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司法改革考试方案范文1
【关键词】日本司法考试改革
上世纪末进行的日本战后第三次司法改革以司法改革审议会提出《日本司法改革审议会意见书――支撑21世纪日本的司法制度》的报告为标志。报告中对此次司法改革的任务列出了三条，其中第二条即扩充法曹（日本称法官、检察官、律师为法曹三者）规模是本次改革的重点内容之一。司法考试制度的改革是扩大法曹规模的中心环节，也是选拔精英法律人才的关键，决定了国家法律人才整体素质的高低。
日本司法考试制度的渊源
日本当代的司法考试制度发端于明治维新以来的法制近代化过程。经历了二战前制度草创形成期、二战以后司法制度的确立期，经逐步发展最后形成了当代日本司法考试制度的基本模式。
二战前日本司法考试制度的形成。明治维新后，日本建立近代司法制度，实现了法制近代化。在近代司法制度形成过程中，日本首先将分散的司法权收归中央，并改变了行政权和司法权不分的权力结构，建立独立的法院体系，制定司法程序法，培养了专业的司法人员，在此制度背景之下，日本近代司法考试制度逐渐形成。
1872年，日本司法省制定了近代第一部统一规定法院制度的《司法职务定法》，形成了近代日本法官、检察官、律师法律职业的雏形。1876年司法省公布《代言人规则》，由于限定了代言人的资格条件和考核标准，日本建立了近代历史上第一个法律职业考核制度。1893年又制定了《律师法》，将律师资格限定为通过律师考试的男子。从此，日本律师职业考试制度被正式确立下来。①可见，二战前的司法考试制度是为二元法律职业制度服务，是在法律职业内部分层的结构中建立起来的。
1886年，日本制定《文官考试试补及见习规则》，根据这个规则，法官和检察官统称为司法官，属于文官一种，原则上担任高等文官要在文官考试合格的基础上进行实习方可任职。至此，日本近代历史上开始正式确立了法官、检察官的考试录用制度。
二战后日本司法考试制度的确立。二战后日本新宪法确立了立法、行政、司法三权分立的政治制度，并强化了司法权的独立地位。根据新宪法的精神，有关司法组织的一系列法律相继公布，在这些法律的规定下，法院不再是日本天皇绝对权力的工具，完全从行政权力中独立出来，检察厅也从过去法院中分离出来。经过民主化改造的司法制度要求建立独立的法律职业家队伍，建立完善的法官身份保障制度。1949年5月，日本国会批准了法务省提出的法律案，公布实施了《司法考试法》。1956年在第二次考试中的笔试中除了论文式考题以外，又增加了短答式试题。1958年国会对司法考试法进行修改，除了增加短答式考试阶段外，还扩大了选择科目范围。二战后日本司法考试制度通过上述改革，改变了过去法曹选拔培训双重标准，建立了经过改造后的、统一的一元司法考试制度和法律职业共同体。
二战以前日本政府一直重视对法官、检察官的培养，在法官、检察官以及律师二元司法考试结构下，律师资格考试比较容易，律师职业又一直被置于司法大臣和检察官的监督之下。②二战前司法考试制度结构构筑动因不是为了形成共同体的意识，而是为了实现国家近代化政策。二战后日本建立了通过统一司法考试和对司法考试合格者进行统一国家培训的法律职业共同体，消除了二元的结构，确保了司法的一体性。
日本旧司法考试制度的特点
二战后建立的司法考试制度经历了数次修改，到了60年代才基本稳定下来。80年代末，司法考试制度基本达到选任高素质法曹标准的目的。就其实施现状而言，具有以下的特点。
首先，司法考试由专门的司法考试管理委员会负责管理和实施。该委员会由法务省的法务次官、最高法院事务总长以及由律师联合会推荐并得到法务大臣任命的三名律师组成，主要任务是代表法曹三方对司法考试进行宏观管理，决定有关司法考试的重大决策，制定司法考试规则。
其次，考试覆盖科目多、难度大、周期长。司法考试包括两次考试，第一次考试是对考生基本教育水平的检验，具有大学本科毕业文凭的考生可以免除第一次的考试。第二次考试的内容主要是法律科目，这是司法考试的重点所在。最后一关是口试，由司法考试考查委员主持，内容主要围绕论文式考试中涉及的7个科目展开。考试的周期比较长，通常第一次考试的报名时间从考试年度的前一年末就开始。经过一年的考试，只有在最后的口试中过关的人才最终取得进入司法研修所研修的资格，经过这样一系列的层层筛选，司法考试制度选择出一个经得住考验的预备法律职业家队伍。③
再次，日本司法考试报名人数多，通过率却极低。1970年以后到90年代，每年报名参加司法考试的人员达到了2万人以上，但是录取人数限制在500人左右，那么最终的合格率一般都在2%左右。
最后，考题的形式多、涉及的内容全面。从考题的形式来看，可以分为口试和笔试。笔试又分为侧重于考察考生基本知识和反应能力的短答式考试和侧重于考察考生逻辑思维能力及对案例熟悉程度的论文式考试。
日本司法考试制度在选拔精英法曹方面起到了很大的作用，形成了对司法具有统一的理解、具有相同素质的法律职业共同体队伍。但是，由于司法考试过度限制合格人数，从而导致了一系列的问题，如考试过度偏重于“法律技术者”的选拔；录取数量少，导致优秀人才的流失；考试使法学教育偏离正常的轨道。随着司法考试的发展，技能化倾向日渐突出。与之相应，出现了许多针对司法考试面向考生开设的补习学校。
日本司法考试制度的改革
针对上述司法考试的弊端，改革司法考试制度被提到议事日程。1991年4月，根据法曹三者达成的合意，国会通过了《部分修改司法考试法的法律》，并于1992年1月1日开始实施。修改的主要内容包括：取消原来论文式考试中非法律选择科目，将七个考试科目减少为六个。特别是附带决议中提到：为了便于国民获得法律服务，要确保适当的法曹人数和保证其质量；应该由“法曹养成制度改革协议会”进行改善司法考试、法曹培训制度的协商；对于法曹选拔培训制度与大学教育制度的关系以及司法研修所的应有状态等问题，要在大学有关人员和法曹三者的协作下进行探讨。1995年改革协议会中设置了“法曹人数问题研究小组”和“司法考试制度研究小委员会”两个专门的委员会，并提出了中期报告。1997年法曹三者协议会在接受中期报告的基础上，对司法考试制度与法曹培养的根本性改革问题进行了协商，达成了“关于司法考试制度与法曹养成制度的合意”。根据这一合意，法务省于1998年向国会提交了“关于部分修改司法考试法以及法院构成法的法案”，并获得了通过。同时，《法院法》也作了修改，将研修的期间缩短为一年半。
为了实现法曹人数扩大的目标，充分发挥高等院校法学教育的优势，如何形成包括法学教育在内的立体法曹选拔、培训制度成为司法改革的重要议题。为此，法科大学院的构想成为应运而生的法学教育制度。为适应法科大学院的设立及教育体制的转换，司法考试制度也必须作相应调整。考试的内容要立足于法科大学院的教育内容，不受原有科目的限制，通过报考者对多种多样复杂案例的解决方法、预防纠纷的方式、制定解决问题计划等的论述，判断其是否具备了开展法曹业务活动所需的知识、思考能力、分析能力和表达能力等。
日本司法考试制度改革后面临的课题
如前所述，由于仅仅依靠现行司法考试制度无法选拔出适应社会需要的优秀法律职业者，经改革后的法曹培养将以法科大学院为核心，由“点”的选拔转变为“面”的各方面有机结合的体系，这是改革以来司法改革审议会所坚持的一贯方针。但目前的相关资料显示，有近60%的法科大学院的毕业生无法通过司法考试，如何解决他们的出路至今没有专家学者提出好的解决方案。
另外，与司法研修体制接轨也存在问题。有必要探讨司法研修所自身的改革政策，以适应司法考试人数增加的趋势。法科大学院的法学教育、司法考试、司法研修等一套制度就是为了培养法律人才，通过一次司法考试是否能成功筛选出精英法律人才还值得商榷，这种理想的制度成效如何还需要相当长的时间检验。（作者为广东商学院法学院副教授；本文系广东商学院校级科研项目“司法考试制度之中日比较研究”成果，项目编号：07BS82001）
注释
①房村精一：“司法制度の沿革”，《法律のひろば》，1987年第40第5号。
司法改革考试方案范文2
一、法官考评机制应当成为对现有法官队伍进行进一步优化选择的有效措施
由于我国法官遘选机制的先天不足，在法官的选任上一直采用低门槛的做法，造告成了法官队伍整体素质不高、水平参差不齐。正如肖扬院长指出的那样：“在我国，法官的数量很大，达17万之多，但来源复杂，良莠不齐。应该说，当前法院出现的很多问题都是由于法官素质不高造成的。”为了解决这一问题，许多有识之士提出了“精英战略”，最高人民法院肖扬院长则进一步指出：法官不是大众化的职业，应当是社会精英’，是非常有道理的。”法官走精英之路已成为法院改革不可逆转的走势。正因为如此，最高决策层试图提高法官任职门槛，这一意图在修改后的(法官法》中得以体现。今年开始实行的全国统一司法考试也应当认为是实现这一意图的有力措施。但是我国现行采取的是行政定编的办法控制着法官的进出，现在全国各吸绝大部分法院都已满骗或超编，如何让那些通过国家统一司法考试符合修改后的《法官法》条件的精英进入法院并把原来的潜在的不合格的低素质法官置换出来是摆在法院工作者，特别是法院领导面前的一项重要课题。如果按照自然淘汰，这个过程恐怕要十几年甚至几十年，这显然与司法改革的进程不合拍。从2000年开始，最高法院在全国推行审判长和独任审判员选任制度。本来这是在现有的法律框架内对现有法官队伍进行再选择的一项措施和绝好机会。然而，在具体实施过程中却弄得五花八门，选任工作大都流于形式，背离了初衷。加上学术界、司法界不少人对此事持有异议，审判长和独任审判员选任制度基本上处于半途夭折的状态。在这种情况下，充分依据《法官法》规定的法官考评机制，对现有的在职法官进行号评。实行优胜劣汰，应当是加速对现有不合格法官的置换过程、对在职法官进行进一步优化选择的一种更为合法、更为规范的措施，也是在我国特定历史条件下黏瞎精英化的有效手段和途径。
二、斟学合理的法官考评机制的主要内容
作为对在职法官进行进一步优化选择措施的法官考评机制，必须科学合理。笔者认为，这种考评机制应当包含以下几方面的内容：
（一）考评主体要超然。关于究竟应当由什么样的组织对法官进行考评，在理论界有争议，主要有两种观点。一种观点认为，由于法院内部考核者与被考核者关系较熟悉很难进行客观公正的考核，尤其是对法院领导的考核，更难以公正地进行，因而真正的考核当由法院外的法律界人士，如人大专门委员会委员和有关工作人员珐学教授律师组成的机构对法官进行专门考核。另一种观点则认为，法官的考评由法官所在人民法院组织实施。其主要理由为法官所在的法院对被考核者的工作等各方面的情况比较熟悉，便于全面落观地进行考核。综观世界其他国家和地区的法官考评制度，也主要有两种考评主体。一种为法院外部设立司法委员会，由司法委员会统一负责包括法官在内的司法官进行考评，如委内瑞拉哉国的澳门特另忻政区等。另一种则在法院内部设立法官委员会或法官考评委员会负责考核，有的国家如泰国等则直接由院长负责对法官的考评。我国(法官法》第48条规定：“人民法院设法官考评委员会”，“法官考评委员会的职责是指导法官的培训考核、评议工作。”同时21条规定：“对法官的考核，由所在的人民法院组织实施。”由此可见，我国(法官法》确立的法官考评主体通常被认为是被考核法官所在的人民法院的法官考评委员会。笔者认为，这种理解值得商榷。因为(1)我国(法官法》第48条只规定法官考评委员会对法官的考评工作负指导职责。既然是“指导”，就意味着自己就不是考评主体；(2)(法官法》第21条规定“对法官的考核，由所在的人民法院组织实施”。这里要特别强调的就是“由所在的人民法院组织实施”，显然“组织实施”与“负责实施”是有差别的。既然是“组织实施”，就既可以组织所在法院内部人员实施，也可以组织所在法院以外的有关人员实施。由此可见，我国(法官法》对考评主体的规定是不甚明确的。但要确保考评的客观公正，考评主体的超然地位相当重要。所谓超然地位，系指考评主体与考评对象之间没有直接的利害关系。而要确保考评主体的超然性，就必须从被考评者单位以外的单位选派人员组成考评组。特别是把法官考评作为进一步优化选择在职法官的一项措施时做到这一点尤为必要。因此，由法官所在的人民法院组织该单位以外的人员，主要是对法院业务相对熟悉的人员，如人大专门委员会成员、上级法院的法官律师祛学教授等，共同组成考评组，对法官进行考核，在当今对法官考评赋予特殊历史任务的特定条件下，不仅符合(法官法》的立法精神，而且唯有如此，才能完成其历史使命。
(二)考评内容要侧重专业性。我国(法官法》第23条规定：“对法官的考核内容包括：审判工作实绩摁想品德渖判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作业绩。”由此可见，我国《法官法》对法官的考核可谓全面。但作为置换不合格法官的重要手段，法官考评应当立足于《法官法》规定的法官的基本条件，从办案质量、庭审表现戡判文书制作以及对法律灌淑的掌握程度等几个方面重点考核在职法官的专业水平。
㈢考评形式要灵活，并且有操作性。我国《法官法》第22条规定：“对法官的考核，应当客观公正，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合。”这一规定应当说是相当抽象概括，在实施操作中难于把握。笔者认为，要使考评达到目的，使精英能及早地置换出来不合格的法官，在考评时不妨采取以下力祛：以三年为一考评阶段。在这三年里，进行必须的法学理论考试和庭审考评呵考虑三年一次)，若干次案件质量检查(主要是对三年来所办案件的质量进行考以法律文书的评查，再结合民意测评、领导评议等情况，综合确定考评结果。
㈣考评标准要循序渐进，由低到高。我国刚实行国家统一司法考试且因受人员编制等因素的制约，把不合格的法官置换出来不是一朝一夕的事，因而要从稳定现有法官队伍的大局出发，在确定不称职的标准时起点不要过高，要求不要过严，确保平稳过渡、平稳置换。但在确定优秀标准时则应从严，这样可以避免优秀法官在下一轮考评中落人不称职的尴尬境地。
(五)考评程序要严谨。因为这种考评以置换为目的(当然也是现有优秀法官晋升的重要依据)，必然会涉及到许多人的个人切身利益，因而对考评标准应当细化，对每一项考评都应当有详尽的方案，考评的程序必须做到合法冶理，有理、有节。在具体操作上，要特别注意以下几点：(1)对非办案法官的考评。由于我国特定的历史原因，法院还有许多非审判业务部门的法官，有的法院里甚至司机财务人员都具审判员或助理审判员身份，法官成为一种待遇，成为法院干部的代名词。对非审判业务部门的法官，首先应当允许其选择是否参与法官考评。如果其明确表示不参与法官考评，则可以报请人大免去其审判员或助理审判员资格，按照公务员系列对其进行考核。如果其明确表示要参与法官考评的，则应按照法官的考评标准和序对其进行考评。(2)对经过法官考评不称职的，应当做好其抚慰和适当的安置工作，因为经过法官考评不称职的并不一定公务员考核就不称职，对这些人完全可以安排到非审判业务工作或从事法官助理等辅工作。
㈥考评结果要公开。这不仅要求要把考评结果通知被考评人本人，而且也应当在法院内部公开，这样便于内部相互监督。另外，根据《法官法》的规定，被考者对考评结果如有异议的，还可以申请复议。
三、法官考评中必须解决的几个问题
㈠法官考评与法官定编的关系问题
为什么可以通过法官考评置换不合格的法官?究竟可以置换多少不合格的法官些都与法官定编密切相关。法官定编是最高《人民法院民法院五年改革纲要》中提出来的一个概念。该(纲要》第34条规定：“对各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划有步骤地确定法官编制。”最高人民法院祝铭山副院长《关于(人民法院五年改革纲要)的说明》时更进一步地指出：“目前，具备法官资格，不是在审判工作岗位，而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作的为数不少法官成了一种待遇．失去了其应有的含意。这种情况必须改变。因此，《纲要》提出了各级人民法院法官的定编工作进行研究，在保证审判质量和效率的前提下，有计划，有步骤地确定法官编制，就是要从根本上解决法官不搞审判和法官素质不高的问题。要通过对法官的定编，将具有较高填正符合条件的审判人员确定为法官，对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官工作。”但是法官定编并不能自动地提高法官素质，必须在对现有的在职法官进行考评的基础上留优劣汰，并不断地把优秀人员纳入到法官编制内才能实现法官定编的目的。由此可见，法官定编是法官考评实现其对现有法官进行优化选择的前提，而法官考评则是完成法官定编任务的有效手段。
(二)法官考评和司法改革的关系问题
作为法制运行的人力基础，法官是司法体制中最核心的部分。由于“法律制度与社会价值之间存在着密切的关系，因而大致上，法律专家(包括法官——引者注)的价值尺度只能是社会通行的价值体系的一部分：他们的遴选、训练以及社会化都将产生出这种一致性。法律专家在任何地方并且几乎是其性质乃是——流行价值的体现者……。”发端于上一世纪80年代后期的以中国审判方式改革为切人口的中国司法改革到了上一世纪九十年代末已经处于停顿湘时期，中国司法改革处于“攻坚”阶段，“司法体制，特别是法官制度已成为中国司法改革能否深入进行的关键一。”
而法官制度中，对法官的优化与遴选又成为法官制度改革的重要内容。从国外的情况来看，日本战后的诉讼法改革运动是从审判主体的优化而开始的。而韩国从1993年起实行司法改革，(法官)考评制度是改革的重点。由此可见，法官考评制度在国外一些国家有的是司法改革的重要内容，有的甚至还成为推动司法改革运动的主导。从我国的情况来看，在司法改革处于“瓶颈”时期，而司法改革又为国人所期待，特别是在审判长及独任审判员选任制度这一本来可以打破司法改革僵局但却由于司法环境的制约及实际运行中的偏差而中途几近夭折的情况下，法官考评制度被历史地推到了司法改革的前沿，不仅自己成为改革的内容，而且还将要担当起推动司法改革向纵深发展的助推器。
㈢法官考评与司法独立的关系问题
法官考评工作是针对具体法官的监督活动，因而在法官考评工作中必须正确处理好司法独立的关系，不能因考评而影响法官的独立办案，更不能借法官考评而干扰法官办案。为此，必须做到：(1)考评不办案；(2)考评不监督具体案件。对通过考评而发现确有错误的案件，应当严格依照法定程序交有关部门办理，而不能直接由考评组督办；(3)考评侧重于事后。对于庭审水平的考评，虽然在事中进行，但应偏重于程序而不是实体。
司法改革考试方案范文3
一、一体化司法官培训的定义及特征
一体化司法官培训是指国家对通过法律职业准人考试而取得预备司法官资格者，按照国家制定的系统培训方案和程序进行的司法官执业前统一培训。一体化司法官培训的主要特征如下：
（一）是一种国家培训
这种一体化司法官培训同作为司法官职业准人制度的国家司法考试一样，是司法官制度的一个重要组成部分。一体化司法官培训纯粹是一种国家行为，是由国家法律授权指定或委托的部门或院所专门负责实施的国家培训。一体化司法官培训在世界不少法治水平较高且法律职业发达的国家都由来已久，效果显著，比如德国就是世界上对律师、检察官、法官确立一体化的国家司法考试和一体化的业前培训制度最早的国家，对司法官的一体化培训制度也是最完善约。日本、韩国也是对法官、检察官、律师实行一体化（有人称为“一元化”）司法官喑训的国家。
（二）是对拟任司法官者的培训
一体化司法官培训的前提是司法官职业职位的替换、补缺或者司法官职数的增加。因此，在那些一体化司法官培训制度健全的国家，对培训对象的确定是有明确目的性的，大体上是以将要增、补的司法官职数为依据的，同时考虑适度的淘汰率和增、补职位的上浮率等因素。从这个意义上讲，一体化司法官培训的对象就是即将担任司法官职位者，而不是泛指通过国家司法考试并取得预备司法官资格者。可以肯定地说，如此确定一体化司法官培训的对象是十分明智的，避免了因培训数量过大而使合格者无岗可上或过度迟滞上岗，也节省了财力资源和人力资源。其实，对一体化司法官培训对象的确定，有一种最简便易行的办法，即在预测和调查司法官职业年度或一定时期内的增、补职数（实际上在制度和职业管理健全的国家，这一数字是精确不需预测的）的基础上，适当确定和掌握每年国家司法考试的通过率，而这样既避免培训合格者无岗可上、过度迟滞上岗和资源的浪费外，还可避免因盲目地确定司法考试通过率而使数量过多的取得预备司法官资格者无机会参加培训，更无机会上岗以及因此而带来的资源浪费和公民对国家司法官制度的不信任等不良后果的出现。
（三）是对拟任司法官者的统一培训
实行一体化司法官培训制度的国家，其培训对象大都是拟任律师、检察官、法官（在法律职业比较宽泛的国家，还包括其他法律职业门类），这是“统一”培训的第一层含义。此外，所谓“统一”培训，还包含有权部门是严格按照国家法律（一般指司法官培训法）规定的规范和程序进行司法官培训，这充分体现了司法官培训的权威性。而对各类法律职业者由不同部门分别制定培训计划并各自独立培训的“分类式”司法官培训的权威性与此是无可比拟的。
（四）是对拟任司法官者系统的全方位的培训
在实行一体化司法官培训制度的国家，都严格依据法律规定的培训框架和体系，按照预先设定的培训内容、课程设置和培训方式对受训者进行培训。培训中接触和研修的案件，既有民事类案件，也有刑事类案件，甚至行政类案件。培训所在部门既有法院、检察院（署）、律师事务所，也有政府部门、公司企业，甚至学校、监狱。对受训者的培训，既注重理解能力，推理能力，分析判断能力，也注重庭审能力，文书制作能力，更主要的是注重通过系统的培训培养拟任者的职业修养、职业思维、职业道德以及职业意识和职业理念。
（五）直接目的是使受训者具备拟任的职业能力、职业素养
上文提到，在实行一体化司法官培训制度的国家（主要是大陆法系国家）同时注重拟任者全面素质的培养，但是相对而言，培训的主要和直接目的是提高受训者（拟任者）的职业能力和职业素养，以便他（她）们能在任职后马上或很快就能胜任工作。其中职业能力完全是业务水平、工作技能上的要求，而职业素养则是对任职者思维和品质上的要求。大陆法系国家中司法官的基本职业能力和职业素养主要是通过任职前的司法培训获得的。
（六）深层目的或终极目的是使受训者初步形成共同的职业意识、职业理念
在实行一体化司法官培训制度国家，在实现通过业前培训使受训者获得基本的职业能力和职业素养的前提下，最注重的还是通过培训计划的整体实施形成对受训者（拟任者）的思想和意识产生一种独特的“精神化”的影响，使其真正产生并初步形成共同的职业意识和职业理念。因此，司法官的职业意识尤其是职业理念对于出色地完成司法官工作、对于实现司法官的职业职责的作用要远比司法官的职业能力和职业素养重要得多。已经具备了共同的职业意识、职业理念的司法官（法律职业者）群体才会真正成为司法公正和国家法治的中流砥柱。
二、我国现存的司法官培训制度及其弊端
（一）分类式司法官培训阻隔了“三职业”间有机互融的联系
我国现存的分类式司法官培训模式，形成条块分割，各自为政的局面，缺乏规范性、统一性和科学性，既浪费了司法资源，又隔断了各法律职业之间的有机联系。
（二）培训对象的错位形成了“虚态培训”
在我国实行初任审判员、助审员资格考试和初任检察员、助理检察官资格考试制度（以下简称两官资格考试制度）以前，任何身份经历的人员都可以被直接安排在法院、检察院并直接任命或经一定的过渡（做一段时间书记员）被任命为审判员、助理审判员或检察官、助理检察官，任命前不需经过任何培训。实行两官初任资格考试以后，对通过考试取得初任两官资格者同样不进行任何培训，就视个人情况和工作需要当然地由书记员转为（经一定的任命程序）助理审判员、助理检察员，甚至有的级别较高者（比方说处级以上）则被直接任命为审判员、检察官。更有甚者，即使在实行两官资格考试以后，仍有相当数量的党、政机关干部被安排到法院、检察院担任领导职务，并直接任命为审判员、检察员，同时自然成为审判委员会委员、检察委员会委员。值得欣慰的是，法官、检察官学院对此类人员都设计了为期不短（三到四个月）的培训，称为“岗前培训”。然而即使把这种岗前培训叫做司法官的“业前培训”，培训对象却是连两官资格也没有的非资格者。这就客观上造成了具备资格者应受训而未受训、非资格者却接受一定形式的“业前培训”的培训对象错位现象。由于这种培训的“普法性”，导致了“岗前培训”与“业前培训”（即我们所讲的司法官培训）相去甚远，使得两官业前培训呈现“虚态”。造成这种状况的深层原因就是在我国的人事管理制度等体系中，法官、检察官被当成一种纯粹的公务员性质的行政级别行遇看待，而并未定位为一种特殊的职业者。相比较而言，律师的业前培训应算是最为成型也最为严格的，因为取得律师资格者必须经过一年的实习期方可正式取得律师执业资格而独立执业，但也不是完整意义上的业前培训。
（三）培训方式的原始（师傅带徒弟）和粗化（松散型无规划）降低了培训的质量和对受训者能力的要求
更确切地说，这种培训的完成不是以受训者达到了一定的职业能力，而是完全是以实习期限届满为标志的。如此培训，其层次和实效以及从业者的素质根本无法保证。
（四）培训内容的局限性
培训内容的局限性（简单协助办案）既限制了受训者职业能力的获取和提高，也忽视了受训者职业素养的培养，最终导致受训者职业能力与职业素质双重缺失。
（五）受训者“日常杂工”式的身份定位使本已“虚态”的培训流于形式
受训者无论做书记员还是律师助理，其在培训期间所承担的日常杂务繁多，真正接触案件的时间很少，使培训有名无实。况且，由于培训本身缺乏计划性和系统性，使得培训应当实现的对受训者职业意识、职业理念的塑造目标的可能性几乎降到零。
（六）缺少相应的评估与考核制度
对培训本身及受训者均未设立评估与考核制度，导致对受训者的职业能力和职业素养、培训的效果无法评价，使得培训处于一种极端盲目的状态。
三、建立我国一体化司法官培训机制的原则
（一）立足现实、合理借鉴原则
任何一项制度的建立，都离不开而且必须依赖于本国的实际，并且制度的完善也必然与国情的发展同步。鉴于我国的文化传统和法制体系的特点，笔者认为，我国一体化司法官培训制度的建立应重点研究和引进大陆法系国家的做法和成功经验，包括邻近国日本和韩国的经验，并从我国具体国情出发加以本土化的合理改造，在借鉴的基础上建立适合中国法制发展和法治建设需要的新的司法官培训制度。当然，这是指“制度”借鉴本身，与此同时，在司法官培训观念上也还应该注意吸收英美法系国家的法治理念和法律思想，并将其与大陆法系司法官培训制度的优势有机融合，以便最终在我国建立科学、完备的一体化司法官培训制度。概言之，“制度”、“观念”和“国情”的高度融合是成功建立我国一体化司法官培训制度的根本前提和重要保障。
（二）高起点与高视点兼顾原则
所谓“高起点”是指要学习和引进司法官培训制度发达国家的先进制度以及先进制度中的优秀的东西和成功经验，也就是吸收和借鉴其精华部分，去除其保守的、过时的部分，从而给我国新的一体化司法官制度一个基础好、层次高的定位。所谓“高视点”是指在去粗取精的前提下，创造性地融人全新的、符合现代法治和时展方向的新内容，从而使新建制度具有适度的超前性和预见性。因为，在继承和借鉴先前文化和外来文化（制度）基础上的“超越”是一项全新的制度得以存在和发展的生命力所在。这是早已被世界文化发展的历史所证明了的真理。
（三）完整性与彻底性并存原则
在我国，司法官培训制度尚未建立，而任何一项制度的制定都无疑是具有开拓性甚至是革命性的。司法官制度乃至司法官培训制度的创立，就是我国司法制度建设上的一种革命。在一体化司法官培训制度的建设上，我们必须克服改良主义，因为我们正在进行的司法改革是一场深刻的社会革命，是追求制度上质的飞跃，而不再是量的积累。因为，经过二十多年的改革，这种量的积累已经达到了发生向质的转变的程度，要实现质变仅仅需要一剂催化剂，这个催化剂就是我国已经建立的法律职业准人制度。
所谓“完整性”是指司法官培训制度的建立不应仅仅局限于司法官培训工作制度本身，而应包括一整套相关制度的保障。比如说，如果没有相应的财政制度、人事管理制度和司法官任用制度等与司法官培训工作制度密切关联的制度相配套，新的司法官培训工作制度非但不完备，而且制度的执行根本无法实现。所谓“彻底性”是指司法官培训制度的建立必须要打破现存的与即将建立的新制度不相适应的旧制度或者旧制度中的相关部分，为新的司法官培训制度的建立和实施消除制度上的阻碍，创造良好的条件。准确地讲，新的司法官培训制度不应是各种具体制度间妥协的产物，而应是以适应我国司法官制度建设和司法改革需求的一整套制度的有机统一体。
四、我国一体化司法官培训机制的框架设计
概括来说，一体化司法官培训制度，应当包括管理机构和培训制度两个部分。与之相对应，一体化司法官培训机制也应由体制框架和制度框架两个部分组成，是两种框架的有机组合。所谓体制框架是指一体化司法官培训机制中担负组织与管理职责的一系列机构的组成形式。所谓制度框架包括一体化司法官培训机制中具体承担培训任务的部门和培训内容，培训计划的设置以及相关考核制度的总称。
笔者认为，我国一体化司法官培训机制的建立，首先应当解决的问题是体制框架的确定。为此，建议我国应尽快成立国家司法改革委员会，全面负责我国的司法改革工作。该委员会下设司法考试委员会、司法官培训与资格认定委员会和其它必要的委员会，对相关的具体司法改革事务各负其责。其中司法官培训与资格认定委员会负责国家司法官培训与资格认定法的制定，司法官培训的战略布署和对受训后的见习司法官考核的组织和任职资格认定。
司法官培训与资格认定委员会（以下简称司委会）下设司法官培训工作指导小组（以下简称“指导小组”）和司法官资格认定工作领导小组（以下简称“领导小组”）和国家司法官培训学院（以下简称“培训学院”）。分别负责司法官培训工作布署的实施指导与监督，见习司法官的考核与任职资格认定工作的组织、领导和预备司法官、在职司法官的统一培训。其中培训学院由现存的国家法官学院、国家检察官学院和律师培训中心（拟建中的律师学院）合并而成，具体负责对预备司法官、在职司法官培训计划的组织实施以及对见习司法官的具体考核和培训成效的自我评价。
司法改革考试方案范文4
建议从五个方面深化改革措施，带动检察改革的全面深入，实现党的十六大提出的司法改革方向和目标。
（一）改革干部人事制度，逐步摒弃法律职务与行政级别相挂钩的干部管理模式，实现主诉检察官的选任检察员化
主诉检察官办案责任制的核心是办案个人负责。选拔主诉检察官不要局限于公诉部门，应在检察系统内部公开选拔，以扩大选拔面，择优而用。对于上级院无合适人选而出现空缺的，可从下级院选拔调入，保证主诉检察官人员结构和素质的合理性。在目前主诉检察官办案责任制的启动和运做过程中，对其法职不宜限定过死，应主要根据业务素质和实际工作能力选拔任用。
（二）改革检察队伍管理体制，形成合理有效的人才选拔机制，实现主诉检察官队伍管理体系科学化
为了提高公诉人的素质，主诉检察官的产生必须具有开放性，实现检察官与律师、法官的相互转化。同时，面向全社会敞开大门，通过考试机制招考选拔高素质人才充实提高检察队伍整体素质。需要说明的是，考试应是选拔人才的唯一标准，必须严格，决不能降低标准，作到人人平等，这是建立淘汰机制和人才选拔机制的有效手段。
（三）改革分配制度，建立待遇优先保障机制，实现公诉队伍稳定化和高素质化
必要的奖惩措施是任何制度得以实施的必要保证。为稳定公诉队伍避免优秀公诉人才流失，吸引更多的高素质人才加入公诉队伍，提高主诉检察官的积极性，应妥善解决其待遇问题，主要是主诉检察官的津贴和职级。我们应该积极主动地向党委、人大、政府汇报，取得支持，力争解决好主诉检察官的经济待遇和政治待遇，保证主诉检察官制度的顺利推行。同时，建议高检院与财政部有关部门协调，完善有关配套措施，将此项经费列入财政预算。
（四）建立有效的监督、考核机制，更好地保证主诉检察官公正执法，依法行使职权
赋予主诉检察官一定的自，是实行主诉检察官制度的第一要义。为了体现主诉检察官责权相统一，主诉检察官办案责任制必须配套监督考核机制，从制度上保证主诉检察官办案责任制的实施。可以从以下几方面进行：
1、案件备案制；2、案件抽查制；3、听庭制；4、考核制；5、错案追究制；6、跟踪联系制。
（五）自上而下建立一套完善的培训制度，加大培训的力度，解决现有人员的素质不适应主诉检察官办案责任制要求的矛盾
要在加强法律知识学习的同时，加强对金融、科技、文化等知识的学习，更新知识结构；加强基本技能的训练，可采用“传、帮、带”的做法与模拟庭审的办法进行；要重视庭后总结，并使之制度化；还要选拔主诉检察官参加各种形式的培训。
司法改革考试方案范文5
许多媒体“施展拳脚”，从多种渠道验证消息的真实性，甚至关于转制的细节、转制公务员考试的时间，也一步步被披露，似乎“这一次是真的了”。然而，记者今天向铁道部新闻处求证时，却被告知———“还没有正式通知确认消息的真实性”。
尽管如此，消息引爆的效应仍在进一步扩散。记者采访的一些铁路公安民警已经开始着手准备考试了，因为，在他们看来，不管这次消息是真是假，铁路公检法系统转制肯定是必然的趋势。
铁路公检法转制成定局涉及者须过公务员考试
铁路公检法系统将转制划归地方可能10月完成
今日关注
“铁路公安要转制了，铁路警察要成国家公务员了。”
“可能9月考试10月完成转制。”
“转制警察必须通过公务员考试，铁路论坛里出现考试通知。”
连日来，铁路公安转制的消息在一些媒体和网络上“火得很”，似乎此次消息已是确信无疑。
记者今天从铁道部宣传部门证实：铁道部新闻处目前还没有得到正式的通知确认铁路公安转制消息的真实性。如果这件事是真的，铁道部会发新闻通稿向社会公布的。
事实上，十几年来，铁路公检法系统转制的消息一直就未断过，只是这一次，种种迹象显示“是要来真的了”。而铁道部新闻处的回应，又为仍处于“沸腾”状态的消息增添了扑朔迷离的色彩。
官方网站点滴信息成曙光
年轻铁警称，转制是必然的趋势，“不管此次消息是真的还是假的，反正我已经开始准备公务员考试了”
客观来看，此次媒体爆炒“转制”消息，并非毫无来由，而是有着“确切的来源”。
7月17日，国家公务员局的官方网站消息称，国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。铁道部政策法规司司长田根哲传达了铁路公检法管理体制改革有关文件精神，国家公务员局考试录用司司长聂生奎介绍了铁路公安机关转制人员过渡有关工作的通知和实施方案。铁道部副部长王志国表示，铁路公安民警公务员过渡工作，既是公务员法的明确要求，又是铁路公安队伍自身建设的需要，一定要切实加强领导，精心组织学习培训，抓紧做好考试准备，统筹安排运输安全和治安保卫工作，确保人员过渡任务圆满完成。国家公务员局副局长傅兴国强调，铁路公安机关转制是深化铁路体制改革的组成部分，也是中国司法体制和机制改革的重要内容。
“铁路公安转制已经吵吵了好几年了，一直都是雷声大、雨点小，这回可是在官方的网站上看到的消息，都是关键人物的发言，应该是真的吧，反正我希望是真的。”北京铁路公安民警小肖告诉记者，每天穿着端庄的警服，戴着庄严的国徽，都希望自己是国家的人，不是企业的人。
年轻的铁路民警马建说，不管是真的还是假的，反正自己已经开始准备公务员考试了。他认为，铁路公安转制肯定是趋势，国家多年搞政企分离体制改革让他确信，转制是必然的。
转制消息为何备受关注
铁路公检法系统的设置是计划经济时代的产物，难免滋生部门保护主义和企业本位主义，改革呼声由来已久
据记者了解，铁路系统设立公检法机关，是我国在建国初期考虑到铁路是国家大动脉、运输的跨区域性、社会治安状况等因素，模仿前苏联建制而设置的。1982年，又自上而下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。
铁路公检法的管辖范围是：铁路沿线的车站及沿线发生的案件，并同时对铁路所属的工厂、企业、专属的铁路居民生活区、铁路院校等发生的刑事、民事和经济纠纷有权管辖。铁路公检法实际上成了铁路企业的下属部门。
“现在铁路局都企业化了，让司法权从属于企业管理，很难说得通。”北京交通大学教授张长青说。
与铁路公安转制类似的部门还有很多，如港口公安局、海事公安局、林业法院等等，都是企业领导司法。
记者此前曾采访过中国法学会副会长张文显。他表示，有关铁路、林业、农垦法院的管理体制改革进展缓慢，严重制约司法公正，妨害社会主义法制的统一和权威。涉及这些部门的公检法的转制已成为当前深化司法体制改革的当务之急。
张文显曾专门到一些林业法院作过调研。他发现，林区法院人员既有省定林业编制，也有林业局自定编制，两种编制人员均没有纳入到国家公务员序列。人员工资没有保障，许多业务骨干流失，干部队伍老化，干部交流极少，多年没有招录新人。“由于这些法院人财物均由部门或企业管理，干部也主要由部门和企业派出，有些法院院长同时是企业领导班子成员，这就难免滋生部门保护主义和企业本位主义。”
事实上，早在2014年，铁路系统实行主辅分离改革时就提出要剥离铁路公检法。6年过去了，改革却仍处于“犹抱琵琶半遮面”的状态。
2014年，中央司法体制改革领导小组的文件提出，要改革现行铁路、交通、民航等部门、企业管理公检法的体制，纳入国家司法管理体系。
从2014年到2014年，每年的全国“两会”上，都有人大代表提交议案，建议取消铁路运输等专门法院。
但铁路公检法系统改革为何“久改不动”？来自检察系统的人士透露说，究其原因，改革不仅是简单的转变理念的问题，而是涉及复杂的利益格局的调整。有调研表明，一些沿海发达省市的铁路检察院和法院对分离的积极性非常高，而一些中西部省份的检、法两院却纷纷表示反对，原因就在于前者分离到地方后收入反而可能更高，而后者则相反。此外，铁路公检法的人员能否顺利地从企业职工转制到公务员，也关系到这些人员对于改革的支持度。
据这位人士透露，铁路公检法的改革不仅涉及铁路部门与铁路公检法本身的利益调整，同时也涉及地方错综复杂的利益关系。比如，铁路公检法分离后，是仍然需要独立的铁路公检法系统，还是将人员直接分流到地方公检法？如果保留独立的公检法系统，是直接归地方管还是单独形成一条线，直接归上级公安、检察院、法院管理？还有，铁路公检法分离到地方后，其人员和经费的开支，必然给地方政府增加负担，那么，中央政府在这一方面是否有转移支付呢？
改革利于树立司法权威
无论从哪种角度看，这种设置都已到了非改不可的时候了。那么，该如何改呢？又一个问题摆到了台前
“铁路法院审理铁路损害赔偿案件，即使有理有据，非常公正地审理，受害人都会认为铁路法院与铁路是一家，审判结果不可信。”多年铁路纠纷案件的律师成强告诉记者，这种制度的设定严重影响了铁路法院的公信力。
这种观点得到了业内人士的赞同：“一直以来，一旦涉及铁路运输方面的纠纷都在铁路自己的公检法系统内部消化了，既当运动员又当裁判员，就可能让人怀疑审判结果更有利于铁路方面。事实上，我们很难看到在铁路法院告赢铁路局的情形。即使铁路公检法真的秉公执法，也难以获得普通民众的信服。”
张文显认为，随着社会主义市场经济的发展，政府职能的转变，政企分离，特别是依法治国基本方略的确立，这种由部门或企业办公安、法院和检察院的体制，越来越显露出其问题和弊端，越来越与维护社会公平正义不协调、不适应。仅就法院而言，为了保证人民法院公正行使审判权，树立国家的司法权威，建议中央和国家有关部门，尽快将铁路、林业、农垦等法院一律纳入国家司法体系，实现法院与部门、企业彻底脱钩，改变部门和企业办法院的现状。
“部门或企业管理的公检法人员多数属于企业编制，而企业编制管理远不像公务员管理那样严格，其用人标准、进人程序、晋职升级也不规范，这就严重制约了公检法队伍整体素质的提高。”张长青说，从这个角度看，司法权也应该完全脱离企业的管束。
记者采访的多位业内人士均表示，设立铁路公检法是特殊历史时期的特殊产物，应当说这样一个特殊产物也确实发挥过一定作用，但历史的列车呼啸向前，这种设置已经到了非改不可的时候了。
那么，该如何改呢？
司法改革考试方案范文6
由于税法规定既要确保税收收入，又要与私法秩序保持协调;既要尽量减少对经济的不良影响，又要体现出适度的调控，使得税法具有较强的专业技术性。[1] (P38)税法的技术性特征导致涉税诉讼也呈现出对专业技术性的要求。然而，长期以来我国实践中一直有忽视税法和税收诉讼专业技术性要求的倾向，这反映在司法机构的设置上，即体现为没有实现税收司法机关的专门化。在缺少专门税收司法机关的情况下，普通法院经常会因难以达到处理税收诉讼的专业技术要求而求助于税务部门，这不由得引发人们对税务机关垄断税法解释从而影响纳税人权利救济的担忧。[2] (P556-557)
一段时间以来，学界就税收司法的独立性问题开展了广泛的讨论，建立专门税务司法机关的呼声也日渐高涨。但对于建立何种形式的专门税务司法机关，大家的意见并不统一。有人建议效仿美国、加拿大等设立专门的税务法院，有人主张效仿法国、瑞典等设立专门的行政法院，也有人认为根据我国的实际情况，现阶段单独设立税务法院比较困难，故应先在人民法院系统内设置税务法庭作为过渡，或者干脆主张以税务法庭取代税务法院的设置。现在看来，设立税务法庭的主张似乎占了上风。该说认为，税务案件的专业性和大量性、实现依法治税和保护纳税人合法权益的需要使得设立税务法庭极为必要，现行法律制度、司法实践以及我国的人才状况也使得设立税务法庭成为可能。[3] (P98-99)但笔者主张，我国应尝试在现行的普通法院系统之外，逐步设立专门的税务法院，而不仅仅是税务法庭。
随着税收法治的推进，涉税诉讼案件数量则将大幅攀升。在这样的背景下，如果“基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院都设立相应的税务审判庭”， [3] (P99)不利于税收司法改革根据实践的需要逐渐推进，很难起到税务法庭所谓的改革“过渡”作用。相比之下，根据涉税诉讼案件的发生分布情况，首先选定若干个涉税案件相对较多的区域，设立一定数量、合理审级的税务法院，相对集中地解决涉税诉讼，并且随着税务法院制度的成熟、涉税案件数量的增加再逐步地推广税务法院的设立，进而构建完整的税务法院系统的方案更为合理。一则这种方案有利于集中有限的司法资源加强涉税诉讼案件多发地区的案件处理，凸显税收司法改革的实效性，二则这种循序渐进的改革方式风险较小，成本较低，灵活性强，更有利于改革方案紧贴实践，稳步推进。因此，较之税务法庭，设立专门的税务法院更有利于现阶段税收司法案件的处理，更有利于纳税人权利的保护，更有利于税收司法独立的保障，也更有利于全国税收司法的统一。
二、我国税务法院的建制
(一)税务法院应该隶属于司法系统
各国设立的税收司法机关，在管理上有两种模式。有的隶属于行政系统，比如财政部。如，丹麦、韩国;有的隶属于司法系统，世界上多数国家即是采用这种模式。在我国，关于税务法院(庭)的设置也有不同的意见，有人建议税务法院(庭)应隶属国家税务总局或者财政部，但更多的学者则认为税收司法机关应该隶属于司法系统。笔者认为，税务法院作为司法机关，理所当然应隶属于司法系统，应该根据司法机关特有的组织管理要求对其进行设置和管理。从国际趋势上看，美国、加拿大等国的税务法院皆有从行政系统向司法系统转变的实践。比如美国联邦税务法院的前身即为创立于1924年的税收上诉委员会，属于行政系统的一个分支。1942年，税收上诉委员会改名为税务法院，但其实质还是政府行政分支机构。1969年，税务法院最终被纳入司法体系，更名为联邦税务法院，从而建立了今天我们所看到的联邦税务法院系统。[4] ( P52)加拿大建立税收司法机关的尝试始于1918年，当时加拿大所得税法颁布刚过一年，税收征纳方面出现了较多的纠纷，联邦遂成立了一个“临时审判团”，专门审理所得税案件。1948年，“临时审判团”改为“审理委员会”，归财政部管辖。1971年，“审理委员会”划归司法行政部门管辖，公正性得到加强，但仍隶属于行政系统。1983年，加拿大联邦决定成立税务法院，作为司法审判体系的一部分，开始独立地行使职权。[5] ( P36-37)从以上的介绍中不难看出，美国、加拿大的税务审判机关皆有一个从行政系统向司法系统转变的过程。应该说，这种转变反映了现代司法和税收法治的要求，体现了税收司法的潮流和趋势，我国在建立税务法院时，理应借鉴学习。尤其在我国司法机关尚不独立的情况下，如果将税务法院划归行政部门管辖，其独立性势必更加阙如，最终必将沦为行政部门的附庸。因此，为了保证税务法院的独立，发挥税务司法机关的应有职能和作用，税务法院应该隶属于司法系统，属于国家司法审判体系的重要部分。至于其性质，则属于我国《人民法院组织法》规定的专门法院。
(二)应该按照经济区域设立税务法院和确定管辖
前已述及，我们应该尝试不同于普通法院的管理和管辖体制，即应根据经济区域合理组建税务法院系统并确定管辖。这样一方面可以避免司法区域与行政区域重合而带来弊端，避免地方保护和行政干预，在人、财、物等方面为其提供保障，从而保障税收司法的独立。另一方面，也符合我国涉税诉讼案件地区分布不均衡和财政能力、设立税务法院资金保障存在地区差别的特点，有利于有针对、有重点、逐步地、系统地设立税务法院。具体说来，可以根据各地涉税案件的发生和处理情况以及财政能力，将全国划分为若干大区，分别设立税务法院，再于其下根据具体情况设立更低一级的税务法院或者税务法庭。这种做法与发达国家税务法院的设置是一致的，比如加拿大联邦税务法院即根据需要在全国主要城市设立税务法庭，如多伦多市设有三个税务法庭，温哥华设二个，渥太华设一个，一般地区的税务法庭则与普通法院一起办公。[6] (P152)这种模式充分考虑了地区经济、案源情况，反映了司法实践的需要，不失为一种较有效率的选择，完全可以为我们所借鉴。当然，在设立税务法院时，除了主要依据经济区域之外，也应适当考虑民族、法治程度和风俗习惯等方面的区域要求。在受理案件时，各税务法院应该根据各自所在的区域确定管辖，其范围与其设立时划分的司法区域是一致的。
同时，我们应当建立税务法院垂直管理系统，并应充分考虑税收司法的审级要求。我国普通法院采用的是四级两审制度，专门法院如铁路法院、海事法院等一般采用三级两审制，且其第二审法院一般为各省的高级人民法院，且均受最高人民法院的领导。与此不同的是，加拿大的税务法院与联邦上诉法院、最高法院是一种平行结构，彼此之间不存在领导与被领导的关系。[5](P37)而在美国，纳税人对于区法院的判决，可向上诉法院起诉;对于巡回法院的判决，可向联邦巡回上诉法院起诉;对于税务法院的判决，则可向上诉法院起诉。对于上诉法院和联邦巡回上诉法院的判决，则可向最高法院起诉， [7] (P352)因而其税务法院系统和一般法院系统是一种交叉关系。在笔者看来，从保证司法统一和维护最高法院权威的角度看，最高法院领导专门法院并对案件享有终审权，是比较合理的，我们并不需要效仿加拿大那样强调税务法院对于联邦最高法院的绝对独立。但是，为了避免地方保护和行政干预进而保障司法独立，不应赋予各省高级人民法院审理审查、监督税务法院审理的案件的权力。而对于当事人选择向普通法院起诉(前已述及)的案件，在符合两审终审和审判监督制度要求的情况下，高级人民法院则有权审理。
(三)税务法院巡回审理制度
采用三级两审的税务法院制度，则税务法院在数量上必然相对精简，分布上也不如普通法院那样覆盖普遍、全面。而我国现阶段涉税诉讼虽然不多，但也有一两千件，从长远看更会大量增加;分布上虽然比较集中，但也有大量零散性案件存在。那么，在税务法院的分布存在区域差别、一审税务法院管辖范围比较大的情况下，这些零散性案件的审理无疑就比较困难，让每一个当事人都长途跋涉到相应的管辖法院去起诉或者干脆放弃向税务法院起诉的权利而向当地的普通法院起诉无疑不是保护纳税人权利的应当之举。而巡回审理制度则可以比较有效的解决这一问题。美国等国家很早就建立了行之有效的巡回审判制度，加拿大联邦税务法院的法官也有权独立代表税务法院行使职权，在全国各地巡回审理案件。[6] (P153)可惜的是，我国并没有建立系统的巡回审判制度，各地以往所设的所谓“交通巡回法庭”、“卫生巡回法庭”、“水利巡回法庭”以致“农机巡回法庭”等往往成为协助交通管理部门、卫生行政部门、水利部门、农机管理部门等行政部门进行现场执法的附庸，其所谓“巡回法庭”也不是经常到各地审理案件，其作为“派出法庭”的特征倒更加明显。这样的“巡回法庭”和发达国家的“巡回法庭”、“巡回法院”、“巡回审理”在根本上是不同质的东西。在关于设立税收司法机构的方案中，也有人就提出了建立巡回税务法庭的设想。不过在他们的建议中，巡回税务法庭是作为一种替代税务法院(庭)的临时性的存在，其主要审理第一审税务案件，二审则都由最高人民法院进行审理，巡回税务法庭同时要受国家税务总局的领导。[8] (P49)这种设置一则不具有救济的稳定性，二则会使最高法院不堪诉累，三则有悖司法独立的要求，因而是不具有可行性的。但是，这种设想看到了税务案件发生、分布上的特点和普遍建立税务法院的难处，在某些方面反映了实践的要求。如果将其加以改造，建立一种作为司法体系框架内的、辅助税务法院审理案件的、长期的稳定的巡回审理制度，则对于税收司法机关体系的合理建立和税收司法改革的顺利推进，对于税务案件的解决和纳税人权利的保护都将起到重要而积极的作用。
(四)税务法官选任和管理制度
税务法官既应具有法官的任职资格，也必须具有相关的税务知识。选任的方式主要有两种:一是由法院中对审理税务案件比较有经验的法官充任税务法院法官;二是通过司法考试从社会中挑选出的合格的税务法官。[3] (P99)我国不存在兼职法官，但在某些国家则还有兼职法官的制度，如加拿大税务法院就聘有一些兼职法官，兼职法官由大法官任命，享有同正式法官相同的权力。现阶段我国同时满足法官任职条件和税务专业条件的法官数量比较有限，随着税收法治的发展，涉税案件势必大量攀升，税务法院对专业人才的需求量也会不断增长，我们有必要加强对这方面人才的培养，以期有更多符合条件的人才充实到税务法院中去。在法官的管理上，应当在组织人事等方面避免行政机关的干预，也应避免法院对法官独立审判具体案件的不当限制。如美国的法官都是终身制的，加拿大联邦税务法院的法官一经任命即终身任职。除了职业保障之外，税务法官还应有生活保障、学习进修机会保障等多方面的保护，以期独立、专业的进行税收司法活动。
转贴于 三、我国税务法院的运作
(一)税务法院的受案范围
目前税务刑事诉讼面临的问题不象行政诉讼那样突出，设立税务法院的主要作用在于对税务行政诉讼案件进行审理。具体说来，税务法院应主要审理税务机关在执行具体税务行政行为时与纳税人所发生的纠纷，美国、加拿大等发达国家的税务法院也是如此。但随着税务法院的发展和税收法治的推进，根据税务刑事案件的发生情况和特征，以及税务法院的审理能力，我们也可以考虑将税务刑事诉讼纳入税务法院的受案范围之中，以期实现行政诉讼与刑事诉讼的协调、统一。
此外，需要注意的是，目前我国立法对行政诉讼受案范围有两个限制，一是排斥对抽象行政行为的审查，国家权力机关和行政机关的立法行为均不在司法机关的审查范围之列;二是司法审查只对具体行政行为的合法性而不对合理性进行审查。这两种限制如今已经饱受争议，加强司法审查的呼声日渐高涨。这种限制体现在税收司法的领域，其弊端尤其明显。如前所述，在当今税收立法不完善、立法层次较低的情况下，在对具体税务行政行为进行审查时，法院对税务行政机关所依据的税收法律、法规、规章的合法性进行审查就显得特别必要。而鉴于税法专业技术性的特征和当事人对税收诉讼专业性的要求，仅仅对税务行政机关具体行政行为的合法性进行审查，而不对税款计算方式选择、弹性政策优惠等专业技术性内容进行合理性审查，则不符合纳税人合理避税和权利保护的要求，很难实现对纳税人权利的有效保护和税收司法作用的充分发挥。当然，建立法律法规的合法性、合宪性审查制度是牵涉到国家整个司法制度改革的系统工程，这和整个国家的法治水平的提高、法治观念的更新等密不可分，我们很难在短期内实现这一宏伟的目
标。但在税务司法实践中，通过司法审查首先排除内部规章、红头文件等规范性较低、明显缺乏法律依据的一些文件的法律适用效果，则是可能的，也是很有必要的。对于法院对具体行政行为的合理性进行判断的权力，也应该在改革中予以确认。
(二)税收司法与行政复议的衔接协调
在税收司法实践中，应该避免两个误区:一个误区是过于夸大税收司法的作用，盲目否认税务行政复议制度，这是很不恰当的。因为，追求纳税人权利保护途径的多元化，充分有效的利用行政资源、避免滥用司法资源应当是我们对纳税人进行救济时应该遵循的理念。西方发达国家大多建立了一套行之有效的行政复议制度，即便在司法系统高度发达，并专门设立了税务法院的美国，其在涉税纠纷的处理上仍然实行“穷尽行政救济”的原则，其成立了专门的上诉部来处理行政复议案件，并通过种种制度设计诱导当事人先行选择行政复议救济。直接的诱导手段是规定纳税人不先行复议，即使胜诉也不能由败诉方承担。间接的诱导手段是，如果纳税人未经上诉部而直接诉至税务法院，税务法院也会提请上诉部提出判案的参考意见。他们虽然不在法律上规定行政复议的前置地位，仍然通过上述诱导手段和简便高效的行政复议程序、公正无偏私的结构设计吸引了大量的涉税纠纷在行政系统内部先行解决。[9] (287-288)如前所述，同样建立了税务法院系统的加拿大每年涉税争议的85%也都在行政系统内部通过复议、协商解决。作为西方发达国家尚且如此强调发挥税收行政复议制度的作用，在我国司法系统不发达、司法制度不尽完善的国情下，就更有必要充分发挥复议制度的重要作用。当然，我国的复议制度尚不完善，复议机构不够独立，复议程序也不够简便高效，这些问题都要在以后的改革中予以解决，但我们不能因此否定复议制度的重要作用。
另一个误区则是过分强调行政复议制度的意义和作用，将税收行政复议前置制度绝对化。这个问题在我国当前的税收法律中体现的很明显。我国《税收征收管理法》第88条第一、二款规定:“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。”可见，除了对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施可以直接向法院起诉外，对作为涉税争议常态的“纳税上的争议”均采用复议前置主义。而且，在纳税人申请行政复议之前，对于税款和滞纳金则又要求“执行前置”。这种“双重前置”的模式体现了行政权力优越性的观念，而违背了税收征管的平等要求和程序正义的理念，甚至可能导致“税务机关侵权越严重，越不易被制裁;纳税主体被侵害得越严重，越不易获得救济”的情形发生， [9] (P274)从根本上讲，不利于纳税人诉权的保护和实体权利的救济，因而是违背现代税收法治的要求的。
综上，对于我国现行税务行政复议制度，有必要进行反思与重构。在制度设计的逻辑起点上，应把税收行政复议的制度功能定位在赋予税收行政行为相对人权利的保护上。[10] (P298)在具体的制度构建上，应改革现行的限制当事人诉权行使而进行复议前置的做法，转而寻求保障行政机关复议的公正性，利用复议制度本身的优越性来吸引相对人选择行政复议程序，并在诉讼费、滞纳金的分摊和承担等方面设计合理的制度以限制当事人滥用诉权。税务诉讼和行政复议制度并非不能并存或者必须先经其一，理应在受理、期限、当事人、审理依据等方面予以衔接协调。[11] (P302-318)
(三)小额涉税纠纷解决机制
实践中，除少数案件争议额度较大之外，绝大多数税收案件涉及的金额并不太大。在这种情况下，纳税人对于税务司法的程序要求并不非常严格，其需要的是案件的简便高效的解决和其权利的快捷救济。对于这类案件，法律上应该为其设计出一套简便易行的纠纷解决机制。在美国，税务法院设立有小的申诉法庭，对于欠税或多缴数额加上罚款总额不超过1万美元的案件，当事人可以选择向小的申诉法庭起诉。在加拿大，针对小额涉税纠纷的大量存在，也设计有一套非正式程序对其进行审理。但是，按美国、加拿大的税务司法实践，纳税人一旦选用了这种简便程序，就失去了向上级法院上诉的权利。这样做的目的，是为了避免小额涉税诉讼耗费过多的司法资源。我国现阶段尚未建立小额税收纠纷解决机制，但很多学者已经在倡导这一制度，我国现行诉讼法中亦有关于简易程序的规定。笔者认为，为了使为数不多的税务法院、税务法官免遭大量小额涉税案件的讼累，实现纳税人权利快捷高效的救济，我们应当完善我国诉讼法上的简易程序，并效仿发达国家建立小额纠纷解决机制。具体说来，在税务法院内部设置上，可以设立类似美国小额申诉法庭的特别机构以专门审理小额涉税案件;在案件受理制度上，可以降低对书面化的要求和立案的标准，采用方便当事人起诉和参加诉讼的管辖标准和起诉程序;在案件的审理上，对举证、质证、辩论和庭前程序等方面予以适度简化;在宣判上则尽可能做到当庭宣判，可能的情况下，也可当庭执行;同时，可效仿发达国家赋予税务法官以相对充分的权力和独立的地位的做法，以充分利用巡回审判制度解决纠纷，为小额涉税诉讼的快捷、高效审理留下空间。当然，小额涉税纠纷审理机构和程序并非当事人所必须选择的，其也可以选择普通机构和程序进行诉讼，当事人有权根据其对自身权利的更加充分、深入保护和快捷高效救济之间的权衡在纠纷解决机制上作出选择。对当事人选择小额涉税纠纷审理机构和程序也应该进行一定的限制，尤其在上诉制度上，为了避免当事人利用该机制进行滥诉行为，不应允许其再向上一级司法机关提起上诉。
参考文献
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