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土地管理法实施条例规定范文1
关键词：素质提升；执法机制；监察装备；宣传力度；国法意识
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0068-1
当前，随着社会主义市场经济体制的建立和土地使用制度改革的深入，土地市场也得到迅速发展，建立完善的土地市场监督机制尤为重要。
1 提高工作人员的政治业务素质、管理和精神状态
土地执法监察软件，是指人员的政治业务素质、管理和精神状态。努力提高土地监察人员的政治、业务素质。土地监察是一项政策性、业务性较强的工作。土地执法人员应该实行业务培训制和上岗考核制。土地执法实践表明，从事土地执法监察工作的人员，其素质特别是业务素质方面，要求更高，要求从事土地执法监察工作的人员政治素质方面，公正廉明，敢于执法、勇于执法；业务素质方面既要熟悉土地管理的各个业务环节、程序，又要熟悉执法监察的各个环节和程序；既要熟悉土地管理的法律、法规，又要熟悉规范行政执法的有关法律、法规如《行政处罚法》《行政复议法》《国家赔偿法》等以及还要熟悉刑法及相关司法条例规定等等。正因为土地执法监察人员素质要求更高、更严，所以，《土地管理法》及其实施条例规定，必须经过培训，而且考核合格颁发行政执法证件，才能持证从事土地执法监察工作。为了适应社会和经济形势的发展，熟练掌握运用国家有关土地法律、法规和政策，就需要建立长期的学习培训机制，不断提高土地执法人员的综合素质，才能切实担负起“土地卫士”的重任。
2 强化土地执法监察装备
土地执法监察装备是土地资源执法监察机构的硬性指标，强化执法手段，改善土地监察工作条件。要密切与公安、人民法院、纪检、监察等部门的联系与合作，组建各种类型的联合执法机构，发挥监督机制的整体效益。同时，要努力配备交通、通讯和其他办案工具，改善执法条件，提高办案效率必须限期保质保量达标。土地执法监察，具有对土地违法行为惩戒的严厉性的特点。惩戒的严厉性，预示着执法过程必然具有危险性，这种危险性在土地执法监察实践中经常显现，批准配置就变得尤为重要。
3 建立和切实落实土地违法案件协查问责制
鉴于土地违法条件严重呈现的违法行为制止难、立案取证难、查处执行难的“三难”现实，土地执法监察部门必须在土地管理系统内部及工商、税务和银行部门建立协查问责机制，并与纪检、监察、公安、检察和法院部门建立联合办案问责机制，这些部门必须无条件地配合土地执法监察部门办案，借故推诿、拖延不予配合的，应追究部门领导和直接责任人责任。
4 建立必须的硬件、软件保障机制
4.1 建立必需的硬件保障机制
土地执法监察的硬件保障机制主要是指在经费、装备等物质条件给予供应或保障。土地执法监察的硬件保障机制主要包括执法监察人员的工资、福利、办公经费等“人头费”，办案经费、执法人员津贴等执法监察专项经费，土地执法监察装备，主要是指执法专用车辆、通讯工具、办案工具如照（摄）相器材等。
4.2 建立土地执法监察软件保障和奖惩激励机制
为规范和加强国土资源执法监察队伍建设，必须实行参照公务员管理制度。土地执法监察人员，与从事土地管理和其他业务服务人员有一定的区别，主要是工作性质的不同。《公务员法》第106条规定，“以法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理”。土地执法监察队伍承担着国家土地公共资源管理职能和任务，必须由与之相适应的政治思想素质、业务素质的行政执法人员来实施。因此,必须实行参照公务员管理，对行政执法队伍的管理才可能有法可依，从行政编制上规范和加强土地执法监察队伍建设，切实履行土地行政执法监察的职责职能。目前辽宁，黑龙江，湖南等近20个省市执法监察队伍都实行了参照公务员管理，山东省则全部纳入了公务员管理。
5 建立奖惩激励机制
为适应土地执法监察工作职位特点的需要，应参照纪检监察、公安等执法部门的业务职位序列设置办法，在土地执法监察人员中，实行执法监察职位序列制度，根据执法人员的执法工作年限、业务知识水平、年度考评结果、重大案件查处成效和担任的岗位职务等评审业务职位，并定期晋升职务，对业务技术拔尖，工作表现优异，有突出贡献者，可高晋一级职位；但对违法违纪、渎职、失职者，则可延期晋职或降职。 村级的土地管理监察员及镇下乡干部负责该村的土地管理工作。签订年度土地管理责任状，在谁的管理辖区内出现土地违法行为，管理不到位的，就追究谁的责任。同时聘请土地监察员协助做好所在村的土地管理工作和土地工作。
6 深入开展宣传活动，创造宽松和谐的执法氛围
土地管理法实施条例规定范文2
关键词 土地调控；指标配置；交易意愿；三省两市
中图分类号 F301.2
文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)11-0092-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.11.016
土地指标调控，在特定历史阶段的确对稀缺性资源尤其是耕地资源的配置起到一定的保护作用［1-2］。然而，伴随经济的飞速发展和城市化、工业化以及市场化的迅速推进，源于计划体制下的指标体系不断遭受现实的挑战：2000年5个省区就已突破上轮规划确定的2010年建设用地总量指标，2001年底22个省区耕地保有量跌破2010年的规划指标，随后2002年全国建设用地总量达到0.39×10 8 hm 2，提前8年突破2010年的规划指标［3-4］。遗憾的是，新一轮规划设计没能突破传统指标层层行政分配的机制，虽然将土地规划指标分为约束性和预期性两类，共计15项指标。并强调，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。在15项指标中，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标为约束性指标，是规划目标的具体化，反映了土地利用管理核心指标之一［5］。然而，据笔者参与的调查和规划实践来看，一方面有些地方的建设用地总量、城乡建设用地规模、新增建设用地量等指标已经突破新一轮规划的近期目标，耕地保有量、基本农田保护面积等指标在数量上虽然勉强凑够，但是质量令人堪忧；而另一方面有些地方除调控指标外，还余有较多的高质量一般农田（如东北地区）。可见，新一轮土地指标配置并没能充分考虑市场机制，现实可操作性令人担忧。因此，有必要在评价现行土地指标调控绩效和调查管理者意愿的基础上，探寻我国土地指标配置的合理机制。
针对土地指标配置存在的问题，众多学者对此展开深入研究。如：有研究者认为土地规划的目标在于对土地利用进行调控、协调、组织和监督，我国土地规划失控的原因之一就是缺少市场评价的工具和方法［6-8］；另有学者认为规划应当适应经济全球化和经济体制转轨的多元变动［1,9-11］；就具体改革路径而言，有学者提出变指令性控制指标为预测性、指导性规划指标，增加控制指标的弹性，引入市场机制等［1,3,12］；也有学者提出基本农田易地有偿代保、折抵指标有偿调剂等［13-15］。以上学者的研究成果具有重要的参考价值，本文与其研究不同的是，结合新一轮规划实践，引入意愿调查方法，试图探索土地指标配置过程中市场机制的作用，寻求实现“帕累托”配置改进的方向和策略。需要特别说明的是，由于土地指标交易或异地调剂现实是存在的，然而市场远不够成熟。因此，本研究的基本出发点是，通过问卷调查和访谈了解管理者对土地指标的认知情况及其交易运行的现实障碍，为土地指标配置完善和公共政策调整提供参考。
1 样本点概况
1.1 样本点的选择及调查方法
1.1.1 样本点的选择
本研究选择江苏、辽宁和安徽三个省以及江苏南京和盐城两个市作为调查、访谈的样本区域，主要基于以下几点考虑：其一，从横向上看，江苏、辽宁同属于沿海地带，两者在土地利用结构和宏观政策方面具有一定的相似性，且两者存在指标市场化配置的雏形，而安徽作为农村的前沿和中西部的典型代表，虽然尚无指标交易，但农地资源相对丰富且与江苏直接接壤，为指标跨省调剂提供可能，因此，对该区域进行深入探索能够为其他区域提供参考；其二，从纵向上分析，江苏省情与国情极为相似，苏南、苏中和苏北现实情况可以说是全国区域差异的浓缩，并且南京、盐城分别为指标交易的发送和接收区，深入研究区域内部市场运行情况，在满足规划分层控制的同时，对全国指标市场化配置改革具有借鉴意义；其三，从研究可行性上考虑，笔者已经在该区域进行过调查研究和规划实践，积累了不少基础资料和经验，能够为研究顺利开展提供重要资料支撑。
1.1.2 调查方法
考虑调查对象（国土部门工作人员）对研究问题认知的差异性，为使调研结果更接近真实情况，本研究将调查对象分为两种类型：熟悉型和了解-陌生型；前者主要从事此方面的相关工作，对本研究内容较为熟悉，这种类型的样本主要集中在国土部门的规划、耕保等行政处室以及信息中心、规划院等事业单位；后者一般较少从事此方面的相关工作，因此对本研究内容相对陌生，但由于具有较多接触土地管理工作的优势，一般接受本研究内容比其他部门要快、而且所做出的判断也比其他部门要相对准确、可靠，这种类型的样本主要集中在国土部门的办公室、法规等行政处室以及机关服务、宣传中心等事业单位。
对应两种不同类型的调查对象，调查过程采用两种不同的调查方式：问卷调查和访谈调研。前者主要以问卷的形式调查熟悉型的对象，该调查结果一般具有直接应用价值；后者主要以访谈、交流的形式调查了解-陌生型的对象，该访谈调查具有较高的参考价值。
1.2 样本点分布及基本情况
1.2.1 样本点分布
在2009年6月预调研的基础上，分别于2009年9月和2010年3月赴样本区域进行两次深入调查，获得问卷461份，其中有效问卷427份（见下表1）。在有效问卷中，省级层面样本数占59.01%，其中江苏省占21.78%，安徽省占20.37%，辽宁省占16.86%。市级层面样本数占40.99%，其中南京市占22.72%，盐城市占18.27%；国土资源厅（局）行政处室的问卷数量为214份，直属事业单位的问卷数量为213份。
1.2.2 样本点基本情况
调查样本中，熟悉型的调查对象276位，占被调查总数的64.64%；了解-陌生型的调查对象151位，占被调查总数的35.36%。调查样本点的基本情况见下表2。
2 现行土地指标调控绩效评价
总体判断，大多数被调查人员认为现行土地指标调控效果是积极的，但尚存在分配不科学且剩余可支配指标不足，过于刚性、执行起来阻力较大等问题；虽然省内存在指标交易，但多农地指标交易，建设用地指标交易案例较为少见，且区域差异显著。
2.1 大部分人员对土地指标调控效果较为认可
在收回的427份有效问卷中，有343位被调查者对现行土地管理指标调控效果予以支持，占调查、访谈总数的80.33%，其余19.67%的人员认为调控效果不尽理想，详见下表3。认可土地管理指标调控效果的工作人员主要基于耕地保护和国家粮食安全的考虑。而被调查、访谈的人员选择调控效果不尽理想的主要原因有两个：其一，指标分配不科学且剩余可支配指标不足；其二，下达指标过于刚性，执行起来阻力较大。
值得一提的是，本研究在调查期间正是土地利用总体规划修编和国土资源大调查工作开展之际，被调查者普遍感到缺乏准确现势的土地数据是上轮土地利用总体规划难以有效实施的重要原因，这也验证了部分学者认为规划基础数据失真的研究结论［1,3,16］。如果耕地保护和建设用地指标建立在失真的数据基础上，其后果必然是规划的失灵，用地行为的混乱。基于这样的现实，大多被调查者迫切希望能够采用第二次土地详查数据做好新一轮的规划，在此基础上合理配置耕地和建设用地指标。
2.2 指标多省内交易，建设用地指标交易较为少见
根据本研究调查及已有研究［14-16］判断，无论是东部地区的江苏、辽宁、浙江和广州等省，还是中部地区的安徽省均不存在建设用地指标跨区调剂或交易现象。由此推断，土地指标可能在交易性质上存在差异，耕地和基本农田等保护型指标存在交易的可能，建设用地和建设占用耕地等发展型指标现实交易的可能性很小。进一步分析发现，这种差异性与现任地方管理者的“理性”选择有关，保护型指标主要兼顾的是长期可持续发展和国家粮食安全问题，与地方经济发展和现任政府官员考核相关性较弱，而发展型指标主要支撑近期经济增长和地方社会发展，与政府官员考核直接相关，是地方政府更为关心的问题；另外，由于保护型指标主要强调某一时点的规模，其过程和空间位置管理薄弱，这为指标的人为干预提供方便和可能。这种情况下，欠发达的地方政府很可能利用本区域资源优势，通过保护型指标交易获取资本，从而支持短期经济增长而牺牲长期可持续发展；而相对发达地区往往选择通过转移耕地和基本农田等刚性指标，为地方经济增长提供更多的发展空间和载体。
2.3 指标交易规模和价格的区域差异显著
区域资源禀赋、发展水平的客观差异和完善市场机制的主观态度，决定了土地指标区域交易规模及价格存在较大差别。根据调查汇总结果，横向上比较发现，江苏省年均交易规模为5 626.40 hm 2，是辽宁省交易量1 173.33 hm 2的4.79倍，前者交易价格为12.01万元/hm 2，约为后者交易价格7.53万元/hm 2的1.59倍。理论上判断，只要价格存在差异，就有交易的动力，即假设江苏和辽宁两省的土地资源是同质的，同时不考虑现行制度的约束，将江苏省更多的耕地保护指标转移到辽宁省能够实现“帕累托”改进。纵向上分析发现，即使在江苏省内部，土地指标交易规模及价格也存在较大差异，从规模上看，交易规模最大的盐城市高达2 284.71 hm 2（指标调入），而南通、扬州和泰州三市不存在指标交易；从价格上来看，盐城市交易价格为8.62万元/hm 2，南京市交易价格为13.49万元/hm 2，这种价格差异也为进一步交易提供动力。必须说明的是由于问卷设计过程中考虑调研可行性和获取数据科学性，指标交易规模和价格采用“横线+选项”的形式展开，首先要求最好在横线直接填写真实交易规模或价格，而区间型选项仅作参考，但收回的有效问卷中有413份（占总问卷的96.49%）直接选择参考选项。因此，该部分规模和价格是笔者对收回问卷整理、汇总后，采用模型（1）进行量化折算的平均值。
式中，n、i分别表示选项总数和次数；Qupi、Qdowni分别表示该上下限规模或价格；Ni表示所选该项人员数。
另外，本调查汇总结果进一步验证了谭峻、张蔚文等学者关于指标交易差异明显和市场配置效率改善的研究结论。如谭峻等人的调研结果表明，2001年浙江省基本农田跨县有偿调剂总量为24 750 hm 2，代保金额为4.45亿元，最高达2.8万元/hm 2，最低为1.5万元/hm 2，前者是后者的1.39倍。而张蔚文等人指出，在边际收益拉平效应的作用下，指标有偿交易能够在一定程度上提高土地利用效率，实现土地利用的“帕累托”改进［14-15］。
2.4 指标交易有待进一步市场化
首先，大多数被调查者对土地指标交易基本认可，但不支持全面推行。调查结果显示，有74.24%的人员认可现行土地指标交易，其余25.76%的人员认为指标交易会带来负面影响。支持土地指标交易的被调查者认为其能够为地方发展提供更广阔的空间、或有利于土地资源利用整体效率提高和集约水平提升；认为土地管理指标交易不尽理想的主要原因是土地市场不完善，指标交易会降低土地资源质量，见表4。
其次，考虑现行制度安排和政策约束（土地管理法及实施条例规定耕地和基本农田省内平衡，不能突破省级界限），本研究进一步调查了土地指标交易突破省级界限的态度或认知，调研结果得出的一个基本判断是，多数人员对土地指标交易突破省级界限勉强认可。57.38%的人员支持指标跨省交易，而且其中有34.89%人员是在政策允许的假设前提下做出的选择；其余42.62%的人员对指标跨省交易表示反对，其中有33.49%人员表示反对的主要理由是政策要求耕地保护省内平衡，而4.92%的认为无论怎么调剂都不会增加土地总面积，因此指标跨省交易意义不大，另外4.22%的人员选择反对指标跨省交易主要理由是，跨省交易会进一步降低土地资源质量，见下表5。所以，现行制度安排和政策约束是土地指标不能跨省调剂的主要原因，当然担心土地资源质量下降和总面积制约也是其考虑的重要因素。由此可见，土地指标交易已基本得到认可，但缺少规范的市场和相应的制度支撑，土地指标市场化配置有待进一步加强和规范。
3 新一轮土地指标交易意愿调查
3.1 现行政策框架下土地指标交易意愿
在现行政策框架下被调查人员普遍认为本区域需要进行指标交易。如下表6所示， 99.53%的人员不反对本区域指标交易，其中92.27%的人员明确表示耕地（含基本农田）和建设用地（含新增占用耕地，下同）都需要异地交易，7.26%的人员选择耕地、基本农田和建设用地等部分指标进行交易。可见，被调查者绝大多数支持指标跨区交易，而且更希望基本农田和建设用地两项指标进行跨区交易。这从逻辑上也不难理解，因为地方政府为追求GDP短期快速增长，往往希望获得更多发展型（建设用地）指标的支持，尽力规避保护型（耕地和基本农田）指标的制约。
由于绝大多数人员和地区都希望本区域土地指标进行跨区交易，并且大都选择获得更多发展型指标支撑经济发展、规避保护型指标约束的策略，本研究进一步调研并深入分析后发现，这种指标交易意愿在现实中很难达到均衡，理由有三：其一，理论上分析判断，既然绝大部分人员和地区都有进行指标交易的强烈需求或意愿，由于土地总面积和指标总量一定，满足这种需求或意愿的供给必然很少，也就是说愿意承担更多耕地和基本农田保护责任并贡献出较多建设用地指标的区域很难寻觅，因此不具备供需均衡的前提条件。其二，调研过程中发现，大多数地区不愿意承担更多的耕地保护任务，即使在耕地资源相对较为丰富的安徽和苏北地区也逐渐觉醒，一方面，他们意识到承担过多的耕地和基本农田责任对地方发展有制约作用，另一方面他们认为目前缺乏合理的市场交易机制，现实生活中交易价格往往是需求方积极联络、攻关主要负责人而私下敲定交易价格，这种价格很难表达承担更多保护责任的贡献，长期均衡状态较难维护。第三，相关研究证实［14］，从发展趋势看，在现行政策框架下，希望将基本农田移出本行政辖区的委托方越来越多，委托量也越来越大，而愿意承担者即者却越来越少。因各地资源都十分有限，交易价格不合理，代保金额过低、代保无期限等因素制约，最后能真正落实的异地代保量有下降趋势，因此指标交易均衡状态较难达到。
由此可见，伴随地方政府土地指标交易或调剂的选择和规避意识觉醒，迫切需要根据区域资源禀赋和发展差异较大的现实，通过转变现行土地管理观念、创新规划调控机制和完善土地市场交易体系，进而缩小发展型指标与保护型指标之间的边界收益差值（最好实现两类指标的边际收益相等），将是未来土地政策调整和关注的重点之一。
3.2 政策调整前后土地调控指标交易意愿变化
按照缩小发展型与保护型指标之间边界收益的要求，本研究通过假设现行政策调整或转变的几种情景，进一步考察指标交易意愿变化情况，以便为土地政策创新提供参考和依据。调查结果显示，耕地、基本农田、建设用地总量和新增建设占用耕地指标交易意愿的前后差异分别为4.51%、0.48%、4.11%和5.31%，除新增建设占用耕地指标交易意愿的前后变化超过5%外，其他意愿变化基本上符合理论预期，进一步支撑本调研的可靠性。
从表7可以看出，政策调整后指标交易意愿会发生相应变化，但变化方向和幅度不尽一致。观察保护型指标后发现，耕地保护政策从省内总量动态平衡调整为全国产能动态平衡、由市场定价跨省区交易后，耕地保护指标交意愿增加11.5%，说明突破省级界线和由市场定价对耕地保护指标交易具有推动作用；基本农田变动由国务院审批调整为省厅审批并报国土部备案后，基本农田指标交易意愿减少47.17%，说明国务院是否审批对基本农田交易意愿具有显著影响。理论上判断，一般由前者审批的成本和风险远远大于后者，又加上两者偏好不同（前者偏好国家粮食安全，后者更偏好地方经济发展），因此若后者具有审批权限，“理性”的地方政府往往通过基本农田区内调整并获得省厅支持以置换发展空间、而不会选择支付较高费用进行指标交易，不过这种形势的进一步发展可能对耕地质量提升不利。虽然政策调整过程中，耕地和基本农田指标交易意愿变化的方向和幅度不同，但从国家层面考虑，两者有着共同的前提：生产能力（产能）不能降低，因此保护耕地综合产能将是未来土地政策调整的重要方向之一。而基本农田审批权的下发，将会激励地方政府通过调整其空间布局置换发展空间，往往忽视其质量建设，长远考虑不利于粮食安全维护，因此未来土地政策应该向增加基本农田布局调整成本和提升产出能力上转变。
比较发展型指标后发现，建设用地指标配置从计划主导向市场引导转变过程中，交易意愿减少33.50%，说明市场机制的建立和完善对建设用地增量具有抑制作用；而新增建设占用耕地指标从占补平衡向在异地补充等量产能耕地后、再由市场交易转变过程中，交易意愿增加7.91%，说明先补后占和市场机制的引入并没能扭转新增建设占用耕地的交易意愿。虽然市场机制的引入没能降低新增建设占用耕地跨区调剂的意愿，但却有效遏制了建设用地总量交易的需求，对建设用地集约水平的提升有着较大的推动作用，因为市场定价一般高于人为或政策定价（见表8），因此引入市场机制后会明显增加发展型指标的交易成本，理论上判断，当这种交易成本超过建设用地存量盘活或置换成本时，地方政府不如盘活本地区低效、闲置存量土地或加大
4 调研结果和结论
(1)统计结果表明，虽然80.33%的人员对现行土地指标调控效果表示认可，74.24%的人员支持现行指标进行交易，但指标交易在区域性、类型或性质、规模和价格等方面差异较大。
(2)意愿调查显示，99.53%的人员不反对本区域指标跨区交易，其中92.27%的人员明确表示耕地和建设用地都需要异地交易，并且大都选择获得更多发展型指标支撑经济发展、规避保护型指标约束的策略。
(3)分析比较发现，虽然各方指标交易意愿在现实中很难达到均衡，但是土地政策调整对保护型指标交易意愿变化具有显著影响，而对发展型指标交易意愿变化影响相对较小，其政策启示为，指标配置交易机制的建设和完善，对发展型指标配置效率提升具有重要意义。
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Land Index Allocation Analysis Based on the Investigation of Managers’ Knowledge
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