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土地征收的法律特征范文1
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。
土地征收的法律特征范文2
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305
一、集体土地征收制度概述
（一）概念与背景
在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。
所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。
集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。
（二）集体土地征收的基本程序
《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。
征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。
补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。
确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。
（三）集体土地征收补偿制度
农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。
除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。
从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。
此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。
二、集体土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。
由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。
（二）征地补偿的非市场化
2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。
（三）征地程序不完善
前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。
三、完善集体土地征收制度的建议
（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围
目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。
合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。
（二）具体完善集体土地征收程序
首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。
土地征收的法律特征范文3
关键词:土地征收;补偿;土地承包经营权
中图分类号:F294.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0045-02
一、土地承包经营权的概念
土地承包经营权,是指农村集体经济组织成员对集体所有或国家所有由集体经济组织长期使用的农业土地采取家庭承包、招标、拍卖、公开协商的方式承包,依法对所承包的土地进行占有、使用、收益的权利、土地承包经营权是中国农村经济体制改革的产物,对于促进中国农村经济的发展起到了重大的推动作用。《民法通则》第81条正式确立了农村土地承包经营权,并将该权利置于第五章第一节“财产所有权与财产所有权有关的财产权“之中。1988年《土地管理法》第12条规定,“集体所有的土地……可以由集体或者个人承包经营,从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人,有保护和按照承包合同规定用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”1988年的《土地管理法》第14条再次确认了这一规定。2003年3月1日施行的《农村土地承包法》对土地承包经营权作了更详尽、科学的规定,也标志着中国土地承包经营权法律制度的完善。
二、对土地承包经营权进行补偿的可能性――土地承包经营权的物权性质
(1)从土地承包经营权的连带性上看,土地承包经营权连带于联产承包,不具有物权性质。(2)从承包人与土地所有者的关系上看,是联产承包合同关系。(3)从土地承包经营权的转让来看,承包人不能自主转让。(4)如果农民承包的是国家所有而集体使用的土地,那么在集体拥有土地使用权的土地上再设定一个具有物权性质的土地承包经营权,在理论上可能说不过去。(5)在农民把土地转包的情况下。转包人拥有的是土地承包经营权,那么在一块土地上设定有两个土地承包经营权是不是有问题[1]。
学者们认为,土地承包经营权是物权的理由有如下几点:
(1)土地承包经营权是民法通则第5章第1节所直接规定的权利,并且学界通常认为该节是对物权制度所作的规定。(2)承包人对所承包的土地有在法律和合同规定范围内直接控制、利用的权利。(3)土地承包经营权是具有排他性的财产权[1]。
我们认为,土地承包经营权在开始设立时,是想把他作为物权来设立,但是实质上它具有很大的债权特征,但是土地承包经营权的性质一直在向物权转变,物权的特征也越来越明显。有以下几点理由:
1.认为土地承包经营权具有联产的性质是不能成立的。土地承包经营权具有联产的性质是指“承包人在承包土地上种什么、种多少、达到什么产量都是土地承包经营权的对应义务。”但是,笔者认为这在土地承包经营权建立的早期确实如此,国家对农业的管理带有很浓厚的计划经济色彩,管制的比较多。但是,随着市场经济的发展,国家对农业更多采取的是市场调控的手段。农民种地不再受到很多限制。
2.我们认为,土地承包经营权的承包合同与其他的承包合同如建筑承包合同是有很大区别的。农民根据承包合同取得的是对土地的控制和使用权。而其他承包合同则不是。比如建筑承包合同,承包人只是完成一定的经营目标,比如承包建设A楼一栋,承包人的义务就是按照要求把A楼完工,他的权利只是取得报酬而已。
3.有人认为,土地承包经营权不能转让,而恰恰相反,不管在现实中还是立法上土地承包经营权可以转让逐渐在得到承认。《农村土地承包法》规定了承包经营权可以转让、抵押、租赁就是很好的证明。
2003年施行的《农村土地承包法》实际上把农村土地承包经营权作为一种物权进行了规定,确立了发包方与承包方的权利、义务;立法机关的立法说明中也明确将土地承包经营权的物权化作为立法目的。
二、对土地承包经营权进行补偿的可能性――土地承包经营权的物权性质
1.对土地承包经营权进行补偿可以提高土地征收的补偿费用。由于中国现今规定的土地补偿费用标准低、补偿范围窄,所以土地补偿费用也相对较低,严重影响了失地农民的生活水平。
中国土地管理法关于土地征收补偿的规定主要集中在第47条,该条规定征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍,征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费用标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的4～6倍。虽然该条第6款的前半段规定“依照本条第2款的规定,支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需安置的农民保持原生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。”但是,在该条款的后半段又规定,“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”
2.在国外和中国台湾地区土地征收时要对他物权进行补偿的。如中国台湾地区2000年颁布实行的《土地征收条例》第36条规定,“被征收之土地或建筑改良物原设定之他项权利因征收而消灭,其款项计算,该管直辖市或县(市)主管机关通知当事人限期自行协议,再依其协议结果代为清偿;协议不成者,其补偿费依第26条规定办理。”可见在中国台湾地区,被征收的土地或建筑改良物原设定他项权利也是需要进行补偿的。在中国台湾地区,土地上他项权利补偿,共分为两种:
(1)当需用土地人为土地所有人时,而土地上设有他项权利时,应对他项权利进行补偿,对他项权利进行补偿的原则与法律规定的征收土地时对土地所有权进行补偿的原则是一样的。(2)当需用土地人为非土地所有权人时,因征收而使他项权利灭失时,需用土地人对他项权利人应进行补偿[2]。
在德国,属于征收客体的财产范围包括,“凡是属于基本法第14条第1款第一句保护范围,并且因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利。”[3]
3.对土地承包经营权进行补偿的另一个优点是可以直接保障失地农民的权利。主要体现在以下两点之中。首先,对土地承包经营权进行补偿,因为土地承包经营权属于农户自己所有,可以由农户与土地征收单位对土地征收补偿费用直接进行协商。或者由代表农户的村委会或由农户选择的代表与土地征收单位就土地征收补偿费用进行协商,但是对土地征收补偿费用协商的结果,需经农户同意,因为农户是直接享有权利的人。而现在的土地征收补偿费用,尤其是其中份额最大的土地补偿费,由于土地是集体所有,现实中,往往是村委会与征地单位就补偿费用进行协商。但是土地补偿费并不是归村委会自己所有,国土资源部2004年11月3日下发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定,“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则,土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。”
其次,因为中国土地管理法规定,土地补偿费应支付给代表集体的村委会,由集体来安排人民生活,而这容易导致两方面的问题。(1)只有每个人自己才最清楚自己需要的是什么,自己的决定才符合自己的利益。因此,村委会对土地补偿费用的分配和使用不一定能够最符合失地农民的利益。而对土地承包经营权进行补偿,因为土地承包经营权是农户自己的权利,所以对土地承包经营权的补偿费用理所应当地直接发给农户自己。那么农户自己可以决定如何使用,这样才是最好地保护农民的利益。(2)由于法律规定土地补偿费首先直接支付给村集体经济组织,这就为有些村委会成员吞并、贪污、挪用土地补偿费用提供了可能性,严重地损害了被征地农户的利益。如贵州省安顺市开发区龙井村支书、主任与会计在任职期间,将政府1994年和1997年征拨给该村的200万元土地补偿费存入某“基金会”,致使这笔钱血本无归[4]。又如2004年4月下旬,湖北云梦县曾店镇人和村村民向该县检察院举报,称该村支部书记陶某,贪污孝襄高速公路给予人和村的土地补偿费。检察院经深入调查查明:陶某利用职务之便,趁孝襄高速公路占用人和村土地和取土之机,截留补偿费达2万元,其中将应该发给该村村民的土地补偿费16 969元,实发105 227元,余款11 742元被其截留据为己有[5]。
四、小结
中国2003年3月1日实行的《农村土地承包法》第16条第2款规定承包方享有“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。”但是这里并没有直接规定是对承包方的土地承包经营权进行补偿。
中国现在的集体所有权实际上已经被名义化了。“土地承包法规定,耕地的所有权属于集体(村或村民小组),但国家‘赋予农民长期而有保障的土地使用权’,这种权利具体表现为农户对土地的所谓承保权。从法律条文上看,集体这个土地所有者的权利受到极大的限制。集体不拥有土地的收益权、抵押权。集体必须把耕地发包给农户使用并进行监督。集体的义务也在于保障农户的土地承包权利,甚至还要为农民提供服务,要保障政府土地规划的落实。仅仅从法律条文上看,‘集体’这个‘主体’的权利和义务是不对称的,它的义务多于它的权利。
综上所述,中国以后在法律中不仅应当规定对土地承包经营权进行补偿,而且对土地承包经营权的补偿应当大于对集体所有权的补偿,占主要的份额。
参考文献:
[1]梁慧星.中国物权法研究[M].北京:法律出版社,1998:705-708.
[2]赵达文.土地征收与补偿之研究[M].台北:成文出版社,1981:21.
土地征收的法律特征范文4
“公共利益”的提法由来已久,按照字面来理解,应当是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。在我国,公共利益既是政治概念,也是一个法律概念。但法律上对何谓“公共利益”,无论是《宪法》,还是《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》,都没有明确的界定,学理界的解释也各不相同。2010年1月29日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)试图用列举的方式对公共利益的几种情形进行概括,但列举的七种情形仍然不能完全穷尽公共利益的全部内涵,并终因争论激烈没有了下文。本文拟通过中外法理法律的比较研究,从法学理论角度对公共利益做进一步阐述,以期对这一领域的研究有所帮助。
一、国外对“公共利益”的相关规定
在法国,《人权宣言》第十七条使用“公共需要”的概念,1804年的《民法典》将其扩张为“公用”,并逐步扩大公用的范围。最初主要指公共工程建设,到了20世纪,扩大到社会经济生活的各个领域。不仅公共大众的直接需要,而且间接的能够满足公共需要的领域,以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。法国行政法院对公用目的的解释,也持极其宽松的态度,只要公用征收行为具有公共利益性质,就认为是合法的征收。但是,如果行政机关的征收不是为了公共利益目的,而是在公共利益的掩盖下满足其行政上的利益或者个人利益时,这种征收即被认为不符合公用目的。[1]
美国宪法通常用“公共使用”一词来表达其公共利益内涵。联邦宪法第五条修正案规定,联邦政府非经“正当法律程序”不得剥夺公民的财产权,非经“合理补偿”和“出于公共使用的需要”,不得征用公民的财产。[2]在美国,财产私有制是其社会结构的基础,但政府仍可以通过公共权力如国家征用权的行使对私有财产权进行某些实质性限制。如何对联邦宪法修正案中的“公共使用”进行合理解释,美国法院总是力求依据不同时期的社会经济政策发展需要,在政府与私有财产者之间找到最佳平衡点。通过近年来关于“公共使用”判例可以得出“公共使用”应以“公益性目的”标准来衡量,是指政府行使权力的目的是出于公众利益的考虑,以造福于公众的健康、安全、伦理及福利。
德国宪法中有“公共福利”和“重大公益”之分。“重大公益”主要体现在德国宪法的“财产权的保障及征收”这部分条文中,这与德国宪法注意保障财产权的理念有关。德国宪法中用“公共福利”这一概念来表达“公共利益”的涵义,它和“重大公益”有何区别呢?台湾公法学教授陈新民认为:一般而言二者无所轩轾,但在“质”的程度上有差异。其中“公益”概念范围较广,属于上位概念,国家任务等皆可包涵;“而公共福利是公益广泛概念中‘质’上要求较严格的,也就是说,是经过选择的、重大的、特别的公益,才属公共福利之概念”。[3]因此,德国宪法对于私人财产征收的限制,并不是一般的“公共利益”,而是所谓的“重大公共利益”。德国宪法之所以这样规定,其意义主要在于保障公民对现存财产的拥有权,这也是德国的社会市场模式决定的。
日本宪法的公共利益思想是通过“公共福祉”这一术语表达的。日本宪法中的“公共福祉”条款在其《土地基本法》和《土地征收法》中进行了具体规定。其中,《土地基本法》第二条明确规定:“公共福利事业用地应该优先供给。”为此,日本社会根据社会利益排定土地利用顺序,即公共福利事业用地优先供给,第二顺序才是保证企业用地。《土地征收法》也将“公共利益”作为土地征收的唯一目的,并认为“公共利益”的涵义是“解决公共事业建设”,同时该法第三条还采用列举的方式,详细列举了35种可以实施土地征收公共利益的项目。[4]根据日本法律,只有符合《土地征收法》第三条列举出的事项的项目,才允许采用征收土地的方式。通过项目认定程序,判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目征收或者使用相关土地房屋的公益性。”[5]总之,日本宪法的“公共福祉”条款经过部门法律具体化后,对于政府行为有了严格的约束,即政府行为必须具有“公共性”,才能对公民的私有财产加以限制。
从上述可以看出,各个国家对“公共利益”的规定都有各自的特点。法国和美国对公共利益的理解,都是从被征用财产的利用目的上进行解释的,在具体适用时限制较少,美国对公共利益的解释更为宽泛,甚至认为“有想像得到的公共特征存在即可”[6]。而德国对公共利益的理解和适用就有所限制,日本更是用列举加单行法的形式对公共利益进行了严格的限制。
二、我国理论界对公共利益的几种观点
我国理论界有关公共利益的争论也是由来已久,最具代表性的观点主要有十种[7]:一是认为公共利益是一种特殊利益,但对何为“特殊利益”的概念模糊不清;二是认为公共利益是排斥商业利益的利益,但对商业利益的解释又非常宽泛,外延无法确定;三是认为公共利益是最大多数人的最大利益;从理论上来讲似乎该理论很完美,但实际应用中无法操作。四是认为公共利益就是一种公共需求,这里“公共需求”概念本身就不严谨,无法给他下一个准确的定义;五是认为公共利益就是一种价值;六是认为公共利益就是一种整体利益;七是认为公共利益是社会活动的根据;八是认为公共利益是一种代表统治阶级的政府利益;九是认为公共利益是一种由个人(团体)利益构成的非真正的整体利益;十是认为公共利益是一种综合利益。从上述这些观点就可看出,每一种观点从表面上看都具有一定的解释力,但实际上都存在着明显的缺陷,根本无法涵盖公共利益的内涵。
理论上对“公共利益”无法有一个统一的认识,在立法中目前也仅仅是停留在立法模式的探讨当中。对“公共利益”到底应该如何界定,民法、宪法、行政法的著名法学家们都曾提出过明确的方案。中国社会科学院梁慧星教授认为:“公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益,如公共设施、国防、环保等,而像经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。”北京大学法学院姜明安教授则提出我国立法可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法,通过列举加概括的方法对其来界定,并且这种立法技术在我国行政诉讼法中已有应用,即通过列举的方式,再设一兜底条款作概括性规定,加上排除性规定,解决了行政诉讼受案范围的问题。[8]正在起草中的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就采用了这种模式。但是讨论终归讨论,专家学者们对如何界定“公共利益”至今仍未达成一致意见。
三、我国现行立法中关于“公共利益”的不同表述
1、宪法和法律中关于“公共利益”的规定
在我国,“公共利益”的法律地位在立法中得到确立的首先是《宪法》。宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其次是《物权法》。《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”再次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集
体所有的土地实行征用”,并同时在第五十八条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第四是《城市房地产管理法》。该法第十九条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。
2、行政法规、规章中关于“公共利益”的规定
主要有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第四十二条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。另外,2010年1月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)也对“公共利益”用列举的方式进行了概括。该征求意见稿所称“公共利益的需要,包括:(1)国防设施建设的需要;(2)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要;(3)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;(5)为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;(6)国家机关办公用房建设的需要;(7)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”显然,从宪法、法律到行政法规,“公共利益”都成为了征用土地、征收房屋、收回国有土地使用权的前提条件,但对什么是“公共利益”,没有一部法律法规或规章做出明确的规定或说明。
四、对公共利益理论的完善与构想
从上述情况可看出,公共利益的界定,是一个非常严肃的也是非常严谨的工程。我们应当借鉴国外已经成熟的理论和立法经验,结合我国的实际情况,全面系统地对该问题进行研究,用适合我国的理论来指导立法、司法实践。在理论上应当从以下几个方面进行综合考虑:
一是必须结合具体的事项判断。在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能全部周延的。但是在当前我国公共决策机制不健全的情况下,对公认的属于公共利益的事项进行列举有助于限制政府的不正当决策。
二是必须结合特定的历史条件来判断。不同的历史时期,公共利益的内涵是不同的。计划经济时代,以公有制为基础,公共利益至上,个人利益让位于公共利益,公共利益的意义被无限拔高了。市场经济时代,公共利益是以个人利益为出发点和终点的,没有个人利益的地方,也就不存在公共利益。
三是在具体操作时还应当注意如下几个问题:
第一,明确界定“公共利益”的判断标准。如果“公共利益”完全没有客观标准,任凭公权力主体解释和界定,公民的权利和自由将不复存在。“公共利益”的基本标准是其“公益性”,即公共利益是指不确定的多数人的利益,具有整体性、不确定性、相对性、非盈利性和必要性,而不是个别成员或少数成员的利益。要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果(是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利)来判断是否属于公共利益。
第二,明确认定“公共利益”的方法和程序。政府或政府部门在认定公共利益前,先通过一定方式、途径(如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等)征求和听取相应社会共同体的意见,最后综合各方意见后由政府报请县级以上人大或人大常委会审议决定。
土地征收的法律特征范文5
公共利益是公共行政合法性的来源，是对国家行政行为的基本约束。公共利益在土地征收中有着非常重要的地位和作用，针对公共利益概念内涵在理论上的不统一，造成土地征收权滥用的情况。本文在土地征收的特定语境下，从公共利益的概念、判定标准、特征及立法模式几个方面对公共利益概念进行辨析和研究，科学界定公共利益概念，以期完善我国土地征收制度。
【关键词】
土地征收；公共利益；立法模式
随着我国经济体制改革的不断深化、社会转型的步伐不断加快，城市化进程不断提速。大量城市、城镇周边地区的农村土地被征收，成为新增建设用地，用于扩大城市规模。但是，我国现有土地征收的相关法律制度已经跟不上农村转型的步伐，导致因征地、补偿不公问题引发的集体上访、围堵政府办公场所等时有发生，已经严重影响了我国城市化的进程，不利于我国社会经济的快速发展。12004年我国第四次宪法修正案中指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而，何为“公共利益”， 却一直未在制度性层面上对这一概念予以具体可操作性的界定。
1.何谓“公共利益”
早在两千多年前的古罗马，就有法学家曾经说过“公共利益是最高的法律”。作为土地征收唯一合法依据和前提的“公共利益”，也是对国家行政征收行为的约束。
从字面上讲，“公共”即共有的、共同的、公众的、公用的，是非排他性的。而“利益”即益处、好处，是人们受客观规律制约的，为了满足生存和发展而产生的，对于一定对象的各种客观需求。
公共利益是各国法律中一个不可缺少的概念，同时也是一个很不确定的政治学或法学概念，如何让它在实践中更好的制约国家的土地征收行为呢？在理论上，学者们对公共利益给出了不同的界定标准：早在1984年，德国学者洛厚德就指出，公共利益应该是一个特定区域内的人的利益。，他认为“公共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益。”德国学者纽曼认为，公共利益可以是不确认多数人的利益。他指出“公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在即属公益。”另一方面，英国功利主义法学家边沁认为，公共利益就是社会中所有的人的个人利益之和。他提出“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和。”
然而，本文认为上述论述虽然揭示出公共利益的一般特性，但是内涵模糊，缺乏法律实践操作性。同时公共利益不应单纯以区域划分，不能忽视了各个区域间的公共利益。“不确定多数”又是一个模糊的概念，在实践操作中不易界定。而公共利益，更不是所有个人利益的简单加合，在实际中为了公共利益而牺牲个人利益的案例比比皆是。笔者认为，应该以“受益人数最多且受益人最需要”这样的价值标准作为思考公共利益概念的基点。
2.公共利益的特征
通过上面对公共利益及价值标准的阐述，不难看出公共利益确实是一个抽象的概念。由于其自身的特点，使得对公共利益的界定成为一个令人困惑的问题。本文认为究其特征而言，公共利益具有如下特征：
第一，整体性。公共利益的受益对象不论是绝大多数人，还是所有人，它都必须是一个广泛的人群，它都必须是众人意志的反映，是一个共同体整体的利益，而不是单个人或者部分人的利益。在形式上，公共利益应是这个整体所共有、共享的，是具有普遍性跟非特定性的。公共的物品，是具有非竞争性跟非排他性的，应该是这个整体所共有的。
第二，利益性。利益，是指人们对于能够满足自身生存和发展的一定客观对象的需求。正是基于这种需求的存在，公共利益才成为人们追求的目标。这就使得遵循公共利益而行驶的国家行政权，必须能够满足受益对象从中获得益处跟好处的愿望和需求。
第三，抽象性。由于公共利益受益人的不确定性和公共利益内容的不确定性，使得公共利益成为一个模糊而抽象的概念，在实际中也缺乏可操作性。也正因如此，对于公共利益概念的界定、内涵确定性、外延的可操作性等，成为了理论界和实务部门的热点。
第四，现实性。随着社会经济的不断发展和城市改造、农村转型步伐的加速，人们对于公共利益的需求也是在不断的发展变化之中的。不同的时代，变化的背景，赋予公共利益的内涵不同。而公共利益必须是直接能够获得或者经过一定时间的努力可以实现的，是具有现实意义的。所以，应当具体情形具体判断，根据不断变化的实际需求，在理论上给予公共利益以不同的内涵。
3.公共利益与相近概念的辨析
从我国法律的条文看，除了有公共利益的表述外，还有国家利益、社会利益、集体利益、政府利益等等。由于公共利益概念的不确定性，在理论上，对公共利益与相近概念进行区分就显得尤为重要。
第一，公共利益与国家利益。国家利益，顾名思义，应当是相对于国家而言的，所以更多的使用于外交场合中。它体现的是一个国家政治统治的需求，更能体现统治阶级的意志，包括一个国家的政治利益、经济利益、国防利益等等，其受益主体应该是国家。而公共利益，不应仅局限于国家利益，对于人类社会的共同利益也应当在其范畴之内。
第二，公共利益与社会利益。社会利益，是通过各种各样社会关系联合起来的成员所共同追求的某种社会价值的愿望和要求。它以经济利益为核心，包括文化利益、安全利益等。日本学者史尚宽先生指出，社会利益跟国家利益都应包括在公共利益的范畴之内，同属于公共利益的下位概念。
第三，公共利益与集体利益。集体利益相似于公共利益在于他们都是一种群体的利益，而集体利益有别于公共利益在于它指的是一种特定多数人的利益，其受益主体是特定的，具有封闭性。集体利益也应当是从属于公共利益的，属于其下位概念。
第四，公共利益与政府利益。政府利益是指政府为了满足自己的客观需要对于社会稀缺资源的占有。政府的政策应该是基于全社会或是整个国家利益考虑的，但政府利益确是独立客观存在的。政府利益的受益人是政府机构，它区别于公共利益的最大特点是政府利益具有排他性。政府利益有时与公共利益相一致，有时却与公共利益完全背离。
4.对公共利益的界定
对公共利益理论界从未停止过研究并试图准确界定其内涵，但是至今也没有一个相对统一的说法。归纳起来，大体有三种立法模式：
第一，概括式的立法模式，即仅从原则上提出了公共利益这一概念，并未对其内涵进行明确的规定。这种立法模式太过宏观和抽象，所囊括的具体情形范围太广，操作性差，在实践中赋予行政主体极大地自由裁量权，使得行政主体权利过大，容易造成行政主体权利滥用，侵犯公民基本的土地财产权利的情形出现。采用这种立法模式的国家有英国、美国、德国、法国、加拿大等国，我国也采取的是这种立法模式。
第二，列举式的立法模式，即把公共利益的范围以列举的方法一一规定。这种立法模式准确明了，在实践中加强了行政主体的可操作性，但是规定的过于细致同时也限制了行政主体的自由裁量权，缺乏灵活性，不能更好的适用于实际。例如，日本、巴西、墨西哥、波兰、印度等国均采取此种立法模式，其中也包括我国的香港地区。
第三，概括加列举的立法模式，即上述两种模式的混合模式，对符合公共利益的情形进行列举，并在此基础上规定有原则性或兜底性的条款。这种立法模式具有现实性、灵活性和可操作性，更能适用于快速发展的社会形势。典型的代表为韩国和我国的台湾地区。
本文认为，第一种模式具有太多的不确定性，难以避免将“公共利益”泛化的现象，第二种模式不能适应不断变化的现实，难以囊括所有真正符合“公共利益”的情形。相比而言第三种立法模式更具有适时性，更适合我国的实际国情。我国的梁慧星教授已经意识到现存立法模式的缺陷，他指出：“公共利益，是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及用水排水用地区域的保护、森林保护事业、以及国家法律规定的公共利益”。虽然该建议没有被采纳，但是也为我们研究公共利益提供了一个参考。
公共利益在土地征收中的重要地位已是毋庸置疑，对公共利益的界定也是刻不容缓。由于公共利益自身的不易确定性，在实践中对于公共利益的界定，应当在符合国家原则性规范的前提下，具体问题具体分析，使得土地征收符合我国目前发展阶段的公共利益需求，保障公民的合法财产权，维护法制尊严，促进我国和谐社会的建设。
参考文献：
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土地征收的法律特征范文6
城市化进程中，源于政策的不当制约和整体市场化进程迟滞，导致农民权益尤其是财产权益保护的缺位，长期以来抑制着中国农村经济发展和农民增收。以全面深化改革为契机，以宏观政策为导向，整理农民财产权，深化农民财产权体系构建，势在必行。改革的目标便在于，通过立法安排和制度设计赋予农民更多财产权。
【关键词】
农民财产权；土地流转；法律保护
1 农民财产权发展现状
农民财产权，是指由法律规定的、农民对其物质财富的占有、使用、收益、处分的权利，常见的表现形式有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等。即在一般物权领域之外，农民基于对土地的占有、使用、处分（一定程度上的权利转移）而享有的物质性收益抑或经济性利益。
改革至今，我国社会整体发展良好，“三农问题”也在一定程度上得到解决。但现实中仍存在问题：（1）土地产权主体模糊。很多地方，土地权利登记制度滞后，权属关系不清，实际利用中常引发争议。（2）政策与立法的冲突。长期以来政策和立法严格限制农村土地流转，抑制了农民增收和农村发展。当前政府倡导农村经济体制改革，有限的放开农村土地利用和农民财产权流转，但试点成效参差不齐，依然缺乏国家立法肯定与规范。（3）土地征收方面：补偿权主体缺位，征地客体狭窄，正当法律程序缺失，变相加剧了农民私下流转土地。土地是农民最主要的资源，其承载的功能不断增加，伴随一系列新的需求日益产生，亟待法律认可与规范。
2 加强对农民财产权的法律保护
当前“三农”问题，核心是农民财产权问题，而土地是农民财产权的主要载体，因而，深化农民财产权保护的核心是解决好农民土地财产权问题。
2.1深化土地承包经营权的法律保护
2.1.1土地承包经营权态势
实践中，现阶段农村土地流转方式多样主要有转包、出租、互换、入股、抵押、信托等方式。其中后三种为为当前改革新视点。十八届三中全会强调，今后农业经济发展的方向即“加快发展现代农业 、进一步增强农村发展活力，加快农业的组织和制度创新，再坚持和完善农村基本经营制度的基础上，着力培育新型农业经营主体，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。
2.1.2 土地承包经营权保障与完善
（1）承认土地承包经营权的优先性。作为用益物权，土地承包经营权是他物权、限制物权，优先于集体土地所有权，“土地承包经营权一经设定就需要有排斥其他人的效力，包括产生排斥其他集体成员，甚至集体成员的共同意志与行为的效力”。（2）打击违法流转土地承包经营权行为。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，特殊保护耕地。要协调保护农民土地承包经营权与促进农地流转之间的关系，将符合“依法、自愿、有偿”原则的流转认定有效，对损害农民权益的认定为无效。（3）加快新流转制度立法。政策的支持使农村土地承包经营权流转不断呈现新的形式，如土地信托，有利于土地流转和农民增收，解决现阶段土地抛荒问题，应被法律肯定。（4）统一农地登记制度。不动产登记是明晰产权的保障，土地产权是农村土地管理工作的核心，必须按照产权明晰和政府工作要求，推进土地承包经营权、集体建设用地使用权和宅基地使用权等确权、登记、颁证工作。
2.2促进宅基地使用权制度完善
宅基地，指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋院用地等。作为农民私人的合法财产，农民对其房屋有权依法进行买卖、转让、出租、抵押和继承等。而房屋天然依附于土地，农民要对房屋行使处分权，必然涉及其房屋所附着的宅基地。现行立法承认农民房屋所有权，却又禁止宅基地流转，客观上导致农村住房受宅基地的牵连而流转不利。
农民住房产权流转与财产代际移转隐忧应受重视。第一、重申农民宅基地使用权，赋予其处分权和继承权。立法上存在“房地一致”的原则，当农民房舍所有权转让时，农民宅基地使用权与其一并转让。法律既然承认农村居民的宅基地用益物权，本着物尽其用、产权完整的原则，就应当赋予用益物权人处分权，并保障宅基地使用人的宅基地继承权，以促进物权处分和财富继受。第二、完善宅基地利用制度。可尝试实施宅基地在一定期限内有偿使用的制度。在坚持耕地保护、合理规划和一户一宅的根本原则基础上，在集体成员内部放宽宅基地流转，在集体组织之外引入优先购买制度。如设置一定的前置条件（如受让人资格），在交易许可管制下对其进行市场准入管理，推动相邻集体组织之间宅基地使用权的流转。同时加快土地整治，减少宅基地闲置荒废，增加土地存量。
2.3集体建设用地使用权市场化路径选择
经济的快速发展使得集体经营性建设用地使用权进入市场成为必然，为实现两种建设用地使用权“同地、同权、同价”，确认集体建设用地使用权流转的合法性乃是立法对现实的回应。现阶段集体建设用地使用权市场化的路径主要有协议、招标、拍卖、挂牌交易等，不改变所有权，要在宏观调控下充分发挥市场作用，实现集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押或入股等。
2.3.1土地来源控制
集体建设用地使用权市场的初级性和隐性特征，以及国家土地利用政策中社会公平、保护耕地的制度目标，使在集体建设用地资源配置中，政府的作用被置于突出地位。为避免过度冲击，形成合理市场总量，逐步、稳妥放开集体建设用地流转实属必要。在土地来源上，必须依赖于科学的土地利用规划和监管体系。基层政府一方面要加强集体土地整治，解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题，一方面要加强监管，确保土地利用符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划以及国家相关产业政策、生态规划。
2.3.2流转审批控制
有学者认为国家应严格控制集体建设用地使用权入市，规定严格的条件和审批程序，以促使当事人遵守法律、法规，从而确保良好的集体建设用地流转的市场秩序。反对观点认为，国家既然对集体建设用地使用权入市流转设置了具体条件，再规定行政审批，未能充分尊重农民对土地的所有权，有损害农民土地财产权之嫌。折中说认为集体建设用地使用权出让、出租等初次移转应经审批，转让、转租等再次移转无须审批，登记备案即可。笔者以为，可将审批降低为审查，注重申请材料的形式合法性、内容完整性，既可以减少行政不当干预，也可以督促市场主体依法办事。
2.3.3地价形成控制
公平合理的地价既依赖于适当的市场交易模式，又离不开必要的宏观调控。交易环节重点关注利益相关人的知情权、参与权，坚持民主决议，防止集体组织滥用权。为抑制农民盲目追逐经济利益的冲动，在尊重市场定价原则上，须确立集体建设用地基准地价和最低价保护价，实施土地价格评估备案制度。政府在制定基准地价时，注重土地的区位与用途，借鉴国有建设用地定级估价的技术流程与方法；地价构成可以从土地取得费、开发费、投资利润及土地增值收益等方面进行分析。而最低保护价可以参考同类型土地征收补偿金额并适当调整。
2.3.4利益分配控制
集体建设用地流转收益为集体成员共同所有，具体使用和分配就必须体现集体成员的集体意志和利益。主流学说认为流转收益应且只应在土地所有人或原使用者之间分配。然土地发生财富增值，与权利主体并无实质性关系，却多受益于国家对其区位基础设施的建设和管理，故国家不直接参与分配而通过税收的方式获取部分增值收益比较合理。在集体组织内部，为增加社会保障，部分试点建立了集体留存款项。应确保农民获得的收益不低于集体所保留的收益，尽量降低集体留存份额，并专门用于安置失地农民的生产生活、改善集体公益事业、发展农村经济以及土地资源开发和保护。至于收益方式，农民可以按股分红，也可以一次性补偿，或者直接流转获益。
2.4全面保护被征地农民的合法权益
从法律层面看，现行土地征收存在制度性缺陷，实践中暴露出公益性界定模糊、民主公开性缺失、补偿不到位、安置单一等问题，推进征收规范化，实现安置合理化，乃法律之刚需。
规范征收行为。（1）立法应进一步明确公共利益的范围。建议立法明定列举，并设置补漏性条款，合理划定公益界限。（2）完善征收程序。一方面，严格征收公告制度。考虑增设征收预告制度，在土地征收报批前公告征地方案；执行审批后公告程序，确保相关人的知情权。另一方面，为了充分保障被征地者切身利益，在土地征收中必须保证其参与决议权。（3）坚持全面公平补偿，合理划定利益主体，特别要重视妇女儿童的分配权益。逐步扩大补偿的范围，如残余地损失补偿。适当提高补偿的标准，逐步实现市价补偿。采用多元化的补偿方式，如土地使用权入股补偿、替代地补偿、社会保险补偿等。
合理安置失地者。政府应切实履行社会保障职责，通过建立农村社会保障体系，使农民平等地享受社会经济发展的成果。逐渐弱化农地社保功能，发挥土地的资本效应，通过土地使用权的流转来解决失地农民的社会保障问题。妥善解决失地农民的就业问题，关系其生存权。一方面，建立形式多样的就业信息平台，加强被征地农民再就业培训。政府整合、提供就业信息，并据此对被失地农民开展针对性培训，帮助其再就业。一方面，引导被征地农民自主创业，让拥有专项技能的失地农民，直接掌握生产资料，来创造个人财富。政府要协助其联系有关部门，拓展其小额贷款渠道，在创业审批、费用等方面给予优惠。
3 结语
加强农民财产权保护，是一个全面而复杂的命题，其依赖于国家法律规范、产业结构调整、社会保障改善等协调统一的制度安排。在法律层面讲，需要完善立法，拓展农民财产权内容和实现形式；加快土地权利登记发证，实现权属明晰；平等保护物权，引入市场机制；规范土地征收，加强失地农民社会保障。现阶段要全面审视地方试点实践，并以法律形式肯定合理的经验，进而逐步推向全国。
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