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土地法关于土地征收的规定范文1
关键字：征地拆迁、房屋安置、补偿标准
引言
在社会用地日益紧张的今天，征地拆迁已经成为民众非常重视的一个问题。通过相关学者的统计，我国平均每年约有250到300万亩的农田被征收来进行非农业建设。假如设定我国农地被征地区每人约有1亩地来计算，那么每年增加的失地农民最少250万最多300万。根据大约估算，在1987―2001年十四年期间，我国一共征收了约3395万亩的农业用田，也就是说，大约有3400万的农民失去了自己的农地。 虽然我们可以确定农地征收给国家带来了一定的经济效益，但是，对农民农生问题的忽视也为社会带来了很多民生问题。农民生活得不到保证，政府管理不到位，导致两者矛盾越来越多，需要处理的问题也越来越多。
一、当代社会征地拆迁主要存在哪些问题
随着社会经济的不断发展，为了能够跟上发展的需要，政府大量征收农业用地来进行非农业建设，导致了农业的迅速倒退，也导致了进城务工农民的增多。同时由于征收体制本身存在的问题和政府的忽视，征地拆迁有着很大的阻力和很多的问题。
（一）计划经济色彩过重
现在政府普遍利用农作物产量对农民所失用地进行补偿，这样的补偿金额严重低于市场补偿平均价，因此，引起了许多农民的不满，反弹情况比较明显。关于土地赔偿，我国土地法有着明文规定，在征收的前三年，赔偿应该是年产量的六至十倍，但最多不能超过十五倍。除此之外，还要按照家庭人口进行其他补偿。另外，为了保证农民的生活能够得到保障，不低于拥有农地的原有水平，土地法里面还规定，如果以上补偿还不能保证农民维持原有生活水平的，可以在政府审批的条件下，安置另外的补贴费用。但是，总共补偿金额不得超过征收土地年产量的三十倍。近二十年来，虽然土地法经常被修改，但是基本条例却一直得以维持。但问题所在恰在于此，社会经济发展速度加快，经济情况与过去已经有很大差别，特别是近几年，工业飞速发展，农业则待滞不前，导致农民的生活水平大不如前，政府对此不但不加以补贴，还执行最低补偿标准，造成了农业生活质量降低，生活水平得不到保证，失地后贫困潦倒，对征收拆迁持有很大的意见与怨气。
（二）农民土地权利不分明，难以保证自己的利益
首先，法律在这一板块并没有进行明文规定，界定比较模糊。在土地法里有这样一条规定，农民拥有用地如果是属于集体的，那么依法应该由村委会等集体经济组织进行管理。从这里不难看出，这个所谓的土地集体所有权在归属人方面并没有明显的规定，这个集体，到底是大集体，还是小集体，我们无从得知。也是由于这一点，农民无法拥有对承包土地进行处分的权利，也使农民无法保证资自己的利益，甚至缺少农地征收的协商权利。
再者，土地法里面还规定，农民承包相应土地之后，只有使用权，而没有处分权，土地性质不因为承包而改变，更不能够擅自进行买卖。而且另外有条例规定，除了乡镇企业或者说集体经济企业，其他个人或者单位想要进行建设，都必须申请国家用地。而如果是人民公共利益需要，可以对土地进行合法征收。这些条例都明确指出了，如果国家建设用地之外，其他工程想要土建，来源也只能是国家土地或者农民用地。而农民用地可以被商家依法征收，受到法律保护，这就表示着农民没有对自己土地处分的权利，利益很难得到保障。
最后，农民缺乏承包土地的协商和知情权。虽然土地法里面规定，农民承包土地一旦被征收，那么农民有获得相应补偿的权利。但是具体的补偿额度，补偿方法，却没有明文规定，这就导致了地方政府在对农民进行补偿的时候，为了自身经济利益，经常性选用额度最低的补偿，这也是造成政府与农民征收拆迁矛盾很大的一个原因。
（三）征地拆迁难度的加大
根据经济形式的变化，对拆迁政策条件进行调整是必须的，也是必要的。但是如果没有通过仔细地思考而随意对政策进行改变，不但无法促进经济的发展，还会使得原本存在的问题被扩大，矛盾更加激化。并且，在实际的拆迁工作中，问题还不止如此，因为政府必须对农民意见作出处理，有时候在退让时助长了一些人的不良思想，一再提出更高的要求，为政府制造困难。
（四）法律意识不到位
在征地拆迁的纠纷中，很多部门由于司法意识不到位，而没有办法对自己进行司法救济。产生这个问题的主要原因是因为大部分法院对于即没有法院裁决，又没有补偿协议的拆迁纠纷案是不予受理的。而某些时候，一些法院因为行政压力，又会特别对没有补偿安置的纠纷案进行关注，导致了诉讼对象越来越多，为法院工作造成了很多麻烦。
二、如何对这些问题进行解决
（一）完善和补充征地拆迁的相关政策，将补偿标准加以提高
相关法律条规对于私人财产的保护有着明确的规定，我们在对其进行完善的时候，应该要对以下一些方面进行注意。第一、条例中所提到的公共利益，我们必须要对其范围进行界定，对征收权制造认定程序。工商对土地的征收，必须要在符合相关规划的前提下，才能用租赁的方式取得国家土地的使用权。第二、补偿失地农民的额度应以农民原有生活水平为最低限额，要将土地法中原有的补偿标准提高，对于农地上的私人建筑等有价值的东西，应该按照市场价给予补偿。第三、对征地进行拆迁，必须要经过相关政府的审批方可进行，并且对征地价值，应该事先予以评估。第四、要对农民土地协商和知情的权利进行保护，让被征土地的农民保留有申诉、参与的权利。
（二）要对现在所谓的农民土地集体化进行新的创新
对于农民只拥有土地使用权而没有所有权的问题，应该尽快予以解决。显而易见，现有法律在失地农民切身权益的保障上面还有着漏洞，在现阶段我们应该对如何保证农民自身权利进行研究，以及如何在集体制度的基础之上，对农村经济制度加以变化，维护农民利益。
（三）怎样解决历史遗留问题
征地历史上的遗留问题相关政府必须予以重视，并且使用相关的方法加以解决。
1.使用社保补偿制度
由于大量失地农民的生活得不到保障，导致政府与农民自建的矛盾加剧，因此，政府必须对失地农民的基本生活水平进行保障。而为相关农民缴纳社保是一个较好的方式，它虽然生活保障水平较低，但却能够对农民最基本的需求进行满足。
2.农民保障税的建立
政府资金有限，并不能为所有失地农民购买社保。因此，农民保障税就成为了一个很好的补偿失地农民的方法。但这部分税率不应太高，否则容易激起其他矛盾，大约控制在征收土地成交价的4%左右。
3.医疗保障
政府必须要对失地农民的医疗水平进行保障。在最新的医疗改革制度中考虑到对失地农民的补偿，让失地农民从根本上得到有病必医，有病能医的保障。
4.政府帮助
政府在进行征地拆迁的时候，一定不能态度恶劣，必须对农民进行说服劝解，并且承诺对失地农民进行补偿，真正的做好对迁地的管理。
5.增加失地农民的安置房屋面积
由于社会物价增长较快，货币赔偿实际上已经不能满足农民生活的需要了，所以政府开始采取房屋安置的方法对失地农民进行补偿，这的确是一种很好的补偿方式。但是，现在土地资料越来越少，这种方法也开始渐渐的难以进行，因此，政府可以给失地农民一定的发展空间，通过其他产业对劳动力进行利用，这样既可以提高农民生活水平，又可以提高国家经济效益。
参考文献：
[1] 王华成，王刚.浅析房地产征地拆迁中存在的一些问题与对策[J].科技资讯，2009.
土地法关于土地征收的规定范文2
关键词：土地征收；补偿制度；补偿范围；平等原则
中图分类号：D922.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-000-02
一、我国土地征收补偿现状
按《土地管理法》有关规定，在征地补偿过程中，全国各地方政府应根据当地实际情况，制定具体方案确定土地补偿费、青苗补偿费、安置补偿费等。但全国各地经济发展水平差异较大，若按此项规定，补偿制度会因缺乏统一的标准，导致各地补偿情况差别较大，存在较大的随意性与不确定性。并且，在征地补偿费用发放的过程中，存在程序复杂、补偿主体不明等情况，容易造成补偿费用流向问题。
二、土地征收补偿的现行标准
根据《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对《土地管理法》第47条规定的征收补偿标准进行了纠偏。它规定：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”它规定：“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障”，并提出了包括社会保障和补偿方式在内的各项落实措施[1]。
事实上，土地的原有用途产值既不能反映土地作为“永久性的和不可破坏的地力”的价值，也不能反映土地在城镇化进程中因“近邻效应”而产生的价值，更不能体现不可量算的环境和文化价值，按被征地前三年平均年产值的30倍补偿只相当于补偿土地原有用途30年的产值。现在全国各地，补偿标准最高的是杭州，征地价格一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，为原有土地价格的 100倍也不止，但也只相当于100年的原有用途产值。这种补偿对农民来说是不相称的，因为对农民来说土地是世代赖以生存的基础，土地是永久性的。
三、我国土地征收补偿制度的缺陷
（一） 征地补偿标准制定方式不合理
一方面，现行的《土地管理法》中没有明确规定补偿标准，只是对补偿的最高与最低标准进行了限制规定，这样地方政府结合实际制定补偿标准时就有较大的主观性，为了减轻财政压力，一些地方政府会压低补偿标准，导致权益主体所得到的补偿较低。另一方面，目前，我国对征地补偿采用的是“产值倍数法”，这一方法受时间、地域等不定因素影响太大，不具有合理性，引起了众多争议。年产值的决定是根据所处地区的农业生产自然条件来定的，不能反映被征地的区位因素，这种补偿方法偏离了土地市场价格，所以争议较大。
（二）土地征收补偿范围过窄
目前，世界各国都制定了相应的征地补偿制度，都有关于权益主体方面的补偿条款，但就其补偿范围而言，我国较其他各国相比存在很大差异。我国现行的《土地管理法》只是对征地的相关补偿进行了笼统规定，没有给出具体的、统一的标准，对补偿范围没有进行细化，涉及到与土地直接相关的一部分损失补偿，但是不包括其他间接损失补偿，如迁移补偿、工事补偿等。这在发达国家都涉及到了，既有与土地本身价值直接相关的补偿还包括由此产生的一系列附带损失的补偿。而我国的征地补偿规定较为狭隘，难以满足相关权利人利益的补偿。
（三） 补偿权益主体不明晰
从理论上说，补偿权益主体本应为“集体土地所有权人”，但征地补偿制度对 “集体”这个概念没有进行明确定位，因此补偿实际中出现的所有权主体具有较大的可替代性，若真正的补偿权益主体无法确定，征地补偿费用可能会被冒用、截留等。根据相关部门的统计显示，土地补偿费如果土地出让成本价为百分之百，农民只能得百分之五到百分之十，村集体经济组织得百分之二十五到三十，县、乡（镇） 各级地方政府所得为百分之六十到七十，由此来看，征地权益主体只得到一小部分，极大地侵害了权益主体的利益。
（四） 补偿安置途径单一
《土地管理法》中规定土地补偿安置主要采取一次性货币补偿方式为主，其他补偿方式为辅。大多数失地人所获得的一次性补偿金不足以购买原来同等价值的房屋，只够保障其一段时间内生活，最终导致的结果是失地人生活标准大幅下降。笔者认为一次性货币补偿只考虑了实际操作的简易性，却没有考虑到是否能真正保障被征地人今后现实生活的需要。
四、政策建议
前文可见，我国现行的土地征收补偿制度仍存在着许多问题，为了能更充分保障失地人的相关权益，发扬国家以人为本的治国理念，应当对征地补偿制度加以完善。
（一） 扩大征地补偿范围
在这个问题上，我国可以打破以往的笼统分类体制，采用归类细分补偿事项的思路，将土地补偿费大体分为三大类：第一类为与土地直接相关的，如土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费等；第二类为与失地人直接开销相关的，如失地人的搬迁费用、经营损失费、确认和产权变更登记的花费，及对其他相关财产的不良影响费用等；第三类为特殊补偿，在补偿的具体过程中，应充分考虑到被征地人的再就业风险、情感损失等，增加精神补偿。
（二） 结合法律明晰权益主体
在我国《土地管理法》中没有对“集体”的范围给出实质性的定位，因此，在我国的《土地管理法》中可以规定为：“集体土地所有权人只能是在相当时期内长期属于农村集体经济组织内的成员，即农民以及与土地有直接长期劳作关系的主体（ 如土地承包经营者） ”。根据规定，哪些不参与任何劳作的主体如外出务工人员、流动人口等，都不能看作是集体经济组织的成员。尤其要注意的是，征地补偿制度应注重被补偿主体与土地的直接关系，只有直接的关系才能使被补偿主体免于受到土地征收带来的侵害，还能有效避免各级地方政府在征地补偿款中的贪污、截留行为。
（三） 改进征地补偿标准
对于改进征地补偿标准，应充分考虑各方面综合因素，笔者认为主要包括以下几点：首先，应当考虑土地被征收以后，失地农民的所有损失；其次应注意土地价值的市场性与时效性，相关规定中不能只按照土地的原用途价值进行补偿，要按照被征收后的用途计算土地市场价值，以此为基础制定补偿标准；再次要考虑农民失去土地后基本的生活保障，也就是说要对失地农民进行基本生活安置补偿，确保农民生活水平在失地前后不会相差太大。具体的补偿标准应当以当地土地的市场价格为评估依据，在土地市场价格的基础上充分考虑土地对现实生活影响的程度。
（四）加强补偿制度人性化
首先，地方政府应对失地人的实际损失进行补偿；其次，可以引入被征地价值评估程序，由具有法定资质的评估机构对失地人的实际损失进行评估；最后，我国在征地补偿方式上，则采取住房安置补偿与货币补偿两者相结合的方式。然而，鉴于目前征地价值评估技术不足和地价狂涨等的情形，要充分体现完全补偿的原则，在补偿方式上仍然应该以货币补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补失地人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地补偿制度是人性化的制度。
五、结语
被征地农民为地区建设所作出的牺牲及他们失地后的生活现状大家是有目共睹的，他们应该得到合理的安置，他们应该跟城市居民一样享受合理的社会保障。但被征地农民的土地征收补偿政策改革研究是一个复杂的过程，它涉及到多个方面的问题，包括社会基本保障制度、国家法制建设，国家土地制度等。因此改革被征地农民的土地征收补偿政策是完善我国地方政府征地补偿机制工作的重中之重。
参考文献：
土地法关于土地征收的规定范文3
论文关键词：土地征收 失地农民权益 法律保护 和谐社会
论文摘要：和谐社会建设的成功与否、依法治国方略的能否实现，这要求国家关注农村、关注农民，尤其是重视失地农民权益的法律保护问题。目前农村土地在征地过程中，失地农民的许多合法权益受到侵犯，从而导致社会矛盾日渐突出。为了继续顺利推进城镇化，同时又维护被征地农民的合法权益，必须完善土地征收的法律规范，以实现社会的和谐发展。
近年来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。
一、失地农民法律权益保护的理论思考——基于和谐社会和法治的视角
如何保护失地农民的合法权益并解决好失地农民的就业和生活问题，这是全社会都非常关注的热点问题。笔者认为，应该贯彻和谐社会和依法治国的原则，以维护法的实质正义为目的，以保护弱者的利益为根本，在公平、公正的立场上，切实解决好农村土地征收中所涉及的农民权益的法律保护问题，这样才能维护好农民的合法权益，维护社会的稳定。
（一）和谐社会与失地农民权益法律保护
和谐社会是社会关系得到全面有效调整，人与人之间和谐相处的社会。要把我国建设成和谐的社会主义社会，就必须认识到：我国是一个农业大国，农民占全国人口的绝大多数。农村、农业、农民问题是我国社会主义和谐社会建设中的一个重要而又突出的问题。没有农村的现代化就没有全国的现代化；没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的和谐、稳定就没有全社会的和谐、稳定。必须高度重视“三农”问题，解决好农民的生存与发展过程中的种种难题。然而，目前农村土地征收中出现的侵犯农民合法权益的现象与我国和谐社会的建设格格不入，必须对失地农民的合法权益给予切实关注，充分维护好作为弱者的农民的合法权益，使他们失地后仍然能得到更好的生存和发展。只有这样，我国和谐社会建设才能得到更好的发展，人们才能过上幸福安定的生活。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是和谐社会的内在要求。
（二）依法治国与失地农民权益法律保护
民主法治是和谐社会的基本特征之一，法治建设与和谐社会构建具有内在的高度统一性。现代社会中，法律及其调整机制已经成为社会调整的主要手段，依法治国，建设社会主义法制国家，已成为人们的共识。法对社会的调整，主要是调和社会各种冲突的利益，对社会机体的疾病进行治疗，进而保证社会秩序得以确立和维护。我国已经把依法治国写入宪法，建设社会主义法制国家已成为我国人民的追求。然而，在我国农村土地征收中却大量出现违反法律，损害农民合法权益的现象。如以低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，补偿方式单一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地费。农民作为弱者的利益得不到法律的保护，这违背了法的宗旨在于保护弱者这一精髓，也违背了法的实质正义。这与我国依法治国方略的实施很不相称。只有依靠理性法律制度对社会关系的调整，确立实质法治，才能构建和谐社会。只有依法处理各种农村土地征收中涉及农民权益的问题，才能充分而又平等地保障和实现农民的生存权、发展权。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是依法治国的必然要求。
二、我国失地农民法律权益保护的不足
（一）农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大
我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收中，“公共利益需要”缺乏明确界定。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际操作中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益的外延到所有经济建设，把所有市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。事实上，土地被征收后，由哪些具体的建设项目来使用被征之地具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。正是由于农村土地征收的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地的情形；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。
（二）农村土地征收的法律规范滞后，农民的合法权益得不到有效法律保护
第一，土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，其财产权益得不到保障。
第二，土地补偿标准极不合理，补偿费过低且理论依据不足。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。现行土地征收的补偿原则只是按照原用途原产值进行适当补偿，目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。
（三）土地征收法律程序不完善
土地征收法律程序不完善主要包括两个方面：一是缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。二是土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，对于征收批准决定的可诉性，过去一直被理论界所忽视，理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性。司法部门对理论界的这种认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。
三、完善失地农民法律权益保护的建议
（一）严格政府责任并促进土地进入土地使用权市场进行交易
近现代法治的实质和精义在于控权，即强调权力在形式和实质上的合法性。应具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但也要认识到，属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完毕的，这就导致很难避免打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。
（二）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位
土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权实际上是个笼统的概念，不能使农民成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。
权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。
（三）明确土地征收的法律补偿标准
关于补偿标准的计算，这是争论最为激烈的地方。主要有两种代表性观点，第一种是主张区分被征土地是公益性用地还是非公益性用地。对非公益性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对公益性用途的征地仍采用现有补偿标准（可有所提高）；第二种是采用市场价格来进行补偿，不区分是否是公益性用地。第一种观点仍有牺牲农民利益之嫌，冠冕堂皇但却无法掩盖事实的不公。笔者赞同第二种观点。我国应确立以市场定价为主的补偿标准，避免土地征收补偿与开发土地增值出现巨大利润“剪刀差”，以及由此引发的征收中滥用职权现象。由于我国目前依然实行的是国家垄断土地一级市场和严格控制土地二级市场，无法实现土地的自由流转。因此，首先应对土地实行定级估价，通过土地评估事务所等市场中介机构的综合评估，根据地块所处位置、供求情况、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出土地的参考价格。只有按市场价格对农民土地进行补偿，才能合理公正地保障失地农民的利益，让农民失地不失利。
（四）严格土地行政征收的法律程序
首先，应建立和完善行政征收合法性调查、审批和监督程序。在行政主体递交行政征收方案后，主管部门依法对行政征收土地方案的合法性进行调查，如是否符合公共利益的需要，是否有通过市场化运作等获得土地的其它途径，严格在审批的范围内进行土地征收，杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为的发生。其次，建立和完善土地征用的听证制度。听证制度是保障相对人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害关系人要参与土地征用决策，土地征用主体必须认真听取相对人的意见和建议，对行政相对人提出的针对土地征用有关的问题给予合法合理的解答，否则主管部门有权否决土地征收主体的征用方案。
参考文献：
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土地法关于土地征收的规定范文4
[关键词]集体土地；农村土地；隐形市场；农村土地产权
[作者简介]黄中显，广西民族大学政法学院讲师，法学硕士，广西南宁530003
[中图分类号]13922．3
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2006)12－0147－07
我国农村土地产权改革一直以来是各方关注的焦点，农村何去何从，事关建设社会主义新农村的成败。在市场经济条件下，土地作为一种经济要素流转是市场经济固有的符号。但我国农村集体土地问题的症结，恰恰源自集体土地的流转上。农村建设用地流转在很多地方的失范已经是不争的事实。2005年10月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的施行，可以视为我国集体土地使用制度改革中的又一次开创性试验。在国土资源部刚刚定案的52号文件(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)中，首次明确提出推进农村非农建设用地流转的试点工作。在这种新形势下，从多角度探讨集体土地问题具有现实意义。
一、集体土地“隐形”市场的界定
(一)集体土地“隐形”市场的含义
在一个市场中，既有正面的、符合法律规定的交易市场，又有隐性的、规避法律或利用法律制度本身漏洞进行交易而形成的市场。土地“隐形”市场是相对于土地“有形”市场而言的概念。土地“有形”市场是在国家法律制度或国家土地政策的规范下进行的土地交易形成的市场。土地“隐形”市场是指违背国家法律法规、违背土地政策、非国家正式认可的那一类土地产权交易形成的市场。根据我国现行法律的规定，集体土地经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让用于房地产建设。《土地承包法》虽然规定了集体土地承包经营权可以以法定的方式进行流转，但不得在非农领域里流转。而在现实中，存在大量的集体土地向非农领域流转，即集体土地非法转用和集体土地建设用地非法入市(进入房地产领域)的情形，本文所指的集体土地“隐形”市场，就是指集体土地作为建设用地在市场非法流转所形成的市场形态。
(二)集体土地“隐形”市场的形成和基本类型
我国的土地所有权有国家所有和集体所有两种状态。建设用地在城市表现为城市国有建设土地，在广大农村表现为住宅基地、集体经济组织公共设施、公益事业用地、乡镇企业建设用地等几种类型。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和事业建设经依法批准使用集体所有之土地的除外”。这些规定对农民集体所有的土地使用权用于非农业建设的法定情形作出了明确的限制。对于集体土地建设用地使用权作为交易客体在市场上流动，法律上规定了两种情形：其一，集体建设用地使用权以人股、联营方式兴办乡镇企业；其二，乡镇企业在符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的情况下，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的。
而在现实中，由于各种原因，集体土地建设用地使用权规避法律而进行流转的行为很普遍，主要类型表现如下：
1．直接“转让”型土地隐形市场。表现为由集体土地所有者就未经国家征收的集体土地与受让方直接签订转让合同，或者根本不签订任何合同，双方达成默契，由受让方交纳一笔所谓的土地转让费后，取得该集体土地的使用权。大的方面，集体土地所有者可能将土地卖给买者办厂、搞项目；小的方面，可能卖给城镇单位或个人作建设用途或卖给个人建造坟墓等。
2．“出租”型集体土地隐形市场。表现为：一是将集体土地直接租给城市居民或城镇单位，由承租人投资建厂房、仓库、加油站、酒楼等；二是将土地独建或合建房屋或铺位后再出租；三是城镇单位或居民挂靠集体经济组织办企业，以乡镇、村办企业的名义取得集体建设用地。出租的特点是将地价隐含于租金之中，租金较高且一次支付，租期甚至长达几十年。这是目前土地隐形流转最常见的市场形态。
3．“房屋转让”型集体土地隐形市场。我国法律虽然禁止将集体土地进行转让，但是转让集体土地上房屋却是允许的。转让双方达成默契，先由集体土地所有者或使用者按受让方的要求将房屋建好，双方再签订期限较长的转让房屋合同，把房屋交给受让方，并将地价隐含于房价当中。
4．“合营”型集体土地隐形市场。在一定条件下，国家也允许农民集体经济组织或者集体土地使用者以其土地使用权作为投入的条件，与提供资金等其他生产要素的单位、个人共同兴办联营或者其他经营性经济组织，合资、合作从事生产经营活动。如果是真正地举办联营企业当然无可厚非，但实际上，有许多的所谓联营并不是真正的联营，集体土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不参与经营也不承担任何风险，而是拿到一笔相当于土地转让费的利润后，就什么也不管了，这显然实质是以合法形式掩盖非法目的，旨在规避法律禁止的集体土地非法交易行为。
5．“建房”型集体土地隐形市场。合作建房在城乡结合部较为普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而买得此类房产的业主，又不能办理房产证；二是乡镇、村办企业取得建设用地后，非自用或不完全自用，而是进入市场与他方合作建房或搞房地产开发经营；三是村民取得住宅不是自用，而以该幅土地与出资者(城市居民或城镇单位)合作建房，建成后按约定分配。我国对此类房产的土地所有权或使用权能否随房产一起移转缺乏相应立法。但从我国对集体土地的管制来看，这其实也是一种非法转让集体土地的行为，只不过集体土地所有者不是直接拿到土地转让费，而是以取得房屋这种实物来代替土地转让费。
6．“抵押”型集体土地隐形市场。这表现在集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连土地使用权抵押等情形。在民营经济较为发达的地方，由于开办企业经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押，从银行取得贷款。但不管是政府还是银行，都默认了这种做法的合理性，因为反正如果企业还不起贷款，政府可以出面进行强制执行，可以说形成了一套完整的地方性集体土地融资方法。
不管是哪一种的集体土地作为建设用地的隐形流转，实质上，集体土地所有者已经在履行了与城市政府相类似的土地所有者职能，进行着农村土
地使用权的出让行动。在我国目前的法律框架下，集体土地入市交易尚属禁止之列，因此流转两方大多采取“一对一”讨价的协商让地方式，既缺乏公开的竞价机制，又缺乏法律保障和社会监督，流转协议也不规范，这将造成集体土地使用权流转管理失控，集体土地使用权发生权属纠纷时，也难以从法律上进行维护和处理。
二、我国集体土地“隐形”市场形成的原因
我国集体土地“隐形”市场形成不是偶然的，其形成过程折射出我国在社会转型期各种社会因素、各种利益团体的博弈，也折射出旧的集体土地法律制度在新的经济形式下的滞后和无奈。集体土地“隐形”市场的发生和发展，其背后的驱动力是复杂的，主要有以下几个方面的因素：
(一)建设用地的供需结构失衡产生了客观的引力
集体土地建设用地流通在现实受到极大的限制。但随着经济的不断发展和房地产市场的发育，集体土地进人房地产建设市场有其内在的冲动和外在拉力。这是因为：(1)在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着农村向城市索取资金和城市向农村索取土地两大问题，集体土地流入房地产建设市场是市场经济体制下土地资源配置的必然规律。(2)集体土地所有权尽管受到国家严格的土地用途管制，但集体土地所有权毕竟具有相对独立法律人格和排他性，这些特点使得集体土地所有权流入土地交易市场具有广泛性和灵活性。同时，集体土地利益的集团性要求集体土地利益最大化，这也增强了集体土地向外扩张和参与流动的动力。(3)在我国现有的经济和技术条件下，城镇建设大多采用粗放型发展方式不断向外扩张，以土地增量建设为主导，不断向农村索求土地。为了满足城市扩张对土地的需求，以填补需求缺口，集体土地参与了流通。
随着经济的持续快速发展，当前和今后相当长的时间里，对建设用地的需求越来越大，而这种旺盛需求又因地理位置、农田基本保护区制度及相关法律政策的限制而难以得到充分满足。这种状况在经济发达地区和城乡结合部表现更明显，在一些发达地区，经济发展能否再上一个台阶，关键在于能否提供“摆”项目的土地。非农土地的旺盛需求与供给不足的矛盾，使土地供应问题已经成为经济发展的瓶颈。
(二)土地征收制度的缺陷产生了负面推动力
我国的土地征收制度在我国的城市建设工业化进程中发挥了巨大的作用，但在运行的过程中，由于各种原因，其自身的缺陷日益凸显：
1．土地征收中低价补偿问题严重。我国的土地征收补偿制度虽然几经修改，但征收补偿费用不仅低，而且在标准上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益，产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失控等许多不良后果。在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
2．土地征收补偿利益分配的不平衡。对于征地费，相关部门都可以按一定比例进行提取。政府受益部分中不属于调控土地资源利用的项目日益增加，政府受益项目多而杂，必然会扩大政府及其部门的受益程度，减少农村集体及农民的应得利益，加剧政府部门与农村集体及农民在土地征收补偿费分配上的不公平。在我国，因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得，这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获土地增值收益专款专用于土地开垦、发展生产和安置被征地农民生活，这种扭曲的分配机制使政府成为真正的受益者。
3．土地征收中政府失灵现象严重。政府介入经济生活，对经济的持续健康发展起重要作用，但同时也应看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目标，即使一个良好的无私的统治者也无法绝对避免自己的意志偏离社会利益。政府也会失灵，甚至比市场失灵更可怕。在土地征收过程中，政府失灵主要表现在：其一，政府作为制度的供给者，其自身又是制度的需求者，有潜在的利益要求，在土地征收补偿制度设计中，政府作为补偿者，可能会出于自身利益的考虑，尽量降低补偿标准，而将征得的土地以市场价投入市场，从中营利。其二，土地征收过程中的寻租现象严重。在土地征收法律关系中，建设单位或公共设施的投资者才是真正的用地单位。土地征收是国家对既定产权进行重新安排和再分配的过程，是一次利益的重新洗牌。征与不征，征多征少，征后以何种方式投入使用，对用地单位意义重大。政府往往视不同对象安排含量不等的产权，寻租机制由此发育起来。在土地征收过程中，用地单位往往并不付诸法定的程序获得用地，而是竭力贿赂政府官员或给小集体以利益来获得非法利益，扰乱了正常的地产市场秩序。其三，地方政府对来自上级政府决策的“修改”和“消化”。改革开放以后，随着中央与地方政府日益成为相对独立的经济利益主体，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府为了更多地获得征收权带来的利益，往往“化整为零”，截流上级政府的批准权限，使土地征收行为一度处于混乱状态。某些地方政府企业化现象严重，政府征地并非出于公共利益考虑，而是用于自己投资，政府成了“企业家”，其自身形象扭曲的同时，也使地方经济带有浓厚的政府经济色彩。由于政府部门自身利益的驱动，政府未能严格依法办事，发现有土地的非法交易行为往往不能及时处理，更有甚者采用“私了”的做法，对一些大宗项目或有助于地方政府谋求政绩的项目采取下不为例的态度，一定程度上助长了集体土地非法交易之风的盛行。
我国的集体土地征收制度带有太多的计划经济痕迹。计划经济体制下的征地制度与市场经济发展之间出现了不协调，计划经济体制下的征地制度产生了较高的交易成本。这种交易成本一方面制约了土地市场的正常发展，另一方面促成了土地权属隐形市场的兴起，交易双方为规避交易成本，以变通的方式直接进行着多种形式的集体土地使用权交易。当已有制度不能适应生产力发展需要时，生产者的创造性实践活动将诱导制度变迁。农村非农产业的发展，向农村集体土地利用制度提出了新的需求，在集体土地利用制度未能满足这一需求时，农民以其特有的创新能力创建了抛荒地耕作的股份制运作模式和集体所有制土地向城市房屋建设用地转换的市场化模式。集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。
(三)集体土地产权制度存在的问题为集体土地隐形市场的形成留下制度缺口
产权制度就是制度化了的产权结构和产权关
系，它规定了产权如何安排、如何界定、如何运行、如何保护等。“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”集体土地产权，指关于集体土地资源(地产)的一切权力的总和。我国的集体土地产权特征可以概括为：集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权。“承包经营权”是集体土地产权的最典型特征。
“集体享有所有权”是农村土地制度所有权形态，集体土地所有权有三种形式：乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内两个以上的农民集体经济所有。即集体土地分别由乡镇、村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。但集体所有在民事实体法上只能是一句空话。如在土地征收中，这些规定存在不少受益主体虚置的种种问题。也可以说，目前大部分的农村土地纠纷问题与集体所有权主体虚化有关。
对“家庭享有承包经营权”，我国法律通过《土地承包法》有更为全面的规定和更有力度的保护。《土地承包法》允许承包经营权在农业的范围内以法定的方式进行流转，但集体土地在非农领域方面流转的规定却是空白的。这种状况和我国大量存在的集体土地建设用地的大量交易现象形成鲜明的对比。换句话讲，“承包经营权”在我国目前的法律制度框架内受到严格的限制，其权能是残缺不全的。
“国家享有管理权”是我国集体土地法律制度的重要组成部分。我国的集体所有土地制度体现出浓厚的国家干预公法色彩，国家对集体土地的用途、流转等进行了严格的土地用途管制。因此从制定的有关土地法律规范来看，现行的集体土地法律规范以管理法为主，很少有私权性质的民事规范，是一种管理法而非权利法，这也与集体土地集体所有的现实不符。因此，目前的集体土地法律制度没有体现出对农民土地产权应有的尊重，集体土地法律制度本身应充分体现的私法上的权利和义务也形同虚设。
国有土地有偿使用制度的实行导致城市地价愈来愈高，一些房地产开发商或需要用地的单位无法通过竞争在城市取得国有土地使用权，此时，经济人的本性使得他们把目光转向农村集体土地，尤其是城市近郊的集体土地。而在目前的集体土地产权制度状况下，通过正常和合法的手续取得这些土地的使用权是比较困难的，于是他们就把期望寄托在非法的土地交易上。集体土地产权――一个没有受到应有正面尊重的权利，只有另寻它径来释放自己的权能了。更何况在目前集体土地产权制度状况下，这种非法交易又很容易上手，成交效率高。
(四)集体土地权利人法律意识的淡漠是集体土地隐形市场形成的重要诱因
农村法制建设一直是我国法治的重中之重。但在广大的农村，农村干部和村民的法制意识非常薄弱，表现在现在很多的村干部和村民对我国现行的土地法律制度一无所知，甚至还不知道有土地管理法，认为买卖、转让土地是天经地义的事情。一份调查报告显示：在一些地方，有78％的农民都认为他们耕种的土地是国家的，法律赋予的集体土地所有权于现实生活中却被法律上的所有权人自我否定掉了。由此产生的必然是对所有权和所有权权能的漠视①。
可以想象，在这种观念的支配下，在短期经济利益这条魔棒的指引下，集体土地产权人在处分自己的权能时必然是任意的、随意的和追求短期效应的。村民把自己承包的集体土地随意转租、出卖或乱挖乱用；农村干部不与其他村委商量亦不征求村民的意见，仅凭自己个人作主，就可以随意出卖、转让、出租集体土地。农民的合同契约意识的法制观念不强，农村集体土地交易的合同多种多样，有书面的、亦有口头的，有的什么也没有。即便有书面合同的，合同也不够规范，有关合同的条款、标的不够明确，当市场价格或其他因素发生变化时，合同买受方任意变更或终止合同，导致实际处理土地纠纷时难度加大和司法资源的严重浪费。
总而言之，在现有的法律体制下，农村集体土地主要还是通过土地征收的形式进入房地产市场的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能满足集体经济组织追求利益最大化的要求。在不能通过合法形式得以满足之时，集体土地不免自发地寻找突破点和平衡点。首先是地方集体土地征收权的扭曲和滥用，其次是集体土地隐形交易市场的形成。这是由于建设用地市场缺乏相应机制所带来的必然结果。
三、我国集体土地“隐形”市场法律规制的途径选择
由此看来，规范集体土地建设用地的流转是很必要的，这既是保护耕地也是稳定农村发展、实施可持续性发展战略的需要。消除集体土地“隐形”市场是一个系统的法治工程，基本的思路是进一步明确集体土地的产权所有，赋予土地承包经营权完整的私法权能，允许集体土地作为一种重要的市场要素进行流转并且以市场为导向形成交易价格；与此同时，改革土地征收制度，弱化国家对集体土地权利的干预，平衡土地收益的利益分配机制；明确国家在土地市场中的角色，完善土地管理制度；加强农村法制宣传教育等等。本文主要从土地征收制度改革和集体土地流转市场的建立两个相辅相成的方面进行阐述。
(一)改革完善我国的土地征收制度
由前面的分析已经得知，土地征收制度的制度缺陷是集体土地隐形市场产生的重要原因。因此改革势在必行。对于我国的土地征收制度的改革，学者们也是仁者见仁、智者见智。
为了规范滥用公益性理由征收土地的行为，大多数学者提出应区分两种不同性质的土地征收行为，分别采用完全补偿和不完全补偿的标准，以维护农村集体经济组织和农民的合法利益，实现实质意义上的公平。这种主张认识到了由于土地征收权的滥用所带来的不公，但在“两种不同性质的土地征收行为”的前提下讨论土地补偿问题，实际上承认了非公益性目的征地的合理性。因为能否进行征地和如何进行土地补偿毕竟是两个不同层次的问题。这种做法无形中将征地的公益性要件虚置了。因而，不应将非公益性目的的用地纳入到土地征收的程序之中；否则，既引起土地征收认识上的误解，又违背了国际上关于土地征收公益性目的要件的惯例。根本无法消除在土地征收过程中的政府失灵的现象。
根据当前征地难和集体土地使用权隐形市场自发形成的问题，有人提出应建立单一的集体土地征购制度以取代征收制度，即使用集体土地进行建设应该全部采用市场化的手段。从某种角度而言，这无疑是一种有益的探索，但对于因公益性目的建设而需用的土地，其征收费用相对较低，不可能和营业性用地一样由市场价格来决定的。而且，土地征收制度在我国还是具有一定的现实意义的，完全采用市场化征购制度对我国来说不现实。
笔者认为，集体土地征收市场的准入，应参照国际上通行的惯例――以“公共目的”为土地征收
市场唯一的准人要件，其他类型的建设用地一律进入集体土地征购市场进行交易。既然集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。这种通道具有符合市场规律的合理性，那么应该通过法律制度的供给来确认和保护这种不可阻挡的社会现实。
有的学者认为，采用经营权分离办法进行集体土地建设用地流转，拥有分离出来的集体土地转换经营权，与市场经济发展相吻合，与法定集体土地所有者身份相一致，与土地公有属性也不冲突。具体运作安排是：保持现有土地所有制形态不变，即城市市区土地的国家所有制和农村包括城市市郊土地的农民集体所有制，缩小征地范围，扩大市场化范围。对关系国家利益的国防建设用地、基础设施建设用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋与场所用地等公益用地保留征地制度。对其他可以市场化的房屋用地全部实施市场化土地用地制度。城市政府退出市场化土地转换交易环节，不再直接参与集体土地使用权买卖，同时授予集体土地所有者、农村集体组织以农村土地使用权的转换经营管理权，农村集体组织作为独立的农村土地所有者主体代表，在土地规划与相关制度约束下行使土地使用权的自主经营与转换权。
(二)构建城乡统一建设用地市场以消除集体土地隐形市场
城乡统一建设用地市场的意义可以从两方面来理解：其一，为集体建设用地的流转找到除征收外的其他流转渠道，消除了集体土地征收制度缺陷所带来的种种隐患，充分实现集体土地的权益。其二，建立集体土地使用权交易市场，允许土地作为一种市场要素进行流通并形成其市场价格，法律权益分配给能以最小的成本换取最大收益的一方。
1．构建城乡统一建设用地市场。城乡统一建设用地市场的目标是构建多元、多层次的城乡统一建设用地市场。“多元”指该建设用地市场由农村建设用地市场、城市建设用地市场和联结两个市场的产权转换市场(主要指集体土地征收或征购市场)三大块组成。“多层次”指前两大市场纵向之间可以分解为不同层次的土地市场体系。农村建设用地市场可以分为农村非农业建设用地市场及农村非农建设用地准入市场。前一市场又可分为租赁市场和转租、人股、抵押市场等等。城市建设用地市场可以分为三级土地市场：一级市场为国有土地的划拨、出让市场；二级市场指取得国有土地使用权的建设单位将土地进行转让的市场；三级市场则是指建设用地使用者之间转让、出租、人股、抵押等处分建设用地使用权的市场。
由以上三个市场我们可以看出，产权转换市场、城市建设用地市场是以农村土地市场为前提和基础的。城市建设用地市场增量土地的供给是由农城用地转换市场决定，从根本上说是由农村用地市场决定。农村地产市场运行得好、配置效率高，就可以有更多的农业用地和农村非农用地进入农城转换市场进而转化为城市建设土地；同时，如果城市建设用地市场运行得好、配置效率高，就可以减少农村用地转化为城市用地的绝对量。
2．城乡统一建设用地市场的法律制度安排。为了避免城乡统一建设用地市场的失控和混乱，对该市场进行有效的法律规制是很有必要的。为此，笔者将从宏观和微观两个角度阐述该市场的法律构建。
(1)宏观视角的法律规制。对城乡统一建设用地市场进行宏观法律规制，笔者认为国家应把好三个关口和完善、实施三项宏观法律制度。
三个关口指农村农业用地转化为农村非农建设用地的关口；农村集体土地转化为城市建设用地的关口，即集体土地征收及征购总量控制；城市每年供应建设用地的总量计划。
对集体土地转化为农村非农建设用地和农村用地转化为城市用地两个关口，国家要建立严格的土地审批许可制度。对未经批准擅自改变土地用途的用地者给予严惩。同时，对集体土地转化后的用途、产业限制、容积率、建筑高度等进行严格审查，使转化后的原集体土地利用达到最佳经济、社会和环境效益。第三个关口则由国家土地管理部门根据土地利用规划和国民经济发展计划以及国家控制指标确定。
宏观规范可从以下几方面着手：
其一，完善土地有偿有期使用制度。建立非农业集体用地有偿有期使用制度，加快集体土地和农村非农建设用地(主要指经营性用地)有偿有期使用制度的立法。应该承认，现在农村出现的土地使用权等以各种形式实现其自身价值是家庭联产承包制度的完善和发展，应从立法上加以确认。对城镇国有经营性用地有偿有期使用制度，主要是扩大该制度的适用范围，扩大到所有经营性用地均实行有偿使用，以用地的性质而不是以用地单位的性质确定法律制度的适用。在转让形式上，由原来以协议为主的转让方式过渡到以挂牌拍卖、招标为主的市场化形式。
其二，强化土地规划与利用制度。土地规划是土地管理工作的重要组成部分，集体土地的利用与开发必须服从城市发展总体规划和土地利用总体规划，集体土地市场法律制度的建设应把土地规划管理作为重要的组成部分，做到土地规划立法超前和土地规划管理到位。同时，改变当前小城镇粗放型的发展方式。
其三，完善和执行土地基准地价及地价公示制度。在城乡统一建设用地市场还没有发育、发展起来的时候，很难形成市场价格。尤其是农村的集体土地使用权交易，很容易导致价格混乱。因此，既要有城市土地的基准地价，又要有农村集体土地的基准地价，并定期调查、调整和公布。对因生产经营性用地需要征购集体土地的，征购的地块应视为城镇土地，并进行科学分等定级评估出合理地价，最大程度维护集体经济组织的土地权益。
(2)微观视角的法律规制。从微观视角对城乡统一建设用地市场进行规制，主要是为确保土地使用权市场交易的安全而设置具体的法律制度：
其一，完善土地产权产籍登记制度。主要是明晰集体土地产权的主体归属。对于农村建设用地进行严格的产权(主要是土地使用权)登记，结束我国长期存在的、乡镇集体企业建设用地及农村农民住宅用地盲目、混乱和无序的局面。在土地产权产籍的登记上，赋予登记相应的物权效力，使得集体土地建设用地的登记制度与现有的土地及房产登记制度相协调。从动态角度而言，农村集体所有土地进入城乡统一建设用地市场，必须依法进行登记领证，涉及原土地有关事项变更时，得办理变更登记手续，并接受政府土地管理部门的监督。
其二，建立城乡统一建设用地市场交易管理制度。主要指市场准入、准出、市场交易方式及交易手段、市场交易的国家适度干预。市场准入指进入市场的土地及其权利必须无瑕疵，具备有关部门的书面证明。在土地交易时，采用统一的交易地点。为此，可建立集体土地产权交易中心，规定供地、用地单位必须统一在中心进行产权移转，并确认在中心外的土地交易行为一律为非法交易行为。国家的适度干预，主要指土地交易税收法律制度和必要时的国家行使土地优先购买权。国家可以开征集体土地转让增值税、耕地占用税等，既可以调节土地使用权交易市场，又可以使国家或地方政府的投入得到相应补偿。而政府的土地优先购买制度，旨在对农村集体组织即将进入集体土地使用权交易市场的土地，有关政府部门对其产业选择、地价等方面进行引导和劝导，在引导、劝导无效的情况下，政府可以利用土地优先购买权，强制交易以调节土地市场。
政府的土地优先购买制度，和国家的土地储备制度的建立相联系。政府可以通过土地优先购买权收购未经整治的农村集体所有土地，进行前期开发，经过一段时间储备后，在适当的时机投放房地产市场，以此来增加政府对土地市场的宏观调控能力。
土地法关于土地征收的规定范文5
【关键词】土地管理制度，关键问题，政策研究
随着国民经济的发展，我国土地制度在国家经济发展中逐渐得到建立以及完善。它不仅在一定程度上对耕地进行了保护，促进用地的节约性，保障了社会注意经济的发展，还对社会公平正义进行了维护，在国家宏观调控等方面有着重要意义。但是，随着时代的发展，我国土地管理制度的局限性也逐渐显现出来。
1、土地管理制度中存在的关键问题
1.1土地用途管制
其一，在《土地管理法》中，对县以及乡级土地的利用进行了规定，其相关的总体规划要划分为土地的利用区，对每一块土地的使用目的以及用途进行明确掌握。这样看来，市场配置土地资源就得不到相应的发挥，市场配置中基础性作用的发挥也就成了空谈。
其二，在土地管理制度中，对土地的利用规律没有足够的法律权威，从而发哦之管制规划的失效、相关规划被随意修改、计划指标得不到严格遵守以及相关规划的实施没有足够的监督力度等现象普遍出现。
其三，在土地管理制度中，其在对管制目标实现时对审批的方式过度依赖。在我国土地管理中，依旧存在着审批缓解繁复、审批的内容重复、审批相关权限设置不科学以及审批相关链条过长等问题，其在一定程度上对社会经济的迅速发展以及市场环境的急速变化中存在的不确定性不能很好的适应，对市场资源配置中的基础性作用的发挥具有一定的不利因素，对政府职能以及社会经济的转型也不相适应。
1.2土地征收制度
在我国土地管理制度中，关于土地征收的制度中也存在许多问题。其一，在我国土地征收管理制度中，相关于征地的制度中，要求的征地范围过宽。大量城市规划区、经营性用地以及许多乡镇企业相关用地以国家建设或是公共利益的名义被征用，使人们比较难接受。其二，土地在征收之后的补偿过低。在土地征收的过程中，政府付给农民或是集体的征地费用太低，与市场上土地的价格差距相对过大，容易引起人们的不满。其三，在土地征收之后，对失去土地的农民的生活以及生产没有妥善安置。在这集体和农民之间的利益分配中，导致农民的利益得不到足够的保障。
1.3土地有偿使用制度
在我国当前的土地使用制度中，它与土地市场的规范化还存在一定差距。其一，在我国土地市场中，其相关的市场机制还不够完善，其中，协议出让以及划拨用地所占据的比例依旧相当重。其二，在我国土地市场管理中，对于土地调控技术手段以及市场检测的手段相对缺乏，有效性不足。其三，在我国城乡土地收益的分配中，其分配存在严重的失衡。分配过程中，农民的收益受到损害，城乡之间变大的差距可能会使许多新的矛盾出现积累。
2、土地管理制度关键问题的政策探究
2.1加强土地基础制度建设
一是产权制度。在土地建设中，对相对明确的城乡产权进行建立，使现代化土地产权制度更加明确清晰，从而使土地和其他相应的地上附着物的统一记录得以实现。另外，还要注意对农村土地确认权的登记颁证进行加速推进，对土地相关的统一登记试点工作进行展开，促使全国各地的统一编码工作加快。
二是规划制度。在对土地基础制度建设进行加强的过程中，注意对部门分头规划的现状进行改变，使具有功能布局以及空间约束等相关特征的国家空间规划分级体制得以建立。另外，还要注意对土地管理制度的相关法律的立法进行推动，使规划的法定地位得以确定，从而使土地规划利用的权威性得到一定的保证。
三是土地调查制度。在对土地基础制度建设的过程中，要注意得以国家直属土地相关调查机构进行建立，设置专职人员进行土地的调查，在人、物、财以及相关的体制机制等几个方面对土地调查的正常施行提供保障，从而使国家对土地资源的利用状况的全明星、准确性以及快速性的把握情况进行提高。
2.2完善土地法制
在我国土地管理制度中还存在着一定的不足，在土地相关制度发展的过程中，应注意对土地的法制进行一定的加强和完善，从而使人们的权利保障、相关执法监察的法律保障以及市场运用等得到相应的提高。这样，不同的权利主体都能够通过国家所制度的法律法规中得到保护，使平等交易等相关制度得以构建以及完善。另外，还要注意对集体建设用地的流转改革以及征地制度的改革等提供一定的法律空间。
3、结束语
综上所述我们可以得知，土地管理制度在我国农业经济发展的过程中占有极为重要的地位，与人们的切身利益息息相关，但是随着时代的发展，我国土地管理制度在新形势下还存在着许多的问题。在我国土地管理中，对相关的土地管理制度进行改革和完善，可以在一定程度上对耕地进行了保护，促进用地的节约性，保障了社会注意经济的发展，还对社会公平正义进行了维护，在国家宏观调控等方面有着重要意义。在以上的分析中，就土地管理制度中存在的关键问题，从土地用途管制、土地征收制度以及土地有偿使用制度等几个方面对土地管理制度进行改革和完善。
参考文献：
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土地法关于土地征收的规定范文6
你司地法发〔1991〕8号《关于请求对地质勘探交纳用地费用中有关问题予以解释的函》收悉。经研究，提出如下意见，供你们参考：
一、根据《土地管理法》第三十三条规定，进行地质勘探需要临时使用土地，由当地县级人民政府批准，使用单位应与农业集体经济组织签订临时用地协议，并按照该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。鉴于地质勘探临时用地的特点，在实践中，可视给农业生产造成的实际损失情况，确定补偿费用，损失一季农作物产值的，补偿一季；损失二季农作物产值的，补偿二季；损失全年农作物产值的，补偿全年产值。临时用地使用期满，使用单位应及时归还，并负责恢复土地的生产条件，或付给一定费用由当地集体经济组织恢复实施。
二、进行地质勘探临时使用土地给地上附着物（如青苗、树木等）造成损失，应酌情给予补偿。该补偿费应支付给地上附着物产权所有人。
三、在国有土地上进行地质勘探，如给原国有土地使用者造成损失的，应酌情给予补偿。
四、来函第五条所反映问题，实质是荒山、荒地的概念如何界定问题。按照1984年9月全国农业区划委员会印发的《土地利用现状调查技术规程》对土地的分类，荒山、荒地一般指未利用的土地，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩、石碟地以及其他未利用土地，其具体含义，该规程都有明确规定。
五、关于地质勘探计划是否提前报送当地政府问题。我们认为，地质部门与地方政府应密切配合，加强联系。地方政府应积极支持地质部门工作，依法保证地质勘探用地需要，同时，地质部门也需要与当地政府沟通情况，保持必要的工作联系，在不违反地质勘探要求情况下，尽可能向当地政府报告有关勘探计划和需要临时用地的情况，以便为勘探单位作好服务工作。
六、地质勘测需要永久用地的，需按《土地管理法》和《土地管理法实施条例》有关规定办理征用或者划拨土地手续，支付征地费用。
附：地质矿产部政策法规司关于请求对地质勘探等交纳用地费用中有关问题予以解释的函
（1991年1月31日）
地质勘探工作的特点是分散流动、并具有探索性，地质勘探的手段主要是钻探、坑探、槽探、井探等，施工用地均属临时用地。具体施工是根据以往探求的或前一施工工作了解的具体情况而布置的。因此，施工计划是针对某一区域，某一工作区的，不可能在年初就确定全部施工的场地。
我国的地质勘探工作，基本上都是由中央或地方财政投资，由于国家财政困难，地勘费相当紧，物价及原、材料又不断地上涨，地质勘探工作已步履维艰，再交纳大量的施工占地费用，地质勘探工作就更难于维持。对于《土地管理法》规定“给予适当补偿”这个尺度难于掌握，与地方的分歧也很大，因此，请国家土地管理局理解地质勘探的困难，并给予支持。同时我们有几个具体问题，请你局予以答复。
一、根据《土地管理法》第三十三条第二款的规定，我们理解地质勘探需要临时使用土地的，只要由当地县级人民政府批准，并按照前款规定给予补偿即可，而不需要办理临时征地手续。这种理解对不对？
二、钻探施工周期长短不一，长的一两个月，短的三五天就施工完毕，类似情况是否也要交纳土地补偿费？如交怎样计算补偿费？按实际使用日期计算，还是按月或年计算？
三、青苗、树木赔偿费与土地补偿费是何关系？地质勘探单位施工临时用地，按规定或协议如实交纳青苗、树木赔偿费后，是否还需要交纳土地征用费？
四、青苗、树木赔偿费交予土地占有或使用者，征地费用向谁交纳？对于在国有土地上进行地质勘探，土地是国家所有，地勘费是国家拨给地质勘探单位从事地质勘探工作的费用，是否还需要交纳征地费用？交给谁？
