
（二）制度性缺陷
1.立法的滞后性
我国现有的农村宅基地制度是计划经济条件下的产物，目前农村地区宅基地使用权隐形交易的大量存在，在一定程度上有助于实现农村多余宅基地使用权的经济价值，发挥宅基地应有的功能。但在法律上对宅基地的流通一律采取严格限制的作法，不仅造成部分土地资源的闲置，而且也使宅基地流转以隐形交易的形态出现，不仅无法加以规范，也极易引发当事人间的争端。
2.法律的冲突性
上述立法状况存在着立法形式上的凌乱、从内容上看并不十分严谨：只规定出卖、出租后不得再申请宅基地，并没有明文规定绝对禁止村民出卖、出租住房；同时，又规定宅基地使用权只能在集体经济组织成员间转让，这就必然导致住宅转让与宅基地使用权转让的人员割裂，也与我国"房屋土地权属一致"的房地产管理基本原则相冲突。
3.规范的不完整性
由于对宅基地使用权流转的条件、范围、方式、期限、收益分配以及流转后的土地产权关系调整等方面缺乏规范性的指导，不仅扰乱了土地市场的正常秩序，还造成了土地权属混乱和产权纠纷，给土地行政管理和交易双方的权利保护带来巨大困难。
三、我国宅基地使用权流转的制度构建
英国古典经济学家威廉佩第曾说过："劳动是财富之父，土地是财富之母。" 土地作为一种商品进入市场，只有通过市场的支配才能实现其最大价值。
（一）农村宅基地使用权流转制度的主要内容
《物权法》将"禁止城镇居民在农村购置宅基地"修改为"宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定"，很明显地为以后的农村宅基地制度变革留出法律空间。笔者认为农村宅基地使用权的流转应含有下列内容：
1.农村宅基地使用权流转的基本原则
除了遵守诸如物权法定、一物一权、公示公信等物权法的基本原则之外，还应考虑我国国情，正确把握基本原则和方向。主要有以下几个方面的原则：
第一、兼顾公平与效率原则；第二、珍惜土地、保护耕地、合理利用原则；
第三、平衡个人、集体和国家利益原则；第四、明晰宅基地权属关系原则。
2.农村宅基地使用权的取得
农村宅基地使用权的流转以取得为基础，只有建立合理的宅基地取得制度，才能有效保障宅基地流转的合法性和规范性。笔者认为，可以在物权法中明确规定农村集体经济组织成员有权取得农村宅基地使用权，且农村集体经济组织成员一户只能申请一处无偿使用的宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。另外，有关农村宅基地使用权的取得条件、标准、程序等，可以在特别法中加以具体规定。
3.农村宅基地的利用方式
由于我国在土地管理上实行的是严格土地总体规划和用途管制制度，为了防止农村宅基地因流转而改变土地用途的现象，可在物权法中明确农村宅基地的性质，规定农村宅基地应主要用于居住，改变利用方式的，需经集体经济组织同意，并办理相关的土地用途变更手续。
4.农村宅基地使用权的转让条件及手续
为实现农村宅基地使用权的职能，应当规定农村宅基地使用权可以通过让与、交换、赠与等方式转让；另外，为加强宅基地使用权流转的监督管理，可规定农村宅基地使用权转让后，当事人双方应到不动产登记机关进行变更登记。
由于农村宅基地使用权并不是一项完全独立的物权，为了不损害农村集体组织对其土地的所有权行使，应当明确规定农村宅基地使用权转让后，不改变农村宅基地集体所有的性质。可以参照国家有关住宅用地使用权出让的相关制度，规定农村宅基地使用权转让后，其最高使用年限为 70 年。农村宅基地使用权转让时，地上建筑物及其他附着物所有权随之转让。
5.农村宅基地的出租和抵押
目前我国有关宅基地出租和抵押法律上没有相关的规定，而笔者认为，对农村宅基地出租、抵押行为加以规范，应当是宅基地流转制度中不可缺少的重要组成部分：可规定农村宅基地使用权人可以将宅基地的全部或一部出租；农村宅基地的出租期限，不得超过二十年。农村宅基地使用权可以抵押；抵押时，地上建筑物及其他附着物随之抵押。
6.宅基地使用费及用途
宅基地使用权在集体内部成员之间转让的，若买方未分配过宅基地，不需要交纳宅基地使用费。若宅基地使用权在集体之间农民、农民与城镇居民之间交易的，买方需交纳与宅基地面积相适应的宅基地使用费。宅基地使用费的具体标准可由当地县级政府确定。
在宅基地使用费的管理上，笔者认为，宅基地使用费应作为本集体成员的社会保险保障金的来源。宅基地使用费的管理及其使用也可在法律加以详细规定，以充分体现集体组织成员的共同利益。
（二）相关配套制度
1.建立统一的农民不动产登记制度
根据《物权法》第31条之规定，"处分物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力"。因此，登记是宅基地使用权变动的生效要件，该制度既是保护产权人合法权益的法律手段，也是规范宅基地市场秩序的基础条件。目前，土地登记中存在的一物二主、界址重叠、漏登、错登等问题很多，应该引起管理部门的高度关注。[20]因而要加快宅基地登记发证工作的步伐，确立此过程中诸如"超标准占用宅基地"登记、"一户多宅"登记等问题的解决方案。同时，对农村的宅基地进行一次彻底的普查，建立健全宅基地地籍档案。
2.完善农村社会保障制度
关于这一方面，作为理性经济人，一般来说，农民如果自身住宅没有保障，对于自己的宅基地不会轻易流转出去。也正是因为这个原因，农民的生活在很大程度上离不开房屋和宅基地，抵押或转让后，一旦生活、生产发生变化，就将居而无所。因此笔者认为，农村宅基地的流转必然要涉及少数没有生活来源的失地农民的住房保障问题，而建立失地农民的必要保障制度应作为重中之重。
上文中提到，农村集体作为宅基地使用权的所有者可以获得流转的收益，从而作为农村集体的福利保障，保证农村的稳定，因此法律应该规定，集体所有的宅基地分配资金之中预留一部分，专门用来对极少数失地农民的基本住房以及生活保障。这里的保障是指较低的保障，而不能因为集体的保障而使"理性经济人"的农民故意占有集体经济的便宜，侵害集体的利益。具体的细化分配方式、农村集体资金分配权可以交给村民大会决定，产生的集体增值收益应该尽可能先确保低收入农民生活保障，再用于集体福利方面。
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农村宅基地流转政策范文5
关键词：农村宅基地；使用权制度；流转；创新
中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0061-03
中国的宅基地分为农村住宅用地和城镇住宅用地，城镇住宅用地可以自由流转，城市居民可以通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵，但是农村宅基地使用权却从未放开流转。这种对立的城乡二元住宅用地制度引发了不少的争论，农村宅基地是否可以上市自由流转，如何流转才能有效保护农民的权益和集体土地权益是当前学术界讨论的热点，也是未来城乡协调发展要解决的焦点问题。
一、现行农村宅基地使用权制度存在的问题和弊端
1.现有法律对宅基地使用权流转形成限制。根据产权经济学的基本原理，产权只有实行正常转让，才能使产权效益实现和交易成本降低，否则会相反。国内外经济发展的历史与现实表明，一切稀有资源优化配置的主要途径就是流动转让。土地能否合理的流转，决定着土地配置效率的提高。但是中国法律对宅基地使用权的流转持谨慎的态度，《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“农民经济所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，农民享有宅基地使用权但不能随意处分，而宅基地上建造的房屋及其附属设施可以处分。根据“地随房走”原则，转让房屋必然会造成宅基地使用权流转的事实。为防止农村宅基地流入非集体经济组织的成员手中，2004年政府出台《关于加强农村宅基地管理的通知》明文禁止了城镇居民购买宅基地。
法律对宅基地使用权流转虽然没有完全限制，宅基地使用权可以随地上建筑物的转让而转让，但是受让的对象必须是本集体经济组织内部成员。《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》关于宅基地的条款也基本上延续了上述法律法规的规定。
2.农村宅基地流转受限造成城乡居民房屋产权的不平等。房屋是一种特殊的财产，房地一体，任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度，当房屋产权发生变动时，其依附的土地所有权也随之发生变动，即“地随房走”。城市居民可以通过取得房屋产权的形式，实现产权房的自由流转，由于农村宅基地使用权流转受限，实际上限制了农村房屋的自由转让。因此有学者提出，中国农村住房产权不是独立的产权，具有明显的“所有权残缺”特征[1]。在现有政策法规下，农民只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，一般情况下，符合宅基地分配条件的农户不会购买一处旧房来取得宅基地的使用权，更愿意申请分配一处新宅基地。因此，农村房屋的潜在购买者范围极小，结果只能是房屋闲置或以比较低的价格转让，导致农民房屋因不能交易失去财产性。
3.农村宅基地取得制度不合理。其一，通过调查发现，农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则[2]。《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但是法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，许多地方的审批权主要集中在村组干部的手中，农村宅基地多占、超占情况突出。其二，农村宅基地使用权的取得具有无偿性。中国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微，也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。
4.农村宅基地使用权监管体制不完善。一是农村宅基地使用权登记制度不完善。从调查情况看，大部分农户没有申领宅基地使用权证或房产证[2]，登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。二是农村宅基地使用权管理失效。缺乏建设用地规划，乱建乱占情况严重，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，使老宅基地空置闲置，形成“空心户”、“空心村”。
5.农村宅基地制度造成了宅基地资源的闲置，不利于宅基地的节约集约利用。随着中国工业化、城市化加速发展，出现了农村人口向城市的历史性转移、迁徙，在全国农业人口减少的同时村庄用地却反而增加，如中国城市化率从1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增长最快的这10年中，全国农业人口减少了1.28亿，村庄用地却增加了100万亩（其中新增宅基地约80万亩），人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩[3]。由于中国现有农村宅基地“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状，致使农民进城购房成为“城乡两栖”居民，拥有“城乡两权”住宅，但农村住房又不能实现自主流转交易，进而造成很多农村住房闲置、荒芜。
6.现行农村宅基地使用权制度与中国城市化目标不相一致。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进人城市，其中有不少人在城市长期居住，实际上已经融人城市生活。农村人口的减少必然带动农村建设用地需求的减少，但是，很多进城农民即使在城市有稳定的收入和居所，却仍然占有农村住房和宅基地而不忍放弃。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制，以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益时，农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加，也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置，限制了农村生产力的进一步提高。稀缺的土地资源难以优化配置，无法实现其应有的经济价值，一方面，造成城市发展缺少必要的建设用地，另一方面，却因土地价格低廉使得大量农村宅基地被空置、废弃而不能得到有效利用。
二、农村宅基地使用权制度地方创新实践及评析
随着城乡一体化的快速发展，针对农村宅基地存在的突出问题，依据循序渐进，先易后难的原则，许多地方在建设用地和拆迁置换过程中对农村宅基地制度创新做了大胆的尝试和探索，其具体做法有：
1.天津“以宅基地换房”模式[4]。具体做法是：农民以宅基地（包括村庄用地）换取城镇住宅，迁入小城镇居住，对原有村庄范围按新城镇占地面积的土地进行复耕，“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理拍卖后充作建设费用，另一部分为经济建设的储备用地或置换指标。
2.四川省在2008年汶川地震后的灾后重建过程中，针对重灾县市出台了联建政策，外部资金可进入农民宅基地重建领域，并取得合法的房屋产权证，初步具备了流转前提[5]。这事实上打破了城市居民不能到农村购买房产的禁令，也是迄今为止通过官方许可的外部居民获取农村房屋产权的唯一案例，在农村宅基地制度创新上有了实质性的突破。
3．重庆市2009年12月正式成立农村土地交易所，推出以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式。所谓“地票”，是包括农村宅基地在内的农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该凭证作为“地票”即可直接进入农村土地交易所进行交易。通过公开竞购取得城乡建设用地挂钩指标的地票持有人则可以申请将其纳入年度新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。
“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在城市建设用地大量增加的同时农村耕地面积不会减少，一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。以重庆市为例，重庆农业人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口，就可节约出170平方米的建设用地。如果未来二十年全国按4亿人口转移进入城镇计算，按“地票”模式，则将节约680亿平方米建设用地，相应增加1亿亩耕地。
这几种地方创新模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架，彰显了宅基地的财产价值，让农民参与工业化、城市化过程，分享了土地增值收益，增加了农民收入。不同之处在于，“以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权，无法保障农民的土地权益，一定程度上相当于“变相的征地”，但其巧妙地规避了国家法律，大大提高失地农民的补偿标准，一定程度上保护了农民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性。
“地票”交易模式通过土地交易所公开交易土地指标，在不改变土地权属、不改变现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民的利益。实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，使城郊级差地租向偏远农村地区转移，大大提升了偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。
“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能，符合农村宅基地制度改革发展趋势[4]。国家应顺应宅基地流转的客观趋势，积极制定并颁布相应的法律法规，以推动宅基地使用权依法、合理流转。
三、中国农村宅基地使用权制度的创新思路
1.修改《担保法》等法律，允许农民用宅基地抵押贷款以解决融资难问题，激活农民“沉睡的资本”。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。如果农民对宅基地拥有完全物权化使用权，促进农村宅基地流转，能够提高农民对宅基地的资产价值意识，盘活农村资本市场。以全国两亿农户、户均100平方米估算，200亿平方米的房产，按每平方米300元计算，农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重，就会吸引6 000亿元的贷款进入农村，为农民所用，这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。事实上，在中国，浙江温州、四川成都等地已经开始了这方面的尝试，从2009年1月份开始，温州市全面推行“农房抵押贷款”。据温州市有关部门统计，短短3个多月的时间，全市十多家银行发放农房抵押贷款余额已逾100亿元，受益农户3万多人，不良贷款率仅0．8％。①
2.建立农村宅基地使用权登记制度，实行农村宅基地有偿使用制度。中国目前尚未建立农村不动产登记制度。《物权法》第10条规定：国家对不动产实行统一的登记制度。因此对农村房屋应该进行规范的产权登记。利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理队伍，对城乡土地、房屋权属进行统一管理，对农村房地产办理房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民房屋产权，促进农村房屋流转，实现生产要素按市场规则配置。首先应对农村宅基地进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案，进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。在办理农村宅基地使用权登记时，应实行城乡联网登记，清查空置、多占或面积超标的宅基地，对符合法律规定的予以登记造册，实现宅基地管理的规范化、信息化。
农村宅基地有偿使用应是针对农民转让房屋和宅基地使用权收益部分而言，鉴于中国农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民通过申请符合村庄规划的宅基地免收有偿使用费，但是如果要出租、转让、置换等方式获得宅基地，国家可“一视同仁”，在城乡统一的房屋交易市场中对农村宅基地和房屋交易进行征税。
3.建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场。中国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束，使农村宅基地的利用向市场化的方向发展。在农村宅基地流转改革思路上，可以借鉴重庆市以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转新模式，成立农村土地交易所，逐步建立城乡统一的宅基地及房屋市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。只有在城乡统一的市场中，才能做到房屋同地同价，保护农民的权益，促进农民收入的不断增加，让农村、农民分享到社会经济发展的成果，同时也便于加强对宅基地的管理，规范宅基地的隐性市场，通过对城乡建设用地的统一管理，节约用地，快速推进城市化，实现城乡良性互动发展。
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农村宅基地流转政策范文6
关键词：农村宅基地；利用效率；财产属性；生产功能；退出机制
中图分类号：F301.2文献标识码：A
文章编号：1003—0751（2013）07—0068—06
一、引言
伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点：一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于18亿亩耕地红线的保护。二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议：一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。
从笔者及所在团队近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入、长期可持续的宅基地退出方案。
二、农村宅基地的内涵及其利用效率
1.地方性知识与宅基地内涵
目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点：一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。①二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。②三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房（厨房、仓库、厕所）、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。③四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。④学界争议主要集中在以下几个方面：一是庭院是否属于宅基地，二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地，三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里，四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。
中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均2—3亩非常正常，少数农民宅基地面积甚至达到7—8亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。
实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为2—3亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。《中华人民共和国土地管理法》确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。
2.农民主位与宅基地利用
农民从社会功能的角度理解宅基地，意味着宅基地的相关构成对农民生产生活很重要，农民也会随时代变迁改变对宅基地的理解及利用方式，由此农村宅基地利用效率并不低。如在荆门市部分农村，随着技术进步及工业发展，堰塘功能处于萎缩状态，有些堰塘甚至被废弃，农民也因之不再将堰塘当做宅基地。问题是学界已经普遍形成了农村宅基地闲置量大，禾场、园圃、堰塘等附属用地粗放使用，利用效率低的观点共识。如王旭东统计表明，1997—2008年，农村人口减少了14%，而村庄用地却增长了约4%，呈现人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过1亩，人均居民点用地高达229平方米，远高于规定的150平方米。⑤从农村居民点用地规模大，利用率低和散、乱、空现象出发，学者得出农村土地资源浪费严重、农村土地整治潜力巨大的结论，因而呼吁以城乡建设用地增减挂钩政策、城乡统筹政策进行土地整治的建议大行其道。
对此，笔者暂且不去评论在宅基地概念不确定的背景下农村居民点用地的测量及推算逻辑是否科学，只从宏观结构约束下的农村宅基地利用情况来说明宅基地利用效率的状况。当前，我国农民人口数量存在不同版本，常见的有7亿多、8亿多、9亿多之说。笔者认同贺雪峰的判断，即我国目前的农村人口数量为8.8亿左右。以中国经济持续快速发展为前提，即使未来50年内人口城市化速度增至50%，农村仍将有7—8亿人口。⑥也就是说，在未来相当长的一段时间里，大部分农民仍难以在城市定居生活，还是要像候鸟一样在城乡间游走流动。农村宅基地的不退出与农民打工收入不稳定及宅基地生产功能难以替代有很大关系。以农民主位的视角审视，可以发现农村宅基地利用是合理的，土地资源浪费只是自上而下的一种表面认识而已。
农民收入主要来源于两部分：一是外出打工，二是在家务农。一方面，中国经济结构及其在国际体系中的位置决定了大部分进城农民务工收入微薄，难以完成劳动力的城市再生产。而在城市化、工业化的快速推进下，大量农民涌入城市，使得劳动力市场供过于求，城市打工者的收入空间被进一步压缩。另一方面，在人多地少的资源束缚及经济全球化的背景下，农业增长不增收的局面长期存在。由此，农业收益与打工收益二者共同支撑起小农家计，缺一不可。在上述宏观结构约束下，农村宅基地不仅要承担居者有其屋的生活功能、保障农业收益的生产功能，还要承担应付市场风险的社会保障功能。
为了更好地获得家庭发展资金，一般情况下，老人在村种田养活自己，年轻人外出挣钱养小家庭。这在一定程度上造成了宅基地闲置情况。受农民城市就业的影响，有些宅基地闲置时间长，有些闲置时间则较短，宅基地被永久抛弃的情况并不多见。因此，有学者从村庄空间形态角度所统计出的户均宅基地0.268的容积率，并依此说明农村宅基地使用效率低⑦，这种结论并不符合农村宅基地利用的现实状况。宅基地使用效率应该从小农家计的角度思考，从社会保障的作用切入。以住宅居住情况来讨论宅基地利用效率，不考虑小农家计模式，不考虑农民的流动机制，不符合农村社会现实。
三、农村宅基地的功能及其财产属性
制度经济学认为，任何一种资源只有自由流转才能形成价值，进而在价格杠杆的调节下流向生产率较高的一方，最终实现资源的合理配置。⑧在“流转是提高效率基本方式”的逻辑下，不少学者认为，现行立法禁止宅基地使用权抵押、出租和转让，是农村土地利用低效率及农民生活水平不能改善的关键原因，与我国城乡发展变迁严重不符合，必须改革计划经济福利思想下的农村宅基地管理制度。⑨笔者认为，这些观点对农村宅基地性质和功能的理解是有偏差的。过于迷信市场经济，对土地价值来源缺乏基本认识，会造成对现实宅基地利用状况的理论误读。实际上，占5%的城郊农村和占95%的一般农村，其土地利用情况差异极大，一般农村的宅基地财产属性较弱，学界所谓农民“抱着金饭碗找饭吃”的观点与一般农村的宅基地利用现实不相符合。
1.农村宅基地的生产功能
一般认为，农村宅基地具有生存保障性与物权性双重性质，随着市场经济的发展，农村宅基地逐渐具有物权属性和资产属性，只要放开农村宅基地市场，就能实现其使用价值及交换价值。⑩而笔者在湖北省荆门市农村调查发现，当地1990年代以来就有宅基地流转现象，不过流转价格普遍较低，一般为2—3万元，有些甚至只有几千元，且要搭上几亩土地。买房者多为鄂西、四川等偏远地区的农民，他们以农田肥瘦、水利条件等因素决定房屋买卖价格，然后落户该村。当地的“搭地卖房”现象延续至今，目前房屋价格至多为5万元。
房屋价格依附于农地质量且流转价格低，与“宅基地里头有资产”的论断形成鲜明对比。调查发现，在农民看来，宅基地与农地性质相差不大，共同发挥着生产功能，其价格低与使用价值低有关系。若宅基地无助于小农家计（如离农田位置远，房屋周围没有自留地），则房屋价格还要低廉不少。少数在城市落户的农户，他们可能将老房闲置甚至废弃。多数在城市打工的农户则要根据其在城市就业状况来选择何时回村居住，他们的居住地点具有不确定性，老房屋就在一段时期闲置下来。待农民收入提高、消费能力增强，他们或者回来改建房屋，或者在新地点建房，“空心村”和“一户多宅”现象就此形成。
因为宅基地由村集体无偿提供给村民使用，将宅基地交给村集体并不划算，国家也没有相应的退出激励机制，少数进城户便将宅基地闲置下来，或者赠与、出售给其他农户。多数农户出于家计考虑，将老房屋复垦为耕地，在上面种菜种粮，农村宅基地因此变为耕地。如果土地收益较多，有些农户甚至将禾场和园圃复垦，在上面种植经济作物，笔者在湖北省荆门市、湖南省衡阳市、湖北省十堰市农村均发现类似情况。国家2000年出台退耕还林政策时，一些农户就在废弃的宅基地上种植树木。目前的情况是粮价太低，农业收益太少，农户复垦宅基地的动力不足，不少宅基地因此长期闲置。尽管如此，农民还是需要通过种植粮食来保障基本的生存需要，农村建房地点的选择还是要服务于农业生产的方便。
学界主流观点认为，在较长时期内，我国城市规模将继续扩张，各类建设用地将十分旺盛，在保障发展、保护耕地的压力下，盘活农村宅基地，可以减少耕地减少问题，保障粮食安全。B11对此，笔者认为，该论点没有认识到当前不少农村出现耕地抛荒问题的主要原因是粮食价格低、农业基础设施差、农民种田动力不足，这种通过政策刺激来复垦宅基地，不仅浪费国家资金、增加行政成本，而且复垦出的耕地质量及维护效果也难以保证。实际上，保护耕地的目标是保护生产粮食能力，粮食生产能力及生产潜力远比粮食生产量重要。B12
2.农村宅基地的财产属性
相关研究认为，农村宅基地作为最重要的生产要素，只要进行充分交易和充分竞争，就能显示其资产价值。成都市增减挂钩及重庆市地票政策的实践效果也已证明，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度具有重大战略意义B13。问题是赋予农民完整的土地权利，有时并不能实现土地变资源、资源变资产的效果。
湖北省荆门市农村的“搭地卖房”现象在中西部农村非常普遍，务实的农户廉价流转宅基地，并非他们不懂土地的资产价值，而是宅基地比耕地的生产收益小。
决定土地价格的是土地使用价值（如土地质量好、区位条件好）及土地供求状况，学界常讲的农地非农使用的级差地租受土地供求关系影响，与城市化、工业化发展带来的土地增值有很大关系B14。农村宅基地不是劳动产品，不具有使用价值，是否参与市场流通与宅基地财产价值的有无关系不大。B15在土地资源有限及保护耕地的前提下，国家对土地用途进行管理，严格控制进入市场的土地数量，导致土地供给的稀缺并产生高价格。土地资源与一般商品的差别在于它具有不可移动性，城市化要扩张，只能占有特定位置的土地，城郊农村的土地包括宅基地因此迅速升值。
中西部农村的宅基地价格上涨与国家2008年出台的城乡建设用地增减挂钩政策有关。为实现“保红线、保发展”的任务，国家采取偏紧的土地供给策略，并按年度下达用地计划，带来建设用地的指标稀缺，造成指标市场的供不应求。城乡建设用地增减挂钩政策并没有实现将复垦出的农村宅基地作为生产要素参与到与劳动力、资本结合中去的功能，而只是为了一减一增以获取城市发展的用地指标，一般农村宅基地被复垦为耕地并产生指标价值。指标与实地的不同是指标只有数量区别，没有区位好坏，它完全依赖于政府调控和偏紧的供给策略，一旦像金融证券那样放开，指标市场将供大于求，指标价格将会大跌，农村宅基地的价值也就不会再显化B16。
当前95%的农村宅基地要素价值缺乏，资产属性较弱，以促进生产生活方便为其主要任务。主张放开宅基地使用权流转或实行宅基地有偿使用的观点，忽略了土地的不可移动性及价值来源，没有关注到宅基地对农民家计的维系功能，因而难以对症下药，也很难得出合理的宅基地退出建议。
四、建立农村宅基地退出机制
1.宅基地利用乱象的由来
在广大的中西部农村，宅基地是农民的生产生活场所，兼具家庭经济及生活方式双重功能。农村宅基地的利用问题，除了与宏观经济社会发展形态有关外，还与基层治理状况、小农家计模式及农民群体的分化有关。从笔者及所在团队的调查来看，农村宅基地存在一户多宅、宅基地闲置、空心村等乱象，主要有以下原因造成。
第一，基础设施及公共服务的缺乏。笔者调查发现，不少村庄的堰塘淤塞废弃，灌溉渠道年久失修，机耕道毁坏严重，农技服务基本缺乏。农业基础设施的供给及维护不足使种田成为一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦劳累与农业低收益形成鲜明对比。一些农户被迫“搭地卖房”，到别处安家种田，成为职业农民。另外，尽管我国近年来一直在推行新农村建设，但不少村庄依然没有公共文化设施，有些村庄连基础的医疗、教育、卫生、道路等公共品都供给不足，难以适应农民日益增长的物质文化生活需要。这些因素使得“外扩内空”或“人走屋空”的空心村出现成为必然。
第二，农村经济分化及农民阶层的出现。大规模流动及就业方式的差异，带来农民群体的经济分化，有些地区出现农民阶层分化。笔者以土地为主要变量，将农民分为脱离土地阶层、举家外出务工阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、村庄贫弱阶层。B17不同农民阶层对老房子的功能诉求有所不同：脱离土地阶层大多在城市安家落户，他们可能出售或闲置老宅基地；举家外出务工阶层、半工半农阶层的宅基地多存在“季节性闲置”；小农兼业阶层、半工半农阶层因其经济收入属中上等水平，对生活舒适度要求提高，有可能再择地建新房。由此，“一户多宅”及住宅空心化的问题在所难免。
第三，国家政策及地方政府的推动。国家政策在执行中并不一定一帆风顺，它需要地方政府的配合和大力推动。在政策执行过程中，有时会出现意外后果，从而造成农户易地居住，老宅基地因此废弃。如新农村建设政策要求做好村庄规划，实行集中居住，而有些村庄无建设用地可规划，又不允许占耕地建房，由此造成农民被迫到城镇买房的情况。有些地方政府为活跃本地经济，扩大城镇规模，要求村民到集镇买房，或者在较远的小区居住，不批准村民在村内就近建房，由此造成小城镇蓬勃发展及“一户多宅”问题。
第四，乡镇企业的发展及打工经济的带动。不少地方的中心城镇发展迅速，中小企业到这些城镇落户，带来人口的镇域流动及相关问题。乡镇企业给付的报酬不高，维持小家庭生存尚且不易，更别说赡养老人的问题，由此出现“以代际分工为基础的半工半农”的就业模式。子代为在乡镇企业上班方便，一般会就近建房，然后长期居住于此。老人居住在老宅，以种地为生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，时过境迁，“一户多宅”及宅基地闲置现象出现。
2.引导农民有序退出宅基地
2010年，国务院发展研究中心对6232个农民工的宅基地退出意愿进行调查，在回答“如果您进城定居，希望如何处置老家宅基地或房产”的问题上，选择希望能“保留农村宅基地和房产，将来备用”B18的农民工有3550人，占抽样总数的2/3。而笔者于2012年在重庆市调查发现，重庆市政府为让到重庆市打工的400多万农民工顺利进城，曾推行过多种优惠政策，包括宅基地换社保，获得宅基地复垦收益等，其实践结果却是转户口的农民工只有100万，且这100万农民工中多数不愿意有偿退出宅基地。
学界主流观点认为，城乡二元的土地制度、社会保障制度、户籍制度是影响农民宅基地退出的关键原因。这只是看到了问题的一个方面。笔者以为，农民宅基地利用问题的出现是多种因素交互影响的结果，小农家计模式是影响宅基地利用形态的根本原因，通过有偿退出方式解决宅基地利用问题，不仅政策效果微弱，而且会带来诸多现实问题。
当前广大中西部地区的宅基地利用出现两大特点：一是建房愿望强烈。随着家庭收入的提高及消费能力的增强，农民的物质文化需求迅速提升，对房屋的生产生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望强烈。二是建房行动谨慎。建房问题是农民生命中的大事，建一幢漂亮的楼房花销不小，需要花费多数农民辛苦半生的积蓄。因此，要保证房屋的可持续利用，需要在建房地点及房屋结构上认真思考、谨慎行动。农民为建房忧虑、犹豫是农村社会的常态。整体上看，农民在建房上的纠结，既出于其对当地经济发展及公共服务的心理预期，也出于对国家政策变动及地方政府发展思路的总体预测。如何通过强有力的国家规划及基层政府的有效行政，使农民有序退出宅基地，并在居民点建设上兼顾群众需求与长远发展，不仅关系到建设资金的节约和有效利用，而且关系到农民安居乐业及城乡统筹发展的战略大局。
科学引导农民退出宅基地，相关部门应坚持以人为本、科学规划、因地制宜的原则，尤其应注意考察当地农民的就业模式及当地的经济、社会、文化情况，统筹兼顾，分类指导，有序推进。出于对国家宏观经济结构、农民流动机制以及乡村治理状况的综合考虑，笔者以为，村庄是多数农民生产生活的栖息地、休闲娱乐的精神家园，通过加强村庄规划及土地管理，可实现宅基地有序退出及新农村建设的目标。
第一，在新村居民点建设上，加强村庄规划。主要从以下原则考虑：一是有利于农业生产和农民生活。农业收入是农民家计来源的重要部分，不可或缺。农民易地建房，应考虑生产方便，除此之外，还应考虑农民对购物、医疗、教育等公共服务的需求。在新村居民点建设上，搞好村镇规划，加强公共品供给，通过推进公共设施和公共服务均等化，为农民退出老宅基地创造条件。二是有利于农民社会交往及农村精神文化建设。新村居民点建设既是乡村空间的重组，也是社会关系的重构。制定住宅规划，需要精心考虑农民在生活互助及精神交流方面更频繁、更默契等因素，营造良好的村庄文化氛围，增强新村居民点的凝聚力，引导农民退出老宅基地，搬到新村居民点居住。三是居民点建设应兼顾现实与长远。农民在建房上的纠结，主要是担心房屋升级换代过快及有可能再搬迁。在新村居民点建设上，要考虑现实因素，同时考虑村民的长远忧虑，将农民诉求作为新村建设的重点，消除农民的后顾之忧。
第二，加强土地管理，保证农民有序退出宅基地，减少农民普遍多占宅基地的问题，达到节约利用土地的目的。加强土地管理，实现土地管理方式创新，可从以下几点着眼：一是增强农民集约节约利用土地的意识。大力宣传宅基地集约化使用的意义，帮助农民树立正确的建房观和宅基地观，坚持“一户一宅”的法律法规教育，引导农民有序退出宅基地。二是加强对农民“建新拆旧”的管理。严格审批，完善监察，严厉打击乱占耕地建房的行为，对擅自扩大宅基地面积的，要进行罚款、赔偿或房屋拆除。对于新建住房的农户，要求其必须退出老宅基地并备案调查，加强巡查和督察力度。“一户多宅”、“空心村”问题的形成原因复杂，应根据地方实际，做好调查清理，拟定解决方案。三是完善宅基地管理制度。强化乡镇国土所建设，在人员编制、办公经费、政策倾斜等方面给予支持，增强其管理农村宅基地的能力与动力。建立宅基地动态巡查制度，加强土地执法监察，搞好宅基地专项清理工作，健全宅基地管理政策。对执法不严、违规审批、侵害百姓权益的行为，监察部门要追究相关人员的行政责任。
总之，完善土地利用规划及村庄建设规划，应坚持农民本位、循序渐进的原则，鼓励农民向新村居民点集中，引导农民有序退出宅基地。在坚持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、与现实脱节的政策，提高相关管理主体的执行能力，建立对违规管理的问责机制，建立常态化土地巡查制度，实现国家、村社、小农三者的协调发展。
五、余论
学界对农村宅基地问题的诸多讨论，其问题意识大多来源于建设用地指标紧张、耕地占用受限带来的城市发展乏力问题。在保障18亿亩耕地红线、保障经济社会发展合理用地需求的背景下，中央政府进行宏观经济调控，采取偏紧的建设用地供给策略，造成实地与指标的供不应求及相对高价问题。地方政府为了获取土地财政，促进地方经济发展，有强烈的突破中央宏观调控的冲动。国土资源部2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，让地方政府看到了获取建设用地指标的希望。由此，地方政府集中复垦部分农村宅基地以增加建设用地指标，支援城市经济发展，使得复垦的宅基地具有了较高价值。对此，一些学者认为一般农村宅基地具有资产属性，并演绎出不少空间形态上的宅基地利用问题，这使得农村宅基地的性质、功能实质、问题根源被忽略。以有偿退出及使用权流转为核心的宅基地退出方案实际上是不可取的，因为对土地要素的过分关注以及对政策实践机制的忽视，不少地方在宅基地退出问题上变成了赶农民上楼、大拆大建的短期工程，损害了农民的利益。
宅基地退出机制的建立，不仅要考虑国家发展战略，还应呼应农民主体诉求。以规划和管理为主，注重农民生产生活方便，重视农村精神文化建设，兼顾现实与长远的宅基地退出和新村建设方案，不需要太多资源投入，即可实现农民生活条件改善、村庄居住环境改观、国家资金用到实处的目标。B19这种一举三得的宅基地退出和新村建设方案，值得我们深入调研，总结论证。
注释
①B18张云华等：《完善与改革农村宅基地制度研究》，中国农业出版社，2011年，第1、9页。
②韩俊：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社，2009年，第83页。
③马克伟：《土地大辞典》，长春出版社，1991年，第1016页。
④南路明、肖志岳：《中华人民共和国地产法律制度》，中国法制出版社，2005年，第73页。
⑤王旭东：《中国农村宅基地制度研究》，中国建筑工业出版社，2011年，第125页。
⑥贺雪峰：《乡村的前途》，山东人民出版社，2006年，第19—37页。
⑦卢艳霞等：《浙江农民宅基地退出模式调研与思考》，《中国土地科学》2011年第1期。
⑧[美]科斯：《社会成本问题》，《财产权利与制度变迁——产权学派与制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社，1994年，第2页。
⑨参见刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年，第322—325页；欧阳安蛟等：《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》2009年第10期；刘彦随、龙花楼等：《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年，第10页。
⑩参见韩康：《启动中国农村宅基地的市场化改革》，《国家行政学院学报》2008年第4期；周其仁：《增加中国农民的财产性收入》，《农村金融研究》2009年第11期；刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年，第323—325页。
B11参见刘彦随、龙花楼等：《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年，第13页；喻文莉：《转型期宅基地使用权制度研究》，法律出版社，2011年，第179页；范乔希：《“保红线、保发展”的转型期城乡建设用地统筹思路分析》，《安徽农业科学》2011年第22期。
B12贺雪峰：《土地问题的事实与认识》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2012年第2期。
B13参见周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，《国际经济评论》2010年第2期；韩康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民论坛》2008年第7期；严金明、王晨：《基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择》，《中国软科学》2011年第7期。
B14周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年，第316—324页。
B15商品价值与商品的自然属性和功能有关，单纯的流通不产生价值。详见孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。
B16贺雪峰：《城乡统筹路径研究——以成都市城乡统筹实践调查为基础》，《学习与实践》2013年第2期。
