前言：中文期刊网精心挑选了土地划拨的法律特征范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
土地划拨的法律特征范文1
关键词：土地收购储备；管理和完善；收益分配.
1.我国土地收购储备中存在的主要问题
土地收购储备的实施自然需要有土地收购储备制度做保证，但是这一制度的实施极易引起利益和权利的风波，在具体的实践环节导致了诸多问题的出现，降低了工作效率[1]。总结起来，问题如下。
1.1风险控制和资金使用机制有待完善
资金和土地的运用是土地收购储备制度最基本的要素。土地收购储备的实施既是资金的循环过程，也是土地的流转过程。如果资金不足，那么在具体的实施过程中，是难以运作的。通过观察土地收购储备的运作过程，发现政府只在初期注入少量资金，其资金主要来源是银行贷款。虽然这种单一的投资方式能够解决土地收购储备的问题，但是存在较大的风险，并且资金筹备机制不完善。随着统一收购政策的出台，要求政府开放式收购需要盘活的土地，如果资金来源单纯依靠银行贷款，不仅会使开放式收购的资金短缺，而且可能还会使得土地收购的成本随着经济形势的变化大幅度增加，更有甚者可能出现土地储备成本高于土地转让利益的怪现象[2]。所以，建立一整套完善合理的土地运作资金筹措和使用制度势在必行。
1.2土地收购储备制度的利益分配还有待进一步完善
目前，大多数大中型城市，往往盘活原由政府划拨给企业，这样存量土地的主动权也就归企业所有，而政府只收取土地转让时产生的成本，企业得到了土地盘活的大部分资金。土地收购储备制度建立之前，很多城市土地收购储备采取的是企业自主型的土地交易模式。建立土地收购储备制度后，市场真正成为了土地交易的杠杆，由其确定土地价格、确定土地开发单位等措施，实现了政府土地市场中的监督管理作用。利益和权力的分配问题是其中的关键所在[3]。所以，合理分配土地使用者和政府之间的利益分配，准确合理的定位土地收益的归属者，是土地收购储备制度能够顺利进行的保证。
1.3土地收购储备制度的高效运行缺乏有力的监督。
土地收购储备制度是一个复杂的巨系统，它的高效运行需要供水、供电、规划、财政等部门的积极配合，这些部门积极配合的程度，会直接影响到土地运作的成本。作为管理部门，如果仍采取旧有的管理模式，就会因为缺乏创新赶不上市场发展的要求而增加土地成本。就目前我国的城市管理，监督和财政部门，土地和政府规划部门往往分属于不同的系统，一旦部门之间衔接不好，就会阻碍土地和资金的管理。例如政府部门虽然储备了土地，但是如果不能及时规划土地，就无法及时推出，这会形成恶性循环，土地储备越久，损失也就越大[4]。那么资金的周转也是如此。目前，土地储备资金周转渐缓，这主要是由土地储备不同步和个别相关管理部门之间衔接不当引起的。所以，建立一个完善的土地管理机制势在必行。
2.做好土地收购储备工作的重要性
土地收购储备工作是政府宏观调控的手段之一，是实现土地资源最优化利用的保障。事实证明，土地收购储备工作的高效运行对于优化土地利用结构，留存土地，提高土地资源的利用率，加强政府的宏观调控能力，推动区域经济的一体化发展具有重要的作用[5]。
（1）优化了土地市场资源的环境。土地收购储备工作的高效运行，不仅能够深化土地使用制度，防治土地交易中的违法行为，净化土地市场环境，避免了国有资产的大量流失，在此基础上建立了土地市场公开、公平、公正的交易原则，促进了土地运作的顺利进行。
（2）实行土地收购储备制度有利于加强政府宏观调控的作用，在市场经济条件下更好的利用土地资源。有了土地收购储备制度的保证，政府可以全面运用法律、政治或经济的手段及时的控制储备土地的分布、价格、数量，使土地的管理逐步按人们的预期进行。
（3）有利于政府拓宽新的融资渠道，增加资金来源，扩展资金的发展规模。土地收购储备的实施能够最大限度的保证土地资产的保值增值，这样政府作为土地所有者才能保证其得到最大的经济利益，以至于更好的为人民服务。
（4）有利于实现政府对土地的长远规划。土地收购储备工作可以实现定性、定量、定时的提供土地资源的目标，明确土地的规划数量和使用性质，使得城市规划和土地供给不冲突，加强土地总体规划的编制和运作力度，优化土地使用结构形成合理布局。
3.规范土地收购储备工作采取的措施与对策
完善土地收购储备制度意义重大，为了克服其在实践过程中的弊端，需要我们采取相应的措施和对策，提高土地收购储备工作的效率，规范土地市场，使土地市场和市场经济体制相结合，更好的发挥政府对土地市场的宏观调控作用[6]。
3.1合理分配土地收益，科学界定土地使用权
土地储备制度的贯彻实施核心是公平合理的分配土地收益。能否准确界定土地使用权的内涵是公平合理分配原土地使用者和政府间收益的关键，除此以外进一步明确对原土地使用者如何补偿、补偿依据、补偿性质等。在实施利益分配时，全面综合的考虑企业实际困难、国际惯例和土地权利等方面。依据土地权利合理确定收购价格。从土地的产权角度考虑，土地使用权、所有权、发展权和处置权都与土地收购价格息息相关。依据中华人民共和国《宪法》，我国的土地归国家所有，所以土地所有权价格不属于土地收购价格。土地使用权是使用者按照国家划拨文件规定的条件或者土地出让合同获得使用土地的权利，在土地的使用过程中对其投资并获得回报，所以土地使用权价格属于土地收购价。土地的处置权包括土地划拨、出让、转让、抵押、出租等[7]。但就划拨的土地来说，处置权收益也不应属于土地收购价。关于出让的土地，不完全处置权归土地使用者所有，合同中有明文规定的土地处置权收益应包含在收购价格中。土地的发展权是指土地由于规划调整而获得增值收益的权利。土地使用者所拥有的土地处置权和使用权的收益都是土地收购价格的范畴，即补偿标准是土地使用者现在所拥有的权利。
3.2建立专门的土地储备组织机构
土地储备制度的高效运作需要诸如经济、土地管理、财政税收、计划、规划、司法、房屋管理等部门的积极配合，政府的指导和支持作用是土地储备制度成功运作的关键所在，离开了政府的指导和支持，土地储备制度犹如无水之源，很难充分发挥在城市土地市场中的调控作用。为了从组织上确保土地储备制度实施到位，成立专门的城市土地储备管理委员会是十分必要的。
3.3实行多元化融资，拓宽资金来源，建立城市土地储备基金
土地储备基金是土地管理制度与市场经济相适应的体现，是运行机制和管理方式的结合[8]。资金来源应广泛: (1)财政贷款。在初始阶段，城市土地储备组织建立储备基金完全可以依赖银行贷款。(2)政府拨款。政府部门可从财政支出中划拨专门的款项作为启动资金。(3)土地收益。土地出让收益的一部分投资于城市公益事业和基础设施的建设，剩余部分可以为土地储备基金所用。(4)政府可以提前划拨一定收购的城市土地给开发公司和城市土地储备组织。这就相当于城市政府以土地这种固定资产的形式完成土地储备基金的计划。(5)土地储备机构也可发行土地债券。土地债券通过城市土地储备收益还本付息。(6)城市土地储备收益。土地储备基金也可来源于土地储备资金通过证券投资、存款等方式获得的资本增值部分，循环周转。(7)其他资金。按有关规定可进人土地储备基金的公共基金都包括在内，例如养老基金、离退休基金、各种保险基金等。
3.4加快完善土地储备的相关法律制度
①应规范土地储备机构的利、责、权和性质以及土地储备的范围、性质、内涵。②约束并规范土地的管理模式以及土地拆迁、收购、出让、储备的操作方法。③严格规范土地储备资金管理与运作的相关规定。规范和约束土地储备增值收益的管理与分配，以及土地储备中心贷款的数额、土地储备资金的管理与运作，资金的融资渠道等方面。④建立并健全土地储备的相关法律制度，明确违反土地储备法律法规的界限以及应负责任，以及违法行为相应的执行机构和违法行为的处分权力、处分标准、处分力度。
4.总结
总之，土地收购储备作为国家宏观调控的手段之一，是实现土地最优化利用的保障，土地储备工作的运行意义重大，就目前来说，也存在一定的问题。所以这种土地市场的现状也就要求我们不断深入加强土地市场的规范与培育，而土地市场尤其是一级市场的规范与培育不仅仅是一项刻不容缓而艰巨的工作，它还涉及到各部门的密切配合。各级土地相关管理部门的工作日程应该把土地市场的发展与培育纳入到重要工作中来，使我国的土地市场发展及其配套工作与时俱进，与土地使用制度改革的力度齐头并进，从而使我国的土地管理事业进入更加规范化的阶段，更好的为社会主义现代化服务。
参考文献：
[1]毕宝德.土地经济学(第4版)[M].北京:中国人民大学出版社.
[2]贾生华.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究，2001，(3):44-47.
[3]张宏斌，贾生华.城市土地储备制度的功能定位及其实现机制[J].城市规划，2000，(4):17-20.
[4]冯昌中，宋佳波，曾尊固.社会主义市场经济下的土地储备及其模式选择[J].地理科学，2002，(3):288-293.
[5]李明月、胡竹枝：《关于我国城市土地储备制度的几点认识》，《城市开发》，2002，(7).
[6]贾生华、张宏斌、金星、邵建峰：《城市土地储备制度：模式、效果、问题和对策》，《现代城市研究》，2001.(3).
土地划拨的法律特征范文2
摘要：随着场站建设、管养规模的扩大，场站的综合开发显得尤为重要。为实现深圳市公交场站的综合开发，本文首先分析深圳公交场站综合开发面临的主要障碍，进而提出相应的实施对策，最后从公交场站建设模式和投资模式来分析研究深圳公交场站可持续发展模式。
关键词：TOD 建设模式 投资模式 可持续发展
1 引言
目前，深圳已经进入以创新发展、转型发展、低碳发展、和谐发展为导向的新阶段，迫切需要结合公交都市的建设，对城市空间战略和交通场站的建设发展模式进行重大调整，建立公交场站开发建设的新模式（TOD），实现场站自身的盈亏平衡，扭转场站建设主要依赖政府财政和建设用地难落实的现状，形成场站“投资-建设-再投资”的良性循环和持续建设能力。
2 场站综合开发（TOD）内涵
近年来，大型交通站点已从经营性建筑发展成为商业建筑。在大城市重要交通站点，商业零售、餐饮、酒店、办公建筑如雨后春笋般拔地而出，因此枢纽周边的物业的合理开发应引入利用交通系统引导周边物业的开发，即TOD（Transit-oriented development）的理念。
场站综合开发，即形成交通综合体，在满足场站综合交通功能的前提下，将场站上盖及周边地区实施一体化规划、建设、开发。场站开发模式可以优化资源配置，形成区域中心；强化规模效应，提高综合收益；提高土地开发利用的集约化程度。
3 综合开发面临的主要障碍
深圳市场站综合开发面临的主要障碍体现在政策、规划以及多方合作机制等方面。
（1）政策障碍
我国法律规定，商业建设用地必须经过“招拍挂”方式取得，使得交通场站企业面临着难以取得场站土地使用权的风险，或者难以以较低价格取得土地使用权的风险。因此，主要障碍主要存在于土地收购储备制度方面、建设用地使用权出让制度方面、建设用地使用权划拨制度方面等方面。
（2）规划障碍
现有的土地使用性质变更涉及的程序较复杂。若变更这类土地的用途，需进行法定图则的修改。法定图则的修改申请须先经过规划主管部门的初审，拟定初审意见及技术依据，提交法定图则委员会审议后报城市规划委员会审批，实行委员投票表决的形式决策，超过半数的通过票数为同意。因此，场站综合开发需要从规划源头将土地使用与交通进行一体化规划。
（3）尚未形成综合开发的多方合作机制
由于交通场站物业不可能实现独立开发，并且尚未形成综合开发的多方合作机制，因此目前交通场站建设仅仅靠政府的投入财务，无法实现可持续发展。同时，由于交通场站运营公司不开发，其他任何人也没有有效途径进行开发，从而导致车站上盖空间的闲置。
4 场站综合开发的实施对策
4.1 公交场站综合开发流程
一般来讲，公交场站综合开发分为规划阶段、建设阶段和收益阶段。
（1）规划阶段
1）确定综合开发的盈利模式
①如全部建设经济适用房，政府不减免地价时，难以保证社会投资者利益；②如全部建设商品房，开发容积率在1以上即可保证各方的利益；③商品房+保障性住房，当商品房的比例超过55%时，即可保障各方收益。
2）明确实施主体，确定适宜进行综合开发的场站
①对于规划未建场站，建议由行业主管部门组织专业咨询机构开展前期研究工作，对场站与周边用地的外部相容性进行评估，明确适宜进行综合开发的场站；②对于已批或已建场站，由业主单位或场站经营单位组织开展项目策划工作。
3）申请规划调整
①对于法定图则已批区域，申请地块用地性质调整程序；②对于法定图则未批区域，由实施单位与法定图则编制单位协商，在法定图则编制过程中确定场站综合开发方案。
（2）建设阶段
1）确定开发建设模式
开发建设模式主要有三种：自行开发、重组合营开发、联合开发（TJD）。
自行开发——由市住房建设部门代表政府组织进行场站综合开发工作；
重组合营开发——政府将土地出让给项目牵头单位（实施主体），由牵头部门与国有企业重组成立房地产开发公司进行物业开发；
联合开发（TJD）——政府将土地出让给项目牵头单位（实施主体），由项目牵头单位（实施主体）定向或公开招标房地产开发企业，由房地产开发企业开发建设，政府、项目牵头单位（实施主体）参与物业开发利润分成。
对比三种模式的优劣势、效果和风险，联合开发（TJD）模式是最佳的物业开发模式。
2）确定组织模式
通过前期规划、土地出让合同、开发协议及物管安排把不同单位协调好，最终建成理想的项目。
①市规划国土部门：规划控制、场站建设用地及土地划拨审批；②市建设行政主管部门：建设综合协调；③市交通行业主管部门：公交场站设施的布局、专项规划、建设计划、场站建设审批；④项目牵头部门：项目前期策划、用地报批、场站建设、运营管理；⑤房地产开发商：物业的规划开发及相关工作
3）通过分层设权来解决场站综合开发及权属划分问题
原有的交通场站用地多为协议出让，难以直接进入市场，通过“分层设权”的方式，可以突破现有法律，实现土地权属的转移，并进入土地市场进行运作，是实施综合开发的有效途径。“分层设权”指根据场站用地及上盖物业公益性与经营性的属性差别，将场站建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立，以便明确产权关系。
4）充分利用现有的以及搭建投融资平台，积极引入社会资本参与场站综合开发，实现国有资产的“保值增值”
①研究组建土地整备投融资平台，以国有储备土地抵押贷款等多种形式，解决未来土地整备的资金需求，理顺并完善资金从土地整备投融资平台到城市建设投融资平台的流转机制。
②研究组建国有资本投融资平台，整合国资系统管理的国有股权和优质企业资产，放大现有存量资产的规模效应和杠杆效应，提升外部融资信用，充分利用信贷和资本两个市场进行多元化融资。
（3）项目收益阶段
政府与开发企业（项目公司）形成利益分成机制；确保物业的经营收益可以弥补场站运营亏损。
①土地出让的地价收入（扣除一级开发成本），由政府以资本金的形式返还项目，用于保障性住房建设、交通场站建设；②根据事先确定的盈利水平，项目牵头单位与开发商组成的项目公司获得上盖物业基本增值收益；③实际物业出让时，出让收益超过政府与项目公司之前确定的水平的部分，由政府与项目公司分成；④物业中包含的经营性设施（如商铺、停车场）的经营收益用于弥补交通场站运营亏损。
4.2 建设模式
按照场站用地规模，将公交场站分为4个等级：（1）小型场站：3000平方米以下；（2）中型场站：3000-6000平方米；（3）大型场站：6000-40000平方米；（4）超大型场站：大于40000平方米。
不同类型场站的综合开发模式如下：
（1）小型场站
由于面积小，难以独立进行综合开发，应尽量结合城市规划与周边物业进行联合开发。对于公交场站建设迫切、而周边开发不迫切的，可以先建设简易公交场站（投资不大），待周边用地开发时再进行统一开发；场站的运营管理费用仍需由财政支付。
（2）中型场站
中型场站面积仍较小，可以进行综合开发，但难以做综合体。建议以单一形式的居住物业开发为主；尽量与周边物业实现二层步行平台的互通；综合开发解决了场站建设资金的问题，但由于缺乏商业等经营性设施，因此场站的运营管理费用仍需由财政支付。
（3）大型场站
面积需求较大，一般为多种物业性质混合的综合体开发模式。建议采用“分层设权”的方式，场站所在的标高层为政府所有，场站上层物业可以通过“招拍挂”方式出让进行综合开发，建设商业综合体，并配套建设商品房或一些保障性住房；在出让用地时应明确规定物业综合体中的一部分商业面积为政府所有，其出租收益用于弥补公交场站的日常经营亏损。
（4）超大型场站
开发类型一般为多栋的物业综合体，交通功能集中在一栋内。综合开发方式与大型场站类似。
4.3 投资模式
公交场站综合开发投资模式主要有两类：国有融资平台模式和直接社会融资模式。
（1）模式一、国有融资平台模式
将场站用地配置给具有一定融资能力及场站管理建设经验的国有企业，筹集场站建设资金，并依法依规以土地招拍挂方式进行土地出让。其特征为：
①将土地出让给国有融资企业；②国有融资企业实施综合开发，承担所有开发成本，并将获取的部分利润作为交通场站发展基金；③场站产权归政府所有。
（2）模式二、直接社会融资模式
将单个项目用地进行土地“招拍挂”，以完全市场化行为确定投资主体，筹集场站建设资金。其特征为：
①通过“招拍挂”方式将土地出让，由开发商承担所有建设资金；②项目建成后，按照土地出让合同，场站产权及一部分经营性物业产权归政府所有。其经营收益用于弥补交通场站运营亏损。
在“以站养站”开发目的和微利运营模式的制约下，一方面，要求场站综合开发融资平台具备一定的社会公益性和场站管理经验。另一方面，社会融资平台的准盈利性也制约了其成为投资主体的积极性。
因此，为了保障场站综合开发能够获的稳定的投资，建议采用国有融资平台模式。
5结语
从国内外实践经验来看，在枢纽周边的合理开发引入利用交通系统引导周边物业的开发理念是成功的。这样能够主动的、有预见性的把周边物业发展方向和交通干线建设结合起来，依托大容量交通系统，发展组团式新商业圈与广大的住宅区，最大限度地带动枢纽商业的发展。同时，通过对公交场站的综合开发建设模式和投资模式的研究，能够更有效的带动深圳市交通场站的可持续发展。
参考文献：
[1]王姣娥，金凤君.TOD开发模式解析及研究评述[J].交通与运输，2007，12：32-36.
土地划拨的法律特征范文3
论文关键词：廉租房；问题；对策
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房制度和住房公积金制度、经济适用房制度是我国目前住房保障体系的三个重要组成部分，是为我国城镇中低收入者解决住房问题的重要途径。在城市化的快速发展的背景下，城市失业、城市移民和城中村改造等形成大量的城市弱势群体，收入很低是他们显著的特征。显然后两种住房保障制度无法解决他们的住房问题。在制度失衡的市场背景下，完全依靠市场来解决这部分弱势群体的住房问题无疑是行不通的。因此他们住房问题的解决政府承担不可推卸的责任，这也是构建和谐社会的重要基础。
1 我国廉租房制度问题现状及原因分析
作为我国住房保障制度的重要组成部分，国家对廉租房制度非常重视，也配套出来了一系列相应的法规政策，许多地方也推行了针对性的地方性廉租房政策。在政策制度的指引下，各地开展了行之有效的廉租房制度。但囿于种种因素制约，廉租房制度依然躺在襁褓之中。困扰廉租房建设踌躇不前有其深刻的制度原因:
1.1 土地和资金瓶颈制约廉租房制度实施
廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。另外还有一个重要的情况就是廉租房源的供应量和当地的房价成反比，供应越多，房价就越不可能上涨，这也意味着也越不可能为当地政府带来更多的税费收入。另外，在廉租房建设过程中，公共住房的购建和维修、租金补贴等都需要有大额、稳定、持续的资金作保证。因此，我国虽然在很多城市建立了廉租房制度，但由于城市土地资源的有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。
1.2 廉租房准入与退出机制尚未完善
（1）廉租房准入机制尚不完善。
廉租房准入机制尚未解决租住标准的制定、申请资格的认定这两个技术性问题。廉租房的现行保障对象的确定是根据建设部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款。该办法规定申请廉租住房保障的城市家庭应具备一系列条件:申请保障家庭其人均收入应符合当地结合当地实际制定的收入标准：申请保障家庭现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准：申请保障家庭成员中最少要有一人是非农业常住户口：申请保障的家庭成员之间应该具有法定的抚养、扶养或者赡养关系以及符合各地结合当地实际制定的各自的保障标准。根据这些标准，我们国家现在的廉租房保障对象，约占整个城市家庭的十分之一左右。国务院在2007年下半年颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中计划到2010年即“十一五”规划期末，将廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。城市最低收入住房困难家庭和低收入住房困难家庭二者合计达整个城市家庭的五分之一。随着覆盖面的扩大和实现日期的日益临近，廉租房保障任务的压力也越来越大。不完善的廉租房准入机制为廉租房建设发展设置了障碍。 业形象并加以宣传倡导。
（2）廉租房退出机制尚不完善。
廉租房退出机制必须进行科学的设计，以避免有人从中谋取不当利益。这是因为廉租住房的市场租金有可能存在巨大的利益差价，这也意味着其中具有巨大的获利空间。廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。然而目前我国廉租房退出机制还存在许多不完善的地方，从而影响廉租房建设的发展。
（3）保障对象覆盖率偏低，城乡一体化保障体制缺失。
根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房主要解决最低收入家庭的住房困难。按照中国统计年鉴采用的城镇家庭收入分组方法，最低收入家庭占城镇家庭总户数的10%。这种方法只能测算出最低收入家庭的大致数量范围，无法提供具体哪些家庭是最低收入家庭。这也就是说，最低收入家庭实际上只具有概念意义，没有明确指向，因而无法具体指导廉租住房政策的实施。在各地实践中，在没有其他更科学的衡量标准的情况下，城市居民最低生活保障金提供了一个判定城市居民贫困程度的收入标准。这对于在短期内确定廉租对象提供了极大的便利。但是，廉租对象普遍被限定在城市低保户范围之内，这在一定程度上缩小了廉租住房保障对象的范围。
2 对策分析
（1）加大对政府参与监督力度，保证廉租房制度的实施。
廉租房制度浓厚的保障色彩决定了政府在廉租房制度中的主体地位。其主体地位意味着两点一是政府必须积极的参与，以解决低收入家庭的居住问题为己任，认真履行其主体地位。因此必须加强对地方政府的监督，将廉租房制度作为考核其地方政绩的一部分：二是不能仅仅依靠政府来完全解决廉租房问题。地方政府一方面利用其对土地所有权的控制，通过优惠条件与开发商、其他金融机构合作共同完成廉租房建设，同时对廉租房地段进行控制，避免廉租房集中建设现象的出现：另一方面通过税收的形式实现对低收入家庭的住房补贴，防止贫富差距的拉大，实现社会公平。
（2）不断完善实物配租退出机制。
各地政府要建立动态管理制度，特别是加强统计和调查工作，全面、准确掌握低收入住房困难家庭的基本情况，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候制度和退出机制。对廉租房保障对象实行动态跟踪管理，用更加灵活多样的手段建立、完善廉租房租赁管理体系。要切实加大审核力度，联合社区、街道、民政部门等，每年对廉租房住户进行审核，对不再符合保障条件的家庭，可以考虑给予一定的过渡期。在过渡期内，政府给予一定的租金补贴，增加其造血功能，促使其到市场上去租房，打破在廉租房保障过程中的“终身制”现象。对确实不愿意搬出的住户，可以考虑将廉租住房市场化，以市场价格出售给租住户，政府可以利用这些售房资金继续修建廉租住房。同时，进一步发挥公众的监督作用，鼓励群众举报他人瞒报收入的行为，将个人收入纳入社会监督网络。建立有效的惩罚机制，一旦发现虚报收入，通过非法渠道租住廉租房的，要严厉惩罚，并与个人信用挂钩，记入个人档案。通过完善可行的退出机制，让更多真正有困难的家庭居有其所，从而确保廉租住房制度的顺利实施和国有资产的有序使用。
土地划拨的法律特征范文4
关键词 地表权；地下权；应用模式；环境产权
中图分类号 D922.6 文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2012）04-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.04.020
土地作为特殊的自然资源包括地表、地下、地上三个部分，矿产资源依附于土地存在。矿产资源开发不可避免的涉及土地利用，而这当中又涉及许多复杂的权属关系。其中，引申出的比较重要的概念是地表权与地下权。我国对地表权与地下权缺乏详细的法律规定，在矿业法修改中对此也没有形成统一的、清晰的认识。这其中比较棘手的问题是地表权与地下权权属关系的界定，尤其是矿产资源开发中涉及到的土地流转问题，该问题也是学术界、社会各界争论的焦点和土地管理法修改的核心部分，但学术界缺乏对此问题的系统探讨。文章将对地表权和地下权概念、应用模式及相关问题进行探讨，以弥补这方面研究的不足。
1 地表权、地下权的相关法律概念及界定
引入地表权、地下权概念的相关法律背景是模糊的，原因是围绕土地立体构成而形成的法律概念并没有达成共识。在土地两种基本权利即土地所有权与土地使用权的基础上，学者们针对土地空间利用提出一系列概念：空间权、地上权、地下空间使用权、土地空间权、空间利用权、空间基地使用权、建设用地使用权、地役权、永佃权等。以上概念界定混乱使得地表权、地下权的具体界定较为困难。
其中，空间权（Air Rights）是基于土地的立体构成的属性而提出的，但是，空间权的概念却并不统一。学术界对空间权的概念界定主要集中在以下三点：第一，空间权是土地所有权和土地使用权概念的延伸，指公民或法人对土地表面上下一定范围内的空间支配权；第二，空间权指对在法律规定的范围内土地表面上下的空间利用权，具有排他性；第三，空间权属于不动产财产权的一种，指于空中或地中横切一断层所享有的权利。在空间权法律属性、定位不清的前提下，围绕土地空间利用，学者们延伸出土地空间权、空间利用权、空间基地使用权等概念。实际上，土地空间权与空间权在概念上是相同的，只是称谓不同而已。而以王利明为代表的学者将“空间利用权”视为空间权的重要内容，并阐述为：“空间利用权是指权利人在法律、法规规定的范围内，利用地表上下一定范围内的空间，并排除他人干涉的权利”，“所谓空间利用权，是指对于地上和地下的空间依法进行利用的权利”［1］；梁慧星在《中国物权法草案建议稿》中将空间权视为“空间基地使用权”，所谓空间基地使用权“是指在地上或者地下一定的三维闭合空间所设立的基地使用权”，它是基地使用权中的一种［2］。
以上都是基于土地立体构成而形成的空间权概念，针对空间权的定义不统一。当然也有学者对土地的空间权利分层进行定义，如地上权、地下空间使用权等。徐国栋在《绿色民法典》中对地上权的定义为：“以在他人土地的地上或地下设置建筑物或其他工作物为目的的使用土地，并且可以转让或继承的权利，为地上权。”［3］中国台湾“最高法院”1985年对地上权的定义为：“凡以在他人土地上有建筑物为目的的而使用其土地者，不论建筑物系直接或间接的与土地接触，均得设定为地上权”。有学者也将地上权进一步分为：空间地上权、地下地上权及其延伸概念如“普通地上权”、“区分地上权”等，可见地上权的概念是比较宽泛的，指的是地上物的使用权而不是所有权。至于地下空间使用权，按照梁慧星等的定义：地下空间使用权是指权利人依法利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利，就性质而言，地下空间使用权应属于不动产财产权［4］。在以德、法为代表的大陆法系国家中，地下空间使用权依附于土地所有权，且有“地下空间所有权”这一概念，而在英美法系中，将空间权从土地所有权中分离出来，形成一种独立的财产权。
另外，还有地役权、永佃权等概念。地役权起源于罗马法，谢在全指出：“地役权是以他人土地为自己土地提供便宜之权, 故地役权是在他人土地上存有负担, 以提高自己土地价值之权利”［5］。 2007年我国《物权法》正式出台，地役权首次在《物权法》中出现。梅因在《古代法》中指出“永佃权( Emphyteusis)”概念来自于希腊语，证明远在古希腊时期永佃权已具雏形。它是一项他物权，是用支付租金的办法长期永久地使用、收益、处分他人不动产的权利［6］。
总之，围绕土地立体构成的空间权利是错综复杂的，且在以上概念不统一的情形下，清晰地界定地表权与地下权、理顺其理论脉络是比较困难的，在实践中，需要考虑我国的具体情况。在下文中我们将详细讨论。
2 地表权、地下权概念及应用问题
我国目前对地表权与地下权没有统一的定义。矿产资源开发中涉及到土地地表的使用，触及到地表权与地下权问题，然而从法律视角来看，我国对地表权、地下权问题的涉及是零散且没有针对性的定义，况且以上概念的混乱使用也使得地表权、地下权问题更为复杂。按照《商业词典》对地表权和地下权的定义：地表权指的是土地所有者对土地以外或以上及水、地下中（除去矿产资源以外）的部分的所有权。地下权定义为矿业权。从《商业词典》对地表权的定义来看，地表权实际上是一种所有权，基于所有权派生出来的权利应该内含土地使用权、地上权、地下空间使用权等除去矿业权部分的权利，它是较为宽泛的概念。而地下权指的是矿业权，与地下空间使用权类似但却并不相同，地下权概念的提出针对的是矿产资源开采权利，而地下空间使用权是基于土地属性而提出的一种土地使用权，相比之下，前者是较为狭义的概念。
将地表权概念具体到我国实践中是需要具体分析的。地表权概念是涵盖了除去矿产资源所有权之外的部分的所有权，这种定义不适合我国具体国情。地表权的这种定义是与资本主义国家的私有概念紧密相连的。在西方国家，矿产资源国有化是近年来发展的趋势，因此，其在强调地表权的所有概念的时候排除矿产资源部分，其他部分实际上与私有制度相符。作为有特色社会主义制度的中国而言，不能硬套此种概念，而应在借鉴其精华的基础上为我所用。在我国宪法第9条中规定，自然资源包括水流、矿产资源归国家所有，而在土地所有制上，却存在两种形式：国家所有、集体所有，两种制度形式并存的现状使得地表权、地下权概念应用应区别于其他国家。
地下权是针对矿产资源开发而提出来，是狭义的概念。广义的地下权应属于空间权的一种，包括地下基地建设权等空间使用权利。在我国法律、法规中并没有对地下权进行细致的区分。如果按照狭义的概念去分析地下权，仍然有许多问题是需要讨论的。按照地下权的定义来看，地下权即矿业权包括探矿权和采矿权，这本身是需要界定的问题。探矿权是一种对矿产资源进行勘查的权利，本身不涉及对矿产资源处分这一环节，这与采矿权在本质上是有区别的。采矿权涉及到对矿产资源的实际处分，与其将地下权定义为矿业权，不如将其定义为采矿权，这样才不会产生地下权运用的混乱。
在矿产资源开发中必然涉及到地表权与地下权矛盾问题。这其中有三点问题是需要特别考虑的：一是地表权与地下权应用模式问题：相统一抑或相分离。二是地表权与地下权涉及的相关产权界定问题：地表权该如何具体界定、地表权与地下权中的环境产权归属及环境产权界定、地表权权利主体和地下权权利主体界定以及地表权、地下权涉及的产权范围、界限问题等。三是地表权与地下权中涉及的利益分成问题。以下是针对这三个层面的初步探讨：
各国对地表权与地下权的权属关系主要有三种模式：一是以英美为代表的地表权、地下权相统一模式。实施这种模式的国家实行土地私有制，拥有土地的权利人即是矿产资源的所有者。在这种模式下，土地所有者是矿产资源所有者，但是不能排除其他权利人开采矿产资源的权利，实行的是以利用为核心的开发模式，而不是将所有权置于产权的核心。这是典型的私有制模式，其强化财产概念，将各个权利人视为独立的交易主体。实施两权合一的好处是可以减少矿产资源开发中的利益纷争，但是也有其弱点：两权合一是典型的私有模式，虽然减少了矿产资源开发中的利益纷争，但是为私利服务的同时，忽略了矿产资源整体调配，在现实中私人利益很难与公共利益相统一。二是以德、法等为代表的地表权与地下权相分离的模式。实施这种模式的国家，矿产资源归国家所有，但是矿业权主体私人化、土地私有，因此，两权分离是为了兼顾矿产资源开发利益的宏观调控与私人权益实现。实施这种模式的国家，大部分为实施大陆法系的国家，其将所有权置于产权的核心，所有权是，使用权、占用权等其他权利是所有权的派生权利。这种模式的好处是可以宏观调控矿产资源开发和利用，但是弱点是将地表权与地下权对立起来，导致矿产资源开发的利益纷争。三是以南非为代表的两权有限结合模式。李国平等［7］指出南非在某些地区允许地表权、地下权相统一，但是大部分地区由于存在土地私有与矿产资源州政府所有的两种对立的所有制度，实行地表权与地下权分离制度。南非地表权与地下权权属关系具有灵活性，但是也有其弊端，制度形式不统一，法律及政策实施很难协调。
地表权与地下权的产权界定是一个复杂的问题。在英美法系国家大部分实行的是矿权从属于地权制度，因此，不存在地表权与地下权的产权界定问题；在德、法等大陆法系国家有着油气等重要矿产对地权的优先制度，减少了产权界定的麻烦。而在我国地表权的界定是需要具体分析的。地表权涉及土地所有权及其派生的土地使用、占有、支配的权利和土地生态环境利用如水资源利用等形成的环境权。其中，环境权是一个较为笼统的概念，原因是其概念属性的天然扩张性，不论环境权主体抑或环境权内容都是较为宽泛的。前者涉及我国土地所有权及其派生权利的界定，尤其重要的是农村集体所有土地的产权界定。后者界定是比较复杂的，在我国自然资源归国家所有，按照我国所有权在产权中的核心地位，水权等环境权应归为国家所有，但是，由于自然万物都在普遍的联系中，环境权的利用涉及各种利益主体，包括环境污染的主体及环境污染受害者，因此环境权的归属应在具体情况下，具体讨论。就环境权而言，非常清楚地界定几乎是不可能的。但是，有必要在两种制度形式的基础上，划定环境权的范围，给予利益主体环境权利界限，这样做的目的是为了约束排污主体的排污行为，减少对生态环境的损害。因此，我们认为应该在清晰地界定土地农村集体所有与国家所有的基础上，划定矿产资源开发中的利益主体环境权范围，使得各方利益在博弈中达到均衡。至于环境产权的归属，大多文献将归属对象分为排污者、受害者，然后进行比较分析［8］，但是究竟将环境产权归于哪一方尚需讨论。
在地表权与地下权应用模式明确、相关产权界定清晰的情况下，核心问题是如何协调各权利主体的利益关系以达到帕累托有效率的结果。首先，从外部成本的视角来看，矿产企业开采矿产资源会造成土地地质构造损害及环境污染等生态破坏，在这种情况下，如何进行环境优化治理，如何分配环境产权以协调各方利益，达到社会福利最优是实现矿产资源开发有序进行、经济与社会稳定健康运行的重大问题。其次，地下权尤其是采矿权涉及到矿产资源的实际处分权，涉及到矿产资源的国家所有权权益维护问题，在保障矿产资源开发的前提下，如何提高开发效率从而实现矿产资源的优化利用是需要考虑的问题。再次，矿产资源开发还涉及到地表权权利主体的补偿问题。矿产资源依附于土地之中，矿产资源的开发也必然涉及到土地地表的利用，这会造成地表损害、建筑物塌陷、种植物损失、噪音破坏、大气污染等一系列负面影响，因此建立有效的补偿机制是矿产资源开发顺利进行的前提。
3 中国地表权与地下权应用模式及探讨
由于我国土地二元所有制特征，矿产资源开发必然涉及到地表权与地下权冲突问题，主要表现为矿产资源开发中涉及到的农村集体所有土地征用问题。我们将分以下情形对地表权与地下权权属关系进行讨论：
情形一 两种所有制下地表权与地下权相统一
在这种情形下，土地所有者也即矿业权主体。农村集体土地所有者也即拥有依附于其土地之上的矿产资源的开采权利。如果实施这种模式主要存在以下几个问题：一是我国宪法及矿产资源法规定矿产资源一律为国家所有，因此矿业权主体只能是通过国家审批的方式指定，虽然农村集体拥有土地所有权但是其并不拥有依附于其土地之上的矿产资源，这两种对立的所有权必然会产生矛盾。暂且抛开农村集体是否具备开采矿产资源的设备条件、技术条件等硬件和软件设施，农村集体也会根据其土地情况不予开采或基于利益过度开采，造成矿产资源的浪费。由于农村集体与国家视界不同，二者对矿产资源开发的关注点不同，很难协调二者间的利益。英美法系的大部分国家实行地表权与地下权相统一的政策，原因是这种制度建立在土地私有制的基础上。况且英美法系中的产权理念是以“利用”为核心，不是“所有”为核心，即其法律允许其他权利主体开采矿产资源，且赋予其并行的权利，而不是依附于所有权，在地表权与地下权问题上争议较小。但是，我国是不同的，我国的法律体系以德法为代表的大陆法系为标杆，产权的核心是所有权，如果我国效仿英美法系的国家实行地表权与地下权相统一，那么就意味着拥有土地所有权的主体也拥有矿产资源开发的权利，排斥其他权利主体对矿产资源的开发利用，这不利于矿业权市场及土地市场的有效运转。二是农村集体作为矿业权主体本身是不合理的。矿业权主体应具备矿产资源开发的各种条件，如技术条件、设施条件、安全条件等一系列保障矿产资源国家所有权权益、环境保护的软硬条件，而农村集体大多并不具备此专业条件。因此，这种情形的地表权与地下权设定模式是不符合我国国情的。
情形二 两种所有制下地表权与地下权相分离
我国目前实施的是这种模式。从根本上来讲，两权分离是符合我国国情的。因为作为社会主义国家，我国的所有权意识占统治地位，其它权利是所有权的派生权利，处于从属地位。矿业权是在矿产资源所有权基础上派生出的权利，实质上是所有权功能的分割。两权分离是符合我国意识形态的一种模式。但是，我国在两权分离情况下的具体做法是存在问题的：
一是农村集体作为土地拥有者的地位没有得到应有的尊重。《宪法》规定农村土地属于集体所有，而在矿产资源开发中，国家解决农村土地供给的方式是强制性的征地方式，这意味着国有大于集体所有，二者的地位是主与次之分，造成农村集体作为土地所有者在征地中的大量利益损失，产生一系列的社会问题，影响了社会稳定。
二是矿业权主体行政审批问题严重。如我国采矿权与探矿权的获得实行行政许可证制度，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（1994）第五条指出“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”这是一种典型的公权与私权混合的法律条款，我国目前并没有对二者的清晰界定。在实践中，往往会出现公权侵犯私权的现象：如矿业权的法律地位没有充分体现，出现一旦存在问题即吊销矿业权许可证的不合理现象，使得本来属于私人财产权的矿业权转为国家所有。这种矿业权与行政许可证捆绑在一起的做法使得我国矿业权问题更为复杂，本来矿业权就界定不清晰，再加上矿业权与行政许可证之间的界限模糊使得我国矿业权市场化进程放慢了脚步，在实践中产生许多的权利冲突。况且我国现在的矿产资源法律、法规并没有给矿业权充分的立法支撑，对矿业权许可证的吊销的规定也是模糊不清的。
三是矿产资源的国家所有权权益没有得到应有的体现。这主要表现在我国矿产资源开发中的税费体制及矿业权价款征收的混乱上。首先，我国法律条文并没有对资源税的清晰界定，只规定了资源税的征收原则：“普遍征收，级差调节”，可见资源税的征收实质上是受到马克思级差地租理论的影响，目的是为了调节级差收益。但是，此种原则在实践中却表现出另一种形式，表现在法律条文上是对我国所有的矿产资源征收资源税，不论是优质的还是劣质的，如我国根据不同的矿产资源等级确定了不同的资源税率。这样资源税的征收在级差调节的基础上也暗含着对矿产资源国家所有权收益的体现，也即国家对矿产资源所有权的绝对收益，这与级差调节的原则是不一致的。资源税的征收实质上具有两重属性：一是调节级差收益；二是调节绝对收益，部分实现国家所有权收益。这种定位的模糊和不清晰使得资源税的征收处于比较尴尬的地位。其次，矿产资源补偿费的初衷是对国家出资的矿产资源勘查予以补贴，《矿产资源补偿费征收管理规定》第十一条规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查”，然而，矿产资源法规定矿产资源补偿费是由采矿权人缴纳，这是一种矿产资源所有权收益的体现，因此，矿产资源补偿费的法律界定也是错位的。在法律上的界定混乱带来了一系列问题，如导致人们误以为矿产资源补偿费就是实现矿产资源国家所有权收益的一种手段，相当于西方国家的权利金概念，而实际上我国的矿产资源补偿费率却远远低于西方国家的权利金率，导致国家利益的损失。再次，矿业权价款征收混乱。我国的矿业权价款包括探矿权价款和采矿权价款两种，它们的出现来自于1998年2月国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳”。同时《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳”，可以看出，采矿权价款和探矿权价款都是政府作为勘探工程的投资者而向矿业权人所收取的地质勘查成果补偿费，是对政府前期勘探投入的补偿。然而人们对“税费”概念的误解进一步延伸到了矿业权价款上，将其视为实现矿产资源国家所有权收益的手段，在实践操作中虽然部分体现了矿产资源国家所有权收益，但是却进一步掩盖了本质问题：国家所有权收益的实现并没有充分的界定和说明。这种混乱的有偿使用制度为我国矿业经济的可持续发展埋下了隐患。
四是矿产资源开发中的环境产权界定不清晰。在我国矿产资源法中有关于采矿权主体关于矿产资源开发中的责任与义务，其中涉及到采矿权主体有保护环境的义务。但是，法律、法规过于宏观、形式化，对矿产资源开发中的环境权界定缺乏详细的条文。法律、法规在这方面的缺陷，导致矿产资源开发中生态破坏现象严重，且缺乏有效的约束和治理机制。主要原因是环境权主体不明确、环境权范围划定不清和政府的监督治理不到位。
总之，两种所有制下地表权与地下权相分离是与我国的意识形态息息相关的。但是我国在具体的权利行使中却出现了许多矛盾和问题。如何在现有模式的基础上进一步完善地表权与地下权制度体系，避免不必要的损失和纠纷是需要探讨和摸索的问题。
情形三 两种所有制下地表权与地下权有限结合模式
在这种情形下，部分执行地表权和地下权相统一的模式。在我国，尤其是矿产资源开发中涉及到农村土地所有者权益的部分理论上是需要两权合一的。因为，既然农村集体作为土地拥有者，而矿产资源又依附于土地，从土地属性来看，农村集体应该为此部分矿产资源的所有者。但这又会造成法理上的冲突，即与矿产资源，不论地表还是地下，一律归国家所有的宪法规定有矛盾，如果农村集体完全拥有土地（包括地表、地下和地上），那就需要从根本上解决我国的法律架构，很明显，这不是合理的方法。
但是，矿产资源开发必然触及到土地所有者利益。如果不给予土地所有者合理的补偿，那么矿产资源开发中的矛盾和问题就不会得到根本解决。因此，解决的方式可以按照给予农村集体合理的补偿的思路进行。一是可以让农村集体作为土地所有者享有一定比例的矿产资源开发收益。农村集体可以参与到矿产资源开发的实践中，这样可以照顾农村集体作为土地所有者的权益。二是理顺国家征地制度所带来的价格机制扭曲，使得农村土地在土地使用权转让中得到合理的价格补偿。
综合比较以上三个情形，我们可以看出我国适用于第二种情形，但是在第二种情形下，我国在具体的实践中却存在若干问题。情形三可以给我们一个很好的启迪：只有在矿产资源开发中给予土地所有者以合理的土地流转补偿才能减少矿产资源开发中的矛盾和问题。其中有两个思路是需要我们思考的：一是使农村集体参与到矿产资源开发收益分成中，维护农村集体的土地所有者权益。二是在现有的征地制度下，理顺价格机制，建立有效的土地流转市场，在土地使用权转让中，给予土地所有者以合理的价格补偿。
4 主要问题及进一步探讨
宪法规定农村土地归农村集体所有，而农村土地所有者的具体界定却很模糊。在《民法通则》、《农村土地承包法》等法律、法规中有着将农村土地界定为两级或三级农民集体所有的规定，看似较为清晰的规定，实则为农村土地所有者界定蒙上了模糊纸。在我国大部分地区，农地所有权实际上受到地方官员的操控，而农民作为土地拥有者拥有的所有权权限没有充分体现出来。因此，有学者提出将农村集体所有这一制度形式撤销，改为土地一律归国家所有。但是，问题是如果将农村土地收为国有，这涉及到我国农村土地制度的根本，稍有不慎，就会产生因征用引起的社会不稳定。因此，只能采取较为稳妥的、渐进的方式改革农村集体所有制度，明确农地所有者，并使农村集体作为土地所有者的权限体现出来。
我国矿产资源开发中的“税费并存”制度具有不合理性：二者法律界定与实践应用中的错位掩盖了矿产资源开发中国家所有权权益的应有体现。因此，改革矿产资源开发中的税制结构势在必行。首先需要对各种税种的法律定位界定清楚，在具体的实践操作中，应严格按照法律定位实行以避免税制的混乱。其次，完善矿产资源开发的监管制度，充分维护矿产资源的国家所有权权益。在税制结构完善的基础上做到责任分明、分工到位、惩罚分明。再次，建立有效的环境成本评估机制，将矿产资源开发的外部成本内部化到矿产企业生产成本中去，以达到保护环境的目的。
解决征地问题的核心是利益合理分配。在我国，国家征用农村集体所有土地，给予一定的经济补偿，在农村集体土地转为国家所有后，国家再以出让、计划配置等方式将土地划拨、转让出去，国家享有土地流转的收益。这种扭曲的土地价格体系鼓励了地方政府对农村土地征用的积极性，同时导致大量的社会矛盾和问题。只有合理地评估土地转让价格，使得土地所有者利益得到充分考虑，才能使得土地使用权转让得以顺利进行。
如何有效解决矿产资源开发中的环境污染是亟需解决的问题。应合理分配环境产权，以市场为基础调节排污者与受害者之间的利益关系。究竟将环境产权分配给谁才能达到帕累托有效的结果需要进一步讨论。同时也需要一个有效的环境监管机制，政府的角色定位、政府作用的发挥是一重要环节，因为市场运行的盲目性会导致“市场失灵”。政府是解决环境问题的最有效途径之一［9］。一方面要求政府切实执行司法工作，推进依法治国进程；另一方面，在调动公众参与环境治理的积极性的基础上，履行好保护环境的公共服务职责。
参考文献（References）
［1］王利明.空间权：一种新型的财产权利［J］.法律科学（西北政法学院学报），2007，（2）:117-128.［Wang Liming. Space Right: A New Property Right［J］. Science of Law(Journal of Northwest University of Politics and Law) ，2007，（2）:117-128.］
［2］梁慧星：中国物权法研究［M］.北京：法律出版社，1998,591.［Liang Huixing. A Study on Law of Rights over Things in China. Beijing: Law Press, 1998：591.］
［3］徐国栋. 绿色民法典草案［M］. 北京：社会科学文献出版社,2004：1-751.［Xu Guodong. A Draft of Green Civil Code［M］. Beijing: Social Sciences Academic Press, 2004：1-751.］
［4］梁慧星.中国物权法研究(上) ［M］.北京：法律出版社,2002：348-350.［Liang Huixing. A Study on Law of Rights over Things in China. Beijing: Law Press, 2002：348-350］
［5］谢在全.民法物权论（上）［M］.北京：中国政法大学出版社，1999：340-350.［Xie Zaiquan. Theory of Civil Code and Law of Rights over Things（The First Half） ［M］. Beijing: China University of Political Science and Law Press，1999：340-350.］
［6］李敏.农地制度改革的一种选择: 新型永佃权制的思考［J］.农业经济问题，2007，(8)：45-48.［Li Min. A Choice in the Reformation of the Current System of Farming Land in Our Country:A Consideration of the New Permanent Tenancy System ［J］. Issues in Agricultural Economy, 2007，(8)：45-48.］
［7］李国平,李恒炜,彭思奇.西方发达国家矿产资源所有权制度比较［J］.西安交通大学学报: 社会科学版, 2011, 31(2):38-48.［Li Guoping, Li Hengwei, Peng Siqi. Comparison of Ownerships of Mineral Resources in the Western Developed Countries ［J］. Journal of Xi’an Jiaotong University : Social Science Edition,2011,31(2):38-48.］
［8］马士国.基于效率的环境产权分配［J］.经济学（季刊），2008,(1):431-446.［Ma Shiguo. Allocation of Environmental Properties Based on Efficiency ［J］. Economics (Quarterly), 2008,(1):431-446.］
［9］彭运朋.环境权辨伪［J］.中国地质大学学报: 社会科学版，2011,11（3）:49-55.［Peng Yunpeng. Discrimination of Environmental Rights ［J］. Journal of China University of Geosciences: Social Science Edition, 2011,11（3）:49-55.］
Concepts and Application Patterns of Surface and Underground Rights and Their Related Analysis
SONG Wenfei1 LI Guoping1 HAN Xianfeng2
(1.School of Economics & Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an Shaanxi 710061, China，
2. School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an Shaanxi 710127, China)
Abstract
Based on the investigation into some legal concepts related to surface and underground rights, this paper presents the definition complexity of those concepts, makes use of the definitions of those concepts with Commercial Dictionary, and discusses the application patterns of surface and underground rights, the related definition of ownership and the existed problems when unitary ownership of mineral resources and dualistic ownership of land coexist in China. The application patterns mentioned above are investigated in three cases, and it is concluded that the separation pattern of surface and underground rights complies with the national conditions of China, but there are some problems in the implementation process, such as less respects towards the statue of land ownership by community in rural areas, serious problems existing in administrative approval process of the main body for mining rights, and less regards to the national ownership of mineral resources as well as no clear definition about environmental property in the mining process of mineral resources. Two ideas are put forward in the discussion: the first is the revenuesharing model regarding the rural collective participation in the mining process of mineral resources; the second is about the rationalization of the price mechanism, establishment of effective land transfer market, and the price compensation made to the land owners in the land transfer process. In the end, this paper conducts some corresponding analysis and
土地划拨的法律特征范文5
【关键词】房地产开发市场；存在问题；对策
浑然天成的千岛湖，有着与桂林山水媲美的娇妍风光，更有太湖洞庭的浩瀚气势，千娇百媚的人居环境，山水相拥的自然条件，吸引了无数的文人墨客纷至沓来。虽然相对落后的经济交通条件制约了淳安的发展，整体经济实力的不足对当地房地产投资产生了一定的阻碍，直到20世纪90年代后期才有所起色，但目前千岛湖房地产却雨后春笋般地发展起来。然而，房地产发展中的房价高涨、环境破坏等负面影响，对千岛湖的可持续发展提出了挑战。如何根据当前房地产的发展现状，有序、有计划、有目的的进行房地产开发和城市建设，对打造千岛湖养生居住天堂具有非比寻常的意义。本文试图通过对当前千岛湖目前房地产发展的态势和国内居住发展趋势的分析，寻找适合千岛湖房地产开发市场的适当模式，从而解决千岛湖房地产发展中可能面临的重大矛盾，促进千岛湖城镇建设和城镇经济的有效、可持续发展。
一、千岛湖房地产业发展的现状
房地产是房产和地产的总称，是土地、建筑物和固着在土地、建筑物不可分离的部分以及附带的各种权益。上世纪90年代中期以来，县委、县政府通过推进房地产投资主体多元化，实行住宅商品化，引入和完善房地产市场机制，大力实施旧城改造，改善投资环境和居住环境，推动了千岛湖房地产业的持续高速增长，千岛湖房地产业步入快速发展时期，取得了令人瞩目的成绩，开发建设面积和产业总产值双双刷新历史记录。但与这种高增长势头相伴，一系列无法回避的问题也相继出现，成绩和问题相互交织，造就了当前千岛湖房地产市场运行的特殊性。
1.1 效果明显，成绩斐然
我县虽然经济基础相对薄弱，但在政府部门和广大居民的共同努力下，借助旅游业的优势，近年来房地产业的发展取得了很大成绩。首先，千岛湖生态优势不断张显。“城中有湖、湖中有城”的自然环境独具特色，加上政府一系列举措全力保护千岛湖自然生态系统，奠定了千岛湖景观房产可持续发展的“绿色”基石。其次，旅游经济成为拉动房地产快速发展的主导力量。千岛湖以其优质的水源，特殊的历史，典型的水库生态系统示范，丰富的景点项目，催生了以“旅游”为主要增长点的旅游房产发展。再次，景观房产成为千岛湖房地产经济的中间力量。“五块品牌”为提升千岛湖房地产的品质注入了新的活力，更加放大了千岛湖房地产的度假休闲旅游效应。最后，便捷的交通为千岛湖房地产加速发展提供了可行性。
1.2 问题渐显，亟需规范
伴随着千岛湖房地产的发展，其所带来的负面影响也随之显现。首先，旅游经济的快速发展与环境保护的矛盾日益突出。经济结构不合理，粗放性经济增长方式没有改变，政府对房地产经济的依赖程度有所增加。其次，景观房产开发水平偏低，开发类型单一，不利于湖滨景观的美化。土石方开挖严重，在一定程度上破坏了原有的自然景观。最后，大量房地产企业和外埠购买力涌入，增加了管理者引导和监督房地产市场的难度。
1.3 喜忧交织，特征突出
从当前的市场运行来看，千岛湖房地产业的发展呈现如下特点：一是房地产开发投资总体态势良好。二是房地产企业数量众多，作用突出。三是房屋价格呈阶梯式增长。四是房产供应类型有所变化。
二、千岛湖房地产开发市场中存在的问题
任何行业的发展都面临着困难和机遇，只有抓住机遇克服困难，才能得到长足的发展和进步。房地产业的发展也是一样。千岛湖的房地产业起点低起步晚，因而有着较大的发展空间。但也存在困难，主要表现在：
2.1 房地产开发价格和低收入者住房安置之间的矛盾
从供求关系讲，房屋需求是在满足了食物需求后，全社会最迫切的需求，目前中国正处于这样一个阶段，人们终于摆脱了食物消费的约束，居住消费的渴望不断被提升上来。在强劲的住房需求下，以及成本推动、房屋自身品质的提高、周边市（县）的房价上升较快，推动了整体房价的上涨。房地产业作为支柱性产业，大力发展房地产能够带动千岛湖城镇经济的繁荣。但房地产发展往往和高房价相互相存，如果听凭房地产市场一味发展，其带来的的高房价将成为经济健康持续运行的隐忧。如果要以外地购买力作为主要的开发方向，千岛湖房地产市场价格应基于千岛湖在长三角的定位，如此定价，当然会与中低收入群体的承受能力产生冲撞。为弥补这个断痕，需要政府来处理。政府应该将重点放在为低收入者提供住宅上，并且真正做到公平、透明，而这无疑是一个很大的挑战，因为这里面存在价格落差，会产生寻租空间。
2.2 房地产发展和环境保护之间的矛盾
人居环境是人类居住环境的简称。人类社会进入工业化、城市化以来，人居环境遭到了破坏。千岛湖景区最宝贵的是自然原貌，这是属于全体人民的，是不可再生的，必须慎重对待。与其他地区的资源相比，千岛湖的自然山水景观来之不易，要强调其存在价值，保护是第一位的。但现实中，一些对这种资源有支配权的地方部门，在风景区的保护问题上，往往忽视整体性；而一些开发商也往往只盘算着如何借风景区的名声，制造卖点，使楼盘热销，更多牟利，而把生态保护置之脑后。为此，无论政府管理部门还是广大房地产开发商们都有强烈的“环境价值意识”，以科学规划、合理设计、人性化管理的原则，来开发出品位更高、质量更好、结构更美、配套更完善、规模更大、价格更趋于合理、附加价值更高的规模化的住宅小区，使千岛湖稀缺的有限的生态资源有更大的开发利用价值，发挥更大的社会经济效益，使包含有优质生态环境的千岛湖房地产更赚钱，把千岛湖生态资源的优势、房地产的价值更充分地体现出来。
2.3 本地购买力和外地购买力之间的矛盾
房地产市场的波动，房地产价格水平及其变动，从经济学上讲，是由房地产的供给和需求这两种相反的力量共同作用的结果。大力发展度假休闲型物业，对市场来说，需求结构在外来需求上是良性的，但在本地需求结构上是恶化的。本地人的购买力在高房价障碍下会逐年萎缩，而外来的购买力则会持续强化。由于本地购买力较弱，要发展千岛湖房地产，开发的取向只能大部分依靠外地购买力，千岛湖本地人的购买力在整个购买力所占比重每年都会不断下降，而且其中很大部分是来自旧城的拆迁户。也就是说，外来需求正在逐渐变成千岛湖房地产市场的主流市场需求。更进一步说，千岛湖房市有被外来需求决定和左右的趋势。这固然说明了千岛湖作为一个休闲度假型城镇的吸引力，但另一方面，市场稍有风吹草动或者有了其他更好的投资机会，投资者会撤走大量资金，外来需求会消失。而千岛湖房地产因此产生的所有损失，却只能由千岛湖本地人去承担。
三、千岛湖房地产开发市场发展的对策
房地产作为国民经济的晴雨表，直接关系到整个淳安经济和社会稳定的发展。多种因素预示房地产业未来作用突出 。千岛湖的房地产要紧紧围绕着度假休闲这个经济发展主题，以改善人民生活、创造就业和拉动经济增长为目标，以依托现有基础、盘活沉淀资产、动员民间投资为手段，通过市场手段，经营城市资源，全面推进千岛湖的城市建设。
3.1 加大宏观调控力度，形成良好的房地产市场环境
房地产是国民经济的先导性产业，对GDP增长具有较强的带动作用，同时又依赖于经济发展所创造的市场需求，取决于经济增长所决定的居民住房支付能力。在市场经济条件下，政府必须通过规划、计划、行政、法律和经济等宏观调控手段，引导和保持房地产开发与经济社会协调发展。主要是编制房地产业发展规划，建立房地产业法规政策体系，建立房地产市场预警和信息公开制度等方式，积极培育和发展二、三级住房市场，规范房地产市场行为。特别要加强房地产开发项目的管理，完善相关制度，形成公开、平等、自主、互利的契约制度，让市场主体自发地建立起相互依赖相互制约的关系，形成良好的房地产市场环境。
3.2 完善房地产用地管理制度，适当扩大住房市场有效供给
房地产企业要自觉适应建设节约型社会的要求，改变粗放的发展模式。严格执行土地利用的中长期计划和年度计划，调整土地利用结构，控制新增建设用地总量，鼓励存量土地利用和危旧住房改造。改善土地供给结构，增加住房用地供应，进一步完善土地供应制度，将土地供应与供求结构管理结合起来。建立房地产闲置土地资源盘活和高效利用机制，严格按《土地法》进行土地管理，抑制土地资源闲置和土地炒作行为。加强政府对房地产用地市场的征地、收购、出让、供应的用地管理，完善土地使用权招标制度，进一步推行经营性房地产用地公开招标或拍卖方式出让。通过建立土地批租市场化制度、信息化管理制度和土地供应储备制度，加大对土地供应总量的调控，保持土地供给与经济增长的协调发展。通过公共交通与土地利用的整合，引导房地产发展，以高效率地利用土地资源，确保政府获取国有土地的最大合理收益。
3.3 改善住房供应结构，构筑较为合理的住房供应体系
调整房产开发结构，大力拓展房产市场。建设和完善多层次的住房供应保障体系，实施县政府在住房领域的社会保障职能。建立合理的梯次住房消费结构，有效抑制投资性需求，逐步建立具有千岛湖特色的住房供应体系，建立外地家庭购买城郊度假型物业，本地家庭购买城镇经济适用住房、最低收入居民家庭享受廉租住房保障的住房供应体系，多渠道、多方式满足不同地域不同层次居民家庭的住房需求。
3.3.1 适度发展高档商品住宅
千岛湖拥有一流的生态、良好的人居环境，要适度发展高档商品房、连体排屋、花园别墅和景观房产；要充分利用资源优势，把房地产业作为支柱产业来发展。为此要抓好中高档商品房的开发，推出精装修的高档次住宅，满足高收入阶层的需要，以适应房产市场日益细分的需求。一是要把旅游业的发展与房地产业的发展结合起来，二是要不断探索新的房产经营模式。要抓住休闲度假兴起这个契机，积极探索新的房产模式，大力拓展县外市场，适应市场不断细分的需求。
3.3.2 大力发展普通商品住宅
增加普通商品房供应量，是满足广大中低收入群体住房需求的有效途径。大力推进面向广大中低收入家庭的普通商品住宅建设，积极引导商品房开发档次向中低档的普通商品住宅倾斜，进一步加大普通商品住宅供应总量，不断健全普通住宅功能，改善住宅环境、完善配套设施和提高住宅质量。同时扩大公积金个人贷款发放量，鼓励中低收入家庭的商品住宅消费，逐步使普通商品住宅与中低收入家庭消费水平相适应。
3.3.3 积极发展经济适用住房建设
共建共享发展成果，推进住房保障建设，解决群众住房困难，不仅关系着社会的稳定，而且事关社会经济发展的大局，也是房地产业能够持续快速健康发展的一个首要前提。要规范发展经济适用住房建设，根据中低收入家庭对经济适用房的迫切需求，加大发展经济适用住房的力度，实施土地划拨免收出让金和减免配套费等优惠政策，调整供应结构，适当增加经济适用房建设的规模。
3.3.4 完善廉租房供应体系
进一步完善城镇最低收入家庭廉租住房制度，加强城镇廉租房建设，扩大廉租房制度的覆盖面。每年从经济适用房中安排一批政策性房源，专门用于解决特困家庭的住房问题。对部分收入低、家庭生活有困难的居民，由政府提供福利性的廉租房。在房源紧缺时，可由政府提供租房补贴，由困难户自行到租赁市场寻找房源。要注重调整住房租赁与销售之间的协调比例关系，逐步完善各类住房销售、租赁的住房供应体系，以适应不同支付能力的家庭需求，实现“居者有其屋”。
3.4 大力推进住宅产业现代化
加快住宅产业现代化，按照建设部等八部委《关于推进住宅产业现代化，提高住宅质量的若干意见》的要求，加快住宅产业改造升级，调整优化住宅产业和产品结构，加快住宅产业现代化步伐。住宅产业要适应信息化、智能化、生态化的发展要求，积极开发和大力推广先进成熟的新技术、新材料、新设备、新工艺，改善住宅产品的适应性和竞争力。扶持品牌房地产企业，大力扶持一批机制灵活、经营有方、创新能力强的民营企业，增强房地产业发展的生机和活力。
3.5 综合运用多种工具，培育和规范房地产市场正常秩序
加强房地产市场管理，是保证房地产市场健康、有序发展的重要环节。我国房地产市场发展还不成熟，因此，加强宏观调控是防止市场失灵的重要措施。为此，要明确我国住房市场的宏观调控目标，加强各部门的协调力度，完善财税与金融政策等。在宏观调控中，应更多地采取利率、税率等市场化手段进行调节，同时以必要的行政手段作为有效补充。因此，针对当前房地产市场存在的结构性矛盾突出的问题，可根据项目中小户型的比重对开发企业实行差别政策，通过市场化激励手段引导市场供求和市场结构趋向合理均衡。
3.6 建立房地产市场监测预警机制，确保房地产市场健康发展
对房地产市场信息的全面把握和准确判断是政府制定调控政策，促进房地产业持续健康发展的重要保证。因而，需要建立千岛湖房地产市场信息系统和预警预报体系。通过对房地产用地、开发建设规模、市场供求状况及价格等数据信息的全面采集，动态监测市场运行状况和分析发展趋势，向社会提供真实的市场信息，引导企业合理开发，降低房地产业发展的不确定性，确保房地产市场稳步、健康发展。
我县为“打造生活品质之城”，全面落实科学发展观，围绕“以湖兴县，融入都市” 的战略，大力实施环境立县、旅游强县、工业富县、文化名县、新型城镇化和新农村建设“六大战略”，全力打造休闲度假胜地、中国水业基地、生态宜居福地、都市农业园地、文明和谐境地“五块品牌”，利用生态环境发展旅游地产。同时由于工业增势强劲，旅游业效益不断提高，使得房地产业的市场“回暖”趋势继续保持，千岛湖房地产业保持了快速健康、稳定、有序的发展态势。可以预见，千岛湖房地产业只要建立在科学基础之上，以千岛湖优越的生态环境为基础，严格执行景观房产规划，调整住房结构，提升住房品质，优化房屋软硬件设施，必将推动城镇化建设水平，大大促进未来房地产业的健康可持续发展。
参考文献：
[1]赵代松.《房地产开发与经营》.北京.中国林业出版社.2005年第3版.
[2]张诗雨.《打造强势旅游地产，助推持续健康发展》. 中国千岛湖房地产业现状与持续发展战略研究课题报告.2007年.
[3]柴 强.《房地产估价》.北京.首都经济贸易大学出版社.2005年第5版.
土地划拨的法律特征范文6
关键词：双轨制 转轨与转型 并轨
改革开始，是为了摆脱“穷社会主义”的困扰，打破计划体制下产业结构扭曲、资源配置效率低落、企业缺乏竞争、劳动激励不足与官僚寻租等症结，以结束短缺经济、解决温饱问题开始。后来理论上也在传统的指导思想中不断突破，如“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”，最终确立“以经济建设为中心”，建立社会主义市场经济体制。在整个改革发展过程中，实质上是在计划经济体制上嫁接市场经济体制，要从计划经济体制向市场经济体制转轨和转型的过程。
本文中所说的并轨是指现在既有计划又有市场成分的“双轨制”向完全的市场经济体制并轨；转型是指政府公共权力向适应市场经济方向的过渡，最终建立与市场经济体制相配合的政治体制。
一、价格双轨制
由于原有单一的计划经济体制突现出严重的弊端，因而迫切需要进行经济体制改革，而且长期以来，中国生产资料实行单一的计划价格形式，许多生产资料价格严重低于价值，改革这种不合理的价格体系和管理制度势在必行。原来改革过程的方向设计是：除极少数重要生产资料外，绝大多数生产资料价格放开，实行市场调节。但考虑到如果一步到位，担心全面实行（价格）完全市场化会引起过大的震荡，各方面难以承受，因此就存在计划和市场两套机制并行，同时实行计划调节和市场调节两种运行机制，这就是在1985年中国正式形成的价格双轨制。主要是包括主要农产品收购价格、主要工业产品出厂价格、紧缺商品价格的双轨制，即同一城市、同种商品同时存在计划内、计划外两种价格的状态，国家计划任务内的实行国家牌价，超计划生产部分和按国家规定的比例允许企业自销部分实行市场价格，这是经济体制转换时期新旧体制并存的反映。另外包括利率双轨制、汇率双轨制和其它广义价格的双轨制，这都是从过去单一的计划价格转向未来的有控制的市场价格的过渡措施。
同一商品中国家统一定价和市场调节价并存的价格管理制度，其利弊都很明显。其有利方面表现在：1、能刺激生产资料生产企业的积极性，增强企业活力。2、促使生产资料使用企业节约能源和原材料消耗。3、搞活生产资料流通，使乡镇企业、集体企业及一部分国营企业能通过非计划渠道取得全部或部分急需的生产资料。其弊端表现在：1计划外冲击了计划内，计划合同任务难以兑现。主要表现为企业将部分计划内产品在计划外销售获取利益。2、在存在总需求超过总供给及部分计划价格严重低于市场价格的商品的情况下放开生产资料价格，没有国家的强制定价，会引起价格猛涨。3、引起市场秩序混乱，流通环节大增如“全民经商”，滋长投机倒把和腐败现象。因为存在两种价格，并有相当大的价格差，造成可以计划调拨商品的部门和个人有寻租机会或成为寻租对象，也就是所说的“官倒”。因此要去弊存利，必须创造条件使两种价格水平接近，最终实现社会主义市场经济下的价格单轨制。
众所周知，“旧双轨制”（价格双轨制）从孕育、出台到淡出，给我们的记忆带来了不幸，那些属于先富起来的部分人，或多或少地、合法非法地都拜“双轨制”之赐，少部分官员也从“旧双轨制”中寻找到了腐败的温床（钟伟，2004）。据当年胡和立一份非常有震撼力的研究报告显示①，仅仅在1988年，我国控制商品的价差总额在1500亿元以上，银行贷款的利差总额在1138.81亿元以上，进口所用牌价外汇的汇差总额在930.43亿元以上，这三项合计的价格双轨制差价就在3569亿元以上，约占当年国民收入的30%！这也是出现的是在上一世纪末的“权力腐败”（如“官倒”）问题，引发在“自由派”知识分子与“新左派”知识分子之间的论战，在民间也出现强大的反对声音的原因，并引发政治风波。虽然使改革的走向出现了“向左转”的势头，但最终使价格双轨制基本实现并轨，“官倒”现象失去了大部分寻租的“价差”。
但无可否认的是，随着“旧双轨制”的淡出，除了能保持国有企业占主体成份外，还培育了大量的非国有企业，也使绝大部分一般商品和服务的价格已经市场化了，各种商品和得到极大的丰富，使我们告别了商品短缺的时代。
二、“新双轨制”
“旧双轨制”已经另我们付出了高昂的代价，但我们还算是幸运地收获了比代价更为繁华的“果实”。而“新双轨制”的出现，是在“旧双轨制”的衰亡中不断滋生形成，被经济不断快速发展所掩盖。随着贫富分化的进一步加剧，改革得益群体与弱势群体悲凉命运的巨大反差的加深，特别是国有企业改革的激烈争论中而被人们所揭示和认识，但实际上部分是在旧双轨制中的延续，双归制并没有真正消失。
随着经济的不断发展，土地、资金、劳动力等市场要素变得越来越重要，但由于大部分的一般性消费商品和服务均已经市场化，而对于土地、资金、劳动力等要素价格仍未真正市场化，市场发展则相当滞后，其价格受到严重的人为扭曲。使公共权力和有公共权力背景者可以在已经市场化了的商品和服务价格体系和远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系之间获取巨额租金。主要表现有：
1、资金价格管制和资金配置失衡。如扭曲利率市场价格，利率不能市场化，存贷款利率受行政管制，以低于正常使用价格的资金通过银行再流向贷款量最多的国有企业及其它有相关背景的企业（如自有资金不足需大量支持房地产企业等），使存款人的利益受损；
2、用地制度扭曲的市场化和征地制度明显的权力寻租化。如一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，为政府及有其背景者滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门，对农村集体土地的低价“征用”后高价转让和国有土地划拨后获取巨大收益；
3、劳动力价格的恶性竞争和资方利益的难以撼动。如工人工资特别是农民工的工资长期低下，近十年无实质增长，而且工作环境恶劣、劳动保护欠缺，灾难事故不断发生，更有长期对“农民工”甚至是全体农村居民在社会保障方面的欠帐；
4、国有企业垄断定价和无序转让问题。通讯、能源、电力和交通等类型国有企业通过行政垄断价格在民众中取得收益，如国有和国有控股企业从1998年到2003年实现利润从213.7亿元提高到4951.2亿元，增长了22.2倍，2004年1-11月实现利润6970亿元②，那么在六年时间利润就增加了超过33倍，这在全世界是绝无仅有的。但中石油、中石化、中海油、宝钢集团、中国移动、中国联通、中国电信等7家公司实现的利润，就占到了全部中央企业利润的78%，其中6家是国家垄断的石油石化和电信行业③。这种利润的来源是高度集中的垄断，也可以说是对企业所有者实行垄断价格而来的，因为这些企业是“全民所有”，但其产品及服务大部分来源于“企业所有者”的中国公民的消费，出现企业所有者的企业“剥削”企业所有者的现象。另外，就是在“国退民进”过程中对国有企业的转让无序，权力与资本在缺乏大众参与下实施的国有企业改革，造成一定意义和数量上国有资产流失，并形成既得利益阶层和弱势阶层。
据统计，新双轨制给中国经济带来的直接损失每年至少在11500亿元[钟伟，2004]。而胡鞍钢通过论证计算，从1994年-1998年，由于双轨制下存在的腐败损失，包括各类税收流失性腐败损失、大规模的非法经济导致“黑色收入”、腐败造成大量公共投资和公共支出流失、行业垄断造成大量的租金损失，仅仅以上四种主要类型的腐败所造成的经济损失和消费水平福利损失平均每年在9875亿元-12570亿元之间④。
“新双轨制”的延续滋生及其带来的巨大代价，是人们开始所料不及的，更形成了多年来“中央靠金融，地方靠土地，非公经济靠劳动力”这种形式的“掠夺经济”，也是钱颖一教授所说的“坏的市场经济”（钱颖一，2004）。钱颖一教授指出：我们发现坏的市场经济共同的特点是对两种掠夺约束不够，第一对私人掠夺约束不够，也就是说政府该做的事情它没有做。第二，对政府包括通过政府权力的掠夺，往往是政府的原因，也就是说它做了很多不该做的事情，政府的权力大，必然会导致这类情况出现。
经过二十多年多年的改革，最终使原来的价格双轨基本实现合并，却又在经济发展过程中延续和滋生新的双轨制。虽然中国的改革凭借此实用主义的态度取得了今天中国的经济成就，并被总结为有别于其他国家的中国渐进式改革的典型，更被国外学者认为是有别于“华盛顿共识”的“北京共识”。但是，却产生众多的、不可遏制的腐败现象，也导致两极分化、贫富差距扩大，产生命运悲凉的弱势群体。最终暴露出来的实质是——转轨过程中的艰难转型。
三、艰难的转轨与转型
“我们现在处在一个时期，这个时期我们不再讨论是不是计划和市场的问题，但是我觉得现在的问题是要避免坏的市场经济，走向好的市场经济。目前首要的是约束政府的掠夺，包括权力过大造成的腐败。最后是走向好的市场经济。”（钱颖一，2004）。但现实问题是，从计划经济向市场经济的转轨过程中，转轨时期的经济运行同时承担着经济体制转轨和经济发展阶段的任务，也同时包括公共权力的转型，即在经济体制与经济发展的转轨的同时实现政府的转型，具有“转轨一转型”的双重内涵，建立“好的市场经济”并非一帆风顺。中国所特有的渐进式改革，在经济体制与经济发展的转轨过程中，导致双轨制下所出现的腐败和收入不公等社会问题，更导致人们的思想价值观念的更新转换和政府公共权力的转型十分艰难这种特有现象。
由于在整个改革过程中，市场因素始终是政府为了经济发展而引入的，市场框架是在强大的政府能力的基础上构建起来的，并需要在此框架上不断修正完善，公共权力的影子随处可见，使制度既有市场的特征又有计划的特征，更形成了社会分配比真正的市场经济甚至以往的计划经济存在更大的不平等。其特征如下：
1、在原有的计划经济体制及既有市场的特征又有计划的特征的双轨制下，国家公共权力一直主导资源配置，包括支配着大部分的生产资料和人们的消费资料。
2、由于国家公共权力对生产资料和消费资料的支配（分配）权，形成了依附于这种权力的庞大群体。如政府官员（包括一般公务员及事业单位职员）、不属于公务员的国有企业管理者、国有企业职工等。这些依附于分配权力的群体实质是原有体制的得益者（相对于占大多数人口比例的农民来说），至少是受保护者，他们一直在计划体制下“享受”着比最低层人群（农民）相对要好的待遇。
3、双轨制是既有市场的特征又有计划的特征的不彻底的改革，必然导致依附于权力获益的群体的最终分化，并且利益对立。也就是支配着大部分的生产资料和消费资料的权力通过权力（和权力背景）寻租双轨制下存在“差价租金”来获取利益，并形成一定数量的“权贵阶层”，并再继续寻求权力来保护和强化自己的利益。而缺少权力及权力背景的则因财富资源被权力控制或相当部分被瓜分，原有相对平等的现状被打破并且差别不断扩大，其利益受损而变成了弱势群体，尽管今天他们的实际生活水平已超过计划经济时代，但同当时相对公平的无差别幸福感甚至相对于其他群体（如农民）有优越感对比，要优于今天落差巨大的不幸感。
因此，既有市场的特征又有计划的特征的不彻底的改革的制度，存在更极端的分配不平等，其根源在于在计划经济转型的过程中，还没有同步建立起真正的民主政治，缺乏公众的参与，公共权力主导资源配置仍未得到有效监督与制衡而导致财富向少数人倾斜，使在原来体制中的共同得益者分化成既得利益群体和弱势群体这两大对立的群体，并形成进一步改革的两大阻力：一是公共权力和有公共权力背景者的既得利益群体，千方百计要维护和强化他们的既得利益，不希望进一步改革使他们的权力及利益失去。二是多年改革形成的弱势群体，他们未能分享改革带来的成果，而对现有改革从心理上和现实行动上加以抵触。
具有难以名状意味的是，现在“需要被改革的已经是多年前改革的推动者，更是对深化改革的拒斥者”。就造成了现在的改革难以进一步的深化，经济体制的转轨和政府的转型难以进一步推进的根本原因。
也许需要论证在转轨过程中，我们所选择制度及制度的改善与发展的模式相适应和匹配得当，经济及社会的发展和运行才能取得明显的绩效。但在渐进式改革存在的双轨制下，制度模式与发展模式毕竟处于没有定型的动态和不确定状态，必然难免使转轨过程中出现制度模式与发展模式匹配失当的问题，带来矛盾的累积和结构性失衡。这些已经在现实的转轨过程中有所发生，如开始的农村土地承包改革和城市企业下放权力时几乎马上取得明显的效果，而近几年则暴露出经济与社会发展严重失衡的问题，并由此引发巨大的争论，造成对改革的徘徊不前。
但最大焦点和不能回避的是产权问题，并且不同的价值观念，会得出不同的结论，多年的计划经济下形成的国有（集体）资产的产权归属问题仍然如何处置成为困扰改革的实质问题。所以，“政府所有产权，既是中国市场经济发展中并发各类社会问题的主要原因，也是中国的市场经济难以推动政治相适应发展的主要障碍，产权公有既障碍着中国的政治发展，又抑制着中国政治体制的正常改革” ⑤。
目前，出现以下不利于改革进一步推进的几种思潮：1、彻底否定现有改革者。有的怀念50年代或计划体制下的社会“纯洁”，充满了强烈的意识形态色彩，并呼吁对已经进行的国有企业产权改革进行清算⑥，是一种明显的和危险的政治诉求。也引起失落群体回味以往，想继续躲在原有体制下得到权力的“施舍”、要回到原有体制下“平等”生活；2、维持现状者。认为不进也不退最好，其实这是目前形成了的“权贵资本”者，希望维持现状继续“浑水摸鱼”；3、激进改革者。认为要一步到位，彻底完成市场经济的并轨，“大乱求大治”。这几种思潮都不利于进一步的改革，更阻碍着改革的进一步推进。
四、并轨与转型
那么，我们是往后走回到计划经济的老路？还是停止现有的改革维持现状？还是完成从计划经济完全并为市场经济？或者还有第三条路？大方向不明确是很难在具体问题上找到答案，最终只不过是修修补补而已，所发生的矛盾和问题最终将会激化。
在长达近一个世纪（1917-1950）的时间里，占世界总人口1／3的国家进行了建立计划经济体制的“试验”，但最终的结果是在20世纪末几乎同样彻底却方向相反的体制变革，试图重新建立市场并重新融入世界经济之中。在当今全世界将近200个国家中只剩下有2个国家继续实行计划经济：一个是朝鲜，一个是古巴。而且改革到了今天，对于已经加入WTO，已经融入世界市场经济一体化大潮的中国来说，已不能置身度外，而且市场经济理念已深入人心，不可逆转。因此，是选择计划经济体制还是市场经济体制，这已经是不用再争论的话题。
由于体制转换要在经济一刻不停的运行中进行，并在经济运行的效果中检验、校正，这不可能避免有问题出现。改革也是打破原有利益格局，建立和调整新的利益格局的过程，肯定会有部分人利益受损。那些一直在计划体制下“享受”着比最低层人群（农民）相对要好的待遇，在今天相当部分变成了事实上的弱势群体，认为改革对他们不公平，但为什么他们在计划经济体制下他们极少为农民的不公平而呼喊呢？在所谓“公平平等”的计划经济体制下多年来可以剥夺最大群体——农民的利益而转移向其他群体，甚至在二十多年的改革过程中他们几乎一直“丧失”话语权，这对于他们又是否代表着公平平等呢？
当然，改革并非就忽视社会的公平，如果忽视了社会公正，任何改革都不可能真正获得成功。二十多年的改革历程已经告诉我们，改革如果失去了社会的公正，就会出现社会危机，那么反对改革者就会以维护“公平”名义的纠集力量，甚至用意识形态和道德的批判来阻碍改革，使改革夭折。但建立市场经济更加需要的是公正。例如在执行同等规则下，体育竞赛后的结果产生冠亚季军等名次，其获得的奖励各有不同，我想没有人说结果不公平。所以，公平是指竞争结果的平等，而公正则指竞争过程的平等。目前中国的确实存在着严重的分配不公及两极分化的现象，但问题并不是在于市场经济的建立而出现的市场自由化、和思想自由化，更不在于普通民众刚开始享有的有限的财产权和经济自由，而是公共权力及有公共权力背景的既得利益者极大地阻碍着市场的自由化和思想自由化及其公正竞争格局的形成。其实，而且二十多年来形成了各个社会阶层，都有着不同的利益诉求，改革也是各方面利益相互博弈的过程，因此，在经济发展和向市场经济转轨的过程，需要允许公民的政治权利随着经济的发展而同步扩张。
既然要实现经济体制的并轨则需要有相配套的政治体制，也就是建立民主法制社会。所谓市场经济，是以交换为主要特征和内容的社会制度，通过市场机制实现社会资源的高效配置，其实质是法治经济，必须明确执政党与政府之间、政府与社会之间、政府与市场、政府与企业之间、企业与企业之间、个人与社会及个人与个人之间的关系，更需要明确公共产权与私有产权，这必须用严肃的法律来确定下来，并有独立的司法加以保证。虽然以往有过制订法律的“跃进”时期，但缺乏各方面利益的参与和博弈，法律的严肃性和可操作性及效果并不理想。另外，市场经济的社会，必须要对权力和资本加以约束，使其不能背离社会全面发展的目标。解决权利和资本这些改革障碍，无论是对资本的制衡还是对权力的制衡，都离不开法治，单凭道德力量的约束和简单的道德批判及意识形态的专制，不可能建立公正的规则和秩序。
要实行法治经济，也就需要政府的转型，需要从国家社会向公民社会的转变。虽然在中国的权力结构没有根本改革之前，改革难免受权力所左右，但改革毕竟在中国制度中引入了全新的约束，中国的政治体制在经济改革的基础上已经并继续在发生深刻的变化，也动摇了中国社会中传统一元化的权力结构，从而有利于在中国社会造就民众能够监督和约束国家权力的利益格局和经济基础，扩大了公众的自由。在经济体制上的改革过程中，公众越来越渴求政治体制能与之相配合和相适应，不能随意支配公众资源，也就需要政府的转型，使其真正转到“裁判”和服务的职能上面来。政府的重要职能是为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共物品或服务的需要；按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。
五、并轨与转型的路径选择
转轨只是一个过程和手段而不是目的，最终目的是建立起真正的市场经济体制和与之相配套的政治体制，但如何实现双轨制的并轨和政府的转型，需要选取正确的路径，以降低并轨与转型的成本。
众多观点认为，中国的政治体制改革落后于经济体制改革，这也是存在的事实，但并不代表现有执政集团没有执政的合法性，因为今天中国的经济、社会和政治态势下，还没有能取代现有执政集团的政治力量，实现双轨制的并轨和政府的转型仍需要现有执政党强有力的领导，而且市场因素始终是政府为了经济发展而引入的，市场框架是在强大的政府能力的基础上构建起来的，并需要在此框架上不断修正完善和培育，因此在并轨与转型过程执政集团所领导的政府的角色仍然起主要作用。因为：
1、私有产权是市场经济存在的前提条件，必要条件，是制度经济学的基本结论。由于从计划经济体制下向市场经济体制转轨过程中，最基本的特征是需要将全民（集体）所有的财产转为公民私有财产，并明确界定属于全体公民的公共服务财产和公民私有财产产权的过程，而现阶段仍然有大量的全民（集体）所有的财产存在的现状下，如果在这一过程政府权力失效，全民（集体）所有的财产就会在无序与混乱中瓜分，将发生严重的社会危机甚至动乱，经济及社会发展将出现极大的倒退，改革的经济与政治成本将十分巨大。
2、现执政集团仍然有强大的能力延缓改革或推进改革，但毕竟推进改革意愿更大。虽然二十多年来的改革过程遇到不少阻力并发生摇摆，社会上也仍然存在反对改革的力量，但现执政集团并没有改变过向市场经济转轨并轨的大方向，因此需要现执政集团“消除对改革的阻碍和反抗”。从现执政集团以往的“物质文明与精神文明”到现在增加的“政治文明”以及要建立“党内民主”，均表现出现执政集团也在调整以适应经济体制的转轨。这或许是执政集团要稳固执政地位之举，但证明民主的理念正在深入，也证明了市场力量和社会公众力量的影响力在扩大，民主政治正在得到认同。
3、民主政治的发展在中国仍需要过程。亨廷顿认为：“民主的前景取决于经济发展的前景” ⑦。现代民主政治必须要有市场经济力量的支撑，公民公共服务财产和公民私有财产所有权的确立才能够在很大程度上了制约了公共权力。通过公众力量制约公共权力来为公众服务，这也是实现民主政治的必要条件之一。但由于上面所说，我们不能采取经济与政治成本巨大的激进改革来实现市场经济的并轨，也就不能用激进的方式来实现民主政治，而且在中国还不具备以激进方式实现民主政治的条件，因为政治发展过程中民主力量的产生，需要市场经济力量和民间组织形成，而中国目前还没有形成强大的属于民间的市场经济力量和政治组织，一些民间经济力量如私营企业有相当部分因为在双轨制下与政府建立各种联系，甚至有不合法占有公众利益并继续与公共权力“合作”寻求利益的现象。民间团体如工会、妇联、消协、工商联等仍由政府所主导，甚至代表几亿农民的团体仍没有建立，仍然靠“国家公有”的土地生存，或游离于公共权力保护范围之外的工作。随着共有产权向私有产权的转移，民间经济力量与政治组织才能得到相互发展，并能脱离政府的主导，民主力量才能建立并最终实现民主政治，这需要过程。
4、任何市场经济社会，都不可能完全否定国家--政府的作用。市场经济并非万能，需要政府之手的作用，而且在渐进式改革过程，也需要政府在宏观经济上加以适度调整，更需要政府解决在转轨过程中出现的社会分配不公、贫富悬殊等社会问题，化解危机，保证转轨并轨过程的平稳。
达尔所说，“民主和市场经济就象两个被不和谐的婚姻所束缚的夫妻。尽管婚姻充满矛盾，但它却牢不可破” ⑧。向市场经济并轨的经济改革不仅仅是体制的改变，也需要使人们的思想道德和信仰、价值理念、行为习惯的改变。由于中国特有的、与其他国家从根本上不一样的国情，如人口众多（特别是农业人口比例大）、人均资源缺乏、经济基础薄弱、社会保障未还没有覆盖到全体公民，因此现有以产权为核心的经济体制改革不能不考虑此现实，更需要现有的执政集团来保持社会和政治的稳定，只能创造条件加快经济与政治改革步伐，既不能放慢脚步，也不能冒险急进，最终是建立真正的市场经济体制及与相配合其民主政治体制，实现中国改革的目标。
六、结论及一点意见
渐进改革的转轨过程中“旧双轨制”的衰亡但也有延续并滋生“新双轨制”，既有市场的特征又有计划的特征的双轨制存在虽然能降低改革过程中的社会危机和动乱的机会，但却为此付出巨大的经济成本，形成了社会分配比计划经济和市场经济更不平等，并影响改革的进一步推进。但不能否认向市场经济并轨的改革大方向出错，因为分配不平等正是由于市场经济改革的不彻底存在的双轨制，其根源是公共权力还支配着大量的资源，使民间经济力量和民间组织仍存在“依附”于公共权力，并影响民主政治力量的形成，必须创造条件加速改革。
多年的计划经济下形成的国有（集体）资产的产权归属问题仍然如何处置成为焦点，变革产权已成为改革不能回避也不能放弃的问题。从计划经济体制下向市场经济体制转轨过程中，最基本的特征是需要将全民（集体）所有的财产转为公民私有财产，并明确界定属于全体公民的公共服务财产和公民私有财产产权的过程。现代民主政治必须要有市场经济力量的支撑，公民公共服务财产和公民私有财产所有权的确立才能够在很大程度上了制约了公共权力，才能产生独立的民间经济力量和民间社会和政治组织，才能制约公共权力来为公众服务，这是实现民主政治的必要条件之一，也是向民主政治社会转型的基础。
在中国特有的国情下，需要现有的执政集团的力量来保持社会和政治的稳定，采取先实施产权改革和将政治体制改革跟进的并轨与转型路径。
对于产权改革并非此文的论述内容，下面只是一点简单的方向性意见，有待其他人研究具体解决的办法。
将国有企业及国有控股部分在竞争领域中退出，但不可采取急进方式进行，需经专家学者研究和充分论证后制定初步方案，并公开方案征求民众意见，再由人大讨论决定。1、对于未上市的企业，则可公开拍卖出售转让。 2、最难的是在竞争领域的已上市企业，必须使国有股全部退出后实行全流通。可将非流通国有股在市场流通和以此形式按市场价格公开转让，并暂停国有控股企业的流通股的交易，并指定过去的某一时间的流通股价为准，如卖出的国有股价格如低于流通股的价格，差价部分则在卖出的国有股所得中给予补偿。由于指定过去的某一时间的流通股价为准给予差价补偿，因而不会发生大众哄抬流通股价现象，而且国有股份占市值达2/3，足够补偿差价部分。非流通国有股在市场流通和以此形式按市场价格公开转让，也是回归市场价格，由市场定价，不存在资产流失现象。
上市的国有股和未上市的国有企业出售转让后，所得的资金用于三个用途：一部分给全体国民（包括农村居民）按年龄比例计算购买社会保障金；一部分补充入社会保障基金中，由全体国民共享；另一部分给40岁以上（具体而定）上的国有企业职工按工龄或就按工龄计算给予直接现金补偿，这样能平衡国有企业职工的历史贡献和不能象农村居民那样拥有集体土地的利益关系。
参考文献：
[1]、钟伟：《警惕“新双轨制”！》，南方周末2004-12-09
[2]、韩朝华：《只有产权改革才能平衡政府过大的权力》，搜狐网：
business.sohu.com/20041207/n223359552.shtml
[3]、吕炜：《转轨过程的最终费用结算与绩效评价》，《中国社会科学》2005年第1期
[4]、钱颖一：《走向好的市场经济，避免坏的市场经济》，《经济观察报》2004-12-5
[5]、李炜光：《中国的平等与社会公正问题》，《经济活页文选》2002年第22期
[6]、梁木生：《中国政治发展滞后的产权探源》，《远东中文经贸评论》2005 年第1 期
[7]、胡鞍钢主编，《中国：挑战腐败》，浙江人民出版社，2001年1月第1版
[8]、吴敬琏：《中国政府在市场经济转型中的作用》，《国民经济管理》2004年第9期
注释：
①、胡和立，1989：《1988年我国租金价值的估算》，《经济社会体制比较》1989年第5期
②、宁南：《巨人国资委》，《商务周刊 》2005.02.21
③、《南方都市报》社论：《国企利润与市场公平，政府如何抉择》2004年12月14日
④、胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，浙江人民出版社，2001年，第60-61页
⑤、梁木生：《中国政治发展滞后的产权探源》，《远东中文经贸评论》季刊2005 年第1 期
⑥、秋风：《郎咸平事件：一场激情遮蔽理性的辩论》，中国《新闻周刊》总第198期，2004年09月27日
⑦、亨廷顿：《民主的第三波》，见《民主与民主化》，商务印书馆1999 年版，第383 页。
