前言：中文期刊网精心挑选了农村土地法律法规范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
农村土地法律法规范文1
关键词：农村；；措施
中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2012）11－0147－02
农民最重要的生产资料是土地，农村经济制度中最基础性的制度是农村土地制度。之后，我国农村全部实行了土地家庭经营、集体所有的土地制度，农民依法获得土地承包使用权和经营权，在很长一个时期内极大地发展和解放了农村生产力。但是随着我国市场经济的不断发展，以及“三农问题”呈现的一些新问题，如土地分割碎化、土地产权主体模糊、土地流转混乱、土地粗放经营等，我国农村土地制度再次被提到改革的前沿。探讨农村土地制度的改革，其目的是为了寻求更加适合社会主义制度的总体情况，保障农民的发展权和生存权，加速城乡一体化进程，满足社会主义经济建设对土地的要求，促进土地资源的可持续发展利用和合理配置。
1农村土地制度改革遵循的原则
1.1立足农村经济发展水平原则
目前我国农业处于由传统农业向现代农业转型的过渡阶段，农业经济受人为因素和自然条件的制约，具有显著的层次性和地域差异性。目前土地制度创新时机仍不完全具备，社会保障体系有待完善，农村总体经济水平较低，如果完全依照市场机制配置土地资源是不实际的。为此相比较来说，农业发展较快、经济较发达的东部沿海地区的农业土地制度改革步伐可以适当快一些，对于大多经济欠发达区域，土地制度改革的进行难度较高，土地产权制度的选择必然要考虑目前农村经济和社会发展的总体水平，充分考虑到我国农村经济发展的地区差异性和多层次性，不能脱离实际，否则容易造成盲目性改革，不利于土地制度改革的健康发展。
1.2土地资源配置市场化原则
社会主义市场经济体制的理性选择是土地资源配置市场化，是解决农村深层次矛盾的必然选择，是与土地市场化和城市化相对接的系统体系，是农村人口变迁和农村城镇化的配套对策，是使农村隐性市场导向规范化和公开化的现实措施。只有实行土地资源市场化配置，实现土地产出效益的最大化，才能充分调动农民进一步从事农业生产的积极性，从而实现土地利用的高效化和集约化。因此土地资源配置市场化是农村土地制度改革与创新的关键。
1.3土地可持续利用原则
土地是人们赖以发展和生存的重要资源，也是创造财富的基本源泉。土地利用既受自然条件的制约，又受经济、社会、技术条件的制约。土地资源的这种特征，决定了实现土地资源可持续利用的必然性，要求土地使用者在土地制度改革的运作、土地利用方式的选择上均应以有利于保持土地资源的内在潜力、提高土地的生产能力、保护耕地的质量和数量为改革原则，在提高土地经济效益的同时，兼顾土地利用的持续性、协调性、发展性。这是实现经济、社会和环境全面协调持续发展的关键。
2深化当前农村土地制度改革的主要路径
2.1完善农村土地法律法规体系
尽快修订完善农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的矛盾，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊概念，并为深化农村土地制度改革留下法律空间。同时可率先在国家改革试验区、经济特区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权价值评估制度、市场定价机制、使用权流转机制，以及农村土地使用权抵押担保、出资、转让、入股等重大问题进行探讨，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权功能、产权归属、使用权流转程序、权利义务等一同纳入法律。同时修订相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。
2.2建立权能完整的农村土地产权制度
农村土地产权必须明晰化。现在农村土地实行国家所有制和群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地一般交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括村民集体所有、乡镇农民集体所有、村内两个以上农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，建立村民联合经济组织，农村土地集体所有权主体应是村民联合经济组织。应将经济管理组织职能与村委会的社会管理、公共服务职能区分，简化农村土地集体所有权主体结构。
2.3建立农村土地产权流转市场
按照现在我国各类产权交易市场的方式，运用信息化的交易平台，遵循自愿、有偿、依法的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县级范围内进行农村土地产权交易市场试点，取得经验后再全面推广。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，由国家按照脱离农村家庭所承包土地剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带技术、资金到农村租用土地承包经营从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。
农村土地法律法规范文2
【关键词】农村土地；土地流转；对策分析
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-066-01
一、引言
农村土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。因此，搞活农村土地流转，是当前农业和农村发展的必然趋势，是解决三农问题的关键环节。
二、对我国农村土地流转现状的分析
（一）农村土地产权不明晰的问题
产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流动的前提和基础。但我国目前的农地产权制度中，不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，经常变动未形成规范。因此，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，无法完全根据家庭人口、劳力、就业收入情况和自身情况做出选择。相关研究表明，作为各地农村的土地承包方的家庭农户，对土地承包经营权的认识有很大的差距。对把承包地转租给其他村民具有较高的认同，但针对户口发生变化或进行土地抵押、转让等权利的认识却不到50%，大多数家庭认为没有。
（二）农村土地市场发育不完善的问题
这主要表现在：1.缺乏中介服务组织，农村土地使用权的交易特别是农业内部交易规模偏小，而且程序不规范，导致效益损失，从而延缓了农村土地市场的发育，不利于土地的快速流转和土地的增值；2.土地流转市场发育情况不佳，中介组织信息灵活度不够，导致农户有转让土地的意向却找不到合适的承包方，需要土地的人却找不到令人满意的转让者，影响了土地资源的合理流动和优化配置；3.由于缺乏客观、公正的中介组织或交易平台，流转双方不了解土地的价格，也没办法为土地使用权入股、转让进行评估和监督，进而影响了农地交易；4.建立土地流转中介服务组织和农村土地流转交易信息网络，是避免市场交易主体利益受到侵犯，提高土地流转交易成功率的重要手段。
（三）相关法律法规不完善
现行法律法规不完善具体体现在：1.现行的法律框架中对农村土地流转的实然规定与政策预期存在一定的差异，理性的立法和制度选择能够推动我国农村土地流转的完善；2.土地流转的相关法律不健全、不协调，导致产权界定不明晰，从根本上损害了广大农民的流转利益，而产权明晰是所有市场交易和流转的前提；3.我国目前的集体土地流转法律制度具有规定的不完备性及滞后性、集体土地所有权的单向流出性及限制的不严格性和家庭承包经营权流转方式的不完整性，导致我国农村集体土地的流转很不规范，造成很严重的社会经济问题；4.农村土地流转已成为农村经济发展的必然，而且势必随着农村生产力的发展不断加快，政策扶持、法律规范和引导是当务之急；5.多年来我国民事立法单纯依靠债权制度保护土地承包经营权的做法并不能对承包经营人提供充分的补救，不利于农地承包经营权更好的流转，因此完善和加强土地流转的立法对稳定农村经济、保护农民的合法权益具有重要的意义。
三、对我国农村土地流转对策分析
（一）明晰土地产权
明确承包土地的财产权，为农村土地规模化利用奠定坚实的制度基础。实现农村土地资源的市场化配置需要在法律上确认土地承包经营权的物权性质。我国法律已确认，土地所有权与使用权可以分离，土地使用权可依法转让，这有助于农村土地的流转。但实际上农村土地并没有得以有效、有序合理地流动，其中的重要原因就是对农民承包土地的性质认识不清。因此，加强对土地产权的明晰是解决我国农村土地流转的重要步骤。这也需要相关法律法规予以配合。
（二）运用市场机制，促进土地使用权流转
规范的农村土地市场是土地健康流转的前提，积极培育第三方农地托管公司，组建和发展土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育是关键。应该允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。
农村土地法律法规范文3
关键词：城市化和谐农村土地流转
改革开放30年来，我国在走一条有中国特色的城市化道路，一方面我国保留着土地公有制不变，在农付则以集体所有制为最高原则；另‘方面，我国在努力革除因农村十地集体昕有制给城市化进程带来的掣肘效果。农村土地流转制度的变革可以说是与我国城市化建设息息相关的制度嬗变过程。
一、我国城市化与农村土地流转制度改革
农村土地流转是一种民事行为，作为一方主体的是农付土地承包户，转让的方式基本上涵盖了租赁、入股等形式，其本质是对昕艰包土地的使用权依法进行转让、进行处置，从中获得土地收益的行为：从农村土地流转的实际操作程序来定义，农村土地流转主要指在坚持土地集体所有的前提下，土地使用权，如经营权，收益权，流转权等，在不同市场主体之间的转移与交易。中国广大农村到底需要怎样的土地流转制度呢？换言之，怎样的制度供给才是我国农村现阶段乃至未来一段较长时期所合理的、“善”的土地流转制度呢？任何法律规范的设计、执行与运作，均以权益平衡为归依。再者，就中国目前的情势而言，我国需要在城市化的推进中妥适地保障失地农民群体的权益。中国对农村实行城市化过程中重要部分是农民非农化。中国农村城市化进程缓慢的一个重要制约因素是广大农民对土地的依附关系在短期内不可能解除。农民缺乏有效的社会保障体系，使之无法真正摆脱农民身份。从当前农村大部分家庭收入的构成分析可知，农民收入的绝大部分源于农民从事非农业生产的所得，…个不争的现实是，在农村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人从目前农村劳动力就业结构来看，大量农民到城市和城镇或本地的第
二、三产业从事非农生产活动，且普遍对非农业收入感到较为满意。我国农民为何短期内难以减弱对土地的依附关系？有研究指出，由于土地使用权凝固化，具基本社会保障功能的土地，使农民难以真正地脱离土地，只能以兼地农民身份往返于城市与农村。”
由于我国现阶段在农村土地集体所有权制度的框架下难以突破、难以创新真正的流转制度，直接导致土地流转规范的缺漏，由此从根本上影响到往返于城市与农付之间的那部分农民以土地换现金的渠道。所以，笔者认为，我国当前应深化土地流转制度改革。改革的基本预期是，创造土地使用权自由流转的机制，使农民通过转让土地使用权，获得现金保障，从而逐步脱离土地，投入到第
二、三产业，推动我国的城市化进程。
二、我国农村土地流转制度的若干缺陷
随荇农村产业结构和就业结构的调整，农村劳动力流动的加快以及农村经济发展的不平衡，推动了农村集体土地流转现象普遍化并且咸为必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、细碎化，不利于土地的规模经营和经营效率的提高，土地流转会通过效率‘拉平效应’改善土地资源的配置效率，简单理解就是土地会向能够更有效使用土地的人手中转移，即向更适合从事农业生产的人手中转移”。伴随着我国农业生产经营方式的渐变，农村土地流转在全国各地业已逐步有序地展开？需要指出的是，在农村土地流转过程中由于缺乏规范和有序的管理，损害农民利益等各种问题时有发生。具体而言，我国农村土地流转制度存在以下问题：
l、我国农村土地流转过程中普遍存在不依法登记造册的现象，土地流转过程中土地权益的登记制度有待规范。农业用地是属于特殊保护的土地，当集体建设用地进入流转程序的时候，…般包括流转的地域、客体、主体及用途等范围，物权基于公示而取得公信力。因此，农村土地流转必然要求采用物权的公示方法，即财产登记制，笔者发现，农村土地遭遇的一个极大障碍是，土地登记制度不完善。理想的状态足，在农村土地流转过程中，必须经依法登i己。与之同时，土地使用应符合产业政策及当地土地利用总体规划。笔者认为，涉及农用地转为建设用地的，应当落实年度农用地转用指标；还有一个问题是，目前一些开发商以农业项目建设的名义，到农村租赁土地，擅自改变农业土地用途。虽然我国法律明又规定，各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅用地，不得擅自改变土地用途，禁止商品房开发建设和住宅建设，以实现国家对城市房地产业的宏观调控与法律管制，但是，现实中土地执法并不理想。
2、按照农村土地承包法的规定，土地流转的丰体应该是承包经营户作为合同的一方，而不是土地所属的乡村政府，但是目前土地流转中政府角色错位。这种政府错位主要表现为，一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。比如，有的地方为了兴建城市垃圾处理池，由环卫部门在农村租赁土地，期限为50年。由于当地下游村民担心垃圾处理后渗漏的污水，带来污染，于是提出反对意见。但是，当地县政府干预之后，就成功地签订了土地租赁合同。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策。如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、为了维持土地承包关系的稳定性，让农村居民有安全感，我国农村土地承包法作了较长承包期限的规定。但是，在目前见到承包实践中却发现，有的地方随意改变土地的承包关系，强迫土地流转。有些地区任意曲解农村土地承包法，偷换概念，把使用期和承包期分开，说50年不变是承包经营体制不变，而不是指承包的地块不变，并借口调整土地，搞“两高一优”。有的地方为了搞农村规模经营，不顾农民意愿，强行收回农民全部或部分承包地。有的地方政府抱着错误的创收观念，将土地流转作为增加乡村两级集体收入的手段，与民争利。具体表现为：一是在一些管理水平较高的发达地区，要求农户按田亩入股分红，承诺农民分得一定的租金。但在实际的租金收入分配过程中，由于国家没有出台明确的法律或条例对此实施监管，导致监督不力，很多级差地租和土地增值的收入归了村干部，出现了严重的分配不公现象；二是在许多以农为主的传统农业区，也有以相同名义收回部分农民土地的现象，村集体最终支付给农民的租金较少，甚至以各种名义变相地扣回钱款，农民实际到手的租金收入所剩无几，如此做法的唯一目的就是为村干部赚取租金差价。另外，还有一些地区，村集体以较低的租金把土地反租回来，再以较高的租金把土地的转租出去，赚取差价，其中一部分作为村干部的收入，其他部分用于村里基础设施建设和公共福利投入。”
三、构建和谐农村土地流转制度的建议
在社会主义初级阶段，土地是我国农村最基本的生产资料，也是当前我国农民最基本的生活保障。我国农村市场化水平在不断提高，与之相应的需要规范有序地进行土地流转。这已经成为农村土地流转改革的必然要求。有学者指出，农用土地的流转特别是土地承包经营权的流转，有利于土地价值的实现，促进农村产业结构和就业结构的变化，进而提高土地的效益和土地利用率，这既是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的核心和基础。”正是由于我国农村土地流转制度不完善、配套的监督措施不到位等原因，导致土地流转过程中出现了各种问题。如何规范土地流转，确保土地流转政策得到切实贯彻执行，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，是土地流转过程中的重要课题。现阶段我们可以从以下几个方面采取对策：
l、规范土地流转程序，严禁擅自改变土地用途，保护农民利益。就目前而言，我国尚未建立起规范的土地流转机制，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也缺乏具体的规定，致使不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，根本不可能遵循正规的程序，也不去履行必要的登记手续，更不可能未通过流转合同来规范双方的权利义务关系。可以肯定的是，如此混乱的状态下形成的农村土地流转关系，必然隐藏较多纠纷和隐患。笔者认为，在农村土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。我国土地管理机构应当积极履行土地用途监管职责，对土地流转过程实施监督和管理，建立和健全农村土地流转档案，提供规范的合同示范文本；必要时，土地管理机构还要担任调解人，妥善处理土地流转纠纷。此时，失地农民应当获得无偿的法律援助。这些措施必将促进土地流转程序的规范化。同时要坚持农地农用的原则，制定相关政策，禁止农户和农村集体经济组织非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。在条件允许的情况下，我们可以采用政府主办或者民办公助的形式，设立“土地银行”，据以培育土地使用权市场。所谓土地银行，其基本操作程式是，有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入，银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样既能为农民流转的土地找到合适的窖体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。为此笔者建议，我国应当建立相应的土地流转市场信息系统、土地流转信息咨询服务系统；在有条件的地方，建立土地使用权流转的经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等机构，并逐步实现服务的专业化、社会化与企业化。农村土地流转中介机构的建立与规范，必将会极大地促进我国农村上地的有序流转，
2、现有经验的基础上，制定完善的法律和政策，规范农村土地流转行为。我国目前要在创新土地流转法律和政策上动脑筋，充分调动农民的主观能动性，优化土地资源配置，稳步推进农村土地流转。我国未来的农村土地流转立法应当在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，进·步赋予农民继承、抵押、转让、租赁、入股等土地承包经营的权利，把农村家庭承包经营权流转纳入法制化轨道。在创新土地流转法律和政策的过程中，要充分考虑农民土地承包经营权利的完整，切实明确农民承包经营权的各项应有权益；要明确土地征收和征用的范围和程序，在合法征占土地的过程中切实维护好失地农民的各项权益，必要时举办集体成员听证会；要界定清楚国家、集体、企业、农民在土地流转中的各自权益，确定土地交易的具体操作规则。除了实体权利的要作详细界定以外，农村土地流转的程序规则必须跟进，使合理运用法律手段保障土地合理流转，成为常态。笔者建议采取以下对策：第一，规范流转程序。也就是说，农村土地流转的程序规则要制订得具体可行、操作性强，这些法律法规及配套措施要为农民所理解。因此，规则实施后，还要加强法律法规的学习宣传力度，增强干部和群众的法律意识。特别是要让部分外出务工经商、从事第
二、三产业的农民大胆放弃土地，免得一心挂两头；第二，严把审批关。新法要严格要求土地管理部门依据法定权限审批土地，不得违反法律批地占地，不得违反规定下放土地审批权，更不能弄虚作假，搞化整为零、拆分审批。同时规定违反权限审批土地的干部要承担记过等行政处分责任，构成犯罪的，要追究刑事责任；第三，严格执法。“徒法不足以自行”。新法出台后，执法部门应当严肃查处各类涉及土地流转的违法行为、一方向要从严查处土地违法行为，另一方面要揪出违法行为的责任人，不能仅停留在缴纳罚款、补办手续上。对于被非法占用的土地，要分别不同情形作出妥当的处理：该收回的要收回，该复耕的要复耕。对于违反土地流转政策法规的国家工作人员，要批评教育，如果构成犯罪的，要依法追究其刑事责任；对于典型案件，还要适时公开处理。
农村土地法律法规范文4
关键词：土地增值 问题与原因 措施与对策
一、失地农民土地增值补偿的理论与法律依据
上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”，其中第十六条规定，承包方享有3个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。
与此相对应的是，承包方也要承担3个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。
2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。
在我国，土地收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前，理论界主要有3种观点，第一种观点是“增值归农”论；第二种观点是“增值归公”论；第三种观点是“公私兼顾”论。在农地转非过程中，主要存在三方主体：一是政府，二是公众，三是农民。政府贡献的是管理权、规划权和征收权，公众贡献的则是经济发展所带来的外部收益，农民贡献的则是农地的承包经营权、社会保障权和农地发展权。因此，第三种观点似乎更加合理一些，即地价的上涨是地租未来资本化的反应，理应由政府、公众和农民共同分享之。
现在的问题是，政府部门利益驱动和强势地位，不但令公众难以从土地增值中获得收益（比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”），农民也一再成为输家。在农地转非中，农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境，如果补偿也不彻底，无异于“二次被害”。有一点必须明确，弱者是最无力承受失败的人，如果弱者总是成为输家，政府就必须检讨。当下，由土地增值分配所导致的不公正、焦虑恐惧正在酝酿和累积，如果这种情绪得不到有效的矫正和释放，就会成为社会持续发展的不稳定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。
二、现行法律制度对失地农民土地增值补偿的缺陷
（一）非农建设用地呈逐年上升状态，农用土地流失严重，失地农民数量上升
随着经济、社会的发展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基础设施、各级种类经济开发区、工业园区等建设征用农村土地的规模越来越大，少地或失地的农民群体数量不断增加。
（二）征地补偿过程中农民权益受损
1、征地补偿标准不合理，征地补偿太低
根据有关资料，世界许多国家的补偿标准均以被征地时的土地市场价格为基础。而我国实际采用的补偿标准只有土地年产值的几倍，根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，仅考虑了现有农业用途的收益权，而无视土地发展权。
《土地管理法》第47条第1款规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定完全排斥了农民对农村土地发展权的利益分享，即土地用途变更所产生的增值被排除在征地补偿范围之外。对征地补偿标准问题，《土地管理法》等法律法规有明确规定。在实践中，近几年，个别地区的补偿标准和安置标准达到了国家法律的标准，但是仍然不能解决实际的问题。即使统一了补偿标准，足额及时发放补偿费，农民对补偿还是不满意。
2、征地补偿安置费分配混乱，缺乏法律依据
根据现行土地法律制度，征地补偿费一部分给农民，另一部分留归村集体使用。由于村民的补偿费和村集体的补偿费的比例缺乏明确的法律规定，这就导致部分地区大大增加了集体留用费的比例，而村集体的补偿费掌握在少数的基层干部手里，如遇有民主建设较差的乡村，加之缺乏必要的监督，损害农民利益的行为便司空见惯。实践中补偿款的分配问题成为村民与村委会、村党支部之间发生矛盾的一个重要导火索。
3、农民无法分享土地增值的收益
根据国研中心课题组的调查：“在目前‘合法的’房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40―50%”。
（三）农民土地增值收益被剥夺的原因分析
1、现行的法律制度忽视了被征地农民的发展权问题
在法律规定中，为被征地农民建立了最低生活保障、养老保险和农村医疗合作为主要内容的社会保障体系，但法律规定的标准是维持失地农民的基本生活水平，对失地农民而言，土地的社会保障功能和土地增值所带来的发展功能并没有完全体现出来。从立法层面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律法规中，没有对土地中蕴含的农民社会保障权、发展权方面的权益做出明确规定。实践中，由于城乡二元体制、特别是社会保障制度的二元制，土地对于中国农民而言除了生存功能以外，还承载着发展功能和社会保障功能，而现行法对这两种功能却采取了回避的态度。如从《土地管理法》第四十七条的规定可以看出，土地补偿费和安置补助费标准的确定只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有考虑土地用途改变后其收益的变化，更没有考虑到土地对于农民的发展功能和社会保障功能，而仅就土地“原用途”作为参照物确定标准。
2、失地农民的就业保障尚未形成有效的机制
当农民失去土地后，那些没有一技之长的农民就会变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，成为矛盾纠纷多发的群体。因此，国家一直重视这一群体的就业保障，地方各级政府根据本地实际情况在此方面进行了探索和创新。
三、建立和完善失地农民的土地增值收益的社会保障机制
（一）尽快建立和完善失地农民的社会保障机制
不断推出相关政策，力求做到“失地有保险，老来有保障”，各地都做过有益的探索，但还不够规范、系统。要通过实行货币安置、留地安置、就业安置等积极的保障措施，三管齐下，全方位保障失地农民的利益。
一是提高最低生活保障的标准。前面已论及土地本身就承载着农民的社会保障功能和发展功能，根据现行法律规定，集体土地不能进入一级市场，就会导致高额的级差地租被各级政府获取。因此，政府有义务从级差地租中拿出一部分作为社会保障基金，以在保持失地农民现有生活水平不降低的基础上，再为失地农民提供发展基金。
二是实行积极的“就业保障”政策，解决失地农民的就业问题。相对于城市下岗职工和失业人员而言，失地农民更是就业的弱势群体，因为农民就业意识和就业行为与工业化、城市化的要求有一定距离。因此，要力争把城乡统筹就业纳入政府经济社会发展规划中，通盘考虑，完善就业服务措施，创造有利于失地农民就业的机制和环境。要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。
三是建立多元模式保障机制。如城市郊区、经济发展水平较高的地方，可以走转换农民身份，推动失地农民市民化的模式；而偏远地方、仅由于国家基础设施用地造成失地的，要加大养老保险、最低生活保障的力度，同时增加贷款方面的资金扶持，走产业化发展道路。
（二）以体制创新为推动力，探索在大制度框架内解决失地农民的保障问题
农民土地权益保护之所以成为社会热点，说明现行框架不能有效解决这一问题，必须创新思路，探索新的解决路径。要在大制度框架内解决失地农民的保障问题，按照“以土地换保障”的战略要求进行制度创新，可以考虑以土地入股的方式解决失地农民的社会保障问题。允许土地入股，将农民纳入征地开发的利益共同体，有助于减少征地时的摩擦和冲突，降低行政成本。对于农民而言，允许农民土地入股，使长期受到忽视的土地中承载的农民发展权得以实现，有利于保护和增进农民的利益。
（三）通过立法明确和完善农民的土地权益，并通过程序设计加以保障
必须修改和完善相关立法，明确规定农民的土地权益。这个问题在理论界已达成共识，并在《物权法》中有具体的规定并有所突破。从物权法的规定来看，农民的土地权益相比以前得到了一定的规范层面的保障。但物权法毕竟是一部框架性的基本法，对有些具体问题还没有给出具体的可操作性的规定，如公共利益的界定，征地权限和程序的明确、对政府征用行为的行政救济措施的细化、土地补偿标准的合理界定等。农民土地权益真正得到保护还有赖于这部法的有效落实和后续相关实施细则。
首先，明确集体土地所有权的主体，保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使。防止目前一些地方的村干部不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象。其次，对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革，构建建设用地流通市场，即修改现行土地管理法第四十三条，明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一是通过征收转化，这一途径仅用于公共利益；另一途径是通过市场交易，这一途径主要用于商业利益，但也可用于公共利益。第三，要提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准，应当参照《国有土地上房屋征收补偿条例》，较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。
（四）尽快修改土地法，允许农村集体土地直接进入市场交易
对于农民，土地的意义不仅是一种不动产，而且还是一种特殊的保障形式。它至少可以为贫穷的农民提供食品、住房、就业、养老保障。因此，政府征用农地，就必须充分考虑社会保障来置换农民的土地保障。如果不具备提供社会保障机制条件，政府就不应该征地。
（五）修改土地法时应明确界定公共利益与商业用途
农村土地法律法规范文5
摘要：我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性与市场经济的发展不相适应。农用地流转是社会经济发展的必然趋势。农用地的流转有效地促进了农业产业结构调整，是优化土地资源配置。实现农用地规模经营与集约经营的有效途径。分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。
关键词：农用地；流转；所有权；使用权
一、农用地流转的意义
我国《宪法》明确规定，农用地的所有权只能归国家或集体所有，因此，我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。
随着我国生产力的发展和人口的增加，为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营，对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性，这是与市场经济的发展不相适应的，也不适应农业资源的优化配置，农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此，分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。
二、我国农用地流转的形式
在实践中农用地流转的形式各种各样，本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。
农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用足指国家依据有关法规赋予的农用地征用权，对公共事业性用地向集体征用，实现农用地所有权与使用权同时转移，并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上，将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为，它是顺应市场主体平等要求，以土地市场价格方式参与交易，分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地，应由国家向集体购买而不宜征用。
农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者，是农用地所有者同农用地使用者之间的流转，包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移，是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转，是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系，包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。
三、我国农用地流转中存在的主要问题
1、农户在农用地流转中主体地位得不到保证
《土地管理法》中明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”，明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体，但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权力，导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地，使集体及农户处于被动地位，权益受侵犯，农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。
2、缺乏有效相关中介服务组织
土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中，向农户提供生产、流通以及金融的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前，我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段，数量较少，区域分布不均，结构和功能不完善，职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩，影响了土地流转市场的正常发育和发展。
3、农用地流转市场发育不完善
农村土地资源市场化配置，是社会主义市场经济的客观要求，对完善农村土地制度，促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段，发育滞后，还没有形成完善的市场体系，市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大，竞争不足，价格机制不能充分发挥作用。
4、相关法律法规不健全，政府对农用地流转缺乏有效监管
与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全，致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管，土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。
四、完善农用地流转制度的对策
1、构建农用地流转制度的基本原则
党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则：
(1)依法原则
土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划，不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营，确需改变土地生产用途的，应依法报批。同时规范土地流转合同，制定各种流转合同样本，力求流转手续合法；规范，并依法保证合同各方严格履行合同。
(2)自愿、互利原则
要充分尊重流转双方当事人的意愿，特别要尊重农民的自，严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费，应由农户与受让方或承租方协商确定，并全部归具有土地承包权的农民所有，乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。
(3)土地资源可持续利用原则
农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则，通过调整土地资源的利用结构，优化土地资源配置、提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。
(4)经济、社会、生态效益兼顾原则
农用地流转的目的是优化土地资源配置，通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展，但决不能急功近利，只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。
(5)以市场为中心原则
农用地流转必须坚持以市场为主导的原则，引入市场竞争机制，减少行政干预，切实保障集体及农户的主体地位与合法权益。
2、完善农用地流转制度的对策
(1)建立农村社会保障体系
一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系，减小农民对农用地的依赖性，使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件；另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，解决进城务工农民的后顾之忧，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。
(2)加强相关中介服务组织机构建设
中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用，其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务；大力培育和发展中介服务组织，加快中介机构行业协会建设；加快信息化建设，构筑中介机构信息平台。
(3)完善农用地流转市场
完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系。权利和义务界定清晰，使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况；其次要规范农用地市场流转的程序，加强交易的管理，但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序，规范收费制度，避免导致农民负担的进一步加重；第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础；最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道，逐步放开农用地流转市场。
农村土地法律法规范文6
关键词：农地流转；制度变迁；潜在利润；制度构建
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2008)01-0055-05
农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过转让、租赁、抵押、作价入股等方式，有偿让予其他单位或个人使用的行为。在我国农村，尤其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地自发进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是，我国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止，法律制度建设已经滞后于现实经济的发展，使得农村建设用地流转不能适应工业化、城市化快速发展的需要，农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。
根据制度经济学的理论，制度是决定人们相互关系而人为设定的一系列制约，它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡、再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指个人或一群人在响应制度“不均衡”引致的获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁，是一种自下而上的制度变迁；后者是指由政府命令和法律引入而实行的制度变迁，是一种自上而下的制度变迁。透致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。我国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁，并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍，提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。
一、城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不清，极大限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果
我国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，也即制度供给不能适应制度需求。从我国现行的土地法律制度来看，实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，我国《宪法》、 《土地管理法》以及其它土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定的，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制，而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，并且集体建设用地的交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂，周期长，且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突，产生巨大的交易成本，不能满足当前对农村建设用地的需求，限制了农村土地的流转。
同时，现行农地制度还存在产权模糊、所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确，究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。
就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残缺的。这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性。农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利，这决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，还可能造成对土地的掠夺式经营。而且，这种周期性调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。
随着市场经济的发展，农村劳动力、资金等要素加快流动起来，土地要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，与当前土地流转加快的现实形成冲突。虽然我国《农村土地承包．法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转，相关法律法规和政策对于土地的流转乃至集中也是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的障碍主要在于：一是土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意；二是依我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押，不可抵押限制了农地流转。而且，土地承包经营权不能抵押也限制了农民获得必要的金融服务。
由以上分析可见，我国目前的土地制度是一种城乡分割的二元土地制度，农村土地的产权是不明晰的，农民的土地承包经营权是残缺的，这与发展市场经济和建立城乡统一市场的大方向是违背的，也导致了一系列严重的社会经济后果。首先，土地用途管制失灵。国家立法对农村土地转为非农建设用地进行限制，一个重要目的就是在耕地资源日益稀缺的情况下保护我国基本农田和国家粮食安全。然而，由于土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市，这刺激地方政
府通过土地征用获得城市建设资金和增加财政收入，从而助长了农业用地的非农化。近20多年来，政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占，导致耕地锐减，违背了法律和政策的初衷。其次，国家垄断土地一级市场，限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易，从而导致对国有土地和农村土地所有权的不公平对待，造成新时期工业和城市对“三农”新的资源攫取，这与丁业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应。据估算，1979年以来，全国通过土地价格“剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20000亿元，造成城市对农村利益的侵蚀，使失地农民的基本权益受到严重侵犯。而且，南于法律制度的城市倾向，刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地，制造了农村、农业相对城市的凋敝局面，严重影响着工农、城乡关系，甚至导致农民与基层政府的冲突与对立，日益成为社会不和谐的源头。
二、农村土地所承载的社会保障功能的日益强化成为当前农地流转的重要制度
作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次，财产职能。作为一种财产的土地，尽管不能像其它的生产性资产那样，在地理区位上可以随便移动，其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的。最后，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下，尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入流，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。
经济处于不同阶段、农户经济结构处于不同的状况，将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部，这时土地是农户维持生计和获得收入的唯一来源。而当农户经济结构发生变化，其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时，土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看，我国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。
这样看来，土地对农民不仅具有生产资料的功用，还具有非生产性功用，即提供就业、社会保险的作用。农户对自己所拥有的土地怀有深厚的感情和依赖，绝不愿轻易放弃自己的土地。虽然，工业化与城市化的发展给农民们带来了大量的非农就业机会，一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入，甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所，他们仍不愿放弃土地。大量的社会经济调查也表明，在农民和进城农民工没有纳入国家统一的社会保障的条件下，绝大多数人宁愿撂荒土地也不愿放弃土地或将土地转让出去。在一定程度上可以说，目前的农村土地产权制度已经异化为农村社会保障制度，农民家庭农业生产不是为了追求利润最大化，而是为了最大限度地保持家庭成员的基本生存需要。这种农地的社会保障功能强化了农民对土地的依赖，降低了农民将土地转出的意愿。同时，土地承担社会保障必然要求社区内土地按人口均分，土地均分又必然引发土地的行政性调整，在很大程度上限制了当前土地的市场化流转和集中，阻碍了农地资源配置效率的提高。
三、经济主体对潜在利润的追求成为当前农村建设用地使用权流转制度变迁的根本动力
制度变迁的前提是存在一股现有制度下无法内部化的外部利润流，制度变迁的根源在于经济主体想获得存在于现有制度之外的潜在利润。在这种外部利润的驱动下，主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁，以达到将外部利润内部化的目的。在现行土地法律制度的禁锏下，农村集体建设用地使用权之所以频繁地进入“黑市”进行自发或隐性流转，是因为这种非正式流转制度给流转主体(包括转出方与转入方)带来了制度变迁过程中潜在的巨大收益。
随着我国工业化和城市化的发展，产生了对于城市建设用地的巨大需求，土地资源日益稀缺，农村土地尤其是城镇郊区的农地一旦转化为城市建设用地，其由农业用途转变为非农用途将实现经济价值的巨大升值，正是对于这种升值收益即潜在利润的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。而在现有的征地制度下，农村建设用地要转化为非农建设用地，必须经政府征用为国有土地，再由政府出让给城镇用地者，这样，农地转化为非农建设用地所实现的土地增值收益绝大部分归各级地方政府占有，农民所获征地补偿很低，还遭受基层政府和集体经济组织的截流，引起农民的极大不满，成为当前农村社会矛盾的重要导火索。农村建设用地流转的潜在利润还表现为，通过农地的自发流转，实现土地的集中与规模经营，并借此调整农业产业结构，推进农业产业化经营，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，这都将带来巨大的潜在收益，也是促成农村土地加快流转的重要动力。1990年以来，在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区，农民利用政策和法律空间，自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾有关法律限制，直接进行土地的非法出租或转让。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的、惊人的。
与此同时，制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告，我国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制，从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一条口子可以流转，无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权，这是我国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说，由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能，从而进一步促进了集体土地流转的制度创新。
四、消除农村建设用地使用权流转的制度障碍。加快推动农村建设用地使用权流转的制度构建
虽然国家法律对农村集体土地使用权的流转作出了种种的限制，但实际上大量的农村集体土地正以各种方式自发进入城市土地市场流转，并获取相应的利益。这种自发性的流转造成土地市场的混乱，而且由于缺乏管理和法律法规的约束，经常出现纠纷，也给集体经济组织和用地单位带来经济损失和麻烦。既然随着市场经济的不断发展，城市不断扩张，对土地的需求导致农村上地的流转已经成为客观存在的事实，那么就应当根据土地流转的实践，调整现行法律和政策规定，把农村集体建设用地纳入市场．使其朝着规范化、法制化的方向发展，建市统一的城乡上地市场，推动农村建设用地使用权的流转。
(一)对农村建设用地使用权流转的相关法律法规进行修改或调整，以适应当前农地流转的现实
应突破和发展完善现行法律法规的相关规定，尽快制定规范和促进集体建设用地使用权流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。借鉴国内外相关经验并结合我国具体国情，笔者特提出如下立法建议：
第一，应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容，这是对限制集体土地流转的法律法规进行修订的前提。在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租、出让、转让、抵押，可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》，农民可以获得土地流转的绝大部分收益。
第二，应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。只有这样，集体建设用地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权，使权利动态化。
第三，在总结各试点城市地方性法规的基础上，应尽快制定全国性的法律法规――农民集体所有建设用地使用权流转管理办法，解决集体建设用地在流转中的无法可依现象。
第四，相关法律的修改。要增加农民土地权利保障的内容。《物权法》出台后，所增加的农民土地权利保障条款的内容，须在《土地管理法》的修改中得到确认。《土地管理法》的修改要体现保障农民土地财产和保护耕地的双重目标。要以《物权法》、《农村土地承包法》中关于农民土地权益保障的立法精神，增加和充实农民土地权益保障的内容。
(二)明晰农村土地产权并赋予农民完整的土地承包经营权，明确土地流转的收益分配
产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻影响。从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度、明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上，赋予农民完整的土地承包经营权，特别是赋予农民对于自己承包土地的处置权及相应的抵押权，允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说，增加土地供给的主体，由原来的单一的国家出让变为国家和农民集体双供给。集体建设用地使用权可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式获得。通过以上方式获得集体建设用地使用权的土地使用人完成协议约定的条件后，在使用余期内可以依法将余期土地使用权流转。不论是首次流转还是再流转，都必须将流转用地的条件、要求在土地有形市场公布，采取招、拍、挂出让等方式确定土地使用人。
要维护集体土地所有者和广大农民的合法权益，对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题作出明确规定，确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价，规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时明确集体经济组织的所有权，土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转的收益可用于土地开发整理、公益事业、农民养老和就业保险、基础教育、公共设施的修建等，具体的分配方案应由全体村民决定。
(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系
要对当前不公平不合理的土地征用制度进行改革。一要将土地征用范围严格限定为“公共利益”需要，并制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利性为目的的用地不得征用。土地的征用坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。二要提高征地补偿标准。目前征地补偿依据的是被征用土地的农用价值，这导致对农民的补偿偏低，征地补偿应以农地转化为城市建设用地后的市场价值作为补偿依据，并适当考虑区位因素，给农民以公平合理的补偿。此外，征用补偿还要适当考虑农地所承载的社会保障功能，也即农地的非生产。三要改革土地补偿的分配方式，应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金，专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法，南地方财政拨专款，对被征地的农民进行职业技能培训，使农民有一技之长后再进入社会。
