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土地确权政策具体规定范文1
稳定土地承包关系是农村土地政策一以贯之的重要取向。十七届三中全会提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，十八届三中全会进一步强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变。把“长久不变”的要求落到实处，既是当前的迫切任务，更事关长远发展。
1.明确“长久不变”的土地承包周期为70年。改革开放以来，农村土地承包期一直呈延长趋势。从改革之初土地承包合同一年一定到确定15年的土地承包期，再到二轮承包将土地承包期延长30年，都明确体现出稳定土地承包关系的政策取向。“长久不变”之后是否需要规定土地承包期，或者就以长久不变的规定替代具体的土地承包期，目前各方的争议还比较大。从实现政策目标而言，只要能稳定农民预期，不设具体土地承包期限，或者是以目前的30年为一个承包周期，本质上并无区别。但为了保护农民土地利益，也为了土地资源管理、土地承包管理等方面的操作便利，设置具体承包期限的办法更为可行。建议可参照城市建设用地使用权70年的规定，明确“长久不变”的土地承包周期为70年，并且在一个承包周期届满后，符合条件的承包者的承包周期自动延长。
2.实行“长久不变”与土地确权登记颁证挂钩。在什么样的基础上实现“长久不变”，存在着是与二轮土地承包还是与土地确权登记颁证相挂钩的不同选择。我国不同地区土地承包模式差异较大，除了比较常见的“大稳定、小调整”模式之外，还存在“生不增、死不减”、“大调整、大变动”等不同做法，大部分地区都存在不同程度的调整土地行为，二轮承包时很多历史遗留问题也未得到有效解决，这些地区很多群众对土地调整还有较强预期，特别是寄期望于二轮承包期结束后再调整一次土地。如果是在二轮承包的基础上“长久不变”，可能会因难以处理好稳定的调整关系而引发矛盾，影响农村社会稳定。2013年中央提出用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证的要求，有105个县（市、区）开展了试点，这是强化农民土地承包经营权物权保护的重要措施。建议把“长久不变”与土地确权统筹考虑，允许群众在民主决议的基础上对土地适当微调，妥善解决好历史遗留问题，在此基础上确权登记颁证，同时宣布“长久不变”，自此之后土地不再调整，相对长时期解决问题。
3.做好“长久不变”与土地流转期限规定的衔接。这与流转土地的基础设施建设、地力培肥、耕地质量提升、产业发展方向和定位密切相关。由于《农村土地承包法》和《农村土地流转管理办法》明确规定土地流转期限不得超过承包期的剩余期限，目前各地土地流转期限普遍较短，导致土地流转关系不稳定、土地流转行为短期化。实行“长久不变”后，土地流转双方可以签订相对较长期限的流转合同，以保障土地流转关系相对稳定。因此，建议可结合对“长久不变”下土地承包周期为70年的考虑，支持流转双方签订期限相对较长的土地流转合同，形成长期稳定的土地流转关系，便于强化农业基础设施建设，确定产业发展方向，平等保护土地流转双方的合法权益。
二、健全完善土地承包经营权流转制度
土地承包经营权流转对于适度规模经营的形成和新型农业经营主体的发育影响重大。近年来，农村土地流转速度加快，截至2013年底，全国耕地流转面积达到3.4亿亩，流转面积占家庭承包耕地总面积的比重为26%。但在土地流转加速的同时，也出现了不少新情况、新问题，需与时俱进明确和完善相关政策措施。
1.进一步明晰土地承包经营权流转相关概念。在目前的法律法规和政策文件中，都采用的是笼统的土地承包经营权流转的提法。但从理论上分析，土地承包经营权实际包含了承包权和经营权两种不同的权利内容，在转包、出租、互换、转让、股份合作等流转形式中，只有转让等少数流转方式涉及到承包关系的变化，转包、出租等占据主导地位的流转方式并不涉及土地承包关系变化。从实践情况看，土地流转中采用转让方式的情况很少发生。目前采用转让方式流转的土地不到流转总面积的4%，绝大部分情况下土地流转并不影响原有承包关系。从农业现代化的要求看，无论是推进农业适度规模经营，还是提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率，关键都在于用活土地经营权，而与承包权没有必然联系。为进一步明晰土地流转政策、细化土地流转服务，建议今后在相关政策文件中，除涉及到土地承包关系变动的转让等流转方式外，明确用土地经营权流转来替代土地承包经营权流转的概念表述。
2.正确引导工商资本流转土地的行为。企业经营是我国农业经营方式的组成部分之一，工商企业是参与农村土地流转的重要主体。工商企业参与土地流转有助于解决现代农业发展急需的资金、技术、人才等迫切问题，但同时也容易形成助长耕地“非粮化”和挤压小农利益空间等问题。应正确引导对工商资本流转土地参与农业经营，兴利除弊，重点引导工商资本到农村发展资本密集、技术密集、人才密集型的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。与此同时，还应未雨绸缪探索建立防控工商资本参与土地流转潜在风险的有效机制：一是要明确进入门槛。工商资本流转农地达到一定规模的，需要具备应有的农业经营能力并经农业等部门认可。二是经营要遵守法律。国土、农业等部门要加强执法，对工商企业的土地利用进行监控，确保不改变土地用途。三是要提前防控风险。借鉴部分地区设立土地流转风险保障金或准备金制度的办法，建立健全土地流转风险防范机制。
3.扎实稳妥开展土地承包经营权抵押、担保。党的十八届三中全会《决定》明确赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能，这是重大的政策突破与创新，有利于发挥土地承包经营权的融资功能，扩大农村有效担保物范围，缓解农业农村发展融资难题。要按照中央的要求，扎实稳妥开展农村土地承包经营权抵押、担保。一是明确土地承包经营权抵押、担保的政策界限。土地承包经营权抵押、担保的客体是使用权，农户利用自有的土地承包经营权，其他主体利用合法取得的土地承包经营权抵押、担保，均不改变土地的集体所有性质，不改变集体与农户之间的土地承包关系。二是切实防范土地承包经营权抵押、担保的潜在风险。为防止土地承包经营权抵押、担保造成金融风险、经济风险和社会风险，建议进一步明确，相关主体用于抵押的只能是自有或合法取得并已经支付流转费用的土地承包经营权，用于抵押、担保的土地承包经营权不能超过一定比例（如成都市规定抵押的承包地不超过农户承包地面积的2/3），用于抵押、担保的土地承包经营权的期限最长不能超过20年（参照《合同法》第二百一十四条关于租赁期限不得超过20年的规定），政府通过设立保证基金等形式来防范风险。
4.规范引导农村土地承包经营权入股的行为。股份合作是土地流转的形式之一，估计2013年底，采取股份合作方式流转面积占土地流转总面积的7.4%，所占比重不高，但增长速度较快，同比增长了53.4%。目前的政策法规对土地入股的要求比较严格，《农村土地承包法》明确规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。从政策内涵看，对入股的主体有限制，只能是在承包方之间；对流转的目的也有规定，只能是从事农业合作生产。党的十八届三中全会《决定》明确，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，进一步拓宽了土地承包经营权入股的范围。为防范农民入股工商企业等法人之后，因法人经营不善倒闭导致农民失去土地承包经营权，建议进一步明确，农民土地入股不得改变原有土地承包关系，即使企业倒闭破产清算，因此受到影响的也只是有限年度的土地使用权。与此同时，在程序上还应尽到告知义务，在土地流转时向农户警示土地入股企业的相关风险。
三、逐步探索建立承包经营权退出机制
党的十八届三中全会《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在农民变市民化的过程中，必然要涉及到农村的土地等财产权益的退出问题。目前我国的城镇化率已经达到53.73%，未来一个时期到达城镇化高峰时，这一比例可能会超过70%，还有几亿农民将要进城。进城农民退出土地承包经营权，包括退出土地经营和退出土地承包两个层次。随着农村土地流转机制的建立健全，进城农民通过依法自愿有偿流转土地来退出经营已经没有制度障碍，但是否退出、如何退出土地承包还需要深入研究。
1.是否退出应尊重进城农民的意愿和选择。目前，《农村土地承包法》仅规定在全家迁入设区的市，并且转为非农户口的情况下，应当将承包地交回发包方。但由于我国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，只解决了转移农民的就业问题，2.34亿被统计为城镇人口的农民工及其随迁家属实际上远未市民化。因此，我国只能是有条件、有步骤地逐步建立进城农民的土地退出机制。一是坚持以户作为退出的基本单位。农户是农村最基本的生产生活单元，也是土地承包的基本单位，即使个别或部分成员迁入城市，农户作为承包主体依然存在，因此应坚持以农户而非个人作为土地退出的基本单位。二是农户退出要具备充分的前提条件。考虑到承包地还承担着农户基本生活保障和社会“稳定器”的功能，因此除了全家迁入城市之外，还应把是否具有稳定的就业、收入和享受平等基本公共服务作为退出承包地的前提条件。是否退出要充分尊重农民的意愿。即便具备了退出承包地的硬条件，也应尊重农民的意愿和选择，并设置一定时间作为过渡期，不急于收回农民承包地。
2.明确退出承包地应由集体给予经济补偿。《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，这是农民的一项重要财产权利，应对农民退出承包地给予相应的经济补偿，并作为重要前提条件。一是以集体经济组织作为补偿主体。鉴于承包地属农民集体所有，集体经济组织处于所有权主体的地位。因此，进城农民交回承包地的，要由集体给予补偿，包括补偿标准、补偿条件等具体规定，应充分尊重集体经济组织的主体地位。对于经济困难的集体经济组织，国家可以给予支持，但不能“越俎代庖”替代集体的功能作用。二是以省为单位制定具体的退出办法。由于各地经济社会发展状况和土地承包具体办法差异较大，可以省为单位，依据国家法律和政策，制定对全家进城落户农民土地承包经营权有偿退出的具体办法。
3.统筹考虑土地承包经营权的继承与退出问题。目前，我国农村土地承包相关法律法规和政策并未明确对土地承包经营权继承的规定。但由于农村土地承包以户为基本单位，只要农户作为承包单位存在，而不论户中单个成员的变化，土地承包经营权就会一直延续。因此，尽管法律法规未对土地承包经营权的继承做出规定，但实际上已经包含有对土地承包经营权在农户家庭内继承的认可。只有在农户全家丧失集体经济组织成员资格的情况下，土地承包经营权的继承才成为问题。建议可把土地承包经营权的继承与退出问题统筹考虑，通过退出的方式来解决丧失集体成员资格农户的承包地问题。
四、健全符合现代农业需求的土地制度
与传统农业相比，现代农业有着完全不同的组织制度、产业形态和生产目标，资源配置方式发生了重大变化，对土地制度提出了新要求。
1.确保土地规模经营在“适度”范围。当前我国推进土地规模经营，对于解决“谁来种粮”问题、保障农产品供给、对接现代农业生产要素和增加农业生产者收入具有重要意义。但人多地少的基本国情、农情，决定了我国的规模经营要把握好“适度”问题。土地适度规模经营既有量的问题，也要体现出质的提高。因此，我国规模经营的目标既要追求劳动生产率，更要追求提升土地产出率，而且国家的政策导向更应强调和鼓励提高土地产出率。土地适度规模经营要体现出量的要求。土地适度规模经营不是简单的“归大堆”，经营规模也不是越大越好。从当前我国的资源禀赋和工农收益看，一年两熟地区户均经营50―60亩，一年一熟地区户均经营100―120亩，较为符合国情。土地适度规模经营要受外部条件制约。土地适度规模经营的推进步伐和规模扩张，要与农村劳动力转移和市民化的进程，以及农村社会保障体系的健全完善相适应，不能超越或滞后于发展阶段。
土地确权政策具体规定范文2
【关键词】农村金融 抵押担保
一、农村信贷产品及其抵押担保方式发展现状
（一）农村信贷产品需求供给特点
随着农村经济产业化趋势，农村各经济主体，如农户、中小企业、专业合作组织、集体经济对资金需求的缺口越来越大。鉴于此，农村信用社对信贷服务新品种也进行了积极探索拓展，先后推出了农户联保、农户小额信用贷款、林权抵押贷款、营业房抵押贷款、青年创业贷款等创新品种。从内容上看，现有信贷产品只对一些拥有特定资源的生产经营型农户或中小企业起作用，而普通农户由于无足够的抵押品、保证人，一般得不到贷款。此外，养殖业较高的风险使得种养大户无法得到足额贷款支持，抑制了其扩大生产规模、发家致富的脚步。
（二）农村信贷产品抵押担保发展现状
一是仍以传统担保方式为主。农村地区担保方式仍以房产、土地等作为抵押物，存货抵押、应收账款、股权、仓单以及知识产权质押等新型担保贷款占全部贷款的不足1%。二是抵质押物种类单一。农村地区不动产抵押以房产、土地为主，动产抵押以机器设备为主。三是现有担保方式已无法满足农村金融需求。
二、农村金融抵押担保方式创新的制约因素分析
（一）保障机制缺失的制约
一是合格的担保主体较少，担保机构没有真正发挥担保作用，陇南市担保公司有13家，但注册时间短，资金较少，导致担保能力受限，担保费用明显偏高。二是农户担保贷款体系未建立。目前农村尚未建立农户担保贷款体系，限制了部分农民的贷款需求。三是农业保险发展严重滞后。由于农业产业本质上的弱势性，加上农业保险发展滞后，在一定程度上提高了金融机构对农户贷款的风险评估。
（二）追求利润最大化的制约
各金融机构以追求利润最大化为经营目标，不愿涉足风险较大、成本较高的农业领域，更无信贷品种担保方式创新。一是农业受自然灾害等因素影响较大，收益与损失具有很强的不确定性，影响了金融机构信贷投放的积极性。二是信贷产品成本较高。农村地域较广，农民居住相对分散，金融机构信贷人员配备和设备购置方面的成本费用较高，影响了金融机构农村信贷供给量。
（三）政策法规不完善的制约
一是房地产抵押登记不统一。《物权法》明确规定国家对不动产实行统一的登记制度，但未明确登记机构。目前登记机构不统一，且存在登记机关收费过高等现象。如办理抵押登记按抵押物评估值收取登记费，甚至规定抵押登记有效期为一年，期满再登记、再收费；二是浮动抵押操作流程无明确规定。因浮动抵押物价值的不确定性，实践中很难客观准确的评估抵押物价值，导致无法准确确定抵押的比例和借款的额度；三是未明确界定应收账款出质的范围和程序。《物权法》未具体规定可质押应收账款种类，办理出质手续方式等。
（四）社会信用环境差的制约
目前，农村信用环境较差，农户信用意识淡薄，缺乏信用概念，尤其是部分贷款农户在贷款到期后，不及时履行合同规定的偿还义务。潜在风险致使金融机构难以加大农户贷款发放力度，也影响了金融机构信贷投入与创新的积极性。
（五）严格监管制度的制约
一是机构及产品准入限制。金融机构严格的准入限制，使现有金融机构缺乏外部竞争压力，加之农村金融产品与服务仍局限在传统的存贷款，不利于农村金融服务质量的改进和提高。二是区域准入限制。目前，国家对农村信用社经营区域范围有限制，如农村信用社不能跨区开展业务，在一定程度上阻碍了机构间的竞争。
三、完善农村信贷融资担保体系的对策及建议
（一）认真履行金融机构支持“三农”社会责任，不断加大信贷投入
人民银行要发挥好“窗口指导”作用，充分运用支农再贷款、匹配等额信贷规模引导辖内金融机构支持弱势群体就业创业。金融机构应积极开展信贷创新，积极探索和大力推行多种适合“三农”经济发展需要的信贷新产品、信用新模式。
（二）扩大农户抵押担保物覆盖范围，提高贷款的运作效率
拓展土地用益物权、林权等新型权利可质押种类，为银行创新信贷业务提供广阔的空间。政府部门要加快对林权、湖泊权、农民集体土地使用权等权利的发证确权和依法登记工作，为农村地区有效运用上述权利进行担保抵押提供确权基础。
（三）引导和推动基层农村金融机构开展信贷业务品种与担保方式创新
积极推动金融机构创新贷款模式，适当简化贷款手续；目前，农村信用社对农户最高授信额原则上最高不超过3万元的授信水平，在农资日渐上涨的现实条件下已难以满足农户信贷需求，因此建议农村金融机构适当调高授信额度。探索建立涉农贷款风险保证和补偿机制、小额信贷担保基金，为农村借款创造条件；完善各项抵押担保贷款管理办法，从法律上规范操作规程和贷款行为。
（四）不断增强农户金融意识，改善农村地区金融生态环境
一是通过信用乡、镇及信用示范户的评选活动，以示范作用增强农村经济体的信用意识，为担保方式创新夯实基础。二是借助各级政府、金融机构及乡村组织的合力，推广金融产品和服务在广大农村地区的认知度。同时，加快农村金融基础设施和信息体系建设，提高农村金融服务使用的便利性。
（五）进一步降低农村地区金融机构市场准入门槛
土地确权政策具体规定范文3
商品房住宅小区停车位的产权归属是各种纷争和矛盾的核心所在。商品房住宅小区停车位产权归属不明，将令房地产开发商和置业者的合法利益处于不确定……
商品房住宅小区停车位的产权，是指其房地产权。房地产权包含土地使用权和建筑物、附着物所有权两方面的财产权利。
长期以来，由于我国物权立法的缺位，忽视对公民私有财产的保护，公民的私有财产、共有财产的确定和权利边界经常处于含糊不清的尴尬状态。商品房住宅小区停车位的产权归到底属于谁？在现有的条文中，人们似乎无法直接找到答案，其产权归属似乎仍处于混沌状态。
对于商品房住宅小区停车位产权归属的认识，现行有以下几种通说：一是合同确定论。住宅小区停车位的产权由房地产开发商与买方置业者在房地产买卖合同中约定，依合同约定确定其产权归属。二是推定归属论。当房地产开发商与买方置业者在房地产买卖合同中对小区停车位产权没有约定或约定不明时，推定小区停车位的产权属于买方置业者共有，或由房地产开发商所有。三是销售成本收益归属论。当房地产开发商未将小区停车位建设成本及利润计入其计划的房屋销售收益时，小区停车位的产权属于房地产开发商，反之，其产权属于买方置业者共有。四是登记凭证确权论。商品房住宅小区停车位的产权依买卖合同约定，经房地产登记机关登记确权，由房地产权证持有者所有；否则，其产权处于不明状态。本人认为，上述的登记凭证确权论相对恰当，登记凭证确权论中的“商品房住宅小区停车位的产权，依买卖合同约定，经房地产权登记机关登记确权，由房地产权证持者所有”的认识是正确的。但是，登记凭证确权论中“否则，其产权处于不明状态”的认识有失偏颇，其忽视了我国现行房地产登记制度的现实和缺陷，以致认识上出现以偏概全的状况。
以上所述的四种不同认识均不能全面、恰当、准确地解答有关商品房住宅小区停车位产权归属的问题。
本人试图在现行法律制度框架之下，和有关房地产权法律制度的特征、商品房住宅小区停车位的存在形式、商品房住宅小区土地使用权的取得与房地产权的产权登记等过程，从所有权（物权）法和债权法两个角度，分析土地使用权与上盖建筑物、附属物之间的法律关系，计入建筑容积率的建筑面积和不计入建筑容积率的建筑面积与土地使用权之间的法律关系，运用逻辑推理的，探讨和研究商品房住宅小区停车位房地产权的归属。
一、现行法律制度框架下，房地产法律制度的形式、房地产权的内涵和特征。
1、房地产法律制度的形式。
在的法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件中，有关房地产行业的法律规范构成了现行的房地产法律制度。房地产的法律制度涵盖了土地使用权、房屋所有权、房地产开发和转让、房地产行业行政管理五大方面的，其各方面的内容都有可能涉及到房地产权这个重要问题。
2、房地产权法律制度的具体内涵与规范。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。第四十一条规定：房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。第四十八条规定：房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。第五十九条规定：国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。第六十条规定：以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房地产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。第六十二条规定：经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第六十条的规定，将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条规定：土地使用权转让时，土地上盖的建筑物、附属物同时转让。第二十四条规定：地上建筑物、其他附着物的所有权或者共有人，享有该建筑物、其他附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转移，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。第二十五条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当按规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依规定办理过户登记。
2003年9月1日实施的《物业管理条例》第二十七条规定：业主依法享有物业共用部位、共用设施的所有权与使用权，建设单位不得擅自处分。
建设部的《城市房屋权属登记管理办法》第五条规定：房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。第六条规定：房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。第三十一条规定：房屋权属证书包括《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》或者《房地产权证》、《房地产共有权证》、《房地产他项权证》。
《广东省城镇房地产权登记条例》第四条规定：依法核准登记的房地产受法律保护。房地产证是房地产权利人依法经营、使用或者处分该房地产的凭证。
《深圳特区房地产转让条例》第五条规定：房地产建筑物、附属物转让时，该建筑物、附属物的土地使用权同时转移，不得分割。
《深圳经济特区房地产登记条例》第二条规定：本条例所称房地产，是指土地及土地上的建筑物和附着物。本条例所称的权利人，是指权利人对土地的使用权和土地上建筑物、附着物的所有人，以及由上述权利产生的他项权利。第三条第二款规定：依法登记的房地产权受法律保护。第五条规定：房地产权利证书是权利人依法管理、经营、使用和处分房地产的凭证。
1994年9月实施的《深圳市房屋建筑面积细则》第一条第（二）款第2项规定：公用面积分为应分摊公用面积和不能分摊公用面积两部份。应分摊的公用面积包括室外楼梯、楼梯悬挑平台、内外平台、门厅、电梯房、多层建筑中突出屋面结构的楼梯间等。不能分摊的公用面积除前款所列之外，建筑报建时未计入容积率的公共面积和在关文件规定不进行分割的公共面积，包括机动车库、非机动车库、消防避难层、地下室、半地下室、设备用房、梁底标高不高于2米的架空结构转换层和架空作为公众休憩或的场所等。第一条第（五）款规定：“公共面积（包括应分摊公用的和不应分摊的）应由物业管理部门统一管理，其产权属应属于建筑物内参与分摊该公共面积的所有业主共同拥有，物业管理部门不得改变其使用功能或有偿出租（售）”。
1999年7月1日实施的《深圳市建筑设计技术经济指标计算规定》第2.1.8条规定：建筑物内可供公用使用的面积，包括应分摊公用建筑面积和和不分摊公用建筑面积。第3.5条规定：公用建筑面积分为应分摊的公用建筑面积和不分摊公用建筑面积。第3.5.2条、第3.5.2.1条规定：不分摊公用建筑面积包括地下室用于人防、设备用房、车库的建筑面积。
3、房地产权法律制度的特征。
从上述的相关规定中，人们可以清楚地知道我国现行的房地产法律制度具有以下的特征：
（1）在规范土地使用权与土地上盖建筑物之间的关系时，采用土地使用权和土地上盖建筑物所有权的法律概念和法律规范。
（2）只有具备土地使用权的当事人才有可能取得房屋的所有权，土地使用权与房屋所有权的权利主体一致，权利归属合一①。
（3）土地使用权与土地上盖建筑物不可分离的法律规范是强制性的。
（4）房地产权是土地使用权与土地上盖建筑物所有权合二为一的法律权利。
（5）在二级房地产市场中，不允许将土地使用权与房屋所有权分离、分割。
这意味着，只有土地使用权份额的建筑物才可能取得有房屋所有权，没有土地使用权份额的建筑物的法律权利只能依附于具有土地使用权份额的建筑物，而且是一种从权利。
（6）在二级房地产市场中，房地产的共用部位的所有权与使用权由买方依法所有，房地产开发商不得擅自处分。
（7）土地使用权和房屋所有权，或房地产权经国家机关法定登记后，其财产所有权（物权）的法律权利才得于确认和保护。
土地使用权和房屋所有权，或房地产权并非由合同约定而确权，其须经法定登记才得于确权和保护。
（8）土地使用权与房屋所有权可以分别登记，亦可合二为一登记。分别登记时，财产权利人分别取得《土地使用权证》和《房屋所有权证》《房屋共有权证》、《房屋他项权证》；合二为一登记时，财产权利人取得《房地产证》、《房地产共有权证》、《房地产他项权证》。
（9）《土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产证》是当事人房地产财产权利的法律凭证。
上述我国房地产法律制度特征，表明作为财产法律权利的房地产权，其形式和内容都较为特别，房依地存，地为房载，地转房随，房转地随②，法定登记，确权保护。房地产权是土地使用权与上盖建筑物、附着物的所有权合二为一的财产权利，房地产权经法定登记而确权，只有国家确认和保护的房地产权才能取得《房地产证》等房地产权证。
4、商品房住宅小区建筑物的房地产权表现形式与特点。
上述房地产权的法律制度和特征，表明住宅小区建筑物的房地产权具有以下特点：
（1）在形式要件上，只有取得《土地使用权证》和《房屋所有权证》、或《房地产证》的建筑物才具有房地产权。
（2）在实质要件上，只有取得有相应土地使用权面积份额的建筑物才具有房地产权。
（3）在现行的房地产行政管理制度下，只有计算建筑容积率（建筑面积容积率=建筑总面积/土地使用权面积）的建筑物才可以取得相应宗地号的土地使用权面积份额。
计算建筑容积率的建筑物权利人要依法向国家支付土地使用费，并可依法取得《房屋所有权证》或《房地产证》。
（4）对于不计算建筑容积率的建筑物（面积），由于其没有相应宗地号的土地使用权面积份额，因此，其权利人无须向国家交纳土地使用费，其初始登记时的法律权利依附于具有房地产权的建筑物（面积），不能单独取得《房地产证》。
（5）不计算建筑容积率的建筑物的房地产权利完全依附于计算建筑容积率的建筑物，其不能单独地从计算建筑容积率的建筑物中分离或分割。否则，将违反房地产法律的强制性规定。
（6）依据经典的“物权法”，计算建筑容积率的建筑物（面积）是主物，不计算建筑容积率的建筑物（面积）是从物。从物的法律权利依附于主物。主物转移，从物随之转移，主物与从物不可分割。
从物的法律权利依附于主物，但从物依然享有与主物相互联系的、可分离的使用、占有、收益的三项法律权利。
（7）在二级市场的房地产首次转让时，如果房地产开发商不违反与政府签订的《土地使用权出让合同》约定和相关法律规定，房地产开发商与买方双方当然可以在《房地产买卖合同》中作出如下的约定：主物和从物所有权转移给业主后，从物的占有、使用、收益的三项法律权利由房地产商享有。
但是，必须指出，上述的约定只是一项债权约定，而非是一项财产所有权转移的确认，从物的所有权仍然依附于主物而属于买方
（8）房地产共用部位建筑物的所有权及使用权由业主依法享有，房地产开发商不得擅自处分。
二、土地使用权出让和《土地使用权出让合同书》中有关建筑物转让的约定。
政府通过拍卖、协议买卖方式将国有土地使用权出让给房地产开发商，土地的用途是建设商品房住宅，在付清地价，依法办理土地使用权转移登记后，房地产开发商取得宗地号土地使用权证书，宗地号的土地使用权属房地产开发商。
政府与房地产发展商订立《土地使用权出让合同书》约定了出让宗地号的土地面积、用途、地价、建筑容积率、开发建设完工期限等规定。同时，《土地使用权出让合同书》通常还有如下的约定：（1）房地产开发商除向政府给付土地使用权出让金……外，每年还必须按规定缴付土地使用权费。（2）房地产开发商在土地使用年限内依照法律、法规、规章的有关规定以及合同的约定转让、出租、抵押土地使用权，其合法权益受法律保护。（3）土地使用权的转让包括土地使用权连同地上建筑物的转让。（4）建筑物必须连同土地使用权一起转让，转让双方签订转让合同并到产权登记部门办理变更登记手续，按政府有关规定缴纳税费。（5）建筑物连同土地使用权转让后，新的土地使用者仍应遵守《土地使用规则》。
由此可见，依《土地使用权出让合同》规定，房地产开发商在二级市场首次转让建筑物时，必须连同土地使用权一起转让。
在商品房住宅小区建筑物时首次转让时，当房地产开发商将不计算容积率的建筑物（面积）以买卖合同方式来约定不转移，为房地产开发商所有时，房地产开发商将违反《土地使用权出让合同书》规定，买卖合同将违反房地产法律的强制性规定。
三、商品房住宅小区建筑物的房屋单元房地产初始登记和转移登记。
1、初始登记。商品房住宅小区的建设工程取得法定的建设工程竣工验收证书等文件后，房地产开发商将向房地产权登记机关申请办理商品房住宅小区建筑物的房地产初始登记。上，房地产权登记机关应按如下原则办理房地产权的初始登记：（1）明确容积率建筑物的建筑面积与宗地号的土地使用权面积的除商关系，以确定计算容积率建筑面积每平方米摊分的土地使用权面积份额。（2）明确每一房屋单元的建筑面积（含应直接分摊到每一房屋单元的公用面积）的土地使用权面积份额，以确定每一房屋单元的房地产权。（3）将不计算容积率的建筑物（面积）的法律权利确立并归属于计算容积率建筑物（面积）。
由此可见，在初始登记中，由于不计算容积率建筑物（面积）不能取得其所在地块的土地使用权面积份额，不能取得完整、独立的房地产权利，不能取得《房地产证》，其法律权利只能依附并归于计算容积率建筑物（面积）。
，在房地产初始登记的实务中，房地产权登记机关除办理《土地使用权证》、《房屋所有权证》，或《房地产证》外，对于共有、他项的房地产权证，房地产登记机关并不办理，停车位的法律权利归属亦不记载于房地产权证。
2、转移登记。在房地产二级市场，房地产开发商与买方签订《买卖合同》，买方依约付清购房款后，双方共同向房地产权登记机关申请办理首次房地产转移登记。
在二级市场首次房地产转移登记中，房地产登记机关将按《房地产买卖合同》的约定办理转移登记，将房屋单元的房地产权转移登记给买方，确认买方的房地产权。
在首次转移登记实务中，停车位的法律权利归属的转移亦不记载于房地产证权。
由于不计算容积率建筑物（面积）的法律权利只能依附在计算容积率建筑物（面积），当房地产开发商将商品住宅小区的房屋单元全部出售完后，不计算容积率建筑物（面积）的法律权利将全部转移并归属于小区房屋的所有权人，由小区全部房屋的所有权人共同共有。
四、商品房住宅小区停车位的形式和房地产权归属。
1、商品房住宅小区停车位的形式。
目前商品房住宅小区停车位存在可以分成二类四种形式：第一类是城市区域或商品房住宅小区里，独立建设的多层经营性停车位（场）；第二类是商品房住宅小区内的地面停车位、楼房首层架空层停车位、楼房地下停车位（场）。
2、多层经营性停车位（场）的房地产权归属。
在政府与房地产开发商订立的《土地使用权出让合同》和政府发出的《建设工程规划许可证》等法律文件中，均明确规定多层经营性停车位的土地使用权面积，该类停车位建筑物（面积）是计算建筑容积率的。因此，多层经营性停车位可以依法独立办理房地产权的初始登记和转移登记，该类停车场的房地产权利人为持有《房地产证》的当事人。
3、住宅小区地面停车位的房地产权归属。
地面停车位是经政府发出的《建设工程规划许证》批准同意，在商品房住宅小区地面上直接设置的停车设施。
房地产开发商预售或现售商品房住宅小区建筑房屋单元后，房屋单元办理初始登记及转移登记，房屋单元所有人按份共同拥有该小区宗地号的全部土地使用权。
由于地面停车位是直接设置在土地表面的停车设施，即是直接设置在房屋单元所有人按份共同拥有使用权的土地表面上，地面停车位的房地产权，实际上是土地使用权。鉴于房屋单元所有人按份共同拥有住宅小区宗地号的土地使用权，因此，地面停车位的房地产权由住宅小区房屋单元的所有人共同拥有。
4、住宅小区楼房首层架空层停车位的房地产权归属。
在现行的房地产行政管理法律制度下，首层楼房架空层停车位的建筑面积是不计算建筑容积率的，不能获得相应的土地使用权面积份额，其法律权利依附于计算建筑容积率的房屋建筑物（面积），是住宅房屋单元的从物。
首层楼房架空层停车位的房地产权，实际上是依附于房屋单元的占有、使用、收益的不完全物权。初始登记时，楼房架空层停车位依法不能取得独立的房地产权，其法律权利依附于计算容积率的房屋建筑物。在转移登记时，其不能取得房地产权证，其房地产权依附于取得《房地产证》的房屋单元。
根据本文以上阐述的房地产法律制度，房地产开发商在转移房地产时，首层楼房架空层停车位不能从计算建筑容积率的房屋单元中分离或分割，不能将首当其首层楼房架空层停车位的产权约定为房地产开发商所有。否则，将违反相关房地产法律的强制性规定。
房地产开发商预售或现售小区房屋单元后，房屋单元办理初始登记和转移登记，首层楼房架空层停车位的房地产权应依法随房屋单元的转移而转移。
可见，首层楼房架空层停车位的房地产权依附并归属于该幢楼房的全体房屋单元所有人。
5、小区楼房地下停车位（场）的房地产权归属。
在现行的房地产行政管理法律制度下，楼房地下停车位的建筑面积亦是不计算建筑容积率的，因此，楼房地下停车位的产权状况与首层楼房架空层停车位的产权状况如出一辙，楼房地下停车位的房地产权依附并归属于该幢楼房的全体房屋单元所有人。
五、商品房住宅小区的停车位不计算建筑容积率的建筑物（面积）时，房地产开发商与买方在《买卖合同》中约定“停车位的产权属于房地产开发商”的条款违反法律的强制性规定，该类条款无效。
在二级市场的房地产买卖实务中，许多房地产开发商在《房地产买卖合同》约定小区不计算建筑容积率停车位的产权归所有。政府房地产行政管理部门，或房地产开发商往往在格式合同文本约定：“小区停车位的产权属于卖方”、“停车位的法律权利属于卖方”。
从本文上述的阐述中，人们可以清楚地知道，该约定违反了政府与房地产开发商所签订的《土地使用权出让合同》中的有关约定，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条有关不允许二级市场将土地使用权与房屋所有权分离、分割的强制性规定，违反《物业管理条例》第二十七条的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款规定，该类约定条款无效。
此外，政府房地产行政管理机关应按《土地使用权出让合同》的约定和法律规定，追究房地产开发商的违约责任；买方可提起民事诉讼或申请仲裁，请求人民法院判决或仲裁机构裁决确认该类条款无效。
当然，对上述房地权利发生分离时、交易无效的法律观点，有学者认为值得商榷，认为“对房屋所有权和土地使用权在交易过程中是否只能作为一项交易的财产对待，应当根据各类交易的具体情况具体”③。
六、买卖不计算建筑容积率停车位的行为违反法律强制性规定，买卖该类停车位的合同无效。
在目前的房地产法律制度之下，不计算建筑容积率停车位依法不能取得《预售许可证》或《房地产证》。
在房地产买卖实务中，房地产开发商往往在《房地产买卖合同》中约定，不计算建筑容积率停车位产权为其所有，然后再出售停车位，或以出租为名，行买卖之实。房地产开发商在没有取得政府房地产管理机关发出的《预售许可证》或《房地产证》的情况下，售卖小区不计算建筑容积率停车位，或将停车位与住宅房屋单元捆绑售卖的现象司空见惯。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条第一款第（四）项和第六十七条、《城市房地产开发经营管理条例》第二十三条（四）项和第三十九条、《深圳特区房地产转让条例》第三十四条、第三十条和第五十九条、《商品房销售管理办法》第六条第一款和第三十八条等规定，房地产开发商预售或现售房地产的，法律强制规定房地产开发商应取得《预售许可证》或《房地产证》后，才能进行房地产买卖活动，否则，房地产管理机关将依法给予查处。
由此可见，房地产开发商在未取得小区停车位的《预售许可证》或《房地产证》的情况下，售卖不计算容积率停车位的行为，违反法律强制性规定。
此外，售卖不计算建筑容积率的停车位，还违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条有关不允许二级市场将土地使用权与房屋所有权分离、分割的强制性规定。
根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款规定，房地产开发商与买方签订的买卖停车位合同应依法定程序确认为无效合同。
七、应进一步完善房地产的法律度，明确商品房住宅小区中不计算建筑容积率停车位的法律权利归属。
目前，对商品房住宅小区不计算容积率停车位可否买卖、应否买卖有两种截然不同的意见，房地产开发商群体和消费者群体的意见泾渭分明。房地产开发商大多主张不计算容积率的停车位可以买卖，其主要理由在于充分调动房地产开发商的投资停车位的积极性，满足大众的需要。消费置业者则大多主张不计算容积率的停车位作为住宅小区的公用设施，不宜由少数人或强势集团独占，以避免有限的不计算容积率停车位的共用资源被少数人垄断使用，损害住宅小区的普通市民的整体利益，而且住宅小区的不计算容积率的停车位已计入房地产开发的建设成本之中，房地产开发商不应利用不计算容积率的停车位谋取非法的商业利益。
据媒体报道，深圳市目前平均每3.3部车辆才有一个停车位④，全国各地均存在停车位的资源远远不能满足社会的需要的状况。如何有效地调动房地产开发商投入更多的资源建设停车位？怎样才能合理地、有效率地利用停车位资源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保护当事人合法权益？这值得人们的关注与思索。
1、加强对房地产财产权利的法律保护。现行的房地产法律制度存在诸多的缺陷，如：对土地使用权与上盖建筑物所权之间的关系，不计算建筑容积率的建筑物所有权或他项权利的归属关系，主物与从物之间的关系，建筑物共用部位的范围界定等等，缺乏明确全面而又清晰的规定，对房地产财产权利的来源、确权、保护产生不同的认知与解读，给社会经济秩序带来诸多的。小区停车位产权归属的争议，源于现行房地产法律制度的缺陷，源于政府房地产行政管理机关对房地产市场行政管理的缺位和错位。应尽快完善我国的房地产法律制度，强化法律对房地产财产权利的保护。
2、提高有关房地产制度的法律位阶。现行房地产制度的法律位阶大多处于较低的层次，许多事关房地产财产权利起源产生于地方性法规、规章、或规范性文件，对房地产财产权利的保护缺乏力度。应进行一步提升房地产财产权利制度的法律位阶，将具有前瞻性、公平性、合理性的具体规定上升为法律或行政法规。
3、完善房地产财产权利的登记确权保护措施。房地产作为要式登记、确权保护的不动产，登记确权保护的具体措施是否完善，直接关系到房地产财产权利的保护能否真正落实这一重大问题。登记机关现行发放的《房地产证》，对建筑物共用部位、他项权利不予记载的登记方式，无意中给政府房地产行政管理部门、房地产开发商拟定的，有违法律规定的格式合同条款大开方便之门。房地产财产权利人无法借助所持有的《房地产证》，以完全物权的绝对权直接对抗该类违法的合同条款，保护自身的合法权益。尽快完善房地产财产权利的登记确权保护措施，提升登记确权制度的法律位阶，对保护当事人合法权益，遏制违法行为，将会起到立竿见影的良好效果。
我国房地产法律制度的完善，不能离开法律追求公平正义的价值目标，在土地资源紧缺的国情下，利用有限的城市土地资源尤显重要，立法机关和房地产行政管理机关对城市房地产公共资源的开发和利用应有一个长远的战略目标，住宅小区内共用的停车位资源有限，不应买卖。住宅小区内不计算容积率停车位的法律权利应进一步明确定位归属于小区的全体房屋所有人，由全体房屋所有人共同拥有。同时，要采取优惠和鼓励的政策措施，调动和刺激房地产开发商建设各类经营性的停车位（场），以满足不同层次、不同要求的社会需要。
综上所述，在目前的房地产法律制度下，商品房住宅小区计算容积率停车位的产权由取得停车位《房地产证》的权利人拥有，不计算容积率停车位的建筑物或其法律权利归属于住宅小区的全体房地产权人。房屋买卖合同约定不计算容积率停车位产权归属于某一当事人的条款违反法律强制性规定，该类条款无效。买卖不计算容积率停车位的行为违反法律强制性规定，其买卖停车位的合同无效。只有进一步完善我国的房地产法律制度，房地产权利人的合法权益才能得到有效的保护。
注释：
①王利明著：《物权法》、人民大学出版社2002年5月第一版第319页
②王利明著：《物权法研究》、中国人民大学出版社2002年5月第一版第317页
③王利明著：《物权法研究》、中国人民大学出版社2002年5月第一版第319页
④罗艾文：《深圳停车到底有多难》、《深圳法制报》2002年8月19日第13版
：
①王利明著：《物权法研究》、中国人民大学出版社2002年5月第一版。
②深圳市规划国土局编：《深圳市规划国土房地产规范性文件汇会编》、中国建筑出版社2001年3月出版。
土地确权政策具体规定范文4
[关键词]土地流转 农民权益 现状 法律问题 法律建议
本文所称农村土地流转，即为农村土地承包经营权流转（下文简称土地流转），是指在土地承包经营权有效存在的基础条件下，不改变土地所有权性质和农业用途，拥有土地承包经营权的承包方将土地经营权转让给其他人或经济组织的行为。但在土地流转的过程中，农民权益受到了不同程度的损害。笔者基于绵阳市农村土地流转过程中农民权益保护的调查，从法律角度出发，对维护农民权益进行探讨。
一、土地流转过程中农民权益保护的现状
（1）土地流转市场不完善，农民利益易受到损害
一是土地市场流转市场还未真正形成。根据调研数据显示，全市的土地流转主要是通过政府相关部门牵线搭桥为主，农户间的自发流转为辅。二是土地流转价格体系不完善，土地价格评估还没有统一的参考标准，流转价格不一。例如盐亭县八角镇，土地流转价格由每亩400-600元/年不等，而涪城区关帝镇则是每亩500-900斤黄谷/年，而黄谷价格以每年政府指导价为准。由于流转价格混乱，土地流转价格不能真实地体现土地应有的价值，导致农民的利益受到侵害。
（2）土地流转程序不规范，农民利益易遭到侵害
一是农户间土地流转多是口头协议，无书面合同。例如涪城区某乡镇的一个土地流转案例，李某因外出务工将自家承包的3.7亩土地出租给张某，仅口头约定李某每年支付租金3000元，至于租金支付的时间、方式、粮食直补收入分配，农业用水费用承担等问题都未做约定。后因相关费用支付问题诉至法院。二是部分大宗土地的流转，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定，为土地流转纠纷的产生埋下了隐患。
（3）土地流转保障制度缺失，农民利益缺乏保障
一是农民合法权益缺乏有效保障。①租金兑现难。据调查，租赁土地的业主（尤其是大宗土地租赁业主）出于对自己经济利益的考虑，对土地流转的费用大多采取一年一给付的方式，但农业是一个生产周期长、投入资金周转慢、受气候影响大的产业，一旦经营失利，农民的租金难以得到保障。②土地恢复难。土地流转（特别是集中连片流转）后，业主大多都会对土地进行田型调整和配套的水利设施建设，这无疑将改变原有农户土地承包的划分界线，流转期满后很难能按原样归还给农户。
二是农村社会保障制度不完善。在农村，土地仍然具有较强的社会保障和就业功能，因此，一旦离开土地，农民将面临巨大的社会风险，一是剩余劳动力就业风险，二是生存生计风险。目前失地农民的文化素质、劳动技能和就业能力偏低，流转后如果不能及时就业，子女教育、父母养老、生病就医等问题将会很大程度上威胁农民的正常生活。
（4）土地流转过程中纠纷多，解决难度大
伴着近年来绵阳市土地流转规模的扩大、面积的增多，因其引发的纠纷也日益增多。据调查，由于土地承包关系变化多、事实认定困难，农村土地流转行为不规范、部分案件缺乏真实有效的证据，涉及人群多、当事人对立情绪大等因素而导致该类纠纷解决难度大。
二、土地流转过程中农民权益保护存在的法律问题
（1）土地流转权利属性不明确，土地流转缺乏法律依据
我国相关法律并未明确规定土地承包经营权流转的权利。如果流转的是土地所有权，但法律规定土地所有权属于集体所有，那么农户根本就无权对土地进行流转。如果流转的是承包经营权，农户虽然可以30年、50年或者更长时间地拥有土地承包经营权，但其并非该项权利的所有者，也无权对土地承包经营权进行流转。如果流转的土地的使用权，但《土地承包法》又明确规定农村土地流转方式中包括转包，即转让承包权，则相互矛盾，这就使得土地的流转缺乏理论和法律依据。因此农村土地流转的权利是先天的畸形。
（2）农村土地所有权、承包经营权、土地使用权权能不完整
根据《土地管理法》的相关规定，作为农村土地的所有权者，集体组织既不能买卖农村土地，也无权随意改变土地的用途；农户虽然享有土地承包经营权，但并未完整的享有土地占有权、使用权以及收益权等权利；在实际中，代表国家的各级政府则享有对农村土地的最终支配权，这就使得农民对土地享有的权能具有了后天的缺陷。
（3）土地流转公示方式不确定
一是土地承包经营权的取得公示方式。在《土地承包法》中，第22条规定土地承包合同生效时承包方取得土地承包经营权，但第23条则规定土地承包经营权需要县级以上人民政府颁发证书确认该项权利，同一法律中对土地承包经营权取得的公示制度分别采取了意思主义和登记生效要件主义。这就使得土地承包经营权取得的公示方式难以确定，在实践中没有明确的法律条文可以作为依据。
二是土地承包经营权的流转的公示方式。《土地承包经营法》第38条，规定采取互换和转让方式流转的，未经县级以上人民政府登记，不得对抗第三人。这说明对互换和转让的土地流转方式法律采取了登记生效要件主义。但采取转包或出租等方式流转，采取哪种公示方式却未做规定。
（4）土地流转程序不明确
《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》《土地承包法》等相关法律法规都未对土地流转相关程序及合同做明确规定。农民及基层政府在土地流转的过程中都没有可以遵循的具体规定，就导致土地流转不规范，为土地流转纠纷埋下了隐患。
三、在土地流转过程中加强农民权益保护的法律建议
（1）明确农村土地的产权
一是坚持农村土地集体所有制度不变，进一步明确农村土地所有权的享有者。即明确规定是村民小组、村委会或是乡镇政府其中哪一个主体来享有土地所有权。二是继续坚持和稳定农村土地承包经营制，保证农民承包经营权的稳定性、长期性和安全性，从根本上保证农民权益。三是对农户的承包经营权进行确权，赋予承包经营权更为完整的物权性质。
（2）明确农村土地承包经营权的公示制度
土地承包经营权作为不动产的一种用益物权，应该采取登记生效主义作为其公示制度。一是农户取得承包经营权，应经过县级人民政府登记并统一颁发土地承包经营权证书。二是农户流转土地承包经营权时，在以转包、出租、入股等方式流转时，认定原土地承包关系不变，只需在县级人民政府登记即可生效；在以转让、互换等方式流转时，原土地承包关系发生变化，在履行登记程序的同时，应对承包经营权证书的内容进行变更，从而保证土地流转双方的权利，减少纠纷。
（3）建立完善土地流转的相关法律法规
一是制定农村土地流转示范性合同（包括土地承包经营权转让、互换、转包、出租、入股等类型），并将其作为《合同法》有名合同类型之一。二是研究制定《土地承包经营权流转法》，将散见于党的政策文件中的土地流转规定进行细致地梳理，上升为中央立法。同时要进一步细化、规范土地承包经营权流转的相关表述，明确土地承包经营权流转程序、双方权利和义务、相关行政部门的职责（备案、审查、监督等）、救济途径（司法、行政、民间等）等内容，使其具有更强的可操作性。
（4）建立完善农村社会保障体系
一是健立完善农村最低生活保障制度、进一步完善农村医疗保险制度、建立农民失业救济制度，从而全方位保障农民的基本生活，减轻农民对土地的依附性。二是制订《农村养老保险法》，将其纳入社会保障法之中。《农村养老保险法》中要对农村养老的宗旨、性质、形式、种类、保险基金的缴纳筹集（坚持个人缴纳、集体补助、国家扶持有原则）、管理运营、发放方式等内容进行规定，切实保障农民养老问题。
参考文献：
[1]王燕妮：“农村土地承包经营权流转的法制环境探析”，《法制与社会》，2011年第15期。
[2]蒋北辰，王东东：“加强土地流转中农民权益保护的立法建议”，《安徽农业科学》2011年第39期。
[3]胡正辉：“农村土地流转制度的构建—农村改革视野下的土地流转之法律思考”，《经济纵横》2011年，第5期。
[4]许小莲：“农村土地承包经营权流转根源性问题法律研究”，《重庆科技学院学报》，2010年第21期。
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土地确权政策具体规定范文5
一、规范完善环评审批制度的总体要求
（一）充分认识规范完善环评审批制度的重要意义。规范完善环评审批制度，是贯彻落实科学发展观、从源头上防止环境污染、加强环境保护的必然要求，是加强和改善宏观调控、深化行政审批制度和投资体制改革、优化经济发展环境的必然要求。各级政府和有关部门必须充分认识规范完善环评审批制度的重要性，进一步加强领导，明确权责，规范程序，提高效率，严格依法依规，切实做好环评审批管理工作。
（二）规范完善环评审批制度的指导思想。坚持以科学发展观为统领，认真贯彻执行行政许可法、环境影响评价法和《建设项目环境保护管理条例》（国令第253号）、《浙江省建设项目环境保护管理办法》（省政府令第166号），坚持依法依规审批，严格建设项目环境准入，加强环评、技术评估、监理和环评审批机构队伍建设，着力提高环评审批管理服务水平，促进环境保护和经济社会协调发展。
（三）规范完善环评审批制度的基本原则。
——依法依规原则。严格依照法律法规和政策规定进行建设项目环评审批，禁止越权审批、违规审批。
——公开公平原则。坚持公众参与，及时向社会公布环评审批事项、内容、条件、程序和时限，以及办理的进展情况和结果，接受社会监督。
——高效便民原则。规范统一环评审批要求，不断规范和优化环评编制、技术评估、监理和环评审批工作流程，建立完善相关制度，精简审批环节，提高审批效率。
——权责一致原则。对因环评、评估、审批或监理不当导致环境污染事故和相关群体性纠纷的，按照“谁编制、谁评估、谁审批、谁监理，谁负责”的要求，依法依规对环评机构、技术评估机构、行政审批部门和监理机构及其相关责任人进行责任追究。
二、规范环评审批要求
（一）坚持建设项目审批的总体要求。各级政府和有关部门在建设项目审批中，要严格依据主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、海洋功能区划、生态环境功能区规划等各类规划，认真落实产业政策、清洁生产、节能减排等有关规定和要求，共同把好建设项目准入关，为建设项目环评专项审批创造更好的环境和条件。
（二）制订重污染行业环境准入政策。省级环境保护行政主管部门要会同有关部门按照国家有关行业准入的要求，根据我省产业结构调整优化升级和环境功能达标的需要，抓紧制订出台我省重污染行业环境准入政策，提高重污染、高能耗项目环境准入门槛，落实生态环保和节能减排的强制性、约束性要求。
（三）落实污染物排放总量控制和减排要求。环评审批要认真落实国家和省制定的污染物排放总量控制计划和减排要求，按照“同区域削减替代”、“增产减污”的原则，通过削减污染物排放总量腾出环境容量，既保障必需的建设项目，又确保实现污染减排计划。对重污染行业和太湖流域、钱塘江流域等重点流域，要执行从严的同区域削减替代政策。
（四）加强规划环评管理。对经济技术开发区、高新技术产业开发区，以及工业园区、工业功能区等工业项目集聚区域的开发建设规划，和依法由省和设区市政府及有关部门负责审批的专项规划，要依法开展规划环评。已完成环评的规划中的具体建设项目和已完成环评的整体建设项目中的单个建设项目，其环评内容可适当简化。
（五）完善公众参与机制。除法律法规规定需要保密的外，各类建设项目的环评和环评审批，必须公开有关信息，征求公众意见。要进一步规范公众参与的形式、程序、内容和要求，保证公众参与的客观性、公正性、代表性、有效性和公众的满意度。省级环境保护行政主管部门要制定社会公众依法有序参与环评和环评审批的具体规定和办法。
三、优化环评审批管理
（一）明确环评审批权限。各级政府和环境保护行政主管部门必须严格实行建设项目环评审批分类分级管理。对于国家明确由省以下环境保护行政主管部门审批的，除国家规定必须由省级环境保护行政主管部门审批以及国家和省严格限制的、对生态环境敏感的、属重污染行业的、选址或环境影响跨设区市行政区域的建设项目外，原则上由市、县（市、区）环境保护行政主管部门审批。省级环境保护行政主管部门要进一步提出分级审批的实施方案，报省政府批准后实施。根据各地污染物总量减排指标完成情况、环境功能达标情况和环境质量改善情况等，经省政府批准，省级环境保护行政主管部门可以调整相关地区和相关行业的环评审批权限。根据国家环境保护行政主管部门的规定，省级环境保护行政主管部门可结合实际，采取相应的区域限批、行业限批和企业限批措施。
（二）简化环评审批程序。自20*年10月1日起，省级以下环境保护行政主管部门负责环评审批的建设项目，取消环评大纲的编制和报批。建设项目环评文件在报环境保护行政主管部门审批前，需行业主管部门预审或相关部门审核的，环境保护行政主管部门应当会同各相关部门共同召开环评文件专家审查会组织审查，切实简化程序，提高审批效率。各相关部门原则上不再单独召开环评文件汇报会、审查会或组织专家审查等。各级环境保护行政主管部门要健全环评审批工作联系单制度，积极做好建设项目环评前期服务工作，提前介入，主动指导，及时提供咨询服务，并以工作联系单的形式将有关信息和要求及时告知项目业主单位和相关部门，避免决策失误和盲目投资。
（三）缩短环评审批时限。原则上，在环评委托单位及时全面提供真实资料的前提下，环评机构编制环境影响报告书在90个工作日内完成，编制环境影响报告表在30个工作日内完成。负责审批的环境保护行政主管部门在受理建设项目环评文件及相关资料后，应在法律规定的时间内，进一步缩短审批时限。原则上，环境保护行政主管部门受理环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表后，应分别在20个工作日内、10个工作日内、3个工作日内作出审批决定。特殊项目的环评审批按法定时间要求执行。省级环境保护行政主管部门应就此进一步作出明确规定。
（四）完善环评审批公开制度。各级环境保护行政主管部门要积极推行政务公开，以互联网、审批大厅、行政服务中心等为载体，公开环评审批事项的依据、内容、条件，以及办理程序、时限和结果，对建设项目环评审批实行“一次性告知”、“一站式服务”、“一条龙审批”的窗口式标准化管理。要加快环评审批电子政务建设，积极运用信息化手段提高审批效率。
四、加强环评审批和服务机构队伍建设
（一）加强环评审批和技术评估机构队伍建设。各级环境保护行政主管部门要选派政治素质好、专业技术精、工作能力强、熟悉产业政策的人员充实到建设项目环评审批岗位和技术评估岗位。各设区市环境保护行政主管部门要加快建立环评技术评估机构，着力提高技术评估人员素质，充分履行环评文件技术审查等非行政职能。加强环评审批和技术评估人员作风建设和廉政建设，规范行政审批和技术评估行为，督促技术评估机构严格按照有关规定合理收取评估费用。有条件的地区，要积极推行环评技术评估政府购买服务的方式。要建立健全环评委托单位全过程监督环评、技术评估和环评审批的相关制度。
（二）加强环评机构队伍管理。各级环境保护行政主管部门要加大对环评机构的指导、监管和考核力度，加强行业自律，规范环评机构从业行为，严格执行相关收费标准，不断提高环评文件编制质量。要严格执行《国家发展和改革委员会、国家环境保护总局关于降低畜牧业生产建设项目环评咨询收费加强环评管理促进畜牧业发展的通知》（发改价格〔20*〕8号）的规定，对所有畜禽养殖、屠宰环节的建设项目，督促环评和技术评估机构实行减半收取环评咨询费。要积极开放环评市场，促进公平竞争，积极探索并加快推行环评文件编制招投标制度，促进环评市场有序健康发展。要强化对环评机构和从业人员的责任追究，对环评服务质量差、乱收费，因环评文件严重失真失实导致建设项目严重污染环境的，环境保护行政主管等部门应视情节轻重，采取公开曝光、通报批评、限期整改、建议国家环境保护行政主管部门吊销资质等措施，对有关单位和责任人进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
土地确权政策具体规定范文6
（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划
在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。
（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展
改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。
（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。
具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
二、
迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。
三、主体功能区的土地政策设计
（一）优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。
4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
（二）重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。
2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
（三）限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。
2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。
（四）禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。
3.加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同，做好政策性移民工作，让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处，尤其是分享土地级差收益带来的好处。（1）由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手，建立政策性移民专区，输入区和输出区政府联合组织管理区，在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策，利于移民长期安置；（2）输入区和输出区建立建设用地指标交易平台，输入区给予输出区土地收益补偿。
4.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。禁止开发区域不仅要进行生态的修复，还要增加生态保护的效益，关键是改变在林、草方面只重保护、忽视效益的思路，应建立从保护中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的公地悲剧问题，解决草场界定中的技术和产权问题。
