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土地征收补偿法律法规范文1
关键词：草原生态补偿；法律；制度；生态保护；补偿主体
1草原生态补偿法律制度的理论基础
1.1生态环境稀缺理论
稀缺资源是指不可再生资源或再生速度无法满足人类需要的资源，如石油、稀土、金矿、玉石等。稀缺资源有着匮乏性、局限性等特征，从这种角度看草原生态也属于稀缺资源。因而，在草原生态开发中，人们应保护、改善和补偿草原生态资源，为草原建设提供生态补偿。
1．2公共物品理论
公共物品是指全体社会成员所共有的物品，公共物品有着非排他性、非竞争性等特征，非竞争性是指某种公共物品的使用不会引起产品成本的增加；非排他性是指人们消费某种公共产品时，不会影响其他人对该物品的消费。草原是一种全体国民所共有的公共物品，有着非排他性、非竞争性等属性，如任何人对草原环境的消费，并不影响其他人对草原环境的消费；草原环境得到改善时，全体社会成员都会受益。正是由于草原生态环境具有公共产品属性，才产生了“公地悲剧”，即人们过度开发草原资源，导致草原环境恶化，草原资源枯竭。因此，应建立草原生态补偿机制，协调草原生态环境的各种利益关系，以实现草原生态环境保护的目的［1］。
1．3外部性理论
外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性可分为正外部性和负外部性，正外部性是指人们的生产或消费行为对他人产生了正的效益，但是这种生产或消费却没有获得相应的补偿；负外部性是指人们的生存或消费行为对他人产生了负的效益，但是生产者和消费者并未补偿后者。草原生态环境有着正外部性，因为草原生态环境改善会给全体社会成员带来福利，而草原生态建设者却蒙受了经济或社会损失，并未得到相应的补偿。显然，建立草原生态补偿制度有利于提高草原生态建设者的积极性和创造性，也有利于更好地保护草原生态环境。
2我国草原生态补偿法律制度的现状和问题剖析
2．1草原生态补偿法律制度建设状况
我国宪法第十条、第十三条明确提出了补偿机制的法律地位，《土地管理法》《矿产资源法》《防沙治沙法》等提出草原生态补偿问题，并作出原则性规定。此外，《草原法》第三十五条、第四十八条针对休牧、轮牧、退耕还草等作了具体规定，明确草原生态补偿制度问题。行政法规、部门规章中也有许多关于草原生态补偿的规定，如1998年国务院制定了《全国生态环境建设规划》，提出了建设生态补偿机制的建议；2002年国务院出台了退耕还草的若干意见，制定了退耕还草的财政和税收政策；2009年“中央1号”文件提出，积极推进京津风沙源治理工程，扩大退牧还草工程，启动草原、湿地和水土保持试点工作；2011年农业部和财政部联合出台《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，明确草原生态补偿的内容与范围。这些法律法规为草原生态补偿制度建设奠定了坚实的法律基础。
2．2我国草原生态补偿法律所面临的问题
草原生态补偿法律体系不完善。目前，我国尚未出台专业的生态补偿法律，关于草原生态补偿的内容多散见于法律法规之中，而且这些内容多是原则性规定，缺乏可操作性和执行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、轮牧、退耕还草等过程中要对牧民进行补偿，但是并没有明确提出补偿方法和途径。再如，《退耕还林条例》并未对草原上过度放牧、生态破坏等做出具体规定，也没有配套的政策措施，在实践中很难将法律法规落到实处。此外，许多生态补偿制度多体现于行政法规和部门规章之中，针对草原生态保护的法律条款内容混乱，而且经常出现规章制度相互冲突的问题。比如，《退耕还林条例》与《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》在生态补偿方式与内容上就发生了冲突［2］。
2．3生态补偿的法律性质不明确
当前，我国法律法规中并未出现草原生态补偿的概念，所谓的草原生态补偿制度只是散见于法律法规的各种规定的总和。比如《草原法》《退耕还林条例》等都使用了“补助”一词，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》多次运用了“补助”“奖励”“补贴”等词语。此外，政府向牧民提供补贴、补助的行为也值得商榷。在国外，草原生态补偿是以市场机制为基础的，由国家或生态服务受益者提供补偿，我国草原生态补偿则以国家为主，涉及行政补偿、行政合同、行政征收等，有着浓重的行政色彩。最后，草原权属不清晰，生态补偿难落实。《宪法》第九条规定，草原是国家财产，属于全民所有或集体所有，公民对草原资源拥有占有、使用、收益等权利。由于草原的公共产品属性及其所有权问题，在草原使用上很容易产生“公地悲剧”，并导致草原生态补偿制度不能落到实处［3］。草原生态补偿制度有待完善。《草原法》《退耕还林条例》等法律规定，草原生态补偿主体为财政、林业、农牧等部门。这种以国家为补偿主体的生态补偿制度存在许多问题，如生态补偿效率低下，许多补偿金难以落到实处，行政执法中常出现职责不清、职能交叉等问题。当前，草原生态补偿经费多由政府筹措，依靠单一的税收收入弥补财政补贴，导致政府财政补偿资金匮乏。在补偿形式上，《中央财政草原生态保护补助奖金管理暂行办法》明确规定了草原生态补偿的方式，但是这些补偿方式较为单一，多以现金、粮食、贷款优惠、税收减免等方式进行补偿，而且在实际运用中缺乏可操作性和执行性。
3我国草原生态补偿法律制度的建构路径
3．1建构草原生态补偿法律制度体系
在草原生态补偿制度建设中，应以科学发展观与可持续发展理念为指导，坚持“谁受益，谁补偿”的基本原则，建立政府主导、市场为辅的草原生态补偿机制，以更好地完善草业基础设施、改善草原生态环境。同时，应制订草原生态补偿计划，保障生态补偿参与者的合法权益，促使广大牧民积极参与草原生态补偿。要在现行法律框架内修改《环保法》《草原法》《生态补偿条例》等，将生态补偿制度融入法律之中，不断提高生态补偿制度的法律地位；应将草原生态补偿纳入法律法规之中，融入部门规章、行政法规、规范性文件之中，建构完善的草原生态补偿法律制度体系。具体而言：在补偿内容上，应协调草原生态补偿各方的利益关系，确保各方的责、权、利相统一；在补偿主体上，应转变以政府为主的补偿模式，将草原生态环境的受益者纳入补偿主体之中；在补偿对象上，应按照草原承包责任制的要求，进一步明确草原生态补偿的对象；在补偿标准上，要充分考虑不同区域的经济差异，建立公平合理的生态补偿标准；在补偿资金上，应建立多元化的资金筹措渠道，如可以建立草原生态保护基金，征收生态环境保护税等，通过多种方式拓展草原生态补偿的经费来源。
3．2完善草原生态补偿法律制度内容
第一，进一步明确草原生态补偿主体。补偿主体是草原生态补偿义务的承担者，国家是草原生态资源的所有者，理应担当起保护草原生态环境的义务。因而，中央政府要通过政策法规等确立草原生态补偿标准、范围与方式，并通过转移支付、财政拨款、税收减免等方式支持草原生态补偿建设，地方政府也应积极投入草原生态保护之中，为草原生态补偿提供政策、资金等支持［4］。草原资源不仅有经济价值，还有着涵养水源、净化空气、保持水土等功能，因此享受草原生态资源的企业理应承担一些生态补偿义务。为此，政府可以向受益企业征收生态补偿金，以更好地协调草原生态补偿的利益关系。同时，从国外经验和法律实践看，也应将企事业单位、自然人、社会团体等草原生态受益者列入补偿主体的行列。第二，进一步明确草原生态补偿对象。草原生态补偿的对象主要是牧民，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》也明确草原生态补偿的范围与对象。但是考虑到我国草原分布广泛，草原承包使用方式复杂，仅对牧民实施生态补偿的方式并不合理。因而，还应扩大草原生态补偿对象的范围，将草原区域的地方政府、草原资源保护区、退耕还草的利益损失者等均列入生态补偿的范围，以提高利益损失者进行生态补偿的积极性［5］。第三，完善草原生态补偿标准。补偿标准直接关系着生态补偿的效果，也关系着草原生态环境建设。当前，我国草原生态补偿标准仍比较低，以内蒙古为例，草原生态补偿标准约为每年48元／亩（1亩≈667m2），远远低于草原生态补偿的实际需要。因此，应根据地方经济发展状况、草原生态保护成本等确定科学合理的生态补偿标准，以更好地提高牧民参与生态补偿的积极性。第四，创新草原生态补偿方式。当前，我国仍采用财政补偿为主的生态补偿方式，这种单一的补偿方式给政府带来巨大的财政压力，也影响草原生态补偿工作的可持续发展。因此，应根据草原生态补偿的实际需要，创新草原生态补偿方式。比如可以制定财政转移制度的法律法规，健全草原生态补偿转移支付制度，加大对地方生态补偿的财政支持力度；可以制定草原生态补偿税收政策，对草原生态环境的贡献者减免税收，对草原生态环境受益者征收生态环境税，用税收促进草原生态环境发展；此外，还应探索草原生态补偿的市场机制，可以通过放牧权交易制度明确每块草地的承载量，用放牧收费的方式控制草原过度放牧。第五，落实草原生态补偿的法律责任。目前，草原生态补偿的法律性质不清晰，在法律实践中常出现无法可依的问题。因此，应落实草原生态补偿法律责任，明确利益各方应承担何种法律责任。比如，应完善草原生态补偿责任追究制，明确相关人员的法律责任，严查占用、挪用、贪污草原生态补偿经费的行为，追究失职、渎职的行政责任。再如，草原生态受益者应与生态服务提供者签订生态补偿合同，并严格按照合同要求履行职责［6］。健全草原生态补偿法律制度是改善草原生态环境、促进草原生态平衡的重要途径，对于建设社会主义生态文化、促进人与自然和谐具有重要意义。因此，应通过多种方式完善草原生态补偿法律制度，更好地保护草原生态环境。
作者:刘旺余 单位:河南职业技术学院
参考文献：
［1］马莉，王蕾，罗晓玲，等．草原生态补偿机制研究进展［J］．黑龙江生态工程职业学院学报，2009，22（5）：4－5．
［2］李笑春，曹叶军，刘天明．草原生态补偿机制核心问题探析：以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例［J］．中国草地学报，2011，33（6）：1－7．
［3］郭建．充分挖掘草原碳汇功能助推经济社会和谐发展［J］．现代农业，2010（12）：3－4．
［4］汪劲．论生态补偿的概念：以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景［J］．中国地质大学学报（社会科学版），2014，14（1）：1－8．
土地征收补偿法律法规范文2
关键词：矿产资源；生态补偿；法律制度
一、引言
随着社会的不断进步，经济发展与生态环境的矛盾也会进一步加剧，为能缓和经济发展与生态环境之间的矛盾，在获取经济效益的同时也兼顾生态效益，就必须建立行之有效的生态补偿制度，以实现经济的可持续发展。
二、矿产资源开发生态补偿制度概述
生态补偿，即指为改善及维护生态环境、抑制自然资源的消耗，实现人类社会及自然生态系统的可持续发展而对生态环境展开的一系列补偿和恢复活动。矿产资源开发生态补偿，即将生态补偿理论应用于矿产资源开发的过程。矿产资源开发生态补偿制度，即为保护生态环境，促进人类社会及自然环境的和谐、可持续发展，政府通过对矿产资源开发所有人征收一定费用以勘探新资源、开发新技术，从而实现补偿矿产资源因开采而出现短缺的一系列活动及相应保障制度的总称[1]。
三、矿产资源开发生态补偿制度
（一）生态补偿法律制度
生态补偿法律制度生态补偿法律制度是指依托法律法规所建立起来的各种与生态补偿相关的社会关系规范制度的总和[2]。现我国矿产资源生态补偿法律制度尚未形成格局，相关制度及规定都零星地分散于各法律法规当中。
1、生态环境修复法律制度。自80年代开始，我国政府便开始了治理和修复生态环境的相关立法工作，相关措施也由此展开。如1988年所颁布的《土地复垦规定》当中明确了“谁破坏，谁复垦”的基本治理原则，同时制定了相应的土地复垦制度及土地补偿费制度。这在一定程度上为矿产资源开发的生态补偿提供了法律依据。1986年所颁布的《中华人民共和国矿产资源法》提出了更多有关于矿产资源开发当中环境保护及资源保护的方式和方法，此法的颁布标志着矿产资源开发生态补偿正式步入法制化道路。之后，随着矿产资源开发的不断深入，生态环境问题也越来越多，而相应的矿产资源开发生态补偿法律制度也越来越完善，如1994年，国务院颁布了《矿产资源法实施细则》；2009年，我国颁布了《矿山地质环境保护规定》等。
2、矿产资源开发税、费法律制度。1994年，我国颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，此规定明确指出矿产资源的开采需缴纳一定补偿费，另针对补偿费的计算、相关管理机构也作出了明确规定，同时还指出了补偿费的使用途径。1996年所颁布的《中华人民共和国煤炭法》第二十条明确规定：“煤矿建设使用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理。征用土地的，应当依法支付土地补偿费和安置补偿费，做好迁移居民的安置工作。”1999年所颁布的《近矿权采矿权使用费和价款管理办法》详细规定了有关于控矿权采矿权的收费标准、管理办法及使用方式。另2009年所颁布的《矿山地质环境保护规定》明确规定了采矿人应缴存一定矿山地质环境治理恢复保证金，且明确规定了缴存数额，以此确定了矿山地质环境治理恢复保证金制度。
3、矿产资源开发监督及权利救济法律制度。此制度内容零星分散于上述所有法律当中，主要内容存在于1987年所颁布的《矿产资源监督管理暂行办法》（以下简称《办法》）当中，该《办法》明确规定了各管理主体的具体职责及开发者所应履行的义务，并制定了相关责任及处罚制度。在实际应用当中，应注意结合其他相关部门法律，以为矿产资源的开发生态补偿提供法律支持。如《办法》第二十四条明确规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日起15日内，向人民法院。”这就为当事人采取相应的权利救济措施提供了法律依据。此外，2004年，我国国土资源部制定了《国土资源听证规定》，此规定明确了矿产资源的听证制度，同时当事人还可依照《条例》上的相关规定采取上访等方式以维护其正当救济权利。
（二）生态补偿经济制度
现生态补偿经济制度的实施者主要是政府，政府利用加强财政转移支付等方式提供相应的补偿资金，从而提升生态效益[3]。从补偿主体方面来看，生态补偿经济制度包括政府补偿、市场补偿和社会补偿。
1、政府补偿制度。政府补偿，即政府利用管制、补贴、税收优惠、转移支付等方式所实施的补偿活动。政府补偿主要有财政转移支付及生态补偿专项基金两种方式。其中财政转移支付为强干预性的生态补偿方式，而生态补偿专项基金为弱干预性的生态补偿方式。
财政转移支付制度，即利用各级政府的财政能力差，为实现各地公共服务的平衡而采取的一种财政资金或是财政平衡制度。我国财政转移支付有纵向财政转移支付和横向财政转移支付两种方式，纵向财政转移支付是指上级政府对下级政府、单位及个人所实施的财政转移支付；横向财政转移支付是指同级政府之间的财政转移支付。
生态补偿专项基金是指我国为各部门能有效开展矿产资源开发生态经济补偿而设置的特殊资金。现我国多数与生态环境保护相关的部门都已设立了生态补偿专项基金，以为有利于生态保护及环境建设等行为提供资金支持。另各部门可根据相关政策及实际需求设立特殊的专项基金，并制定相应的补贴科目及标准。如林业部门为加强建设生态公益林而设立了森林生态效益补偿基金。
2、市场补偿制度。市场补偿，即市场交易主体在相关标准及法律法规范围内使用各种经济手段，利用市场行为来对生态环境进行改善的一切活动的总和。我国生态经济补偿的市场补偿制度主要有生态税费制度及市场交易模式。生态税费制度，即通过税收、征费等方面优惠方式以实施生态补偿；而最典型的市场交易模式则主排污权交易，其是指在污染物排放量保持在允许排放量范围内的基础上，区域内的各污染源利用货币交换的方式以对排污量进行调剂，从而减少区域内排污量，进而达到保护生态环境的目的。我国现已于10多个城市实施排污权交易，所涉污染物众多，如大气污染物、水污染物、生产配额等，并取得了较好的成绩。
3、社会补偿制度。社会补偿，即拥有生态环境保护思想觉悟的非利益相关者通过某种渠道，利用一定手段所进行捐助和资金募集，如国际组织捐赠、国内组织捐赠、个人物资捐助等，并与生态保护义务群体所建立起来的惠益关系。社会补偿可有效弥补政府补偿和市场补偿“失灵”时所带来的损失。社会补偿的主体为非政府组织，补偿手段多样，如资金补偿、物资补偿、智力补偿等，通过联系相关部门以实现生态补偿。社会补偿的效率高，具较强灵活性，且资源引进容易、补偿方式多样，是保护生态环境的重要方式之一，可有效减轻政府补偿的工作量。我国较为典型的社会补偿案例当属世界自然基金会于长沙所设立的项目部参与的长江项目。
四、结束语
通过上述分析可发现，虽然我国拥有各类生态补偿制度，包括法律制度和经济制度，但总体而言，我国针对矿产资源开发的生态补偿制度尚未成熟，因此，在未来的发展当中，我国还需不断深入研究生态补偿的理论及方法，从法律角度及经济角度不断完善矿产资源开发生态补偿制度。
（作者单位：成都理工大学）
参考文献：
[1] 王世进，卢俊辉.论矿产资源开发生态补偿制度的完善[J].江西理工大学学报.2012（02）.6-8+12
土地征收补偿法律法规范文3
关键词:西部 生态补偿 法律制度
前言
生态补偿起源于德国1976年开始实施的engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护no-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。
但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。
一、西部生态补偿法律机制存在的问题
当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:
1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。
2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。
3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态彩票、bot融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。
二、建立西部生态补偿法律制度的必要性和法理依据
(一)建立西部生态补偿法律制度的必要性1.日趋严峻的西部生态环境形势急需生态补偿立法随着经济的发展,西部将面临比中东部更为严峻的环境资源形势,西部生态总体仍在继续恶化,生态环境所呈现出的脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性,必须引起我们高度关注。西部生态功能的价值长期没有被认同和接受,这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来,同时,生态效益目前还难以成为商品进入流通市场,以致西部许多地区陷入贫困、人口增长、环境退化恶性循环中,据了解,全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县集中在西部。
喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题,西部生态屏障的建设与投入的矛盾,草原过度放牧或过度耕种带来的草原“三化”(退化、沙化、碱化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被称为“地球的癌症”),人均森林面积和蓄积量急剧减少,作为“地球之肾”的湿地面积大幅退化和减少(直接影响陆地生态系统多种独特生态功能)等问题,以及每年席卷几乎大半个中国的沙尘暴在向人们证明,西部的生态危机不再是局部问题,已经发展成为全局性的大问题,事关全民族未来发展的自然与社会的大问题。它不是一时之因造成的,而是历史的长久积淀形成的,它固然是多种复杂因素共同作用的结果,但与生态补偿制度的缺位是有直接关系的,西部严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。
2.生态补偿地方立法卓有成效,为西部生态补偿立法奠定了实践基础
随着人们对环境和生态保护认识的深入,人们对生态效益也给予越来越多的关注,某些省市地方政府亦先行一步,出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定,并取得较好的实施效果,为进行西部生态补偿立法奠定了实践基础。其中,浙江省是我国较早注重并开展生态补偿建设的几个省份之一。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿;统筹兼顾、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进原则”,同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。在此之前,浙江省杭州市也曾下发了《关于建立、健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,将结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平、公正、权责统一的生态补偿机制。同时,明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度,明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策,建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权
统一的生态补偿行政责任的要求。还在全国率先出台《浙江省市、县和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》、《进一步完善生态补偿机制的若干意见》等,加大生态投入,“十五”期间累计投入占同期gdp的2.06%。截至目前,“百亿生态环境建设工程”已累计完成总投资401亿元,使浙江省生态环境质量得到了显著改善。地方省市经过长期的摸索与环境管理实践,探索到的许多行之有效的管理手段和工具,尽管其中不乏局限性,但对其他省市、西部以至全国生态补偿法律制度的建立都具有借鉴价值。
(二)建立西部生态补偿法律制度的基本法理依据关于生态补偿的理论基础,我国学界已基本达成共识,并形成了称为“三大理论基石说”的外部效应理论、公共产品理论、生态资本理论,这为我国的生态补偿立法奠定了坚实的理论基础。除此之外,笔者认为,从法律层面看,建立西部生态补偿法律制度,有其深刻的法理依据。
环境经济学家安德雷·维斯特认为,一些人多占了环境资源,另一些人占得远远不够,国家应在他们之间进行平衡和调整,这种平衡和调整指的就是生态补偿。西部生态补偿就是西部多个利益主体之间的权利、义务和责任的重整与平衡,其间不可避免地会产生权利冲突,它集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其是西部各个体的生存权之间的冲突。这种冲突,确切说来,是现代性引发的危机,对经济利益的最大限度的追求,使人们忽视了生态环境资源的优先承载,如果说,在现代社会发展初期,这种冲突还不成其为冲突,那么,随着科技进步和生产力的发展,现代性所造就的人类强大的开发、攫取能力,最终使潜在的危机变成显性的危机,使人类的环境权,这项基础性、前提性的、不言而喻的权利遭受侵害。环境权是每一个个体的“天赋人权”,如果连这一起码的权利都得不到保障,其他权利就如同空中楼阁,是无法真正实现的。地域性、区域性环境权问题,只是现代性危机的延伸。
如何在国家和社会范围内保证环境权的公正享有,首先,应把以前不认为是权利的环境权视为一种不可追问的人人享有的前提性权利加以肯定,而任何相关的法律制度仅仅是实现这项权利公正的手段。同样,生态补偿的法律制度也是该手段中的一种,把生态环境受益者、破坏者与受害者、保护者两方面的法律责任、法律权利作合理设定,使保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的环境利益和经济利益分配不再发生扭曲,这是从国家和社会的“整体环境权”层面上作的界定,这样生态补偿就有法理上的支持。其次,要对生态补偿法律制度本身的公正性谨慎安排,在具体的法律关系中,对于法律关系主体实体性的权利、义务进行对等设定、确保享有,在诉讼程序上,充分地保证诉讼主体通畅行使相关诉讼权利,从而保证法律关系主体的相关权利、义务得以在结果上真正公正实现。当然,这不是仅靠生态补偿法律制度、环境法就能够解决的,还要靠其他法律制度和其他部门法的支持。
“在法律上,每一个主体都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利,也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利,而每一个主体的利益追求是不同的,因此,利益追求呈现多样化。”[1]在以上意义上,环境权是一项生存性的权利,同生存权存在交叉关系,也是生态补偿的首要原因。对于西部来说,同样,生存权应该摆在首要的位置,没有起码的生态环境,西部难以生存,更不要说发展,西部的生存权又是由各具体的个体的生存权所构成,不能因为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾;也不能忽视个体生存权而谈“整体环境权”,这是有悖法律公平正义精神的,其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义。所以,严格明确的生态补偿制度,既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的损耗,又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动,保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。
西部是维护我国生态环境安全的生态屏障区,西部地区的生态环境状况直接决定了中部地区和东部地区人们的生活质量。西部搞好生态保护,中部、东部同样能获得生态效益,西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护,是为了全局的长远发展,因此造成的发展机会的损失和经济损失如果全部由西部来承担,显然不符合公平正义精神的,所以,“国家和社会受益者应对西部地区进行生态补偿,让生态环境保护活动产生的正外部经济性———生态服务价值、或生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性内化到行为主体的私人成本中去”[2]。最大程度地减少西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的活动,平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系,从而有效维持甚至增值西部生态功能。
三、建立西部生态补偿法律制度的思路
我国虽然建立了较为完备的资源法和环境保护法体系,许多法规和政策性文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法,但这些规定缺乏综合性的制度安排,而且多是不成熟的原则性规定,缺乏可操作性,所以,在实践中生态补偿更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律来推动的,如何使生态补偿成为一项持续而又稳定的法律制度,获得全社会一体遵行的法律效力,笔者以为,应该从以下几个方面考虑。
(一)建立和完善西部生态补偿的法律法规体系生态补偿在我国作为一项新生制度,迫切需要立法来确立它在法律中的地位,各社会主体也需要有法可依,由相关法律来指导和调整自己的行为。建立和完善西部生态补偿的法律法规,势在必行。
1.修改《中华人民共和国环境保护法》,并在其中确立生态补偿法律制度和受益者补偿原则。作为环境保护综合性基本法,制定已近20年,这20年中,我国的生态破坏、环境污染问题以及公众对环境问题的感受和认识都发生了翻天覆地的变化。现在看来,“这部法律确立和体现的基本原则存在一些缺陷和不足,对生态环境保护明显忽视,偏重于污染防治。只规定了对环境污染所产生的外部不经济进行收费,而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿”。所以应对现行的《中华人民共和国环境保护法》作必要的修改,增加保护自然资源和生态环境的比重,增设生态补偿制度,使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度,以确立其在环境保护基本法中的地位。同时建议将受益者补偿原则明确定为环境法的基本原则,受益者(包括自然资源的开发利用者)、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者,均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿,使《中华人民共和国环境保护法》所确立的环境责任原则能够体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。其对应面环境权利,在现行《中华人民共和国环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利,应加强对环境权利的确认和保障。
2.修改单行资源法增加生态保护的立法目的,对一些资源法中已确立的生态补偿费制度要进一步具体化、完善化,使之具有科学性和可操作性。同时,在其他资源法中,也应建立生态补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务,加强对破坏生态环境,违反生态补偿制度的行为的处罚力度。此外,环境保护的综合性、整体性、全过程性、合作性以及风险预防等也要得到基本法和除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的确认或体现。
3.制定生态补偿的自然资源单行法,同时对西部地区生态补偿作出明确规定。在各资源保护法中明确规定生态补偿费制度之后,为了使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。国务院应进行立法,专门就生态补偿的目的、方针、原则、主体和对象、方式和标准、重要措施、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作出详细而明确的规定。同时,针对西部地区这一特殊的地域情况和补偿的重要性,可以分出一章对西部生态补偿作出特别规定,或者授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的办法对西部生态补偿作更具可操作性的规定,对西部的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署,尤其要对在生态补偿制度中如何协调西部地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定。
4.开征新的环境税,建立以保护环境为目的的专门税种,完善现行保护环境的税收支出政策,调整和完善现行资源税。“有关专家认为,将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,可增加水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为,对非再生性、稀缺性资源课以重税。”[4]将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段,加大税档差距,把资源开采使用同企业和居民的切身利益结合起来,以提高资源的开发利用率。将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,共同调控我国西部资源的合理开发。
(二)确定西部生态补偿重点,明确补偿次序年,国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为进一步探索做好生态补偿工作提供了政策依据。西部生态补偿点多面广,不可能面面俱到,因而亟须在一些领域重点突破,以点带面,提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤,推动生态补偿发展。以西部贫困和生态脆弱区为重点,合理选择试点地区,通过试点工作,研究建立三江源地区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点区域生态补偿标准体系,落实补偿各利益相关方责任,探索多样化的生态补偿方法、模式,建立试点区域生态环境共建共享的长效机制,推动西部相关生态补偿政策法规的制定和完善。
(三)加强西部地区生态补偿执法工作据调查显示,“环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力,即地方政府主要领导的行政权力的影响力远远大于法律赋予政府部门的执法权力”[5]。“在法律方面,目前中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔意义上的习惯法和官僚法。然而,现代市场经济在某种程度上破坏了原有的环境保护惯例(习惯法),新自由主义话语霸权和西方法治国模式又从外部强烈地质疑中国改革开放以来制定的大量环境管制法律(官僚法)。”
因此,在严格执法方面,应特别强调在西部地区加大环境执法力度。提高依法行政的水平和效率。同时还要加强监督管理,强化司法的保障功能。中央有关生态补偿法律的规定,只是抽象的规定,这就要求西部地区在执行生态补偿法律时要进一步明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿法律是否有实效,关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿真正地落实到做贡献者,必须解决如下问题:一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中,而不能对地区补偿;二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时,如何确保落实转移支付部分归政府支配,而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督机构确保国家的生态补偿到农民手中,而不被中间的一些机构或个人截流他用,在实践中不断规范和完善生态补偿制度。
土地征收补偿法律法规范文4
摘要：本文作者从法律角度对矿产资源在开发过程中的生态补偿的概念进行界定，在总结我国矿产资源开发生态补偿机制建设现状的基础上，对我国矿产资源开发生态补偿法律机制的完善提出了合理的建议，以达到能促进我国矿产资源的合理开发与利用，使矿区的生态安全和采矿业能够可持续发展的目的。
关键词：矿产资源；生态补偿；矿区生态补偿；法律机制；
1矿产资源开发生态补偿的概念和含义
1.1生态补偿的概念
本文可以将其大概总结为两种含义：
一是指自然生态补偿。《环境科学大辞典》将其定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。
二是从法律的角度出发，吕中梅教授认为：“生态补偿从狭义的角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏以及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。”
1.2 矿产资源开发生态补偿机制的概念和含义
矿产资源开发生态补偿法律机制是指将生态补偿的基础理论应用于矿产资源开发的保护中，实现对矿产资源的补偿。也就是说，矿产资源开发生态补偿法律机制应该是针对矿产资源开发、开采、利用过程中所造成的对矿区环境污染、矿区生态系统的破坏和矿产资源的浪费利用等问题，而采取的一系列整治、恢复、修复矿区生态环境措施的一种制度。在发挥法律的保障和促进作用的基础上，将一系列措施制度化、法律化、社会化，并结合政府的宏观调控机制及经济调节手段，运用财政扶持补贴、税费征收、政策优惠等措施对矿产资源开发中生态环境的保护进行合理有效的补偿。
2我国矿产资源开发生态补偿机制的现状
2.1我国矿产资源开发生态补偿机制的现状
近些年我国出台的一些《法律细则》及相关的法规与政策，吸收了一些发达国家的先进经验，对有关矿产资源开发中对生态环境的保护内容做了相对明确的规定。如：1989 年出台的《土地复垦规定》、1994年出台的《矿产资源法实施细则》、2000年出台的《生态环境保护纲要》、2005出台年的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、2006年出台的《国务院关于加强地质工作的决定》、2007 年出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》、2009年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》等，这些条例法规都不同程度的从不同角度对相关原则及有关制度建设作了相应的规定。特别是2009 年出台的国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》，对矿山环境影响评估制度、矿山环境恢复保证金制度、矿山环境保护治理原则，矿山地质环境治理恢复义务等做出了比较详细的规定和诠释。
2.2矿区生态补偿的必要性
从我国整体形势来看，建立矿区资源开发生态补偿机制对于实现小康目标，深入开展环境保护工作有着非常重要的积极作用。有助于利用激励社会经济的管理，促使在生态环境资源的开发利用过程中与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。
3建立健全矿产资源开发生态补偿机制的对策
3.1 进一步完善矿产资源开发生态补偿的法律体系
就我国目前有关法规体系的现状而言，以《土地法》、《矿产资源法》、《环境保护法》为重点，要适时、有效地对相关法律法规进行修改，届时补充矿产资源开发生态环境补偿的相关重要内容，以及形成矿产资源开发生态环境补偿的法律体系。我国在目前还没有专门性地针对矿区生态环境保护的法律法规，也未对矿区生态环境修复治理的主体列出明确的规定，矿区生态环境的最主要治理者仍然是国家政府。所以，由于缺乏相关的法律依据，生态补偿费的获得主要还是依靠国家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本费用。生态补偿的主体、客体、补偿的原则和依据也没有得到明确的规定。
3.2 设立矿产资源开采生态环境补偿的监督机制和管理机构
针对我国目前传统的生态环境价值观念相对比较落后，生态环境利用的权利和责任观念也比较淡薄，矿产资源开采中生态环境补偿的法律制度尚不完善的状况下，必须强化矿产资源开采生态环境保护和补偿的法制建设，实行行政监督，建立一套行之有效的监督机制，以确保矿产资源开发生态环境补偿制度的有效进行，从而促进我国矿产资源的有效利用及生态环境的有效保护和恢复，确保国家经济的可持续发展和社会的长治久安。
3.3 确定矿产资源开发生态补偿的补偿机制和标准
在完善以上法律的基础上，应依法建立一系列矿产资源开发生态环境补偿制度。应该遵循以下几项基本原则：环境、社会、法律与经济协调发展的原则；资源综合合理开发利用的原则；环境、生态完整性、综合性、相连性和可持续发展的原则；资源利润率公平分配的原则；代际公平、代内公平、物种公平以及地域公平的原则。形成一套科学的评估、认定方法和动态补偿标准的全方位科学补偿机制。
矿产资源开发生态补偿的数量以及标准的确定，是合理实现矿产资源开发中生态补偿的前提。如果补偿的数量过低，资金的缺欠将会不利于矿产资源开发中生态补偿的合理实现；反之，数量规定如若过高，超过补偿的能力，则会阻碍社会经济的合理发展。因此应该建立矿产资源价值评估体系和科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。
3.4 增强生态环境保护的法律意识观念
如今追求经济增长的强烈欲望使人们忽略了人类生存的最基本条件―对生态环境的合理开发和保护。所以在立法中，往往偏重于矿业生产活动，却疏忽了对自然环境的保护和补偿。这些都是人们对人类生存的价值和意义的错误理解与追求，然而必须在法律的引导下，增强保护环境的意识，同时让法律与生活结合，引导人类正确的追求和发展。
4总 结
随着工业化、商业化、城市化的迅速发展，生态环境问题已经成为制约经济、社会发展的瓶颈。在这种背景下，要走可持续发展的道路，必须制定和完善一系列相适应、相协调的法律法规和政策，矿产资源开发生态环境补偿的法制建设就是其中之一。它的价值不仅是协调矿产资源开发和生态环境的关系，实质上是调整资源开发利用的利益分配关系，是解决如何在资源开发利用者和资源所有者、资源关系者之间，在资源赋存地区和资源利用地区，在代际之间与代内之间进行利益分配问题。它关系到如何平衡“生存和发展”的重要关系，是可持续发展的又一重大课题之一。
参考文献：
[1]环境科学大辞典编委会．环境科学大辞典．中国环境科学出版社．1991。
土地征收补偿法律法规范文5
作者：谭旭红 杜真芝 单位：黑龙江科技学院
矿产资源开发中生态补偿的现状及问题
产权界定不明，补偿主体不清科斯定理认为，在存在外部性问题时，只要交易成本为零，且产权是明晰的，那么不论谁是产权的主人，通过市场都能实现最优配置。从科斯定理出发，处理好矿产资源开发中的生态问题就应该从研究矿产资源的产权制度结构、产权主体等方面进行。明确补偿主体是解决生态问题的基本前提，矿产资源开发过程具有正外部性和负外部性的双重特点。一方面，在稀缺性资源的利用过程中，矿业开采能够解决大量劳动力的就业问题，提高农民收入和增加税收，带动矿区产业发展和矿区经济增长;另一方面，矿产资源在开发过程中必然会导致矿区及周边环境恶化，包括空气、土地、水、矿石废弃物等污染，水资源的洁净度受到威胁、地表植被覆盖率降低、水土流失严重及采空区地表塌陷等问题。因此，构建生态补偿机制十分重要而紧迫。我国矿产资源产权制度实行矿产资源国家所有制，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，矿产资源归属国家，国务院代表国家对矿产资源行使所有权。从形式上看，我国矿产资源产权是非常清晰的，产权结构比较合理，但在实际运行过程中，矿产资源在开采过程中存在着不少矛盾，土地国有、政府分级行使土地权利的模式造成中央政府与资源富集区政府的所有权行使权责不明，矿产资源的分配关系从属于权力关系而不是产权关系，引发了中央与地方的矛盾。资源富集区为了能够从矿产资源开采中获得更多利益，以弥补由于资源开发所承担的公共服务成本和生态环境成本，就会过分利用其管理权限，越权审批“违法许可”招商引资，掠夺式开发，造成更严重的生态环境问题和一系列矛盾无从解决。生态环境损害补偿法律法规不健全《中华人民共和国宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境，防止污染和其他公害。《中华人民共和国民法通则》第106条规定，法人由于过错侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任;没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，也要承担其民事责任。《宪法》和《民法通则》的这一规定就为矿产资源开发中因生态环境恶化而受到财产、人体健康损害的公民获得赔偿提供法律依据。基于以上国家基本法，制定和出台了有关矿产资源开发和环境保护的法律法规。涉及矿产资源生态环境损害补偿的法规政策主要有《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国大气污染法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国节约能源法》以及《国务院关于生态补偿的若干政策指导意见》等［3］。这些法律法规和政策都对开采企业因矿产资源开采给他人造成的若干政策赔偿做出了规定，如《中华人民共和国矿产资源法》规定，因开采而对他人造成损失的，采矿企业应采取必要的补救措施。但是，研究这些法律法规后，我们发现，它们仅对因采矿造成的地质灾害和生态环境破坏的补偿问题提出原则性的标准，如提出了“谁污染，谁治理”，“谁开发，谁保护”，“谁破坏，谁赔偿”等原则，但是均没有提出统一的评估方法、赔偿标准和具体的补偿办法。例如对于《土地复垦法》中规定“谁破坏谁复垦”原则，各地也出台了一系列实施办法，但并没有使矿区复垦率提高，我国煤矿塌陷地的复垦率依然较低，分析原因，除了复垦标准要求不明确、多头执法等原因外，没有建立合理有效的补偿机制也是重要原因。由于缺乏统一补偿标准和赔偿办法，缺乏环境损害补偿机制，这就导致当采矿中出现生态破坏的时候采矿企业以无具体赔偿标准为由推诿，不予赔偿;而政府又没有严格的法律和政策依据要求采矿企业进行赔偿，这样导致的结果就是矿产资源开发的外部成本得不到有效补偿，而矿区居民和我们的后代不得不遭受生态环境恶化带来的严重后果。矿产资源开发生态补偿立法，目前我国在这方面还是空白。
建立矿产资源生态补偿机制的建议
明确补偿的主体与责任，加强矿产资源规划与开采管理矿产资源开采过程是自然和经济和谐统一的过程，不仅需要经济补偿，而且应当充分考虑其生态价值补偿。目前，我国现有的各种矿产资源税费征收办法主要是偏重于补偿矿产资源的经济价值，或者解决资源耗竭性补偿问题，因而都是经济补偿，而缺失真正意义上的生态补偿制度，从而导致大量旧矿、贫矿废弃，影响了生态环境。根据中国矿产资源开发的特点，应坚持“谁开发，谁保护;谁破坏，谁治理”的原则，明确矿山环境恢复的责任主体。建立矿产资源开发的生态补偿机制过程中，责任主体相对比较明确。在矿产资源开采过程中，主要得益方是国家和采矿权人(包括法人和自然人)，他们应该作为补偿者。矿产资源所在地的地方政府及人民应该作为被补偿者。补偿者有责任为被补偿者提供多渠道的补偿途径，同时被补偿者有义务切实地履行监管职责，制定相关政策、法规，并采取有效措施治理和恢复当地的生态环境。在明确补偿主体时应区分新建矿山和废弃矿山补偿主体，新建矿山的责任主体十分明确，就是造成环境破坏的开采者，在开采的同时，他们有责任和义务修复、治理生态环境。而对于废弃矿山，由于企业主的变更，很难明确其责任主体，可以区分为两种情况:一是矿山开采受益者明确的废弃矿山，可根据“谁受益，谁补偿”的原则，解决这部分废弃矿山的治理和恢复问题;二是对于收益人无法明确的废弃矿山，应由政府来担当治理主体，作为资源所有者代表的政府有责任恢复及治理废弃矿山［4］。健全生态环境法律保护机制可操作性我国《环境保护法》已确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则;针对矿区土地复垦问题，《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《水土保持法》都规定了“谁破坏，谁复垦”、“谁复垦，谁受益”的原则。这些法律、法规虽然基本明确了矿山生态环境恢复补偿主体，但却没有明确界定破坏者的具体责任和义务，也没有明确复垦者享有的具体权利，这样就大大挫伤了复垦者的积极性［5］。同时，对造成的生态破坏和环境污染如何补偿的问题都没有具体的明文规定和量化运行的具体细则，这使得矿区的生态环境恢复没有形成强制要求，环境的破坏者及污染者便可以逃避责任，这样造成了目前仍然有大部分矿山生态难以恢复以及矿区开采者与群众的纠纷时常发生的困境。我们应当借鉴国外矿山恢复的先进经验，完善法律、法规，使复垦政策与立法细致、明确和更具可操作性，同时明确补偿主体的权利与责任。例如，在矿区批复开采之初就应该以法律形式确定矿区生态恢复、治理的责任主体，对于开采后出现的矿区生态环境破坏，由矿主进行修复，国家通过建立治理基金的方式组织恢复建设。此外，应该对矿山土地复垦做出明确的程序和办法规定:在矿山开采过程中，按照开采的先后顺序将矿土堆放在一边，开采后还原土地时，再按先后顺序回填各表土层，土地还原后采矿单位才把土地移交给当地政府。建立环境影响评价体系矿产资源开发环境影响评价是指对建设项目可行性研究和对项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施建议。矿产资源开发对环境的主要影响因素包括生态环境影响评价和社会经济环境影响评价等。(1)生态环境影响评价。根据矿山建设规模、开采方式、矿山地质条件及矿业活动与地质环境相互影响与制约关系，按照矿山活动可能影响到的周边区域作为评估范围的原则，结合矿山地质环境特点、水文地质特征、开采范围及制约关系、矿井废水污染影响、地下水疏干范围、地下采空区影响、废石渣堆积分布范围等诸多因素，建立矿山地质环境影响评估体系，从而构建比较完善的评价体系。建立完善的矿山地质环境保护标准体系。通过建立覆盖矿山地质环境的保护标准体系，同时加强矿山地质环境保护标准的修订工作，使其能够切实满足矿山地质环境保护工作的需要，最终做到技术标准统一明确、适用范围广的标准体系，以实现矿山地质环境保护工作的目标。(2)运用现代科技手段支持矿产资源。运用先进的现代技术，建立矿山环境灾害预测和控制管理信息系统。转变过去传统的资源管理手段，而是建立动态的资源监测系统，定期收集矿产资源、生态环境的动态信息，从而提升矿产资源开发利用中生态环境的动态监测能力［6］。矿山开采往往引发地面塌陷、泥石流、裂隙、滑坡、地下水位变化、大气污染、地表水污染、尾矿坝状况、土地荒漠化、土地的荒化等人为地质环境问题，利用全球定位系统(GPS)，采用遥感、地理信息系统等技术，建立地理信息系统，从而对这些人为灾害进行实时监测，有助于研究矿山资源开发引发的生态环境恶化等问题，并对治理结果进行客观评价和监督。全球定位系统可以对灾害发生地进行精确定位;遥感(RS)技术可以利用矿区的多时相遥感图像进行叠加分析，从而获取矿区不同时期的地貌破坏程度、塌陷区的面积、形态、矿业废弃物的类型以及分布状况、环境污染状况和生态环境状况;地理信息系统(GIS)技术则可以对矿山灾害数据信息有效地进行空间分析，以便管理人员迅速掌握灾情［7］。为矿产资源开发勘探、开采、生态恢复与治理等环节提供精确的科学依据，应建立矿山环境地质灾害动态监测和管理信息系统。
土地征收补偿法律法规范文6
中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。
关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查
中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：
10085831（2016）05012208
一、问题的提出
基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。
二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点
土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。
（一）案件基本情况
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。
2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。
说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。
从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。
第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。
（二）案件主要特点
土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。
第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。
第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。 之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。
三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析
集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。
（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分
《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围， 如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权， 房屋所在地已被纳人城市规划区的， 应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”
（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难
中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。
（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地
第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。
第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条
《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。 一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。
（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求
通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。
其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条
《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。
其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。 ，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。 。
其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。 ：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。 ，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。
四、集体土地房屋征收补偿法治化路径
党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。
（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程
《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。
法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。
（二）严格规范行政机关的征收补偿行为
第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。
第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。
第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。 ，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。
第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。 中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条
《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。
（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡
在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。
1从严“公共利益”司法审查
为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。
2严格行政机关法律规避的审查
对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。
