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土地征用法律条款范文1
[关键词] 城市化 工业化 市民化 制度
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）01-0029-04
[作者简介]王梅（1969―），女，湖北襄樊人，综合开发研究院（中国・深圳）公共政策与绩效评估研究中心主任，副研究员，经济学博士，研究方向：公共政策、区域经济；周顺波（1979―），湖北十堰人，综合开发研究院（中国・深圳）研究咨询部项目研究员，研究方向：城市社会学、社会调查及公共政策。
城市化与经济发展有密切的联系，它是伴随着社会经济的发展和农村劳动力向城市的大量转移而形成的。本文从工业化角度分析了城市产业发展对农民市民化产生的拉力，从农业生产规模化、机械化角度分析了农业生产率提高对农民市民化产生的推力，以及总结了土地、人口管理、教育培训等配套制度在农民市民化过程中所发挥的作用，为我国加快农民市民化进程提供借鉴。
一、工业化对农民进城产生了强大拉力
在农村人口城市化进程中，工业化始终是最重要的影响因素。英、美、日等国都是在工业化的同时实现了农村人口的城市化，巴西则由于实行“进口替代”的工业模式，导致本国工业无法产生充足的就业岗位，农村人口大规模向城市流动，就业岗位却严重不足，从而导致了过度城市化，陷入“中等收入陷阱”。
英国的工业革命是推动农村劳动力转移的决定性因素。19世纪英国建立了一大批工业城市，城市中迅速发展的第二、三产业需要大量的劳动力，为农村剩余劳动力提供广泛的就业机会。另外，工业革命促进了交通运输业的革命，交通的发展也为农村劳动力转移创造了良好的物质条件。工业革命使英国的就业人口分布发生变化，农业就业比重迅速下降，城市人口比重迅速上升。到19世纪工业革命完成时，英国农民约占总人口的20%，基本实现了城市化。
美国19世纪末的工业革命带动了整个国民经济的起飞，推动了农村人口城市化。工业化一方面创造了大量的岗位空缺，吸引农村富余劳动力向城市流动；另一方面，也推动了交通事业的迅速发展，为加速农村劳动力转移速度，拓宽农村劳动力的转移范围奠定了基础。此外，工业化还带来了农业生产方式的现代化，农业机械化程度迅速提高，使农业劳动力从土地上解放出来。三方合力导致了19世纪末期美国农村人口向城市大规模转移。1870～1920年间，美国总劳动力队伍扩大到了原来的3.2倍，其中非农劳动力队伍扩大到原来的5倍，1920年，美国城市人口第一次超过农村人口，城市化水平达到51.2%。
日本的城市化与工业化是同步推进的。1956～1973年日本工业生产增长8.6倍，平均每年增长13.6%。从1950年左右开始，第一产业的就业人员急速减少，由1955年的41%下降到1970年的19.3%。农业劳动力年平均转移递增率为3.6%，致使一段时间内出现了劳动力供给不足的现象。二、三产业就业人口占总就业人口的比例从1946年的46.7%迅速上升到1970年的80.7%，城市人口比率从1955年的56%增加到1970年的72%，在不到15年的时间里，日本形成了以东京、大阪、名古屋为中心对人口极具吸引力的三大城市圈，达到了发达国家的城市化水平。
巴西的工业化则从另一面为农村人口城市化提供了借鉴。1940～1980年是巴西工业化的关键时期，也是实现快速城市化的阶段。1967～1974年经济年均增长速度达到10. 1%，创造了“巴西奇迹”。在此期间，巴西城市化水平年均增长高达10.1%，1970年城市人口第一次超过了农村人口，1980年城市化水平达到64%。巴西虽然通过工业化快速实现了城市化，但由于实行进口替代和强调发展重工业的战略，导致就业结构与产业结构相脱节，城市经济发展所创造出的就业机会远远满足不了不断扩张的就业需求。在失去土地被迫进城后，大批农民由于缺乏知识和技术，很难在现代工业部门中找到工作，导致城市贫民窟大量出现。
二、农业生产的规模化、
机械化是农民进城的重要推力
英美以及巴西在通过工业化拉动城市化的同时，工业化向农村渗透，农业出现规模化和机械化，大幅提高了农业生产效率，同时也导致农村出现了大批剩余劳动力。在此背景下，城市拉力和农村推力的共同作用导致了大量农村人口向城市转移。从英、美的经验来看，农业适度的规模化和机械化是促使农村人口向城市流动的重要条件。
英国农村人口真正实现大规模向城市转移发生于工业革命期间。在14世纪中叶，英国农民占全国人口85%，17世纪中叶，农民仍占全国人口80%。工业革命瓦解了自产自销的农业生产模式，农业耕作制度的改变、农业生产规模化程度提高、农业机械的采用，使农业劳动生产率明显提高，大大加快了农村人口向城市流动。
美国早在19世纪30～40年代，已推广使用新式农具和农业机械，开始农业半机械化和机械化。现代化大农业的发展，使得农业劳动生产率提高，从农业中解放出大量剩余劳动力，成为城市劳动力的来源。一方面由于农场兼并，小农大批破产，只得流入城市；另一方面，20 世纪20 年代前后，美国发生了一场农业革命，释放出大批剩余劳动力，推动大批农村人口流入城市。
巴西从20世纪30年代起采取加速农业现代化以促进农业生产发展的政策，促使大庄园主逐渐转变为市场经营的大农场主。但是，由于农村有大量无地农民可作为廉价劳动力，庄园主对农业机械化兴趣不大，形成农业现代化的一大障碍，导致巴西农业的基础十分薄弱。并且大庄园吸纳农村剩余劳动力的能力极为有限，大批失去土地的农民处境艰难，只好向城市流动，造成过度城市化现象。
日本则在农业规模化、现代化方面采取了不同的措施。到20世纪70年代，日本农村就已基本实现了全面机械化，进入80年代后，日本已成为世界农业机械化水平最高的国家之一。但日本农业未实现规模化经营，农户规模很小，农民不太愿意放弃小块土地，“兼业化”现象十分普遍。由于农民兼业化，日本农村人口的比例高于英美等国家。
三、明确自由迁徙的权利，
为农民进城提供制度保障
农村人口城市化的过程也是自由迁徙权利明确的过程。自然经济下的农民被束缚在土地上，庄园和劳役制使很多农民沦为农奴，没有迁徙的自由，工业化则促使了农奴制的瓦解，并催生出一系列保障人口自由迁徙权利的法律和制度，为农村人口向城市流动提供了契机。
在英国，始于15世纪的圈地运动使许多自耕农丧失了土地，被迫向城市流动，失地进城的农民被看成流浪汉和“懒汉”。在“光荣革命”以后，英国政府对农村流动人口从兼用救济和惩罚的政策逐步过渡到以救济为主的政策。1795年开始对贫困人口实行政府补贴制度。工业革命开始后，由于对劳动力的大量需求，英国通过立法明确了人口自由迁徙的权利，消除了限制人口流动的制度障碍。
日本通过明治维新，消除了农村人口向城市流动存在的制度障碍。1869～1871年之间，取消了宫廷贵族、武士、农民、商人和的官方划分。1871年，日本政府废除了幕府时代的户籍制度，颁布了《户籍法》，废除了“士农工商”的封建身份的等级制度，赋予日本国民居住自由、迁徙自由和选择职业的自由等一系列权利。其后，日本多次制定或修订了《户籍法》。户籍管理制度的不断完善，为日本农村劳动力转移扫除了障碍。
美国作为一个移民国家，未经历封建制度，开国时便建立在资本主义经济基础之上，农民享有自由迁徙的权利。但形成于17世纪的美国奴隶制度则束缚了黑人劳动力在全国范围内的流动，美国通过南北战争消除了这一阻碍因素，促进了美国南部农业人口向城市的流动。
四、通过土地制度变革促进农民向城市集中
土地制度的变革是农业实现规模化和机械化的前提条件。美国的土地政策对促进农村劳动力的转移起到了重要作用。1785年《土地令》的颁布，启动了西部国有土地开发的进程，奠定了近代美国土地制度的基础。19世纪后半期采用了多元化的以土地赠予为主的土地分配政策，主要包括赠予军人土地、资助教育事业的赠地、对铁路公司赠予土地等。在1881年前后，实行《宅地法》的地区分到宅地的人中50%～60%获得了土地所有权。美国政府这些土地法律、条例的实施促进了东部地区的农民和城市失业劳动者，甚至欧洲的移民向西移动，加快了人口迁移速度。
日本在二战后进行了农地改革，国家征用土地并廉价卖给农民。1951年《土地征用法》、1952年《农地法》等颁布，从法律上确立了农民所有制的永久地位。从1959年起，日本政府对《农地法》数次进行修改，先后颁布了《农地振兴整备法》（1969）、《农地利用增进法》（1980）和《经营基础强化法》（1995）。这些法令积极促进小型农户劳动力向非农部门转移，优化了土地资源的配置，也推动了农村劳动力转移。
巴西则由于土地过度集中导致农村劳动力转移负担过重。大量失地农民就业教育及社会保障等方面的问题突出。为从土地这个源头延缓过速发展的城市化，巴西政府曾颁布《土地法》，该法规定“政府有权依照法律条款通过公正赔偿征收农村地产”，对荒芜土地进行征收，并将征收的土地有偿分配给无地和少地的农民。1999年，巴西政府增设了土地发展部；2003年启动了“全国计划”，但涉及巴西1/4人口（大农场主、牧场主、小地产农民和无地农民）的切身利益，这个难题一直未见太大改善。
五、加强教育培训，
缩小城乡劳动力的技能差距
通过教育培训缩小城乡劳动力之间的技能差距，是实现高水平城市化的重要举措。
英国早在18世纪下半叶就出现了“星期日学校运动”，目的是对工人阶级及其子弟进行一些基本的道德和文化教育。1833年英国议会通过两万英磅的拨款，由全国贫民教育促进会和不列颠和外国学校协会负责分配给所属学校。1870年英国通过了《初等教育法》，由国家提供基本的初等教育。1876年颁布了《桑登法》，明确规定家长有义务使子女受到足够的教育，否则将受到处罚。1880年颁布《芒德拉法》，规定全面实施强制入学制度。1899年，英国义务教育的年限已提升至12年。到1924年，英国工党执政提出了“人人接受中等教育”的口号。英国的义务教育制度为农村人口向城市迁移提供了良好基础。
日本自明治维新以来对国民教育非常重视。在二战前，日本的义务教育就相当普及，己成为世界文盲率最低的国家之一。1947年，日本政府颁布了《基本教育法和学校教育法》，规定所有适龄人口的义务教育从6年延长至9年。1965年至1973年期间，日本的公共教育投资年均增长17 . 6%，超过了同期经济增长率。20世纪80年代，普及了高中教育。日本政府也重视对农村的职业训练制度，对农民进行职业技能培训，使其适应工作环境并获得劳动技能，农村劳动力和城市劳动力基本不存在差距。同时颁布了《偏远地区教育振兴法》、《孤岛振兴法》、《过疏地区特别措施法》等法律，以振兴偏远地区农村的教育，促进了偏远农村地区劳动力的转移。
六、各国实践对我国农民市民化的启示
1. 在产业升级的同时，注重发展劳动密集型产业。从上述各国的历史来看，工业化是拉动农村劳动力转移的根本动力，工业化进程直接决定着农村劳动力转移的数量、速度和规模。当前中国仍处在工业化的中期阶段，加之东、中、西部工业化程度严重不均衡，通过工业化推动城市化，拉动农村人口向城市转移仍是我国相当一段时期内必须坚持的道路。在工业化的进程中，一方面要注重产业结构的调整和升级，发展资本和技术密集型产业，以便在国际竞争中获取新的优势；与此同时，必须注意产业结构和就业结构的协同，充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，避免对劳动密集型产业的打压，防止片面强调发展重工业及一些资本和技术密集型产业，导致产业结构和就业机构脱节，从而落入中等收入陷阱。
2. 适时调整土地政策，促进农业劳动生产率提高。农业生产的规模化、机械化是农村人口转移的重要推手，由于土地的规模经营、农业机械化和农业商品化导致农村剩余劳动力产生，从而为农村劳动力向城市转移提供了基本前提。当前我国农业规模化、机械化的程度较低，根本的原因在于农村集体土地所有制对农地的流转有制度约束，从而制约了农业的规模化和机械化。要推动农村人口有序向城市转移，一方面要出台农村土地流转的制度，适当鼓励专业农户的规模化和机械化经营，使土地适度集中，减少农村劳动力兼业现象，从而提高农业生产效率；另一方面，也要防止农村土地过度集中，大量农村人口无序向城市转移。
3. 统筹制定公共服务均等化政策，进一步消除制度壁垒。发达国家的历史经验表明，消除农村人口向城市流动的制度障碍能够大大加快城市化的速度。我国收容遣送制度2003年被废除后，农村人口自由迁徙的权利已经基本得到保障，但仍存在一些影响农村人口向城市流动的制度障碍及社会壁垒。比如户籍管理制度以及与其相关的公共服务制度，形成了我国农民工市民化的障碍。要进一步消除养老、医疗等社会保障制度在城乡之间的双轨制，明确农民工子女异地接受教育的权利，消除部分城市对外来人口的歧视性条款或规定。
4. 增加农村职业技术教育比重，提高产业后备工人职业技能。教育培训是农村劳动力顺利转移的内在条件。在继续加强对城市农民工进行职业技术培训的同时，还需要进一步加大农村职业技术教育力度。根据城市产业工人的技能需求，在农村增加职业技术教育比重，提高农村劳动力素质，缩小城乡劳动力的技能差距，促使农村人口能够适应从农业到非农产业的职业转换，以及能够跟上产业升级转型的步伐，更好更快地融入城市生活。
5. 引导农民有序市民化，防止过度城市化现象。并不是农村人口进城就解决了农民问题，更重要的是需要解决就业岗位问题。如果进城农民缺乏就业机会，没有社会保障，就只不过是由农村的贫困人口变为城市的贫困人口。因此，农民市民化是一个渐进过程，不能“运动式”解决市民化问题。城市需要大力发展非农产业，为农民进城创造更多的就业机会，并且引导农民有序流动，使农民在城里能够长期稳定生存，真正实现城市化和农村人口的市民化。
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Institutional Arrangements of Migrant Workers Citizenization: An International Comparison
Wang Mei , Zhou Shunbo
(China Development Institute, Guangdong Shenzhen 518029)
