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土地征收安置细则范文1
摘要：随着社会主义市场经济的发展,大量集体土地被政府征收,进而引发了在土地征收过程中的失地农民与政府一系列矛盾。为了更有效地实现对土地征收监管,对土地主管部门系列进行改革,实行由中央政府垂直领导国土资源的执法监督,建立和完善土地征用听证制度,做好土地行政复议和行政诉讼工作，逐步建立起决策有程序、行为有规范、办事有章程、失职有追究的管理体制。当土地行政工作人员违法行政时，让农民可以通过行政诉讼使其被侵害的权利得到补救，要加大对违法批准征地人员的惩罚措施，完善对违法批准征地人员的刑事责任追究制度。
关键词：集体土地；失地农民；土地征收
本文就目前我国农村土地在征收工作中面临的问题进行了研究并提出了相关对策。
一、农村当前集体土地征收存在的主要问题
(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范围过宽
《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，征收土地是国家为了公共利益的需要，而不是某些经济组织利益的需要。但是，现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，造成了法律上对“公共利益”的解释模糊，导致许多个人、单位与地方政府打着“国家公共利益的名义”以低廉的价格征用土地，进行商业开发，进而创造商业利润。
(二)土地补偿费用过低
根据《土地管理法》及有关规定，我国土地征收补偿中分为四部分：一是土地补偿，二是青苗补偿，三是地上附着物，四是被征地人员的安置。土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6~10倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍，征用土地的其他补偿标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿规定。显然，这种补偿方法带有计划经济的特征。以土地过去年产值作为确定补偿费用的标准，不能反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准明显偏低，而廉价的土地征收补偿费用难以维持失地农民原有生活水平，难以准确体现地块的区位差异及各地区不同经济发展水平等，侵害了广大农民的权益，导致农民对征地的不满，容易引起农民与政府的冲突。
(三)失地农民安置方式过于单一，缺乏合理的保障制度
我国《土地管理法》第47条第6款规定：“支付土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”可见，我国土地征用的补偿制度的核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利。可目前在广大农村，许多地方采用一次性货币安置方式，土地征收后，一部分失地农民由农村涌入城市，但由于缺乏技能和知识，又没有政府有力的就业培训政策的支持，基本处于失业状态；另一部分实现“农转非”的失地农民，即使安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。他们的就业问题没有得到妥善解决，也没有被纳入城镇失业保险保障的范畴，这样就造成大量种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”农民。
(四)征地费用分配混乱,分配没有具体细则
目前我国法律只规定了土地征用补偿费的分配原则，没有规定具体的分配标准，对农村集体经济组织的成员资格认定缺乏具有可操作性的规定，对于外嫁女、上门女婿、回迁户、空挂户、超生子女户、户口迁出的大学生、服役士兵、劳教人员、死亡人员家属等能否享有土地征收补偿费分配权、享有多大分配权都无明确的法律依据。因此对征地的补偿安置费缺乏一个分配到农户的具体细则,造成各村、组对征地补偿安置比较混乱。比如在发放的时间上有的一次性发放，有的分若干年发放；在分配对象上有的不分老少按人头发放，有的按被征地面积分配等。这样就导致没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民引起对分配制度的不满！
(五)地方政府官员滥用权利，利用征地差价创造利润
去年在土地执法百日行动中国土资源部执法监察局相关人员透露：2000年—2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的是8698人，另外还有1221人被追究刑事责任。2007年1—8月，在土地违法案件的查处当中，仍有893人受党纪政纪处分，245人被追究刑事责任。由此可见，因土地而滋生的腐败现象非常严重。某些地方人民政府官员为了发展地方经济，大力招商引资，以畸低的价格征用农民集体的土地，然后转手以高价出让给建设单位，他们则从中吃差价，囊入腰包，损害百姓的利益。
二、对我国土地征收制度完善的建议及对策
(一)完善土地征收法律法规，正确确定土地征用范围
只有把为公共利益而实施的征地与一般经营性用地严格区分开，才能有效防止集体土地所有权的被侵犯。因此,建议国家立法机关对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的相应内涵。笔者认为，可考虑逐步将土地征用限定在以下公共利益性用地范围内：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城乡基础设施用地；（3）国家重点扶持的能源、水利等基础设施用地，如煤矿、机场、大坝等；（4）特殊用地，如监狱、治安拘留所等；（5）享受特殊优惠政策用地，如经济用房建设用地、迁移户用地等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院等；（7）其他公认或法院裁定的公共利益用地。
(二)提高土地补偿标准，切实保障农民权益
由于我国特殊国情，土地在补偿的标准上，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，由于失地农民是整个征地过程中真正的利益群体，相关专家在土地补偿标准的制定过程中应该让失地农民也介入其中，根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准，目的是使被征地农民的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。
(三)增加补偿渠道，完善失地农民保障体系
由于土地征用补偿标准偏低，土地补偿安置费只够农民维持几年的生活所需。这使得农民就业、养老等问题比较突出。因此为失地农民建立一个可持续发展的保障体系是解决失地农民问题的基础性工程。首先可以采用在土地转让收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立农村社会保障体系。其次，可以积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动就业技能培训，安排相应的工作岗位，为失地农民提供一个培训、求职、登记、职业介绍的一体化免费就业服务。再者，对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取利益。
(四)完善分配细则，加强分配管理
关于征地补偿费分配的问题，既涉及法律,又涉及到相关政策；既涉及集体利益，又涉及到公民权益。在制定补偿分配政策与方案时，应遵循以下原则：（1）坚持村民自治原则。征地补偿如何分配应严格按照《村民委员会组织法》规定的程序，依据重大村务民主决策程序，召开全体村民大会讨论哪些人享有征地补偿费分配权及怎样分配等事宜，分配方案拟订后要及时向全体集体成员公布，经大家讨论无异议通过后才能形成决议由村委会执行实施。（2）坚持依法公正、加强监督的原则。征地补偿费分配方案在制定过程中有关部门应加强监督管理。首先，指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序，制定征地补偿款分配方案，而不能一味地遵守风俗习惯;其次，组织联合成立监察组，以检查各镇、村、组对被征地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后对监督检查工作力度。
土地征收安置细则范文2
第一章 基本规定
第一条 适用范围
本实施细则适用于市大道（三期）A段道路建设和旧城改造规划拆迁红线范围内的集体土地以及涉及该地段被拆迁房屋安置地的拆迁补偿安置。
第二条 拆迁范围
大道（三期）A段因道路建设需要和旧城改造的集体土地及涉及该地段被拆迁房屋安置地的区域［详见市大道（三期）规划拆迁红线图及安置地规划拆迁红线图］。
第三条 拆迁人和拆迁期限
(一)拆迁人：市土地收购储备中心；
(二)拆迁实施单位：市城市建设投资开发有限公司；
(三)拆迁人委托拆迁实施单位与被拆迁人签订《房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《协议》），并由拆迁实施单位提供本细则规定的补偿款、安置房和周转房；
(四)拆迁期限：见拆迁通告；
(五)搬迁期限：见拆迁通告；
(六)拆除实施单位：由拆迁实施单位委托具有资质的拆除机构进行拆除。
第四条 安置地点
本片区被拆迁房屋产权调换实行异地安置。
(一)拆迁镇豆巷村区域的安置在：
1．邮电局北路、埭内自然村东侧；
2．市污水处理厂东侧。
(二)拆迁镇内楼村区域的安置在：
1．大众北路与花釉陶厂之间；
2．大众北路与市苗圃养殖场之间。
第五条 征地拆迁补偿安置资金
设立征收拆迁补偿安置专项资金，实行专款专用，接受拆迁主管部门的监督管理。
第六条 土地、房屋权属及面积的认定
(一)土地、房屋权属的认定
1．凡中华人民共和国法实施后至今，土地使用者持有各个历史时期有权机关批准的有效非农建设用地文书，均为合法权源，依照本细则补偿安置。
2．房屋所有者持有各个历史时期有权机关批准的建设文书，均为合法权属，依照本细则补偿安置。
3．年月日《中华人民共和国土地管理法》颁布实施前建造的房屋，被拆迁人能提供直接原始建造时间的有效证明。
(二)土地、房屋面积的计算
土地、房屋面积的认定以有效的产权登记、批准文书面积为准。
第七条 被拆迁房屋补偿价格的确定
(一)各类被拆迁房屋的补偿价格详见附表一、附表三、附表四、附表五、附表六。
(二)对本细则所列价格有异议的，可委托具有资质的同一评估机构对被拆迁房屋市场价、新建安置房市场价同时进行评估，评估价格经拆迁当事人协商认可的，按评估价进行补偿，但不享受本细则规定的所有减免优惠、奖励。拆迁当事人对评估价格仍有争议的，按有关规定处理。
第八条 房屋拆迁补偿安置方式
(一)住宅房，可选择产权调换，也可选择货币补偿；
(二)营业性用房，全部采用货币补偿；
(三)企业厂房、仓库、办公及其它配套用房、临时建筑物、附属物、构筑物一律实行货币补偿；
(四)拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、祠堂以及文物古迹等房屋的，依照有关法律、法规的规定处理；
(五)拆迁批建手续不完整及违章建筑按本细则有关规定处理。
第九条 土地、房屋权属不清的处理办法
拆迁无产权证明、产权人下落不明、暂时无法确认产权和其他产权不清的房屋，拆迁前，拆迁实施单位应就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。
第十条 征收土地补偿标准
(一)征收住宅房用地：在土地使用权证范围内房屋建筑占地之外的空地、天井等土地按250元/㎡的标准给予补偿。
(二)征收工业用地：在土地使用权范围内按集体土地征用标准进行补偿。
(三)征收农用地：不分土地的原具体地类，土地补偿（包括土地补偿费、安置费补助、青苗补偿费）统一按集体土地征用标准进行补偿。
第二章 房屋拆迁补偿安置办法
第十一条 住宅房拆迁补偿安置
(一)选择货币补偿的：
1．根据房屋结构和装修档次不同情况，住宅房按附表一结合附表二所列标准进行货币补偿。
2．选择货币补偿的，必须权属清楚。有下列情况之一，不予货币补偿：
(1)被拆迁人与承租人就解除租赁关系达不成协议的；
(2)房屋产权人不明确，产权人下落不明的；
(3)被拆迁私有房屋的共有权人对安置方式选择达不成一致意见的；
(4)被拆迁人的房屋已设定为抵押物、典权的。
3．被拆迁住宅房面积较大、产权清楚的，可部分选择货币补偿结合部分产权调换。
(二)选择产权调换的：
产权调换实行“调换相应产权面积、差价互补、限量扩购”及“先搬迁腾房并签订协议先选房”的原则。在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房的，由拆迁实施单位发给被拆迁人“搬迁腾房确认书”，被拆迁人凭“搬迁腾房确认书并签订协议书”后领取《选房证》。若同一时间内完成搬迁腾房并签订协议的，以抽签形式确定选房顺序号。安置时被拆迁人凭《选房证》顺序号在拆迁实施单位指定安置区内选房并按下列规定办理产权调换手续：
1．按被拆迁有效建筑面积以1:1.1的比例折算安置面积给予产权调换，选房的面积向最接近安置房套型面积的原则来选择安置房。产权调换等面积部份应计算支付补差价（补差价即新建安置房的安置价与被拆迁房屋的货币补偿价进行互补的价款）。产权调换等面积部份指以被拆迁房为基准与安置房的对等面积；若选择安置房面积小于被拆迁房面积的，则按选择的安置房面积计算补差价。新建安置房安置价为1700元／㎡。
2．因房屋建筑结构原因，选择的安置面积不足拆迁折算面积的，不足部分实行货币补偿。
3．因房屋建筑结构原因，选择的安置面积超过拆迁折算总面积的，超过部分在10㎡以内（含10㎡）的，按相应的安置房安置价结算；超过10㎡以上部分的，按市场价结算，市场价现时另行确定。
4．被拆迁人属民政部门认定的最低生活保障对象，选择产权调换的，且被拆迁人房屋的每个产权户（2人以下含2人）的建筑面积不足35m2的，又无力购买安置房的，每个产权户的安置房建筑面积按不少于35m2进行安置；被拆迁房屋的每个产权户（3人以上含3人）的不足50m2的，又无力购买安置房的，每个产权户的安置房建筑面积按不少于50m2进行安置（超出应安置部分的产权归市人民政府所有，由被拆迁人承租并支付租金），等面积部分不补差价。如果被拆迁人愿意购买的，在35m2或50m2以内，扣除被拆迁房屋建筑面积外增加的面积按安置价购买，超出35m2或50m2（含原被拆迁房屋建筑面积）的部分按市场价购买。
第十二条 营业性用房认定和面积计算及补偿安置办法
(一)营业性用房的认定：
同时具备以下条件可认定为营业性用房，
1．被拆迁区域沿街底层住宅房第一自然开间的；
2．已向土地管理部门交纳级差地租且批建手续完整的；
3．年11月30日前办理有效工商营业执照、税务登记证，能提供税费收缴凭证并持有效验收手续的；
4．办理有效工商营业执照后，有延续经营的。
(二)营业性用房面积的计算
1．以产权机关登记或城市规划部门批准的面积为准；
2．没有产权机关登记或城市规划部门批准的，营业性用房的面积认定为沿街第一自然进深按100%认定（第一自然进深不超过10米），第二自然进深按50%认定，第三自然进深按30%认定，但认定营业性用房总有效面积不超过50平方米，其余部分按住宅计算。
(三)营业性用房补偿安置办法：
被拆迁营业性用房货币补偿标准按附表三执行。
(四)营业手续不完整的营业性用房
1．在以上地段有缴纳级差地租并在年11月30日前办理有效工商营业执照，虽中途歇业的，在搬迁期限内搬迁腾房并签订协议的，可按80%营业性用房面积给予认定，超过搬迁期限的，按50%营业性用房面积给予认定。其余部分按住宅计算。
2．在以上地段仅能提供有效工商营业执照、税务登记证、税费收缴凭证，但未能提供缴纳级差地租凭证的，在搬迁期限内搬迁腾房并签订协议的，可按40%营业性用房面积给予认定。其余部分按住宅计算。
(五)违法、违章建筑和临时建筑，不论是否持有工商营业执照、税务登记证等，一律不按营业性用房补偿安置。
第十三条 企业厂房、仓库、办公及其它配套用房、临时建筑物、附属物的补偿办法
(一)企业的厂房、仓库、办公及其它配套用房按附表四标准给予货币补偿。
(二)临时建筑物按附表六标准给予货币补偿。
(三)附属物按附表五标准给予货币补偿。
第三章 搬迁补助 临时过渡 停产停业补偿办法
第十四条 住宅房搬迁、过渡补助
(一)选择货币补偿的，根据附表七标准发给被拆迁人一次搬迁补助费。
(二)选择产权调换的
1．搬迁过渡方式：鼓励被拆迁人自行过渡，按附表七标准按季度依次发给临时安置补助费；被拆迁人确实无法自行过渡的，由拆迁实施单位提供临时过渡周转房，但不再发给临时安置补助费。
2．搬迁补助费：根据附表七标准一次性发给被拆迁人二次搬迁补助费；
3．临时安置补助费时间计算：
选择自行过渡的，补助时间自被拆迁人完成房屋搬迁腾房并签订协议之日算起，至拆迁实施单位书面通知入户安置为止。
第十五条 营业性用房的停产、停业补偿费
选择货币补偿的不享受停产停业补偿费。
第十六条 企业厂房、仓库及其它配套用房停产、停业补偿费
拆迁造成工厂停产、停业的补偿费，按经营者上年度月平均税后利润额（以税务机关提供的有关数据为准），一次性给予3个月的停产、停业补偿费。
第四章 优惠和奖励办法
第十七条 根据拆迁范围内的实际情况，被拆迁人在搬迁期限内，完成搬迁腾房并签订房屋补偿安置协议书及符合下列条件的，给予适当优惠奖励，不符合下列条件的一律不得享受下面的优惠奖励：
(一)合法建筑
1．住宅房的优惠奖励规定
2．营业性用房
采用货币补偿的营业性用房按附表三标准给予货币补偿。在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，按营业性用房货币补偿金额的25%给予奖励；在搬迁期限后第一个月内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，按营业性用房货币补偿金额的15%给予奖励。
3．企业厂房、仓库、办公场所及其它配套用房的奖励
若被拆迁人在搬迁期限内搬迁腾房并签订协议的，1000㎡以内（含1000㎡）给予一次性5000元奖励金；1000㎡以上的给予一次性奖励金8000元。
(二)批建手续不完整及违法、违章建筑的奖励
批建手续不完整及违法、违章建筑的认定，以相关直接、原始有效的资料为依据。
1．住宅房
年月日后建造的，但批建手续不完整及违法、违章的，按以下三种情况给予补偿安置：
(1)年月日至年月日期间建造批建手续不完整的住宅房，有向村委会交纳申请建房费用或向镇政府交纳申请建房的村镇规划、土地补偿等有关费用的，按50%计算有效建筑面积进行补偿安置；若没有的按40%进行补偿安置。被拆迁人在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，给予增加30%的计算有效面积奖励；在搬迁期限后第一个月内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，给予增加15%计算有效面积奖励；
(2)年月日至年11月30日市人民政府的《关于市大道（三期）道路建设的通告》（392号）期间建造的住宅，属违法用地、违章建筑，不予补偿安置。若被拆迁人在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，按60%计算有效面积给予奖励；在搬迁期限后第一个月内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，按40%计算有效面积给予奖励；
(3)年11月30日以后建造的住宅，一律不予补偿安置。但其如能在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，经大道（三期）工程建设指挥部确认后，可以按以下的标准给予材料费补助：框架结构250元/m2，砖混结构200元/m2，砖木结构150元/m2。同时，在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，增加200元/m2的奖励；在搬迁期限后第一个月内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，增加100元/m2的奖励；
2．企业厂房、仓库、办公及其他配套用房
凡批建手续不完整及违法、违章建筑的企业厂房、仓库、办公及其他配套用房，依照本实施细则关于住宅房批建手续不完整及违法、违章建筑的打折办法计算有效面积按附表四、附表五标准进行货币补偿。
3．临时性建筑物，在搬迁期限内完成房屋搬迁腾房并签订协议的，可按建筑材料类别结合成新，按附表六的标准分别给予货币补偿。
4．提供不出批建手续或不完整及违法、违章建筑时间的直接原始有效证据的，在搬迁期限内完成搬迁腾房并签订协议的，按本条规定的年11月30日后建设规定处理。
第五章 其他规定
第十八条 被拆迁人搬迁后，必须保持原房的完整性，主体建筑及门、窗、屏、阁楼等建筑材料不得拆除。
第十九条 对拆迁范围内土地上的青苗、果树按附表八标准执行。
第二十条 安置房的水、电、电话、有线电视等配套设施与被拆迁房数量相同的，由拆迁实施单位负责办理迁移手续，并承担迁移费用。上述配套设施在拆迁前的欠费，由被拆迁人与有关单位结清并销户。
第二十一条 安置房的室内装饰标准为：(1)铝合金三槽窗、进户防盗门；(2)内墙水泥砂浆打底，地面水泥砂浆找平；(3)给排水设施完整；(4)厨房、卫生间各装普通水头一个，每个房间装有白炽灯一盏，开关一个，插座三个。
第六章 罚 则
第二十二条 被拆迁人无正当理由拒绝搬迁的，按照有关规定给予强制征迁，凡被实施强制拆迁的房屋，不适用本细则规定的所有减免优惠、奖励办法。
土地征收安置细则范文3
为推进我区城市化进程，确保征收集体所有土地房屋拆迁安置工作顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，根据《市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》及相关法律、法规，结合我区实际，就征收集体所有土地房屋拆迁低限安置提出如下指导意见：
低限安置有关规定
第一条符合宅基地审批条件但因未取得宅基地建房或建房面积不足造成住宅用房人均面积（指建筑面积，下同）低于30平方米的被拆迁村民，可享受拆迁低限安置政策。
第二条对规划红线控制范围内被拆迁村民实行优惠购房政策。凡人均面积低于45平方米的被拆迁村民，可优惠购买至人均45平方米。优惠购房可计算人口仅限于本村在册农业人口和可计入安置人口特殊对象，优惠购房限制条件参照低限安置规定。
第三条村民按人均30平方米低限标准核定可安置面积与原合法住宅面积的差额部分，按安置用房所在地段砖混二等住房的基本造价结算；优惠购房面积部分按拆迁方案规定的安置房靠档价格结算。
第四条以无房户享受低限安置政策，在拆迁补偿安置协议约定的过渡期限内未安置的，可在逾期之月起享受最低标准的过渡费（不双倍计算）。
低限安置人口计算原则
第五条低限安置人口按照拆迁公告之日本区域村民在册户口数（含户口一直在本区域范围内的因征地原因就地农转非人员）计算。
第六条被拆迁村民家庭成员在本村虽无常住户口，但原户口在本村，属下列情形之一的人员，为可计入安置人口特殊对象：因小城镇户改原因就地农转非人员、现役军人（不含已转干军人）、按照规定户口报在大中专院校的在读学生、现在监狱服刑和劳动教养的人员、因入学入托原因户口报在他处的18周岁以下被拆迁村民的子女。
第七条被拆迁房屋土地性质为集体所有或以个人建房名义取得的国有土地，其房屋产权属父母(子女)一方或2008年1月14日后通过直系亲属分户析产等形式取得过房屋产权的，均以家庭可安置总人口实行捆绑计算，按村民人均30平方米标准核定居住面积。符合本指导意见第二条精神的，按相对应的人均标准核定面积。如父母与子女不合并计算安置人口数，需要独立安置的，则不得享受低限安置政策。
第八条户口在本村的已婚无子女家庭，其家庭人口可增加一人计算。
第九条户口在本村的已享受国家住房福利政策的，不计入安置人口数。
低限安置其它限制条件
第十条仅拥有公用部位（如中堂、走廊、过道等）的产权在适用低限安置政策时不视作独立产权。
第十一条被拆迁房屋原属夫妻双方共有财产的，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其原配偶住房面积捆绑后再核定其低限购房面积。夫妻双方无共有财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其同行政村父母（子女）家庭人口数合并计算后核定可安置面积。
第十二条农居混合且长期居住在拆迁范围内的家庭，在房屋拆迁安置时，其家庭成员中本村在册农业人口（含可计入安置人口特殊对象）按人均30平方米标准核定低限安置面积，在被拆迁范围内具有常住非农业户口的配偶及子女如在他处确无住房（包括商品房）并一直居住在被拆迁住宅内的，可按人均18平方米的标准核定低限安置面积。但挂靠户口不得计入家庭安置人口数。
第十三条全区土地总登记结束后房屋转让给非本村村民且已办理土地变更登记手续，转让方要求进行低限安置的，需将现有房屋与已转让房屋面积合并后核定低限安置面积。
第十四条被拆迁房屋所有人已死亡，该房屋的法定继承人无论是否放弃产权，在适用低限安置政策时，均以法定可继承份额认定其产权份额。
第十五条对以福利分房或以宅基地审批方式取得国有土地房屋，如在房屋拆迁时参照集体所有土地房屋拆迁安置政策且符合低限安置标准的，按低限安置的有关规定进行安置。
第十六条在拆迁范围外另有集体所有土地房屋或以宅基地审批形式取得国有土地房屋及以福利分房形式取得的房屋，暂不执行低限安置政策，待今后全部拆迁时，合并计算住房面积后符合低限安置标准的，按低限安置的有关规定进行安置。
土地征收安置细则范文4
我县征地补偿原则上实行耕地统一年产值标准，耕地平均年产值统一按每亩1200元计算，各类土地补偿标准详见附件1。其中，部分区域实行区片综合地价（含土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）最高为3.4万元/亩、最低为3万元/亩补偿。具体项目征地补偿安置方案由各项目指挥部（或乡镇、开发区）提出初步意见，报县国土资源局审核拟定后，提请县人民政府批准执行。
原则上在我县城区及开发区总体规划区范围内实施征地，按征地补偿协议确定的被征收农用地面积10%比例（不含留用地征用面积），实行按征收土地所在村就近预留土地，按照城市建设规划用于被征地村集体经济组织发展符合国家政策的二、三产业。
留用地由村集体经济组织实施征地拆迁补偿安置并缴交相关规费，也可以委托县政府报批并出让，出让收入扣除相关报批费用、政府规费税金等有关成本费用后由县财政全部下拨有关乡镇政府,再由乡镇政府下拨村经济集体组织，用于被征地农民的基本生活保障、就业安置、发展生产。工业项目（含工业园区内的道路等工业配套项目）征地和政府原因无法兑现留用地指标的经营性项目、公共建筑项目以及水利、道路交通等公用设施项目征地，采取货币化补偿的方式对留用地指标予以变现。留用地货币化补偿标准根据该项目留地类型所处地段的基准地价或项目周边地块近期出让价，并扣除项目收储成本和相关报批费用、政府规费税金有关成本费用后确定。
二、征收土地的地上附着物和构筑物补偿标准
（一）征收土地上果树、果苗的补偿标准按附件2、4的相应标准执行。成片果树种植密度不得超过最大合理株数（详见附件3），若超过最大合理株数，按最大合理株数补偿。
（二）征收土地上林木的补偿标准按附件5的相应标准执行（林木种植密度必须在林业部门认定的合理范围内），其中零星树木和竹林按株清点补偿，其他成片林木按实际占地面积丈量补偿。经依法审批采伐的成片林木，采伐后林木归原林权所有者。
（三）征地范围涉及鱼虾塘征收的，主要分三种类型补偿：
1、垦区范围内在围垦前已建成的鱼虾塘，以及垦区范围外群众自行围建的鱼虾塘统称“垦前塘”。垦前塘土地按地藉档案中的地类补偿，塘建等地面建（构）筑物参照评估价补偿。
2、垦区范围内在围垦后群众自行围建的鱼虾塘属“垦后塘”。垦后塘收塘时按3400元/亩对塘建等地面建（构）筑物进行补偿。
3、鱼虾塘原为耕地等整理改造的，土地按地藉档案中的原地类进行补偿，塘建等地面建（构）筑物参照评估价补偿。
（四）征迁其他地上附着物、构筑物及其他项目的补偿标准按附件6、7的相应标准执行。畜舍、禽舍等临时简易搭盖物按建筑面积70-100元/m2予以补偿，室外厕所、杂物间等附属房按建筑面积100-120元/m2予以补偿，但不予安置；有合法审批手续的土地（主要指房前屋后空地或已建围墙内的空地），原则上按120—200元/m2进行补偿，对执行留地政策范围内的空地，可根据该项目农用地补偿标准加上留地变现款适当进行调整。
三、集体土地的房屋征迁安置条件
被征迁人符合以下条件之一的，应给予安置：
（一）持有合法的土地使用权证和房屋所有权证机关批准的建房用地手续等有效证件。
（二）虽无合法产权证件，但确系建国前建造的旧房或确认为年1月1日《中华人民共和国土地管理法》生效前建造的房屋。
（三）年1月1日至年8月1日《省村镇建设管理条例》生效前建造的房屋，房屋的使用人能提供地契、建设用地证明、建房纳税记录等有效原始资料并确系本人居住的。
（四）历年经国土、建设等部门行政处罚到位（含提供相应票据等），一直作为住房使用且只有一处住房的。
（五）无产权房屋的安置，在协商期限内搬迁的分别按以下方式处理：
1、年1月1日前建造的无产权房屋，经村镇审核并公示无异议的，三层以下（含三层）按建筑面积90%安置，余下部分及三层以上部分按房屋重置价结合成新评估后只给予货币补偿但不予安置。其中，城区及周边地区以年年初县建设局委托有资质单位航拍的影像图及数字化地形图作为依据。
2、年1月1日至年8月12日《人民政府关于进一步清理整治违法建设的通告》出台前建造的无产权房屋，经村镇审核并公示无异议的，三层以下的（含三层）按建筑面积75%予以安置，余下部分及三层以上部分按房屋重置价结合成新评估后只给予货币补偿但不予安置。其中，以年年底县海洋与渔业局委托有资质单位航拍的影像图及数字化地形图作为依据。
3、年8月12日至年12月31日建造的无产权房屋原则上不予安置，只给适当房屋重置价给予补偿；如有特殊情况，各乡镇及开发区在制定征地拆迁补偿安置方案时上报县政府批准执行。
4、凡属年1月1日以后未经审批建造的无产权房屋，一律不予补偿。在拆迁期限内自行拆除的，可适当予以补贴。
5、航拍图未覆盖区域，房屋建造时间以村、镇调查认定并经公示无异议后的具结书作为依据，按上述四款规定执行。
6、国有或集体企事业单位建造的无产权非住宅房屋，可办但未办理产权登记的，在协商期限内搬迁的，经县政府确认同意后可按70%给予作价补偿，不予以安置。
（六）商业用房认定及补偿安置。在年4月1日《中华人民共和国城市规划法》生效后，将未经规划部门批准、房管部门确认的非营业性用房改作营业性店面的，一律按原房使用性质进行补偿安置。但拥有产权和持有年1月1日前有效的工商营业执照（或者工商行政管理部门出具的初始营业证明）、税务登记证明，依法纳税并在协商期限内搬迁的，按其沿街底层第一自然间面积×60%×（店面区位评估价）确定。沿街底层第一自然间的进深按房屋的结构确认，但不得超过6米。
四、集体土地的房屋征迁补偿标准
房屋征迁补偿费用包括房屋及其所占的土地和其他地上建（构）筑物征迁补偿费。
（一）房屋征迁补偿费。按附件8、9、10、11相关标准执行。凡被征迁的主房只有一层平房的，按确认建筑面积另加300元/m2给予补偿，主房只有两层的按确认建筑面积另加100元/m2给予补偿。
（二）安置房价格。采取房屋产权调换安置方式的，安置房价格分三种类别：
1、安置价：多层安置房1300元/m2，高层安置房1500元/m2。
2、优惠价：多层安置房1500元/m2，高层安置房元/m2，
被征迁人所选安置房面积超过可享受的安置面积15m2以内的，按优惠价计价。
3、市场参考价：由有资质评估公司结合安置区片范围内商品房均价进行评估，评估结果随同项目征地拆迁补偿安置方案报县政府批准。安置房面积超过被征迁人可享受的安置面积15元/m2以上的，按市场参考价计价。
安置房等面积部分不计层次差价，要收取超面积部分（包括可享受的超面积和安置户要求增加的面积）层次差价，层次差价原则上不得高于50元/m2。多层的层次差价从第4层开始计算；高层的层次从第7层开始计算。
（三）安置方式：征收集体土地涉及房屋征迁补偿采取房屋产权调换或货币补偿两种安置方式，由被征迁人自主选择。
选择产权调换方式的，被征迁人应选择与被征迁房屋面积最接近的安置房进行产权调换。被征迁房屋只为一层的，且建筑面积在100m2以内的，按被征迁主房确认建筑面积的1.3倍面积予以安置；被征迁房屋只为二层的，且建筑面积在200m2以内的，按被征迁主房确认建筑面积的1.1倍面积予以安置；被征迁房屋只为三层的，按照确认面积1:1给予等面积安置；被征迁房屋为三层以上的，一至三层部分按照1:1给予等面积安置，三层以上部分按房屋重置价结合成新评估后，只给予货币补偿但不予安置。
安置房配备工具间或商业用房的，计入安置面积，价格按实际评估价计价。
选择货币补偿方式的，按确认的建筑面积1：1作价补偿，即按被征迁房屋确认面积重置价结合成新补偿外，再给予货币安置作价补偿金，具体金额由县国土资源局或县政府授权的各项目指挥部（或乡镇人民政府、开发区）根据项目实际设定，报县政府批准。
项目因特殊情况需使用集体土地建设联体住宅进行征迁安置的，报经县政府批准后，可以参照多层安置房的安置标准执行。
（四）征收集体土地涉及房屋征迁的，县国土资源局或县政府授权的各项目指挥部（或乡镇人民政府、开发区）须制定征地拆迁补偿安置方案和实施细则，并报县政府批准执行。
五、拆迁安置过渡期限
安置房建设为多层住宅（九层及以下）的，过渡期限为2年；安置房建设为高层住宅（十层及以上）的，过渡期限为3年。过渡期限计算按签订拆迁协议并搬迁封房之日起计算。安置房逾期交房按逾期交房之日起按双倍临时安置补助费补偿。临时安置补助费按附件13执行，在本标准执行前已实施临时安置补助的，按原标准继续执行。
土地征收安置细则范文5
关键词:土地征收;对比分析;启示
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京:中国大地出版社,2004.
土地征收安置细则范文6
关键词 集体土地;房屋拆迁;补偿
中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019
近些年来,随着我国市场经济建设和城市化建设进程的加快,城市的外延也在不断扩张,各地在“城中村”改造、经济开发区建设中不可避免地要涉及集体土地房屋拆迁问题。由于这种房屋拆迁一方面是发生在集体土地上因而不同于传统意义上的城市房屋拆迁,另一方面由于这种拆迁带有“区域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基础设施建设中发生的那些“线性的”、“局部的”房屋拆迁。为了规范集体土地房屋拆迁行为,保护被拆迁人的合法权益,全国许多城市都出台了虽名称不一但目的相同的关于集体土地房屋拆迁的地方法规、规章或者其他规范性文件。从法理上看,尽管各地区经济社会发展水平不一,但是在建设法治政府和保障老百姓合法权益等方面应当是完全一致的,因此集体土地房屋拆迁法律制度也应当遵循相同原则。依此思路,我们收集并分析了我国部分城市的地方法规、规章或者其他规范性文件,以期发现我国集体土地房屋拆迁法律制度中可能存在的问题,进而为推动该制度科学化进言献策。
1 集体土地房屋拆迁法律制度的现状分析
本课题共收集了国内17个城市有关集体土地房屋拆迁的立法文件,其中直辖市2个,具体为北京市政府2003年的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、上海市政府2002年的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》;省会城市12个,具体为南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、浙江省九届人大常委会第五次会议1998年批准的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、武汉市政府2003年的《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》、南宁市政府2008年的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》、银川市政府1999年的《银川市城乡结合部集体土地征用房屋拆迁管理规定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》、合肥市瑶海工业园区2008年的《合肥市瑶海工业园区征用集体土地房屋拆迁补偿安置实施细则》、贵阳市政府办2006年的《贵阳市人民政府关于金阳新区征地拆迁和安置扶助被征地农民的暂行规定》、福州市委市政府2009年的《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定(试行)》、广州市国土建设局2007年的《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》、沈阳市房产局1999年的《沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理办法》;国务院批准的较大市3个,具体为青岛市政府2002年的《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》、无锡市政府2005年的《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》、浙江省第十届人大常委会第二十五次会议2006年批准的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》。基本情况概括如下:
王太高等:城市规划区内集体土地房屋拆迁制度研究中国人口•资源与环境 2010年 第5期第一,在全部样本中,地方法规2个,地方规章7个,其他规范性文件8个;并且有5个城市并未就集体土地房屋拆迁行为进行立法,而只是对补偿安置标准作出具体规定。在我国立法工作已经来驶入“快车道”的今天,这种状况至少说明了两个方面的问题:一是长期以来我国公民的个人财产权益不被重视,尤其是当发展地方经济和加快城市建设同保护公民财产权益发生冲突时,后者往往自然地被认为要服从前者。二是在处理农村问题与城市问题过程中仍然存在着“厚此薄彼”作法,即对于城市房屋拆迁工作高度重视,而同样是房屋拆迁,若发生在农村或农民身上,则显得“漫不经心”。
第二,就立法的内容和适用范围来看,各地也不相同。有的地方对集体土地房屋拆迁作出统一规定,如北京、上海等地立法不仅适用于城市规划区内的集体土地房屋拆迁补偿,而且适用于其他地区因国家建设征收集体土地引发的房屋拆迁,甚至“因农村建设占用集体土地拆迁房屋”的,也同样适用;多数地方则是对城市规划区甚至是开发区的集体土地房屋拆迁制定专门规范,如杭州、宁波、南京、合肥、贵阳等;有的地方如福州、广州、沈阳、厦门等地仅仅对征地拆迁后的补偿安置作出明确规定,并不涉及征地、拆迁等问题。由于征地拆迁既涉及到对集体所有土地的征收,也涉及到对农民自有房屋的征收和拆迁,因而既有征收集体土地、城市房屋拆迁的共性,也有区别于两者的特点,特别是考虑到城市规划区内集体土地房屋拆迁给农民带来的实际影响,如耕地的全部或绝大部分丧失、农民身份乃至生活方式的改变等,因而对这种征地拆迁进行单独立法有其积极意义。至于北京、上海之所以“笼统”地立法,应该与其“直辖市的身份”有关。需要说明的是,补偿标准、安置方式带有很强的政策性,并且应当随着经济社会情况的发展变化及时进行修改和调整,但是由于其往往征地拆迁矛盾最为集中、也是老百姓最为关注的的问题,因而各地通常也都是政府而不是政府职能部门来制定补偿安置办法。值得注意的是,南京、福州等采取政府职能部门制定、再由市政府批转的方式,既保证了补偿标准、安置办法的能够及时调整,也不失权威性。当然,福州由市委、市政府联合批转的作法,虽然体现对地方党委对征地房屋拆迁补偿安置工作的重视,但也有党政不分之嫌。
第三,就补偿方式而言,除货币补偿外,各地基本上都规定了“实物补偿”。而“实物补偿”又有“统拆统建”、“划地自建”、“产权调换”、“迁建”、“房屋安置”等多种形式。从社会主义新农村建设和加快我国城市化建设进程的角度看,“统拆统建”相对于划地由农民自建具有明显优势,其弊端则在于如何帮助和解决那些经济困难家庭的资金困难;从实践来看,“迁建”存在自建和统建两种可能,基于前述理由及立法应当明确、避免歧义之考虑,“迁建”作为安置补偿的方式并不可取;相对于“房屋安置”而言,“产权调换”的内涵更明确,不致产生歧义。
第四,长期以来,由于我国立法存在征收、征用两个概念误用的问题,因而各地的立法也不免带有这种痕迹。例如北京、杭州等地的立法在涉及集体土地房屋拆迁中的征收时所使用的概念则为“征用”。但是随着2004年宪法修正案的通过,地方立法一般都能区分并正确使用“征收”这一概念了。不过昆明市2009年制发的规范性文件仍然使用的“征用”概念,这说明在我国地方立法的过程中,还需要进一步加强对国家立法政策及上位法的学习和研读,以进一步减少直至避免地方立法可能出现与上位法不一致或冲突情形的发生。
2 集体土地房屋拆迁的前提:集体土地所有权是否征收无论是“城中村”改造还是开发区建设,集体土地房屋拆迁实际上涉及到两个标的物所有权的变化:一是房屋所有权的变化即私人所有房屋的征收,二是集体土地所有权转变为国有土地所有权即农村集体土地的征收。从各地立法来看,对于这两种征收的处理大致为两种模式三种情形:一种模式是征收房屋必征收土地,具体又分两种情形。一是土地征收是房屋征收的前提,这种情形下的集体土地房屋拆迁并不涉及征收土地的补偿;二是土地征收与房屋征收同步完成,即征收集体土地上私人所有房屋的同时,也征收集体所有的土地。在这种情形下,对集体土地房屋拆迁补偿的同时还要对被征收土地予以补偿。第二种模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆迁前后房屋所依附的土地皆为“集体性质”,因而这里的拆迁补偿只涉及私人所有房屋征收而不涉及集体土地,自然也就不存在对土地的征收补偿了。
从某种意义来看,两种模式并无优劣之分,但是从提高立法的科学性和加强土块资源管理和控制的角度看,前一种模式不仅有助于凸显集体土地房屋与城市房屋拆迁的差别,而且也符合财产权保护法理和国家对土地资源的合理规划和严格管理:首先,从集体土地房屋拆迁的直接目的来看,是为了获得土地使用权。因此这里不仅涉及房屋所有权、土地使用权的征收补偿,而且还涉及到集体土地所有权的征收补偿。而后一种模式显然只涉及土地使用权和房屋所有权的征收补偿,这样一来不仅集体土地所有者的权益悄然流失,而且征地房屋拆迁与城市房屋拆迁制度的差别也被抹杀了,相应地单独进行这种立法的必要性也就不存在了;其次,从各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁人通常都是用地单位,而《土地管理法》明确规定,建设用地只能使用国有土地,这样在后一种模式下,拆迁人即用地单位实际上就成了集体土地、及房屋的征收人,这显然不符合财产权保护法理。最后,由于前一种模式实行 “拆迁必征地”,因而既体现了财产权保护法理,也符合国家的土地政策,并有助于控制实践中乱占土地、以及其他规避土地管理法严格控制土地征收权的行为。我们在调查中发现,不少地方往往就是利用后一种模式即只拆迁不征地来规避国家的征地制度及对用地指标的严格限制。
3 集体土地房屋拆迁许可
由于征收并不等同于拆迁,因此在征收的基础上,还通过拆迁许可制度加强对被拆迁人的权益的保护。从各地的立法来看,对于拆迁集体土地房屋是否设定相应的许可有两种不同的做法。
在少部分城市如北京、杭州、宁波等地,地方立法明确规定,拆迁集体土地房屋必须申领许可证。该规定体现了对房屋产权人的权益的重视,但也存在以下问题:第一,缺乏公共利益需要这个前提。由于拆迁许可实质上是对房屋的征收,因此应当以公共利益需要为前提,而相关立法均无此规定。第二,与《行政许可法》存在冲突,例如,省级人民政府的规章只能设定“寿命”不超过1年的临时行政许可,这样北京市的规定就面临效力问题;而杭州的立法只设定拆迁许可而不规定许可条件,宁波分别通过地方性法规、规章设定拆迁许可条件的做法,明显不符合设定行政许可必须同时设定许可条件的规定。第 三,许可实施主体的“级别”太低,如北京为房屋所在地的区、县国土房管局,杭州为市土地管理部门、宁波为县级人民政府。显然,在发展地方经济和城市建设已经成为城市重中之重的背景下,这样的行政许可实施是难以发挥“防火墙”作用的。
其他城市无论是在《行政许可法》施行之前或者之后通过的地方立法,均未设定集体土地房屋拆迁许可,这不仅实际造成了政府可以随意“剥夺”公民合法房产的局面,而且对照城市房屋拆迁许可证制度,这种作法也明显违背了比例原则。造成这种状况原因,或许是所谓出于“房随地走”的考虑,即既然集体土地已经被征收,那么地上的房屋自然也就同时被征收了。我们认为,这种作法不仅在法理没有依据,而且与我国目前征地房屋拆迁的实际状况也不相符。因为土地、房屋这种两种标的物分属不同的权利主体,因此对集体土地所有权的征收并不当然意味着对作为私人财产的房屋的征收,反之亦然。而在实际生活中,在城市规划区内,无论是开发区建设还是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同时一并完成房屋的征收。
4 集体土地房屋拆迁法律关系
集体土地房屋拆迁往往涉及征收法律关系、拆迁法律关系、补偿法律关系、监督法律关系。从操作层面看,这些法律关系的主体并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差别,因而需要给予必要的关注。
在现代民主法治国家,征收是国家强制取得私人财产的重要手段,因而征收权是国家权力的重要内容,也是财产权的外在限制。在征收法律关系中,征收人只能是国家(具体可以表现为作为国家代表的特定行政机关),被征收人为财产权人,包括所有权人和用益物权人。从上述各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁要么有一个预设的前提即征收已经完成,要么并不涉及征收,因而在集体土地房屋拆迁法律制度一般并不对征收法律关系作出规定。我们认为,这种作法虽然简单甚至还有一定的合理性,但是也容易造成拆迁人就是征收人的误解,这种错误甚至已经影响到了立法文本,如南京市规定,“拆迁人,是指征(用)地单位”。显然,将拆迁人规定为用地单位问题不大,但是若将拆迁人视为征地单位就犯了原则性错误了。而在另一种模式即不征收集体土地仅征收拆迁房屋的做法中,问题同样存在:用地单位征收进而拆迁农民的房屋依据是什么?难道仅仅因为用地单位要给予相应的补偿和安置就可以农民依法建造的合法房产吗?
拆迁法律关系是指因拆迁除集体土地房屋行为而形成的法律关系,其主体为拆迁人和被拆迁人。从各地的规定来看,被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的合法所有人,这一点是完全一致的,但拆迁人则存在明显差别:多数地方规定用地单位就是拆迁人,但杭州市规定拆迁人为“取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人”、宁波市规定拆迁人为“各县(市)、区人民政府设立或者指定的实施集体土地房屋拆迁工作的机构”、无锡市的拆迁人则为一个固定的专门机构,即“市人民政府房屋拆迁管理机构”。我们认为,拆迁法律关系的产生实际上有一个前提即对房屋的征收已经完成,因而无论是规定用地单位还是专门的政府机构为拆迁人都不存在原则性错误,但是比较而言,由专门的政府机构担当拆迁人更具科学性和可行性。因为规定用地单位为拆迁人基本上是沿用了《城市房屋拆迁管理条例》的思路,虽然保证了我国拆迁法律制度的内在统一,并且也注意到了拆迁人与征收人的差别,但是由于拆迁带有某种程度的强制性,特别是用地单位的利益与拆迁息息相关,因此将用地单位这样一个民事主体规定了拆迁人不仅与其身份存在某种程度的冲突,也不符合正当程序的理念。因此,我们赞成由政府指定一个专门的机构担当拆迁人角色,从行政法理论上讲,这相当于一个行政委托,从操作层面看,既便于拆迁人专门处理复杂的拆迁事务,又避免了政府直接介入拆迁可能造成角色错位和相对人的抵触情结。值得注意的是,南京的做法颇有新意,该市一方面规定拆迁人为“征(用)地单位外”,另一方面规定了“拆迁实施单位”,即“各区政府指定的实施征地房屋拆迁工作的具体部门”,这样既保证了拆迁人与补偿法律关系中补偿人身份的一致,也避免用地单位直接走在拆迁第一线可能带来的利益冲突和矛盾。
就实践来看,无论是城市房屋拆迁还是集体土地房屋拆迁,其矛盾的焦点往往是补偿方案,其中又以补偿范围、补偿标准最受关注。我们认为,尽管补偿法律关系因征收(拆迁)而生,但是两者存在一定的差别:征收、拆迁法律关系多以强制性为表征,而补偿法律关系更应该体现其平等性。从各地的规定来看,无论是拆迁人自己拆迁还是委托有资质的其他主体进行拆迁,补偿主体一般均为拆迁实施主体自身,并且各地通常都以规范性文件的形式对补偿范围及标准作出统一规定,因此尽管各地均规定补偿方案要报有关政府部门审批并公示,但是该方案的形成多带有单方性,缺乏被拆迁人的有效参与,因而容易引起被拆迁人的质疑甚至是抵触。因此,为了切实维护被拆迁人的合法权益,提高补偿方案的可接受性,进而减少甚至化解拆迁中矛盾和纠纷,我们认为,应当建立起被拆迁人参与补偿方案形成的机制,即拆迁方案、补偿安置方案的形成过程中充分听取被拆迁的意见,充分尊重和最大限度地满足被拆迁人的权利诉求,甚至是通过被拆迁人的参与,减少和避免行政机关从中渔利的可能[1]。从长远来看,补偿安置方案应当由用地单位和被拆迁人平等协商的方式形成,而眼下可以在不改变补偿方案单方形成的基础上,但将被拆迁人参与拆迁的过程提前,尤其是拆迁人在报批补偿安置方案之前,应当广泛听取被拆迁人的意见和建议,并在形成补偿安置时充分考虑这些意见和建议。
监督法律关系由于征地房屋拆迁涉及多个不同利益主体,因此各地的立法均十分注意对征房屋拆迁的监督。而监督主体则包括市人民政府、开发区政府、国土、房产、建设等行政机关,值得注意的是,南京市除规定国土资源局对征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理外,还成立了集体土地房屋拆迁管理办公室这一专门机构负责日常管理工作。考虑到政府工作的全面性和征地拆迁工作的复杂性,由政府具体职能部门或者成立专门机构司职监督职责无疑有助于提高监督工作的针对性和有效性。
5 集体土地房屋拆迁中争议及解决
从实践来看,集体土地房屋拆迁中的争议主要有以下几种:
实施拆迁许可的行政机关与许可申请或者被拆迁人间的争议。拆迁人要进行拆迁应当首先获得相应行政机关的许可。行政机关只有经过审查认定拆迁人完全符合法定条件的情况下才能拆迁许可证,否则被拆迁人作为与该许可有利害关系的第三人有权依法提起行政诉讼。需要说明的是,由于很多地方立法并未规定拆迁许可制度,因而被拆迁人似乎还很难提起这样的诉讼。
补偿安置方案裁决机关与申请人或者被申请人间的争议。各地立法一般都规定,拆迁人(拆迁实施单位)与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时,可以申请有关行政机关裁决。该裁决制度进一步说明,补偿安置协议应当建立在当事人双方平等协商的基础上。在这里,行政裁决只是一个备用手段,即在被拆迁人要价太高、拆迁人难于以接受,或者拆迁人出价太低、被拆迁人无法接受的情况下,才会由行政机关依申请进行居中裁决。试想,如果补偿安置协议本身就是单方的、强制性的,还有拆迁裁决制度存在的必要吗?由于行政裁决是典型的具体行政行为,并且行政诉讼中也有附带审理民事争议的制度,因此从节约司法资源,提高拆迁效率的角度考虑,有些地方如南京等通过引导拆迁当事人运用行政复议或者行政诉讼“一揽子”解决该种争议的做法值得肯定。
行政行为违法赔偿诉讼。在征地拆迁中可能出现的行政违法行为包括行政许可违法、行政裁决违法和强制拆迁违法。因此产生的争议,适用侵权赔偿诉讼的一般规定。这里的问题在于,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,如何组织强制拆迁?例如南京规定,“被拆 迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由拆迁实施单位依法申请人民法院强制拆迁。”譬开法院强制执行情形,由于行政强制执行的依据是行政裁决,为何在由“市国土资源局”裁决的情况下要由区人民政府责成有关部门强制拆迁?区人民政府能责成市国土资源局强制拆迁吗?
6 结 论
基于以上研究,我们就城市规划集体土地房屋拆迁补偿制度的完善提出以下几点建议:
第一,考虑到国务院将出台的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》立法思路 及制度的连续性,城市规划区内集体土地房屋拆迁宜单独立法,并且在保留由城市政府或者政府职能部门制定补偿安置标准的前提下,应当通过地方法规予以规定,以凸现对公民合法财产权的尊重。
第二,在先征地后拆迁模式的前提下,突出征收为房屋拆迁前提的观念,并通过拆迁许可规范房屋拆迁行为。2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:……经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”该规定意味着,在房屋仍然为他人合法所有的情况下,拆迁人就能取得拆除房屋的资格了。显然,这是与《宪法》的规定相抵触的。因此,在集体土地房屋拆迁立法中应当杜绝这种情况,并在明确规定征收的前提下,建立并完善集体土地房屋拆迁许可证制度。依据《行政许可法》的要求,该许可也应当通过地方性法规而不是规章规定。
第三,在实行拆迁人与拆迁管理人分离的基础上,进一步区分拆迁人与征收主体、用地单位及补偿主体的不同。从《城市房屋拆迁管理条例》第4、13、22条的规定来看,存在着将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系的错误。因此,立法中应当理清集体土地房屋拆迁所涉及的多重法律关系,明确不同主体在相应法律关系中的权利和义务,才能提高集体土地房屋拆迁立法的科学性和完整性,并为最大限度地减少和有效化解集体土地房屋拆迁争议奠定坚实基础。
第四,在明确补偿为征收前提的基础上,进一步完善征地拆迁补偿矛盾协商解决机制,尤其是拆迁补偿中的公众参与制度、争议解决的诉讼机制,进一步提高争议解决机制的针对性、实效性。
参考文献(References)
[1]程洁. 土地征用纠纷的司法审查权[J]. 法学研究,2004,(2).[Cheng Jie,The Judicial Review Power on the Disputes of the Expropriation of Lands[J] . Cass Journal of Law,2004,(2).]
On the House Demolition on Collectiveowned Land Within Urban Planning Area: Based on the Analysis of Regional Provisions
WANG Taigao1 YAO Jun2 ZHAO Jie2 ZHAO Jian2
(1. Law School of Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China; 2 .Office of Nanjing Municipality of
Houses Demolished on Collectiveowned Land, Nanjing Jiangsu 210008,China)
