前言：中文期刊网精心挑选了退耕还林土地征收补偿标准范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
退耕还林土地征收补偿标准范文1
关键词：草原生态补偿；法律；制度；生态保护；补偿主体
1草原生态补偿法律制度的理论基础
1.1生态环境稀缺理论
稀缺资源是指不可再生资源或再生速度无法满足人类需要的资源，如石油、稀土、金矿、玉石等。稀缺资源有着匮乏性、局限性等特征，从这种角度看草原生态也属于稀缺资源。因而，在草原生态开发中，人们应保护、改善和补偿草原生态资源，为草原建设提供生态补偿。
1．2公共物品理论
公共物品是指全体社会成员所共有的物品，公共物品有着非排他性、非竞争性等特征，非竞争性是指某种公共物品的使用不会引起产品成本的增加；非排他性是指人们消费某种公共产品时，不会影响其他人对该物品的消费。草原是一种全体国民所共有的公共物品，有着非排他性、非竞争性等属性，如任何人对草原环境的消费，并不影响其他人对草原环境的消费；草原环境得到改善时，全体社会成员都会受益。正是由于草原生态环境具有公共产品属性，才产生了“公地悲剧”，即人们过度开发草原资源，导致草原环境恶化，草原资源枯竭。因此，应建立草原生态补偿机制，协调草原生态环境的各种利益关系，以实现草原生态环境保护的目的［1］。
1．3外部性理论
外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性可分为正外部性和负外部性，正外部性是指人们的生产或消费行为对他人产生了正的效益，但是这种生产或消费却没有获得相应的补偿；负外部性是指人们的生存或消费行为对他人产生了负的效益，但是生产者和消费者并未补偿后者。草原生态环境有着正外部性，因为草原生态环境改善会给全体社会成员带来福利，而草原生态建设者却蒙受了经济或社会损失，并未得到相应的补偿。显然，建立草原生态补偿制度有利于提高草原生态建设者的积极性和创造性，也有利于更好地保护草原生态环境。
2我国草原生态补偿法律制度的现状和问题剖析
2．1草原生态补偿法律制度建设状况
我国宪法第十条、第十三条明确提出了补偿机制的法律地位，《土地管理法》《矿产资源法》《防沙治沙法》等提出草原生态补偿问题，并作出原则性规定。此外，《草原法》第三十五条、第四十八条针对休牧、轮牧、退耕还草等作了具体规定，明确草原生态补偿制度问题。行政法规、部门规章中也有许多关于草原生态补偿的规定，如1998年国务院制定了《全国生态环境建设规划》，提出了建设生态补偿机制的建议；2002年国务院出台了退耕还草的若干意见，制定了退耕还草的财政和税收政策；2009年“中央1号”文件提出，积极推进京津风沙源治理工程，扩大退牧还草工程，启动草原、湿地和水土保持试点工作；2011年农业部和财政部联合出台《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，明确草原生态补偿的内容与范围。这些法律法规为草原生态补偿制度建设奠定了坚实的法律基础。
2．2我国草原生态补偿法律所面临的问题
草原生态补偿法律体系不完善。目前，我国尚未出台专业的生态补偿法律，关于草原生态补偿的内容多散见于法律法规之中，而且这些内容多是原则性规定，缺乏可操作性和执行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、轮牧、退耕还草等过程中要对牧民进行补偿，但是并没有明确提出补偿方法和途径。再如，《退耕还林条例》并未对草原上过度放牧、生态破坏等做出具体规定，也没有配套的政策措施，在实践中很难将法律法规落到实处。此外，许多生态补偿制度多体现于行政法规和部门规章之中，针对草原生态保护的法律条款内容混乱，而且经常出现规章制度相互冲突的问题。比如，《退耕还林条例》与《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》在生态补偿方式与内容上就发生了冲突［2］。
2．3生态补偿的法律性质不明确
当前，我国法律法规中并未出现草原生态补偿的概念，所谓的草原生态补偿制度只是散见于法律法规的各种规定的总和。比如《草原法》《退耕还林条例》等都使用了“补助”一词，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》多次运用了“补助”“奖励”“补贴”等词语。此外，政府向牧民提供补贴、补助的行为也值得商榷。在国外，草原生态补偿是以市场机制为基础的，由国家或生态服务受益者提供补偿，我国草原生态补偿则以国家为主，涉及行政补偿、行政合同、行政征收等，有着浓重的行政色彩。最后，草原权属不清晰，生态补偿难落实。《宪法》第九条规定，草原是国家财产，属于全民所有或集体所有，公民对草原资源拥有占有、使用、收益等权利。由于草原的公共产品属性及其所有权问题，在草原使用上很容易产生“公地悲剧”，并导致草原生态补偿制度不能落到实处［3］。草原生态补偿制度有待完善。《草原法》《退耕还林条例》等法律规定，草原生态补偿主体为财政、林业、农牧等部门。这种以国家为补偿主体的生态补偿制度存在许多问题，如生态补偿效率低下，许多补偿金难以落到实处，行政执法中常出现职责不清、职能交叉等问题。当前，草原生态补偿经费多由政府筹措，依靠单一的税收收入弥补财政补贴，导致政府财政补偿资金匮乏。在补偿形式上，《中央财政草原生态保护补助奖金管理暂行办法》明确规定了草原生态补偿的方式，但是这些补偿方式较为单一，多以现金、粮食、贷款优惠、税收减免等方式进行补偿，而且在实际运用中缺乏可操作性和执行性。
3我国草原生态补偿法律制度的建构路径
3．1建构草原生态补偿法律制度体系
在草原生态补偿制度建设中，应以科学发展观与可持续发展理念为指导，坚持“谁受益，谁补偿”的基本原则，建立政府主导、市场为辅的草原生态补偿机制，以更好地完善草业基础设施、改善草原生态环境。同时，应制订草原生态补偿计划，保障生态补偿参与者的合法权益，促使广大牧民积极参与草原生态补偿。要在现行法律框架内修改《环保法》《草原法》《生态补偿条例》等，将生态补偿制度融入法律之中，不断提高生态补偿制度的法律地位；应将草原生态补偿纳入法律法规之中，融入部门规章、行政法规、规范性文件之中，建构完善的草原生态补偿法律制度体系。具体而言：在补偿内容上，应协调草原生态补偿各方的利益关系，确保各方的责、权、利相统一；在补偿主体上，应转变以政府为主的补偿模式，将草原生态环境的受益者纳入补偿主体之中；在补偿对象上，应按照草原承包责任制的要求，进一步明确草原生态补偿的对象；在补偿标准上，要充分考虑不同区域的经济差异，建立公平合理的生态补偿标准；在补偿资金上，应建立多元化的资金筹措渠道，如可以建立草原生态保护基金，征收生态环境保护税等，通过多种方式拓展草原生态补偿的经费来源。
3．2完善草原生态补偿法律制度内容
第一，进一步明确草原生态补偿主体。补偿主体是草原生态补偿义务的承担者，国家是草原生态资源的所有者，理应担当起保护草原生态环境的义务。因而，中央政府要通过政策法规等确立草原生态补偿标准、范围与方式，并通过转移支付、财政拨款、税收减免等方式支持草原生态补偿建设，地方政府也应积极投入草原生态保护之中，为草原生态补偿提供政策、资金等支持［4］。草原资源不仅有经济价值，还有着涵养水源、净化空气、保持水土等功能，因此享受草原生态资源的企业理应承担一些生态补偿义务。为此，政府可以向受益企业征收生态补偿金，以更好地协调草原生态补偿的利益关系。同时，从国外经验和法律实践看，也应将企事业单位、自然人、社会团体等草原生态受益者列入补偿主体的行列。第二，进一步明确草原生态补偿对象。草原生态补偿的对象主要是牧民，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》也明确草原生态补偿的范围与对象。但是考虑到我国草原分布广泛，草原承包使用方式复杂，仅对牧民实施生态补偿的方式并不合理。因而，还应扩大草原生态补偿对象的范围，将草原区域的地方政府、草原资源保护区、退耕还草的利益损失者等均列入生态补偿的范围，以提高利益损失者进行生态补偿的积极性［5］。第三，完善草原生态补偿标准。补偿标准直接关系着生态补偿的效果，也关系着草原生态环境建设。当前，我国草原生态补偿标准仍比较低，以内蒙古为例，草原生态补偿标准约为每年48元／亩（1亩≈667m2），远远低于草原生态补偿的实际需要。因此，应根据地方经济发展状况、草原生态保护成本等确定科学合理的生态补偿标准，以更好地提高牧民参与生态补偿的积极性。第四，创新草原生态补偿方式。当前，我国仍采用财政补偿为主的生态补偿方式，这种单一的补偿方式给政府带来巨大的财政压力，也影响草原生态补偿工作的可持续发展。因此，应根据草原生态补偿的实际需要，创新草原生态补偿方式。比如可以制定财政转移制度的法律法规，健全草原生态补偿转移支付制度，加大对地方生态补偿的财政支持力度；可以制定草原生态补偿税收政策，对草原生态环境的贡献者减免税收，对草原生态环境受益者征收生态环境税，用税收促进草原生态环境发展；此外，还应探索草原生态补偿的市场机制，可以通过放牧权交易制度明确每块草地的承载量，用放牧收费的方式控制草原过度放牧。第五，落实草原生态补偿的法律责任。目前，草原生态补偿的法律性质不清晰，在法律实践中常出现无法可依的问题。因此，应落实草原生态补偿法律责任，明确利益各方应承担何种法律责任。比如，应完善草原生态补偿责任追究制，明确相关人员的法律责任，严查占用、挪用、贪污草原生态补偿经费的行为，追究失职、渎职的行政责任。再如，草原生态受益者应与生态服务提供者签订生态补偿合同，并严格按照合同要求履行职责［6］。健全草原生态补偿法律制度是改善草原生态环境、促进草原生态平衡的重要途径，对于建设社会主义生态文化、促进人与自然和谐具有重要意义。因此，应通过多种方式完善草原生态补偿法律制度，更好地保护草原生态环境。
作者:刘旺余 单位:河南职业技术学院
参考文献：
［1］马莉，王蕾，罗晓玲，等．草原生态补偿机制研究进展［J］．黑龙江生态工程职业学院学报，2009，22（5）：4－5．
［2］李笑春，曹叶军，刘天明．草原生态补偿机制核心问题探析：以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例［J］．中国草地学报，2011，33（6）：1－7．
［3］郭建．充分挖掘草原碳汇功能助推经济社会和谐发展［J］．现代农业，2010（12）：3－4．
［4］汪劲．论生态补偿的概念：以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景［J］．中国地质大学学报（社会科学版），2014，14（1）：1－8．
退耕还林土地征收补偿标准范文2
2016年5月3日，国务院办公厅正式印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（〔2016〕31号），提出到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应。生态补偿是保护生态环境和推进生态文明建设的重要政策工具，通过建立反映市场供求关系和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度，激励生态资源保护和建设，遏制生态破坏行为，通过经济手段解决生态资源保护过程中的外部性问题，达到生态环境和经济的协调发展。我国环境保护的政策经历主要经历了从污染者付费的惩罚性原则到激励生态保护行为的保护者受益原则的过程。目前，我国以政府引导为主体，以森林、草原、流域、矿产、海洋等生态资源为主要补偿对象，以生态资源和生态系统服务价值为标准，以财政转移支付为主要措施的生态补偿的机制建设已初现端倪。生态补偿涉及复杂的利益关系，在生态补偿实践中对生态补偿主体、客体、标准、措施等现实问题仍需进一步研究探索，不同生态补偿由生态资源的属性差异决定。因此，从生态资源属性的角度出发，剖析生态补偿的根本，从而可以为促进生态环境保护、推动生态文明建设的提供坚实有效的制度基础。
二、 生态资源的属性
生态资源与一般的产品资源相比有其独有的特点，生态资源产权属性界定并不清晰，价值确定较为困难，导致交易市场需要人为创建且交易成本明显大于一般产品。
涉及到生态补偿的生态资源产权属性可以分为三类，第一类是不可再生的生态资源，如矿产、石油、天然气、土地等，此类资源的产权界定一般较为清晰。第二类是介于完全不可再生和可再生的临界带生态资源，如水、森林、草原等，此类资源一般属于国家或集体所有，实行承包制或者有偿使用制度，但并没有明确规定究竟由哪一个组织来行使所有权和怎样行使所有权，容易导致所有权虚置，因此产权界定存在一定困难。第三类是由各种生态资源所组成的生态系统服务产权，此类产权大部分属于公共物品或者“准公共物品”、“俱乐部物品”，具有区域外溢性，产权难以清晰界定或者界定成本高。大部分生态资源的产权都不具有排他性，市场机制决定的供给量远小于帕累托最优状态时的供给量，因而会导致出现“公地的悲剧”和“搭便车”的现象。
生态资源的价值属性包括两个层次：一是生态资源中的自然资源是在经济活动过程中所使用物质的一个重要来源，能够作为原材料直接转化为产品，如矿藏、木材和粮食等；二是生态资源所组成的生态系统服务价值。市场机制仅能体现生态资源的产品价值，而生态系统服务价值无法体现。同时，生态资源的市场价值量化存在困难和供需之间存在价值差异矛盾，生态系统服务的价值大部分都是通过低层次的原材料产品价值进入市场，生态系统服务的主体对生态系统服务价值不明确，降低了生态服务提供者的效益，最终将会导致生态资源的大量缺失。
生态资源的空间属性包括依存性、层级性、不可替代性和差异性。按照生态资源所在的空间来看，一个地区的生态资源现状往往会影响到另一个地区，存在相互依存性。不同类型的生态资源的溢出范围具有明显的地域性和层级性，应在其“俱乐部成员”之间共同分担成本和共享收益。生态资源在不同地区的生态功能并不一致，多数生态服务不具备空间替代性，而且各地区实施生态建设和保护的经营管理成本及损失的机会成本差异较大，生态效益具有明显的空间差异性。
生态资源的时间属性是指生态资源发挥其全部生态系统服务价值的时间周期长。大部分生态资源并不具有在短期内发挥其全部效益的可能性，一旦投入中止，可能因缺乏维护、经济开发而影响其价值的体现，或者因生态效益尚未达到而前功尽弃。
开展生态补偿的主要原因就是由于生态环境的价值具有外部经济和公共物品的属性，导致成本和效益在个人和社会之间存在不对称。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，补偿生态资源保护者是对为保障生态系统服务功能所付出的保护成本和为此而失去发展的机会成本；生态破坏者和生态系统服务受益者是对恢复生态系统服务功能和对生态资源保护者的发展机会的补偿。目前仅对森林、草原、湿地等部分生态资源的生态恢复成本进行了评估，但对其产生的生态系统服务价值则无法体现。生态系统服务具有明确的空间差异性，不同主体之间对同一生态资源的价值标准认定存在偏差，不同地区的主体因为受偿者的受偿意愿、补偿者的支付能力和支付意愿等对同一生态资源的补偿标准也存在偏差，如北京对黄土高原退耕还林进行生态补偿的支付意愿要高于安塞和西安。要建立引导生态资源合理配置、经济发展与生态保护协调的机制，实现“绿水青山就是金山银山”，必须引入生态补偿。但是，生态资源的属性差异又决定了不能对所有的生态资源实行单一的生态补偿机制，要提高生态补偿效益，必须进行有针对性的选择。
三、 不同生态补偿方式的差异比较
生态补偿方式的划分有多种形式，本文主要根据生态补偿的运行机理差异，将生态补偿分为市场补偿和政府补偿。市场补偿是基于市场的政策工具和方法通过市场信号引导行为主体的动机从而实现生态资源的外部性内部化，包括税收、生态补偿费、生态保证金等主要手段，以利用市场力量为主要特征，行为主体在追求其各自利益的过程中就能同时实现生态补偿的目标。政府补偿根据是否能够在空间上明确定义补偿受益（受损）主体，分为纵向生态补偿和横向生态补偿。也可以认为，市场补偿是一种区内生态补偿方式，政府通过税收或者市场主体之间自发行为而实现区内的生态资源平衡，而政府补偿更多是区际之间的生态补偿，存在的前提是生态利益的依存性，由生态受益地区给予受损地区、开发地区给予保护地区一定的经济补偿。
1. 补偿主体的差异。生态补偿主体分为生态服务受益主体和生态服务受损主体。根据生态补偿方式的分类，市场补偿的主体是直接与生态服务相关的主体，包括生态资源的使用者和保护者、污染环境的企业和居民等，市场补偿主体都是能够明确生态资源产权的主体。政府补偿的主体是生态服务受益地区或受损地区的政府组织，由于我国森林、湖泊、河流、草地等自然资源产权大部分属于国有或者集体所有，中央和各级地方政府是自然资源产权的人，地方政府在一定程度上负有使用、保护的权利和义务，因此，地方政府作为产权主体人进入到生态补偿中。横向生态补偿的主体相比纵向生态补偿的主体更为明确和清晰，能够较好地确定政府之间的生态服务关系。因此，当生态效益外溢涉及的地区政府主体较多时，可由纵向生态补偿来实现，而对于有限受益地区的生态资源，应该主要由受益地区政府来承担。
2. 补偿客体的差异。生态补偿的客体就是指生态补偿主体的权利和义务所指向的对象，即应该对哪种生态资源进行补偿。在我国现行生态补偿相关法规制度中，涉及到的生态补偿客体包括森林、湿地、草原、流域、海洋、耕地、矿产和区域等。其中，对区域的生态补偿是为了提高生态受损地区和重要生态功能区的生态修复、保护和维护能力，所包括的生态资源可以划分到其他类型中，如张家口市和乌兰察布市的京津风沙源治理工程中，主要涉及到森林、草地和流域等。
不同补偿客体的主要生态补偿方式存在差异。以市场补偿方式为主的生态资源主要是矿产、耕地和海洋，对草原、森林、湿地主要是纵向生态补偿方式，流域则包括纵向和横向两种生态补偿方式。我国的森林、草原、湿地的生态效益补偿由国家财政设立专门的补助费用或者补贴费用，向保护自然生态的个体发放，从而鼓励他们采取措施保护所利用土地上的自然资源。流域生态补偿发展较为迅速，以政府补偿为主，包括纵向和横向两种方式。河南、河北、山东、山西、辽宁、陕西、四川等省市主要采取纵向方式，江苏太湖流域、湖北省汉江流域、长沙市境内河流采取横向方式。也有部分地区同时采取纵向和横向方式，如贵州省的红枫湖流域和清水江流域地区政府的生态补偿资金既涉及上下游地方政府，省政府也在生态补偿金中占有一定比例。福建省建立了流域下游地区对上游森林生态效益的纵向生态补偿机制。
3. 补偿标准的差异。生态补偿标准的确定主要根据生态保护者的直接投入成本、生态保护者的机会成本、生态受益者的获利和生态系统服务的价值。但由于生态资源的价值属性和空间属性决定了不同生态资源的生态效益存在差异，而且位于不同地区的主体对同一生态资源的生态效益价值认定存在差异性，我国东西部地区之间在提供生态服务的成本投入上存在着巨大的差距，西部地区的投入远高于东部地区。确定生态补偿标准的方法可考虑支付意愿法、机会成本法、费用分析法、水资源价值法等方法核定补偿额度。以矿产、耕地和海洋为主要补偿对象的市场补偿主要是用于生态资源恢复，是直接投入成本，因而补偿标准较低。政府补偿由于其资金来源主要是财政资金，补偿标准相对较为稳定。由中央政府主导的纵向生态转移支付，为了体现各区域之间的公平，容易导致生态补偿标准单一，补偿标准偏低的情况。如退耕还林补偿全国仅分南方和北方两个补偿标准，在2009年国家级公益森林生态效益林补偿中国有的与集体和个人的补偿标准分别为每年每亩5元和10元，远低于林地所产生的经济效益。由地方政府主导的生态补偿标准则要高于中央政府，如2010年北京市新的补偿标准范围扩大到1 010.95万亩山区生态公益林，补偿标准为40元/年·亩，远高于国家标准。横向生态补偿一般都是在相关主体范围内的“俱乐部产品”，因而能够较好的内化生态系统服务的外部性，因此补偿标准较高。政府生态补偿标准除了与生态效益相关外，政府财政收入水平也直接影响生态补偿的标准，进一步影响到生态补偿能否实施和生态补偿的效果。如河南省2010年出台的水环境生态补偿标准为化学需氧量每吨2 500元，氨氮每吨10 000元，2007年江苏省出台的环境资源区域补偿标准中化学需氧量、氨氮、总磷分别为每吨1.5万元、10万元、10万元，远高于河南省的标准。其原因既与两地的财政收入差异相关，也因为两地分别采取的是纵向补偿和横向补偿，河南省的补偿资金要先上缴省财政然后再划拨，而江苏省则是直接在上下游地区政府之间补偿，效率更高。
4. 补偿措施的差异。根据生态补偿的运行机制，可以将补偿措施分为输入和输出两部分，输入部分是指生态受益主体或者生态破坏主体缴纳生态补偿的过程，输出部分是指生态补偿向生态受损主体输出的过程。输入部分的生态补偿措施主要是税费征收和财政扣缴。目前，我国仅有部分税费政策间接地体现出生态保护价值，主要包括生态税、生态补偿收费和生态保证金三大类。生态税主要有资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等。生态补偿收费主要分为三类：一是对生态环境破坏者负外部性矫正的惩罚性收费，主要是排污费；二是对资源有偿使用收费，如水资源费、砂石资源费、耕地开垦费、矿产资源补偿费；三是对生态维持、恢复、重建成本以及环境保护成本正外部性补偿征收的费用，如森林植被恢复费、林地补偿费、草原植被恢复费、土地复垦费、城市污水处理费等。财政扣缴主要用于水环境生态补偿中，当上游地区水质未达标准时需要向上级政府或者下游地区政府扣缴生态补偿金。生态补偿的输出过程的补偿措施主要是转移支付和基金项目支出。在草原、森林和湿地等纵向生态转移支付中，主要由中央政府设立草原生态保护补助奖励资金、森林生态效益补偿基金、湿地保护补助资金。北京的山区生态林补偿资金由乡镇财政以直补的方式发给管护人员。
5. 补偿效率的差异。从生态补偿的效率来看，实现生态补偿目的最优的选择是采用市场机制。但是我国生态资源的产权属性界定并不完善，导致无法充分发挥市场补偿的优势。运用政府补偿进行生态补偿的主要缺点在于体制不灵活，难以照顾到千差万别的生态环境问题。以纵向生态补偿为主的转移支付方式支出责任的边界模糊，不能很好的体现地区之间的生态服务关系，引起资金的浪费和低效使用。对于区域间生态利益协调问题，纵向生态补偿方式只能解决一小部分，力度和范围都非常有限。从实践来看，以横向生态补偿方式来协调那些生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突更直接有效。
四、 结论
生态补偿是生态环境保护和生态文明建设中重要的实践手段。生态资源的产权、价值、空间和时间属性决定了生态资源并不能完全通过市场自发形成有效的市场从而实现生态资源的可持续发展和实现生态服务系统的价值。从产权方面来说，大部分生态资源的产权都具有准公共物品的特性，市场机制无法实现其帕累托最优状态，生态资源供给无法得到有效激励。从价值角度来说，生态资源的产品价值和生态系统服务价值之间价值差距较大，而且生态系统服务价值量化困难，从而导致生态资源供需之间存在矛盾。从空间角度来说，在不同层级和地域之间，生态资源都存在依存性，而且生态资源在不同空间的存在都不具有可替代性，但是不同地区的主体对生态资源的价值认识差异性较大。从时间角度来说，生态资源发挥生态效益的时间周期长，并且需要长时间的不断投入。不同的生态补偿方式在补偿主体、客体、标准、措施和效率之间都存在差异，根据不同生态资源之间的属性差异，适用于不同的生态补偿方式。在主要的生态资源产品中，森林、草原和湿地主要适用于纵向政府补偿方式，海洋和矿产主要适用于市场补偿，流域主要适用于横向生态补偿。
退耕还林土地征收补偿标准范文3
关键词：生态补偿机制 内涵 林业财政政策 建议
中图分类号：F812.4 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）10-077-02
当今世界范围内的可持续发展战略的提出与实施都和林业息息相关，当今人类面临的一系列的生态环境问题与森林资源的减少是密不可分的。除经济效益外，森林资源的生态效益也渐渐地被人们所认知、首肯和接受。90年代以来，我国的生态环境恶化严重，水土流失面积达179.8万平方公里，占国土面积的18.7%，沙漠及沙化土地面积己达168.9万平方公里，占国土面积的17.6%，且每年还以2460平方公里的速度在扩展。据统计，全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失达2000亿元以上，因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素，而这种生态环境的恶化与森林资源的破坏紧密相关，人们必须重视森林生态环境效益的保护和建设。
在我国林业重点工程的实施中，主要是以发挥公益效能为主的生态建设工程，这意味着今后我国财政对林业尤其是生态林业的补偿补偿力度将会加大。由此标志我国林业正开始从无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的历史性转变。人们对林业定位的认识、林业经营观念、经营方式尽快适应这一转变，从而加速推进和实现林业定位的历史性转变。
一、生态补偿机制的内涵
生态补偿是为了调整区域生态坏境保护中的环境及其经济利益关系问题而提出的一个新概念，其内涵反映的基本要素是定位、基本性质、外延。其定位是为解决现实定的问题才被提出来和被范式化的，从本质上看，这些生态环境保护问题的根本目标是要恢复、维护和改善生态系统的生态服务功能。
生态补偿机制是以经济激励为主要特征的环境经济政策，其调整的对象和政策制定的方向是为了矫正生态环境保护或破坏行为主体的环境利益及其经济利益的分配关系。矫正后的利益关系应该是，享受因劳动付出所产生的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体也要支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体应得到经济赔偿。
生态补偿机制的概念比较恰当的外延主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域的、具有经济激励作用的、与排污收费类制度等并存的环境经济政策。
二、国外在生态补偿机制的借鉴
国际上比较通用的是“生态系统服务付费”（Payments for ecosystem services，PES），指对生态系统服务管理者或提供者补偿的范围，在世界范围内，这些补偿计划目前都处于发展和形成阶段。
在发达国家，森林资源丰富，其林业发展走政府与市场结合道路，通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿费等办法，解决了营造森林及保护森林经费不足的问题，使森林经营进入一种良好循环，森林覆盖率维持高水平，有效地促进了生态环境的改善。
随着经济和科技的发展，林业在发达国家的国民生产总值中所占比重逐渐下降，于是相继增加了林业投入，提高了各种补助标准以及实行税收优惠、采取发放优惠贷款等政策，有效地把社会游资导向林业，形成比较完善的林业投入机制。在美国，在私有林地上进行新造林的人可以得到不超过费用的补助，每hm2的补助额不超过49美元，随着通货膨胀，补助分别提高到74美元、148美元和222美元；法国的造林贷款年息为0.25%-1.5%，借还期年限为30-50年，并对私人造林所使用的土地免征30年的地产税，在森林资产有偿和无偿转让时，如果承担继续并良好经营的契约义务，可减免75%的财产转移税；英国对于主要用于发展林业的资金所得减税50%。
三、我国在生态补偿机制下相关林业财政政策与实践
上世纪80年代以来，我国就针对生态补偿的理论与实践进行了许多探索和试点工作。但从目前我国的具体实践来看，尚未建立一套完善的生态补偿政策体系和生态补偿机制。
（一）国家实施林业生态补偿的政府手段
1.财政转移支付制度。财政转移支付以实现各地公共服务的均等化为主旨，以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，实行的一种财政资金或财政平衡制度。尽管生态补偿不属于当前中国财政转移支付的重点，但仍是我国最主要的生态补偿途径，巨额的财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础。在政策上，我国财政部颁布的《2003年政府预算收支科目》中与生态环境保护相关的支出项目约30项，其中沙漠化防治、退耕还林、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一；就支持力度而言，到2007年底，中央财政对西部地区的财政转移支付达到了6000亿元，天然林保护、三北防护林、退耕还林、京津风沙源治理、退耕还草等重点工程完成中央投资1207.23亿元（曾培炎，2003）。地方政府为了鼓励生态环境保护和建设也采取了财政转移支付政策，例如2004年浙江省制定了《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》，将生态公益林补助政策、财政补贴政策作为主要激励手段。
2.专项基金。专项基金是开展生态补偿的重要形式，资金主要来自于政府的财政预算，国际和国内组织、单位、个人的捐款也是来源之一。我国林业部门建立森林生态效益补偿基金，对生态保护的行为进行补贴和技术扶助。
3.生态移民政策。生态移民是为了保护一个地区的生态而进行的移民，主要包括生态脆弱区移民以及重要生态区移民两种。我国从2000年开始真正意义的生态移民，对符合生态移民条件的迁移户，国家给予专项补偿。据不完全统计，各级政府这些年来通过多种途径迁移安置了260万生态移民，其中已稳定在迁入地居住的达241万，占92.9%。
（二）国家实施林业生态补偿的市场手段
市场补偿将环境保护效益或生态服务功能推入市场，通过市场交易的方式来实现生态保护的价值，降低生态保护的成本。由于市场的补偿手段多种多样，在我国主要包括生态税费制度、市场交易模式和生态认证活动。
1.生态税费。从理论上而言，生态税费是对生态环境进行定价，利用税费形式征收开发活动造成生态环境破坏的外部成本。其根本目的是刺激保护生态环境、减少生态破坏和环境污染的行为，而不是创造收入。生态税费体制和财政政策结合在一起，可以从根本上改变市场信号，因而是生态补偿的最有效的手段（莱斯特・R・布朗，2002）。
我国征收生态补偿费是为了防止生态环境破坏行为，以经济调节为手段，以法律为保障，主要内容是生态环境的整治与恢复，征收对象主要是从事对生态环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者。其直接效果是为生态环境建设和恢复取得了稳定的资金来源，长远意义则是将企业资源开发和项目建设的外部成本纳入其会计成本之中，这反映了政府对发展思路的引导，对于完善市场机制，实现生态经济有重要意义。
生态补偿费在实行的初期存在许多问题，例如征收标准不统一、范围不统一、征收方式不合理、法律依据欠缺、资金的收取和使用不合理、资金没有完全用于生态恢复和补偿等。虽然如此，我国生态补偿费的经验与反映的问题对完善生态环境有较大的促进作用，为设置生态税进行了铺垫。
2.资源费。自然资源具有稀缺性，通过开征资源费，一方面为资源保护提供了资金支持；另一方面则通过资源价格的变化，引导了经济发展。在我国所有的资源类法律中都强调资源有偿使用原则，由各管理部门代表国家征收资源费，用于资源的勘探与调查、保护和管理等。迄今为止，资源费尚没有明确的生态补偿的含义，但是开发自然资源必然会破坏生态环境，将生态补偿列入资源费的开支科目是完善生态补偿机制的一个重要方向。
3.生态环境税。生态环境税是对开发、利用和保护生态环境与资源的单位和个人，按其对生态环境与资源的开发、利用、污染、破坏和保护程度进行征收和减免的一种税收。我国的生态补偿税费制度有二种，一是生态补偿的税收优惠政策，包括涉及环保的增值税、营业税、消费税、所得税、城市维护建设税；二是相关的具有生态补偿性质的资源税费制度，包括土地使用税、耕地占用税、资源税和土地增值税。目前，由于税收规模和专业性限制，我国税、费并行的局面可能还会长期存在。根据国际发展经验和一般的预测，我国的生态补偿费和环境资源费的最终走向将是生态环境税。
四、建立生态补偿机制下林业财政政策的保障机制
根据上述分析，我国现有生态补偿下林业财政政策的长效机制还没有建立，存在着缺陷和不足，要达到生态效益补偿的目的，实现林业的可持续发展，构建合理有效的长效保障机制十分重要。
1.政策保障机制。要建立生态效益补偿的长效机制，首先必须有长效机制的政策作保障，需要从生态效益补偿的范围、生态效益补偿的标准、补偿的立法等相关政策作保障，既做到公平、合理、有序，又能循序渐进、逐步完善。生态效益补偿从本质上讲是森林生态产品在不同产权主体之间的让渡，从内容上讲实际上应包括两个方面的内容：一是对产权限制而导致的机会成本的补偿，二是对生产经营生态公益林的协调各部门之间的协作，明确各自的责任和权利，使法律、法规、政策得到有效、系统的实施。
2.资金筹措机制。一方面要加大财政转移支付力度，作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视作对人们保护生态这种公益劳动报酬的支付，是对人们保护生态行为的奖励，是对因保护生态而牺牲自身利益的补偿。另一方面可利用生态补偿基金，作为新的财政转移支付资金渠道。根据森林生态商品无法进入市场实现交换的特殊性而实行森林生态效益补偿，那么补偿资金应该主要来源于受益方。森林生态效益作为一种特殊的公共物品，当然资金来源应该主要来源于财政资金，要把财政资金作为森林生态效益补偿所需的资金最重要的来源。从其受益范围上看，可以将其该公共产品划分为全国性公共物品与地方性公共物品，根据财权与事权相对应的原则，财政资金应来自国家财政与地方财政两个层面。但是，由于森林生态效益的影响较远及地方财政收入状况存在很大的差异，因此，国家财政应当在生态效益补偿所需资金中占居主导地位。
3.探索并建立“造血型”生态补偿机制。建立“造血型”的生态补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。建立“造血型”生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。因此，可以制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，调整经济产业结构，促进经济发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。而且还可以通过技术援助等方式，虽然不直接投入资金，通过技术的提高，从而提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制；“通过发展促保护，通过保护促发展”，实现经济效益和生态效益的“双赢”。
参考文献：
[1] 中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践[M].北京：社会科学文献出版社，2007
[2] 蒋凤玲.森林生态效益补偿标准理论与方法研究[D].河北农业大学，2004
[3] 贾大武.全方位建立生态补偿机制的思考//生态补偿机制与政策设计国际研讨会文集.北京：中国环境科学出版社，2006
[4] 杜群，张萌.我国生态补偿法律政策现状与问题//生态补偿机制与政策设计国际研讨会文集.北京：中国环境科学出版社，2006
[5] 梁丹，全球视角下的森林生态补偿理论和实践――国际经验与发展趋势.国家林业局经济发展研究中心，2009
[6] 国家发改委国土开发与地区经济研究所.中国生态移民的起源与发展研究报告[R].2004
[7] [美]莱斯特・R・布朗著，林自新，敢守志译.生态经济―有利于地球的经济构想[M].北京：东方出版社，2002
[8] 葛察忠，王金南.利用市场机制削减污染：排污收费、环境税与排污交易[J].经济研究参考，2001（2）：28-44
[9] 朱春全，陆文明.森林认证的背景与起源[J].森林认证通讯，2001（1）：18-22
[10] 贾卫国，聂影，薛建辉.碳循环理论对生态调节税费政策实施的作用[J].林业经济问题，2004，24（1）：1-5
退耕还林土地征收补偿标准范文4
__自然保护区属于森林生态系统类型自然保护区，主要保护对象为季风常绿阔叶林为主体的原生性天然林及其生态系统；以南方红豆杉、黑颈长尾雉等为主体的珍稀濒危野生动植物及其栖息地和__重要的水源涵养林。总面积42848.4公顷，其中核心区14720.8公顷，缓冲区11101.3公顷，实验区17026.3公顷。
__自然保护区地理位置独特、森林生态系统原生性好、生物多样性丰富等特点，保护区的建设对珍稀濒危物种的保护具有重要作用，对西部大开发和“西电东送”的标志性工程__水电站的建设具有重要的生态保障作用，其保护价值非常重要。据统计有维管束植物2819种，大型真菌185种,陆生脊椎动物382种，昆虫1053种。国家重点保护野生动物50种，植物27种。保护区有88种野生兰科植物且物种个体数量较多，是__野生兰科植物属种最多、系统发育最完善的自然保护区。
近几年来，保护区致力于有效保护森林生态系统及水资源涵养能力，妥善管理野生动植物资源及其生境，不断加大科研力度，提高公众生态文明意识，逐步使保护区向设施基本完善、管理科学先进、环境优美良好方向迈进；保护区对淹没区内红水河流域珍稀野生植物及古树实施迁地保护，建立了__珍稀野生植物迁地保护示范基地—__大峡谷野生珍稀植物园、兰花园，园内有国家重点保护野生植物30种4000多株，兰花75种2万多株（丛）。有效地保护了野生动植物资源和生态环境。
首先是对保护区范围内的荒山和残次林进行封山育林，使森林植被逐步恢复。第二是对保护区水库周边的耕地要实行退耕还林政策，以改善水资源涵养能力和水质。第三是在保护区内禁牧、禁伐，让森林植被得到休养生息，使保护区实现良性循环发展。第四是林业部门要加强林木采伐源头管理，严格控制采伐天然林种植食用菌，确保保护生态环境取得实效。第四是积极做好特色中草药在自然保护区辖区内培育、繁育和试点种植等工作。保护区主动适应新常态要求，发挥自身优势，组织技术人员对保护区辖区内的原生中草药品种、环境进行调查，并与区内中医药材科研单位的专家联系，在科研专家指导下对一些具有特色又有市场前景的品种进行培育、繁育和推广研究，目前已取得很好的效果。
（四）建立科学合理的生态补偿机制，提高补偿标准。建立健全多元化的生态补偿基金，除增加财政拨款外，要积极争取国家和自治区以及__电站的支持。利用森林资源优势，抓好生态旅游产业开发，打造生态旅游品牌。根据“谁受益、谁补偿”原则，建议征收生态效益补偿费，建立生态补偿基金，用于提高库区上游保护区等生态公益林的补偿标准。
（五）加强保护区基础设施建设，标本兼治。要重点支持保护区内的新农村建设，从项目、资金、技术和对口支援上优先安排，将移民安置、林业生态等工程建设与生态文明村建设相结合、与村庄的绿化、美化、净化环境相结合，与农家生态旅游等增收项目相结合，搞好水、电、路等基础设施建设，完善人畜分离，建设化粪池，发展沼气池，优化生活生态环境，从而达到标本兼治。
退耕还林土地征收补偿标准范文5
[关键词] 自然资源 物权 合理限制 生态补偿
一 、自然资源物权和生态补偿机制的意义
（一）自然资源物权的意义
自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。
与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。
（二）生态补偿的意义
对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。
我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。
（三）生态补偿机制的意义
生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。
生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。
因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制， 它是指政府和有关部门通过一定的政策手段， 促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿， 实现索取与禀赋的相对平衡， 以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见， 建立公平有效的生态补偿机制， 不仅能直接受益于每个人， 也是我们最终建立环境友好型社会的基础。
二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题
目前，我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：
（一）基础研究薄弱
自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：
1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性，很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。
2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。
3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多，涉及面极广，而且随着人们认识水平的不断深入，需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。
（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制
补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
（三）征收和使用方式不合理
由于生态补偿机制不完善，补偿不能完全依法进行，基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓，导致生态补偿不到位，补偿受益者与需要补偿者相脱节。
（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系
缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。
（五）观念上存在障碍
我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。
（六）资金筹集问题
资金积累和筹措不足，是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
（七）补偿强度问题
一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性，它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。
（八）法律法规体系不够健全
就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：
1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。
2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。
我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。
三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对
针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。
（一）明晰界定自然资源产权
环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的权威性、可操作性的行为规定和使用约束。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。但在实践中，往往因这种复杂的关系使生态环境的权利和义务主体缺失。生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。建议在国家和集体对自然资源的所有权不变的前提下，尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态治理过程中发生的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并且强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效调整，给予自然资源物权的享有者相应的产权的确定与保护。只有这样，才能赋予权利人以制度上的保障。在此基础上，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。
（二）明确补偿主体
生态补偿机制的主体是参与生态活动的各关系人(自然人和法人) ， 它包括两类：公共主体和市场主体。[ ]生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态经济的公共性，而且本文讨论的是自然资源物权受到合理限制时的补偿主体，这就决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。由此，应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张补偿主体行政化。具体表现为对生态治理中的受损权利人的补偿需要政府实施。从而权利人的权利将得到政府稳定而有力的保障，充分体现了补偿机制的有效性。
（三）补偿制度法制化
生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明 “补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段。
1、确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。
2、制定与完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，把自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，在此基础上，修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。通过这些立法措施，对自然资源物权受到合理限制的权利人的权利加以具体规定，并且给予权利受限后的有效补偿。
（四）确定补偿标准
补偿标准的确立是生态补偿机制中的一大难点。很多人将其归结为生态环境的功能价值的难以计量。需要指出的是，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权的限制性征收的行政法律行为，生态补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。
对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性，还可以节省环境管理机关的工作量，提高工作效率。
赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。尽管如此，生态补偿机制也要在力求在公平公开的层面上运行，必须有科学核算生态补偿的标准体系。对补偿标准的确定，很大程度上依靠对资源环境的价值进行评估。
（五）确定多样化的补偿方式
生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。
1、政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即上一级政府对下一级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的方式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训因自然资源受到合理限制的权利人的生产技能和管理水平，使他们能够利用有限的资源创造最大的财富。
2、连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，例如国家实行的退耕还林与退牧还草工程，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8 年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。
3、政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。民间补偿通常是指在私人之间即受益人与利益受限人之间相互商议的基础上订立的补偿方法。
（六）规范生态补偿管理
1、生态补偿必须坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则，即环境保护者有权利得到投资回报；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对其造成的生态破坏和环境污染损失做出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。这里应当特别强调，对于生态治理过程中，其权利受到合理且必要限制的权利人的补偿。
2、建立统一管理机构。建立起清理、核查、勘测、统计受限权利人的自然资源的实物形态和价值形态的存量，并跟踪、统计自然资源产权变动情况，加速建立对该类自然资源价值的核算体系，完成生态环境资源实物及价值形态的核算，逐步建立健全自然资源账户管理制度。同时，建立国家环境督察制度，加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理，协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿。
3、实行统一监督办法。建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，要建立健全实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。
（七）补偿资金的融资方式多样化
生态补偿资金可以从以下途径进行筹集：
1、生态补偿费与生态补偿税。生态利益补偿资金，首先来源于生态环境税收；其次是依生态环境法所得的罚款、没收所得；其三是国际组织、社会各界为生态环保的捐助资金；其四是设定生态环保彩票，建立环保基金，由统一的基金组织管理，以及其他形式的各种生态环保基金。
2、各级财政生态专项补偿。目前进行得较多的是国家财政专项补偿，国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远。今后要逐步建立起起国家财政补偿与区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。建立不同层级的利益补偿系统、中央补偿系统和地方补偿系统，与之相对应的是中央补偿资金和地方补偿资金，中央资金主要针对全局性的补偿问题，而各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿，设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。同时，建议设立专家组，对各省的生态环境状况评估，提出资金分配方案。同时，地方设立专家组，对项目实施进度、效果进行评估。专家组还要对项目结果进行检验验收，确定资金的发放。
3、建立生态建设补偿基金。可以由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。
4、优惠信贷[ ]。优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。
5、积极发展生态旅游业。将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。
(八)建立一种可持续发展的政绩考核制度
1、重新审视现有的GDP指标核算体系，建立绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系。
2、在规划时既要考虑经济增长，又要考虑生态环境的保护与治理。为此需建立相应科学的考核指标，明确经济主体的权利和责任，有效约束不顾环境后果，不顾他人利益的掠夺性、破坏性的开发。
3、建立和完善生态补偿制度是十分必要的，包括开发利用资源与环境恢复之间的环境补偿，资源输出与资源受惠地区之间的环境补偿等。
(九)建立生态保护价值增值的评估机制和评估机构
一方面，要加强研究和开发适用于生态资源价值的数量化技术，建立评估机制和评估机构，培训评估人员，使评估尽快掌握生态资源数量化技术，为生态补偿顺利展开奠定坚实的技术基础，提供数量化技术保障。另一方面，建立生态资源存量的年度调查与统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，根据人们普遍认可的生态环境状况条件和生态资源存量的合理值，为生态补偿制度的实施提供依据。
(十)开展生态保护补偿的试点工程
从目前的情况看，对于生态保护补偿机制、生态补偿的原则为大多数人尤其是被补偿地区所赞同。但具体的补偿形式、补偿方法和补偿力度，有些人还有不同的看法，具体操作有难度。可以先逐步在若干地区、若干领域先进行试点。
(十一)生态目标与农村发展目标相结合
目前，我国政府大力开展生态环境建设和实施生态补偿是符合可持续发展的要求，也是适合我国国情的。然而，生态建设的重点区域多在偏远、贫困的农村山区，有些农户的林地被划为了公益林或划入了自然保护区，以至极大地影响了他们的经济收益。郑易生提出的“剥削农民就是破坏生态环境”是有其深刻含意的。欲使生态建设得以顺利进行，就必须得到广大农民的支持。若背离农村发展的目标，完全由政府来进行生态环境建设，将需要投入巨大的成本。这就要求我们从农村发展的角度，把生态目标与经济目标结合起来考虑。
[摘 要] 生态补偿机制是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。在自然资源物权人的权利受到合理限制的情形下，应当通过生态补偿机制对这类权利人的受损利益进行补偿，以保证国家的生态治理过程顺利实施。
[关键词] 自然资源 物权 合理限制 生态补偿
一 、自然资源物权和生态补偿机制的意义
（一）自然资源物权的意义
自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。
与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。
（二）生态补偿的意义
对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。
我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。
（三）生态补偿机制的意义
生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。
生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。
因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制， 它是指政府和有关部门通过一定的政策手段， 促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿， 实现索取与禀赋的相对平衡， 以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见， 建立公平有效的生态补偿机制， 不仅能直接受益于每个人， 也是我们最终建立环境友好型社会的基础。
二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题
目前，我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：
（一）基础研究薄弱
自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：
1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性，很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。
2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。
3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多，涉及面极广，而且随着人们认识水平的不断深入，需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。
（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制
补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
（三）征收和使用方式不合理
由于生态补偿机制不完善，补偿不能完全依法进行，基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓，导致生态补偿不到位，补偿受益者与需要补偿者相脱节。
（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系
缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。
（五）观念上存在障碍
我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。
（六）资金筹集问题
资金积累和筹措不足，是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
（七）补偿强度问题
一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性，它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。
（八）法律法规体系不够健全
就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：
1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。
2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。
我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。
三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对策
针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。
（一）明晰界定自然资源产权
环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的权威性、可操作性的行为规定和使用约束。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。但在实践中，往往因这种复杂的关系使生态环境的权利和义务主体缺失。生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。建议在国家和集体对自然资源的所有权不变的前提下，尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态治理过程中发生的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并且强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效调整，给予自然资源物权的享有者相应的产权的确定与保护。只有这样，才能赋予权利人以制度上的保障。在此基础上，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。
（二）明确补偿主体
生态补偿机制的主体是参与生态活动的各关系人(自然人和法人) ， 它包括两类：公共主体和市场主体。[ ]生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态经济的公共性，而且本文讨论的是自然资源物权受到合理限制时的补偿主体，这就决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。由此，应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张补偿主体行政化。具体表现为对生态治理中的受损权利人的补偿需要政府实施。从而权利人的权利将得到政府稳定而有力的保障，充分体现了补偿机制的有效性。
（三）补偿制度法制化
生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明 “补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段。
1、确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。
2、制定与完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，把自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，在此基础上，修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。通过这些立法措施，对自然资源物权受到合理限制的权利人的权利加以具体规定，并且给予权利受限后的有效补偿。
（四）确定补偿标准
补偿标准的确立是生态补偿机制中的一大难点。很多人将其归结为生态环境的功能价值的难以计量。需要指出的是，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权的限制性征收的行政法律行为，生态补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。
对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性，还可以节省环境管理机关的工作量，提高工作效率。
赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。尽管如此，生态补偿机制也要在力求在公平公开的层面上运行，必须有科学核算生态补偿的标准体系。对补偿标准的确定，很大程度上依靠对资源环境的价值进行评估。
（五）确定多样化的补偿方式
生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。
1、政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即上一级政府对下一级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的方式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训因自然资源受到合理限制的权利人的生产技能和管理水平，使他们能够利用有限的资源创造最大的财富。
2、连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，例如国家实行的退耕还林与退牧还草工程，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8 年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。
3、政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。民间补偿通常是指在私人之间即受益人与利益受限人之间相互商议的基础上订立的补偿方法。
（六）规范生态补偿管理
1、生态补偿必须坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则，即环境保护者有权利得到投资回报；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对其造成的生态破坏和环境污染损失做出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。这里应当特别强调，对于生态治理过程中，其权利受到合理且必要限制的权利人的补偿。
2、建立统一管理机构。建立起清理、核查、勘测、统计受限权利人的自然资源的实物形态和价值形态的存量，并跟踪、统计自然资源产权变动情况，加速建立对该类自然资源价值的核算体系，完成生态环境资源实物及价值形态的核算，逐步建立健全自然资源账户管理制度。同时，建立国家环境督察制度，加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理，协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿。
3、实行统一监督办法。建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，要建立健全实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。
（七）补偿资金的融资方式多样化
生态补偿资金可以从以下途径进行筹集：
1、生态补偿费与生态补偿税。生态利益补偿资金，首先来源于生态环境税收；其次是依生态环境法所得的罚款、没收所得；其三是国际组织、社会各界为生态环保的捐助资金；其四是设定生态环保彩票，建立环保基金，由统一的基金组织管理，以及其他形式的各种生态环保基金。
2、各级财政生态专项补偿。目前进行得较多的是国家财政专项补偿，国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远。今后要逐步建立起起国家财政补偿与区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。建立不同层级的利益补偿系统、中央补偿系统和地方补偿系统，与之相对应的是中央补偿资金和地方补偿资金，中央资金主要针对全局性的补偿问题，而各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿，设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。同时，建议设立专家组，对各省的生态环境状况评估，提出资金分配方案。同时，地方设立专家组，对项目实施进度、效果进行评估。专家组还要对项目结果进行检验验收，确定资金的发放。
3、建立生态建设补偿基金。可以由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。
4、优惠信贷[ ]。优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。
5、积极发展生态旅游业。将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。
(八)建立一种可持续发展的政绩考核制度
1、重新审视现有的GDP指标核算体系，建立绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系。
2、在规划时既要考虑经济增长，又要考虑生态环境的保护与治理。为此需建立相应科学的考核指标，明确经济主体的权利和责任，有效约束不顾环境后果，不顾他人利益的掠夺性、破坏性的开发。
3、建立和完善生态补偿制度是十分必要的，包括开发利用资源与环境恢复之间的环境补偿，资源输出与资源受惠地区之间的环境补偿等。
(九)建立生态保护价值增值的评估机制和评估机构
一方面，要加强研究和开发适用于生态资源价值的数量化技术，建立评估机制和评估机构，培训评估人员，使评估尽快掌握生态资源数量化技术，为生态补偿顺利展开奠定坚实的技术基础，提供数量化技术保障。另一方面，建立生态资源存量的年度调查与统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，根据人们普遍认可的生态环境状况条件和生态资源存量的合理值，为生态补偿制度的实施提供依据。
(十)开展生态保护补偿的试点工程
从目前的情况看，对于生态保护补偿机制、生态补偿的原则为大多数人尤其是被补偿地区所赞同。但具体的补偿形式、补偿方法和补偿力度，有些人还有不同的看法，具体操作有难度。可以先逐步在若干地区、若干领域先进行试点。
退耕还林土地征收补偿标准范文6
一、充分肯定成绩，正确把握形势，增强做好人口资源环境工作的责任感和紧迫感
人口、资源和环境工作，是贯彻以人为本的科学发展观的重要内容，关系经济社会发展的质量和可持续性，关系广大市民的素质和根本利益。“十五”期间，我县人口、资源和环境工作取得了明显进步。
在人口和计划生育方面，按照“切实稳定低生育水平，努力提高出生人口素质，不断改善出生人口结构”的要求，进一步强化措施，狠抓落实，保持了低生育水平，全县人口出生率由2000年的7.68‰下降到6.5‰，死亡率下降了0.6个千分点，人口自然增长率由1.85‰下降到1.26‰。人口结构得到一定改善，出生人口性别比由2000年的100:127，降至去年的100:111。人口素质逐步提高，实现了“普九”，初中毕业生升入高中段比重达到70%。人口与计划生育工作整体水平进一步提高。
在资源保护和合理开发利用方面，坚持执行严格的国土资源管理政策，严格控制土地这道“闸门”，较好地落实了基本农田保护制度，积极推行土地储备制度和有形市场建设，保证了基本建设用地，实现了耕地占补平衡；全面推行经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，规范出让行为，去年共招拍挂土地18宗27.25公顷，获拍卖收益10400万元，招拍挂出让比例达到100%；对矿产资源进行有序开发利用，尤其对天青石矿实行限量开采、定向销售、取缔私挖滥采，确保了天矿资源的合理有序利用。
在生态建设和环境保护方面，生态环境建设硕果累累，成功创建了全国人居环境范例城市、全国生态示范区、全国卫生县城和市级山水园林城市，全国生态县建设全面启动；五年完成天然林保护工程森林管护23万亩，公益林建设2.1万亩，退耕还林11.8万亩，森林覆盖率达到27.3%；进一步实施改水改厕工程，改善了农村环境质量；濑溪河综合整治项目顺利推进，启动了小安溪河综合整治项目前期工作；垃圾卫生填埋场、污水处理厂等城镇环境基础设施建设步伐加快，完成了城区道路油化、硬化工程；水资源宏观调控能力进一步增强，治理水土流失和城乡供水节水取得较大进展，整体抗灾减灾能力明显提高。
但是，我县人口、资源和环境工作面临的形势仍然严峻。主要表现在：一是人口性别比依然偏离正常范围，人口和计生公共服务水平还不高，计生服务网络建设与当前广大群众的计生服务需求还不相适应；二是土地资源不足与粗放利用并存现象依然存在，用地指标不足与城镇化和各项重点工程建设用地需求矛盾更加突出，水资源缺乏仍是困扰我县经济发展的一大难题；三是全民环保意识还不够强，一些地方破坏生态、破坏环境的现象时有发生，企业“重效益，轻环保”的观念仍未根本转变。这些问题和矛盾制约着我县经济社会持续、快速、协调和健康发展。我们必须充分认识做好人口资源环境工作的重要意义，高度重视存在的差距和问题，正确处理人与自然、资源开发与保护、发展经济与保护环境的关系，大力发展循环经济，提高资源利用效率，坚持不懈地把人口资源环境工作做好。
二、突出工作重点，不断开拓创新，认真做好新形势下的人口资源环境工作
“十一五”既是战略机遇期、黄金发展期，也是落实科学发展观，缓解人口、资源和环境约束矛盾的关键时期，开好局、起好步至关重要。今年的人口、资源和环境工作，重点要从三个方面予以推进。
（一）立足以人为本，切实做好人口与计划生育工作
“十一五”人口和计划生育工作面临的任务很艰巨。据测算，“十一五”期间将迎来第四次人口出生高峰，人口压力巨大。“十一五”末我县人均GDP要比2000年增长2.3倍，经济社会发展主要指标的人均水平要达到届时全市的平均水平，实现“三步走”发展战略的第二步发展目标，这个目标要求是很高的。一方面经济社会要平稳快速发展，另一方面人口增长要得到有效控制，使之处于合理的增长幅度，否则，主要经济发展指标人均水平就难以达到届时全市平均水平，以人为本就难以落到实处，促进人的全面发展就是一句空话。按照市里要求，结合我县实际，今年要做好六项工作：
一是依法加强计划生育管理。去年，全县社会抚养费收了2881万元，2004年是1078万元，增长了1.6倍。这个数据说明两个问题：一方面，我们的执法力度加大，社会抚养费征收率提高；另一方面则说明，超生现象有所抬头，给我们敲响了警钟。今年各级各有关部门必须加大工作力度，采取各种措施，依法遏制住超生势头。同时，在流动人口的计生管理、解决强制性婚检取消后出现的新矛盾、提高住院分娩率等方面要取得新突破。二是加强计划生育人本服务。切实搞好避孕节育、生殖健康检查、出生缺陷干预和不育不孕症治疗等服务工作，继续降低性别比。今年要确保成功创建市级计划生育优质服务先进县。三是完善以奖励扶助为主的计划生育利益导向机制，促进农村生育观念的转变，解决计划生育家庭后顾之忧。四是大力提高人口素质。一方面，要大力提高出生人口素质，扩大出生缺陷干预面，降低出生缺陷发生率。今年出生缺陷虽然下降至3%，但比例仍较大。出生缺陷对任何一个家庭都是灾难。另一方面，要确保农村每一个适龄孩子都能上学。积极推进高中阶段教育，形成较为完善的职业教育培训网络，满足市场对技能型人才的需求。明年初升高的比例要达到75%。五是关注人口老龄化问题。老龄化趋势将对社会带来诸多新问题，需要及时研究应对之策。要建立健全政府、社会、家庭和个人相互配合、共同承担的养老、医疗和就业保障体系。今年，我县将对城镇集体所有制企业人员未参加养老保险的实施生活补贴，在全市是大动作，但相应财政负担也增加了，接下来，我们应探索多渠道的解决老龄化问题的措施，尤其对于解决农村老龄化发展速度快于城镇这个问题，要探索出行之有效的做法和经验，为形成全市政策性、方向性工作意见提供有价值的决策参考。要加快探索建立城乡统筹的养老保障体系，进一步完善农村社会救济，积极倡导家庭养老和“五保”老人以村为组织的集中供养，毕竟由于长期共同生活而形成的亲情关系、邻里关系是任何其他社会关系无法替代的。老年人在敬老院不光要吃得饱、穿得暖，也需要感情交流，要加快建设老年公寓、活动室等来丰富老年人的精神文化生活。这方面我们每年都有新的安排。六是关注残疾人的生活，多为他们排忧解难。
（二）立足建设资源节约型社会，严格保护和利用好资源
在工业化和城镇化加速发展的过程中，我们要千方百计做好保护资源和提高资源开发利用效率的大文章。主要抓好三项工作：
一是强化土地节约和集约利用。要坚持开发和节约并举、把节约放在首位的方针，实现国土资源的有序开发和持续利用，充分发挥土地的使用功能和效益，为我县的经济社会发展提供资源保障。首先，要坚定贯彻基本国策，确保基本农田总量不减、质量不降。其次，要积极推进各项改革，提高节约和集约用地水平。大力施行土地有偿使用制度改革，完善政府宏观调控与市场运作相结合的国土资源优化配置新机制，加大经营性土地使用权招标拍卖和挂牌交易力度。严格控制土地供应总量，深化土地收购、储备制度。强化统一集中管理，全面实现“一个口子进，一个池子储，一个闸门放”的土地供应机制。要坚持纠正土地征用中侵犯群众利益的事件，严格土地补偿标准和发放程序，切实保障群众的合法权益。第三，要深入整治土地市场秩序，严格征地制度和程序。认真清理和规范土地市场，坚决纠正“未征先用，批了不用”的现象，严肃查处违规乱征滥用耕地和非法出让土地的案件，建立统一、规范、竞争、有序的土地市场秩序。进一步加大土地执法监察力度，加强土地执法动态巡查工作，充分发挥惩戒作用和警示作用。
二是加强矿产资源的开发管理。矿产资源，弥足珍贵。要对市场准入进行调控，防止小个体户大量进入矿山开采的局面。整顿和规范矿产资源开发秩序，坚决关闭不合规定、不具备开采条件、破坏资源、浪费资源、生产秩序混乱和存在安全隐患的小矿井，着力提高资源综合开发利用率；严厉打击非法勘查、开采和采用承包、出租、转包等非法转让矿产权的违法行为，维护正常的矿业权市场秩序；强化矿产资源采掘补偿征收力度，最大限度实现现有资源的开发价值。
三是大力发展循环经济。积极探索和实践低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环的经济发展模式，创造一批经济效益突出、资源利用合理、环境清洁优美，实现环境与经济协调发展的典型项目和企业。发展循环经济大头在工业，要结合推进新型工业化，充分发挥企业发展循环经济的主体作用，形成一批带动性强的资源循环利用产业链。要形成节约光荣、浪费可耻的社会风尚。倡导绿色消费，鼓励公众购买和使用能效标识产品、节能节水认证产品和环境标志产品、绿色标志食品、有机标志食品等绿色产品。选购节能建筑，使用高性能、低耗材、可再生循环利用的建筑材料等。促进废旧物资的回收再利用，推进节约型社会建设进程。
（三）立足建设环境友好型社会，加强生态建设和环境保护
环境保护工作要着眼让人民群众喝上干净的水，呼吸上新鲜的空气，吃上放心的食物。这是我们的最低目标。
一是大力加强生态建设。坚持以生态环境保护与治理为中心，全面落实目标责任制，实施**县生态县建设规划。围绕大气污染防治，继续加强建筑工地环境整治，积极推广使用清洁能源，制止中心城区使用原煤。加强水环境综合治理工作，加快推进濑溪河龙水段整治步伐，努力争取濑溪河流域综合整治工程立项实施。打造城乡立体绿化系统，重点做好县城25°以上坡地的退耕还林和荒山造林工程。
二是积极抓好污染治理。深入实行排污许可证制度，坚持查、纠、改并举，从源头上控制环境污染。继续加强重点流域、重点区域、重点行业的污染防治工作，严肃查处违法建设项目和违法排污企业，依法关闭严重污染环境、浪费资源的落后生产工艺、设备和企业。加快城市垃圾、污水处理项目建设进度，确保年内建成投入使用。强化农村化肥、农药、垃圾等面源污染控制与管理，构筑城乡协调的环保体系。
三是深化城市环境综合整治。要坚决整治城市“牛皮癣”、乱吐乱扔、车辆乱停乱放、运输撒漏等影响城市形象的问题。按照“村容整洁”的目标加快社会主义新农村建设。广泛深入持久地开展社会公德建设和法治教育，采取宣传、奖励、人性化执法等多种措施，唤醒公民、法人的环境意识、道德良知和法制精神。对进城务工农民，要亲情般关爱，耐心引导教育，帮助他们适应城市管理要求，自觉规范自己的行为。
三、加强组织领导，狠抓责任落实，把人口资源环境工作的各项任务落到实处
