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非农户口农村土地确权政策范文1
新型城镇化以人为本已是社会共识，但究竟如何操作，尚在路上，各方仍在不断探索。
全国政协委员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文委员表示：“现在正在研究制定相应的规范。但是按照现在的要求，资本进入农业的标准是不能改变所有权、不能改变用途、不能损害农民利益。”
“我们必须高度警惕，部分地区农村土地一旦‘非农化’，就不能再变成农业用地，就不可逆转了。”
总理在政府工作报告中强调，今后一个时期，着重解决好现有“三个一亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
1亿人进城后，他们原有的土地如何有效利用而不至于撂荒？除了户籍的农转非，他们如何在城市找到心中的“家”？“要实现‘三个一亿人’的目标，我们还需要顶层设计，需要政策配套。”陈锡文委员说。
“农民变市民的过程中，户籍制度改革如何跟上？”面对这样的提问，陈锡文委员反问道：“拿到户口本难道就算变成市民了吗？”
近年来，各地户籍制度改革加快推进。据初步统计，河北、江苏、浙江等12个省份相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分。今年的政府工作报告中提出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。
“必须看到，户籍制度改革最直观的体现就是一个户口本，拿到这个‘本’还远远不够，如果相关公共服务没跟上，非农户口的意义并不大。如何解决农民进城以后的就业问题、住房问题、社会保障问题、子女教育问题？怎样让进城的农民享受与当地居民同等的公共服务？这是问题的核心，需要大量的公共投入。”陈锡文委员强调，“让农民能进得了城，能在城市发展，才能真正实现‘人的城镇化’。”
陈锡文对他在泰国曼谷的调研经历印象深刻。“进城农民工要留下，除了要到劳动局登记，还必须到社保局登记。也就是说，老板要同意给农民工缴纳8年与曼谷市民一样的社保金。”陈锡文说，“企业愿意为他们这样做，前提是劳动者有较高的素质。”
“这也提醒我们，要重视对农民工的培训，让他们有更多的就业机会和发展机会，而不是打几年工就回到农村。更重要的，‘农民市民化’要有清晰的制度设计。一些地方进行了很好的探索，例如广东中山实行的农民工‘积分制’。未来，各地的相关制度和政策还需要进一步创新和细化，同时加大投入，促进公共服务均等化。”陈锡文说。
农民进城后，土地怎么流转
截至2013年底，我国城镇化率已达53.73%。事实上，早在2011年，我国城镇人口总数就已超过农村人口。这一重大转变表明我国城镇化进入新阶段，同时也提出新的考题――农村人口减少后，如何提高土地利用效率。
“因土地权属关系不明确，部分农户担忧土地流转后会失去经营权，不愿意将手中土地流转出去，使土地仍处于分散耕作状态，导致土地无法成方连片流转，直接影响了农业综合效益。”天津市宁河县委书记李树起代表建议，加快农村土地确权登记步伐，统筹搞好顶层设计、情况研判、制度建设和信息公开。同时，尽快制定促进农村土地流转的法律法规，从流转申报、审批、登记到合同签证、兑现以及日常监管等全过程进行规范。
西北农林科技大学经济管理学院院长霍学喜委员对土地流转高度关注。他也提醒要注意当前土地流转中面临的问题：“一是少数地方存在土地流转过度非粮化，粮田面积在流转过程中高比例转为经济作物用地，令人担忧。二是土地流转中应加强合同管理。农村土地流转中出现的纠纷，多属合同不规范引发的矛盾。三是应鼓励工商企业进入农村，投资农业，但应着眼于服务、带动农民共同发展，而不能取代农户的生产功能，兼并土地或套取政府惠农政策。还要谨防个别地方政府借土地流转之名，行土地买卖之实。”
对土地流转中已出现的一些新情况、新问题，要及时研究，加强监管，科学引导。
非农户口农村土地确权政策范文2
据统计，2012年安徽省城镇化率已达44.8%，流转出去农村劳动力1400万人。近年来，安徽省土地流转步伐明显加快，但仍滞后于城镇化水平的劳动力转移速度，也与全省第二、三产业发展不相适应，究其原因主要包括如下几个方面。
1.1农民对土地增值预期日益强化，农民流转土地意愿不高近年来，国家强农惠农政策如粮补、农资等类补贴，都与土地面积挂钩，对农民维权力度也在加大，如征地补偿价格逐年攀升，使附着在土地上的政策含金量越来越高，加之近年来不少地方片面追求城镇化率，不让已迁出农村的户口回迁，反而突显农村户口有优势。上述综合因素的互作，强化了人们对农村土地的增值预期，所以不少地方农户宁肯抛荒也不愿流转土地。
1.2土地流转激励政策倾向扶优扶强，不利于农业经营主体起步创业在对待土地流转认识上，少数地方政府片面强调土地流转农民自愿而缺乏主动作为的意识，至今尚未出台相关激励扶持政策，放任自流。不少地方政府出台的扶持激励政策，起点都在33.3hm2以上，鼓励土地连片规模化流转；农业开发、土地整理等类项目扶持的起点更高，动辄上万亩。然而，有这个能力承包33.3hm2以上或得到农业项目扶持的一般为龙头企业、工商企业或政府主导的大型示范园等，多数处于创业起步阶段的种植大户、家庭农场则望尘莫及。此外，土地流转奖补对象只针对土地规模流入户，多数土地流出的农户则无法分享。
1.3土地流转租金逐年攀升，促使生产成本大幅提高土地流转价格高是一把“双刃剑”，一方面，使农民的土地财产权得以实现；另一方面，租金过高增加了农业生产成本，让种粮无利可图，加剧了土地流转非粮化势头，也延缓了土地流转进程。在正值麦收前夕的雨季调研中可以发现，种粮大户的焦虑心情难以掩饰，纷纷诉苦：“近些年，农业生产风险越来越大，租金、劳动力、农资价格轮番上涨，农业生产成本上升很快。但老乡仍不断要求提租，否则就退田，让我们很头痛！种粮无利可图，又贷不到款，无法投资农田水利建设，一旦发生旱涝灾害只能靠天收。这些年生产上长期大面积种植单一作物和品种，加快了病虫害大暴发的频率，很难防治。这些天夜里我们常常失眠，如老是下雨不开晴，大面积穗发芽将难以避免，麦子收不回来，连老本都要搭进去了！如今的农业保险赔付率又很低，付给农户的租金根本兑现不了，我们真的很难”。
1.4规模化土地流转进程难以逆转，农民返乡种地无门因目前采用的是规模化土地流转方式，承租方难以与众多农户逐一签订合同，一般由村集体组织强势介入和农户谈判，代签合同，然后由村再反租倒包给承租者，往往违背了农民意愿，容易产生流转纠纷。过去发生在亲戚邻里间土地转包，一般能随时要回土地，而这种规模化的流转协议一旦签订，承租方往往投入一定的资本，集中连片进行规划，农民进城务工如遇务工环境差、待遇低或因岁数大而想返乡种地的话，则活命田难以收回，断了退路。
2关于发展土地适度规模经营，加快土地流转步伐的政策建议
土地政策是农村政策的基石，土地制度的任何变革，都会引起社会问题。土地流转政策性强，涉及面广，事关广大农民的切身利益和农村改革发展稳定大局，事关新型农业经营主体的健康发展。
2.1发挥政府的引导作用，帮助经营主体解决生产中的难题要在农民自愿的基础上主动作为，积极做好土地流转的指导和服务工作，建立完善土地流转的监管机制和服务机构，提供流出和流入双方沟通对接与信息的平台，积极指导合同签订、变更、解除和纠纷调解工作。针对各地土地流转的实践，合理评估农村土地价值，提出土地租金的适宜指导价格，为规范土地流转提供依据。针对农业经营主体生产经营风险加大的现实，切实帮助其解决当前农业基础设施建设、农业辅助设施用地、融资信贷及农业保险等方面的迫切需求。
2.2出台全省土地流转的指导性意见，构建土地流转的法制保障政府职能部门要认真调研，及时出台扶持土地流转、适度规模经营的指导性意见和激励政策。涡阳县的做法值得借鉴，该县财政每年拿出80万元，对6.7hm2以上的规模流转大户进行奖励；为促进粮食生产，该县对种粮大户（家庭农场种植粮食作物面积超过20hm2，承包期限2年以上）给予租地补贴，这些措施有效地引导土地向家庭农场等新型农业经营主体有序流转，保障了粮食安全。土地流转已实践了多年，省人大常委会应针对农民土地权利界定、土地流转监管、补偿标准、纠纷处理等基层难解决的问题，制定安徽省有关土地流转方面的地方性法规，完善土地流转价格补偿和利益保障机制，规范和促进土地流转行为。
2.3维护农民的土地权益，提高农民参与土地流转的积极性一是深入广泛宣传土地流转的法律和政策，通过建立土地流转试点和典型示范，让农民充分认识到土地经营权有序流转并不影响其土地使用权的行使。加快农村土地确权登记步伐，明晰农民土地产权，从而解除农民对流转土地的思想顾虑。二是土地流转中要注意维护农民利益，任何组织和个人，不得截留农民的土地流转收益。政府设立的土地流转专项资金奖励和补助，不仅针对流入方，也要惠及土地流出方的广大农户，包括岁数较大无法在城里务工而回乡的无地农民。三是建立适应农村经济社会发展水平的社会保障制度，研究应用“土地使用权流转出让金作为农村居民的社会保障制度”，降低农民对土地的依赖程度。四是提倡发展农民土地股份合作社，引导农民以土地承包权入股，强化土地流转双方的利益联结机制。
非农户口农村土地确权政策范文3
关键词：新型城镇化 金融机构 集体土地流转
新型城镇化是我国实现全面现代化建设目标的必由之路，资金需求规模大、期限长、主体多元、结构复杂，是一项投入巨大的复杂系统工程，离不开金融的大力支持。蒋超良：《为新型城镇化提供全方位金融服务》，载《人民日报》，2013-03-18，第12版。大兴区位于城乡接合部，有其特色的农业产业支柱，在北京郊区中具有较强的代表性，同时也是全国六家农村金融改革试验区之一。因此，本文以北京市大兴区为例，在调研的基础上找出金融机构对接城镇化金融需求的障碍，并提出解决问题的建议。
一、大兴区城镇化进程中金融需求发展趋势
大兴区是距离北京市区最近的远郊区，占据了“连接一轴、横跨两带、关联多中心”的重要地位，被市政府定位为“北京具有生态特色的宜居新城，北京重要的物流中心，现代制造业和文化创意产业的重点培育地区”。全区总面积1 9366平方公里，耕地面积576万亩，下辖14个建制镇，527个自然村和119个社区居民委员会，总人口为226万人，其中农业户为105万户，农业户口人数为309万人。
大兴区农村经济已形成第二、第三产业为主导、第一产业向现代都市型农业转变的格局，城镇化建设金融需求主要集中于基础设施建设、农业现代化和农民非农化等方面，呈现以下发展趋势。
1现代农业资金需求增长迅速。近年来大兴区发展都市型现代农业成果显著，设施农业占农业产值比重超半数，观光农业增势强劲。大量资金需求集中在观光农业、特色农业、品牌农业、养殖业以及农副产品的深加工和保鲜运输等方面。随着农业生产从劳动密集向技术密集的不断转变，农业产业化、专业化、规模化趋势日益明显，农产品从生产到加工、运输和销售的整个链条都需要资金支持。
2基础建设资金需求较大。城镇化建设、产业结构升级和农业的规模化经营带动了农村基础设施、农业设施、厂房、农民住房等方面的资金需求。尤其是城乡接合部改造，大兴区涉及集体土地10平方公里左右，绝大多数都需要巨大的资金支持。此外，河道治理和水利设施建设也有大量的资金需求。
3资金需求周期延长。北京市远郊区县农民家庭经营性收入占全部收入的比重接近40%，生产经营性需求催生了长期大额的融资需求。随着农村经济结构的不断调整，各种高效经济作物占比不断提升。经济作物一般有较长的生长周期，而且农业产业化也使得资金链延伸，为了实现农业生产的循环，资金的需求周期也相应延长。
4农民理财性金融需求提升。由于城镇化和农业产业化的影响，农民收入来源中工资性收入比重越来越大，农民收入与土地的关联越来越弱，收入来源工资化明显。据2012年北京市金融年鉴统计，2011年3 000户农民家庭平均每人年纯收入中，工资性收入已经占生产性收入的8754%，比2010年提高637个百分点。这导致农户持有金融资产有多元化的趋势，个人理财性金融需求有所增加。同时，农村集体经济组织资产保值增值、增加农民资本性收入的金融需求也日益增长。
5改善类服务需求旺盛。随着北京郊区经济的发展和农民生活水平的提高，农民的资金需求从以生产性需求为主向生产与消费需求并重转变，而且消费需求在逐步多样化。北京郊区在交通、通讯、教育、医疗、娱乐、金融和社会保障方面的需求不断向城区靠拢。据统计，京郊农村在建房、孩子上学、医疗保健方面的投入资金约占农村信贷资金的45%，尤其是农村子女上大学助学贷款方面的需求较大。
二、城镇化进程中实现金融供求平衡障碍重重
新型城镇化面临农村金融服务体系不完善、农村金融供给不足的问题，其中核心问题是信贷供给不足。解决此问题主要存在以下几方面障碍。
1农村土地担保功能受限。城镇化建设耗资巨大，靠保证担保或者信用方式投放贷款只是杯水车薪，盘活大量优质集体土地资源尤为重要。然而，农村集体土地担保功能受限，导致城镇化建设面临项目融资难和银行放贷难并存的困境。集体土地担保功能受限主要存在三方面原因。
一是法律制度限制。现阶段，国家法律不允许农民集体所有的土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设，农村土地流转受限导致担保功能缺失。
二是地方政策缺失。由于市场经济对土地要素统一市场的要求、城镇化对集体土地流转的要求十分迫切，因此2003年北京在平谷、延庆的几个村镇进行了试点，但没有实质性的后续配套，办法实际上没有真正实行，辖内农村集体土地使用权依然无法抵押。
三是市场机制空白。在城乡二元结构下，农村集体土地流转既缺乏土地价格形成的机制，也缺乏交易的中介服务体系，并未形成真正的市场价格，土地的抵押价值并不明显。
2其他担保方式效果有限。大兴区在农村集体土地无法提供担保的情况下，探索成立了商业担保机构和政策性担保机构等。但由于自身盈利需要或者运营机制不健全，在以下方面存在问题：一是地区范围内的担保机构由于缺乏政策性支持，在提供担保服务时缺乏主动性和积极性，往往出于自身利益的考虑列出种种限制条件，最终造成贷款难以投放。二是对政策性担保机构缺乏风险补偿，如果涉农贷款的大规模风险袭来，这些政策性担保机构将难以维持。
3城乡金融基础相距甚远。长期以来，我国城市和农村金融资源分布不均衡，造成城乡金融经营环境、服务水平、金融机构经营能力和风险管理水平差距较大。虽然北京在城乡一体化的发展道路上一直走在全国前列，但是二元经济结构的影响依然存在。周立：《北京市农村金融服务体系的重新构建》，载《农村金融》，2009（3），111-113页。从整体上看，农村金融基础薄弱，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，金融创新不足。非银行金融机构布局失衡，还没有形成完全意义上的金融机构组织体系，难以满足城镇化进程中农民日益多样化的金融服务需求。同时，许多涉农企业存在财务制度混乱、管理水平低下、无法提供有效担保等特点，难以符合银行现行信贷产品对企业的要求。
此外，由于历史因素积累，农村信用环境也不甚理想，制约了农村金融的发展。同时，农村金融监管体制也存在缺陷，主要表现在金融创新受到抑制、风险控制主体缺位、监管理念落后、方法简单、考核指标体系不完善等方面。
三、破解城镇化金融供给障碍正当其时
在当前新型城镇化建设的历史时期，破解城镇化金融供给障碍已具备“天时”、“地利”、“人和”三重条件，推进集体土地流转等城乡一体化制度改革正当其时。国家推进新型城镇化建设进程的重要战略部署，以及中央政策对集体土地流转有所放开，让破解城镇化金融供给障碍有了“天时”；地方试点集体土地流转在实践上为改革提供经验支持，让破解城镇化金融供给障碍有了“地利”；农民收入中工资占比提升导致农民对土地的依赖减弱、对新型社区的期待增强，让破解城镇化金融供给障碍有了“人和”。齐具天时、地利、人和等条件，说明通过农村土地流转制度改革等方式破解城镇化金融供给障碍已具备可行性。
（一）国家战略部署和中央政策放开——破解障碍已具“天时”
十以来，党和国家将新型城镇化建设作为推动我国经济和社会发展的一项重要战略部署。总理在今年年初会见法国经济和财政部长莫斯科维奇的谈话中指出，中国发展不平衡矛盾突出，最大差距是城乡差距和区域差距。积极稳妥推进新型城镇化，就是直面两大差距，核心是人的城镇化，关键在于提高城镇化质量，并破解城乡二元结构，推动现代农业发展，走出生态、节能、集约的城镇化路子。可见，新型城镇化关键在于破解城乡二元结构，落脚到破解制度障碍上，就在于逐步推进土地制度改革，最终实现“同地同权同价”。
回溯历年中央政策可以发现，对农村集体土地流转也有逐步放开的趋势。自2003年起，中央就陆续出台的一些文件中有关于集体土地使用权的政策指导。如2003年的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，提出“积极探索集体非农土地进入市场的途径和办法”；2008年的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出“逐步建立城乡统一的土地市场，对依法取得的农村集体经营性土地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”；2010年的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，提出“积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性土地流转和宅基地管理机制”。
（二）各地试点积累丰富经验——破解障碍已具“地利”
为解决农村集体土地流转障碍，地方立法、试点地区实践一直在探索适当放开的途径。2001年以来，国土资源部先后设立了河南新乡、安阳，江苏苏州、昆山，安徽芜湖、上海南汇、浙江湖州、福建古田、广东深圳等多个集体土地流转试点地区。各地区集体土地流转试点主要有以下四种实践模式：
1转权让利模式。浙江宁波、温州和江苏常州等地属于此种模式。此模式与现行法律冲突最小，创新在于，在保留集体所有、不涉及土地所有权变更的前提下，允许集体土地在集体经济组织内部成员之间流转。缺陷在于如果向集体经济组织成员外部的主体流转必须通过土地征收转为国有。
2保权让利模式。江苏无锡，安徽芜湖，上海嘉定区和上海金山区等采用此种模式。此模式最接近于国有土地“同地同权”的模式。具体做法是：在保持集体土地所有权不变的前提下，集体经济组织可以以转让、出租、联营、入股等方式设立集体土地使用权供其他使用者使用，并获取土地收益、流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按比例分配。缺陷在于，集体土地要由乡镇政府成立的建设投资公司统一开发。
3准国有化模式。福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇采用了这种流转模式。王淑华：《城乡建设用地流转法律制度研究》，复旦大学博士学位论文，2011。此模式核心在于在保留集体土地所有权的前提下，地方政府按照征地方式对集体和农民进行了补偿，集体自己不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地部门的统一安排下进行流转，土地管理部门也对该部分土地按国有土地进行管理，土地流转获取的大部分收益也由当地政府获得。
4混合模式。即规划区内“转权让利”+规划区外“留权分利”模式。江苏苏州及浙江杭州、台州等多数地方采用了此种模式。城镇规划区外的集体土地可保留土地所有权，建立集体非农业土地流转市场，并与国有土地市场相衔接；城镇规划区内的集体土地流转需要通过土地征收进行，由国家统一开发和出让。
大部分试点地区主要是基于地方工业经济和社会发展的需要，仅仅将着力点放在如何促进流转上，满足于如何在现行体制内使集体组织利益最大化。虽然还存在缺乏合理的确权程序、配套制度不健全等问题，但这些地区的实践为集体土地流转改革积累了宝贵经验。
（三）农民收入结构变化使改革获得社会基础——破解障碍已具“人和”
制度改革必须以社会意愿为基础，否则将陷入重重荆棘而步履维艰。根据上文分析，北京农民收入来源中工资性收入比重越来越大，收入来源工资化明显。这说明，农民收入与土地的关联、农民对土地的依赖度在逐步减弱。同时，农民收入整体提高，对生活水平提升的需求也越来越旺盛，对新型城镇化的期盼也越来越强烈。这就分别从正反两方面为集体土地制度改革打下坚实的社会基础。
四、因地制宜、统筹兼顾，走出新型城镇化金融支持困境
解决城镇化金融供给不足的问题，应当着眼全局、立足长远，坚持因地制宜、统筹兼顾的原则，通过政府、金融“两个主动”，打通政策、资金“任督二脉”。即政府部门主动牵头、加强支持，金融机构主动创新、积极配合。同时，还需要监管部门完善差异化监管体系，为新型城镇化“金融供血”工程提供良性环境。
（一）加强政策支持，为新型城镇化建设提供良好的发展土壤
我国城镇化是由政府主导的，政府政策支持对新型城镇化至关重要。政府要因地制宜地加强政策支持，以农地制度改革为根本，以配套制度建设为补充，以信用体系建立为保障，为新型城镇化建设提供良好的发展土壤，积极稳妥地推进城镇化。
1完善农村金融法律体系，建立农地流转制度。根据农村金融体制改革的要求和趋势对现有的金融法律法规进行调整和修订，并改革现行法律对农村土地流转的限制，赋予农村集体土地抵押权力。具体可以大兴农村金融改革试验区为试点，从“前、中、后”三方面全面建立农村集体土地流转制度体系。
（1）建立流转前的确权制度。加快农村集体土地确权步伐，将农村集体土地各项权利通过权证的形式确定到户。同时加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。
（2）建立流转中的交易制度。从法律上明确集体土地使用权的可流转性，创新农村土地流转模式，优化交易规则。可以借鉴城镇国有土地交易市场成功经验，建立公开的土地交易市场，科学制定土地流转的收益分配制度，完善土地流转价格形成机制。
（3）建立流转后的保障制度。政府应当加强对失地农民的社会保障，逐步建立全国统一、覆盖城乡的社会保障体系。在当前阶段，可采用“以土地换身份、换社保”的方式，失地农民享受与城镇职工同等的社会保障待遇。林子波：《东部发达地区农村社会保障》，社会科学文献出版社，2008，223页。
2完善农村金融政策体系，有效构建政府金融合作机制。政府应当明确角色定位，完善配套政策，与金融机构建立平等有效的合作机制，为金融机构提供信息透明、风控到位和社会有序的有利环境。具体而言，首先应当建立金融机构与政府的沟通协商机制，提升市场信息透明度。市场信息是金融机构做出投资决策的关键因素，而市场信息不对称是政府和金融机构之间有效沟通的障碍之一。透明的信息环境是金融机构有效支持城镇化建设的前提。其次，为金融机构投资建立风险分担和风险补偿机制，扫除金融机构后顾之忧。建立信用贷款担保制度，设立风险基金，构筑风险分散、损失补偿机制。对涉农贷款提供财政贴息，并实行普惠制的税收政策，对服务城镇化建设贡献突出的金融机构给予税收优惠。同时，在财政、投资体制改革方面，放宽城镇化建设投资的准入限制，鼓励社会投资，并加大外资的引进力度。最后，逐步打破城乡分割的二元制度，健全城镇的居住、公共服务和社区服务功能，夯实金融支持城镇化建设的社会基础。促进城乡劳动力合理有序流动，建立以市场为导向的城乡统一的劳动力市场，同时大力发展第二、第三产业，增强城镇吸纳就业的能力，使农村人口不但“住得下”，而且“留得住”。
3完善农村金融信用体系，营造良好的信用环境。加强专业信用评级机构的建设，广泛开展信用户、信用镇、信用企业的评定工作，逐步将乡镇企业和农户纳入全社会的信用体系。完善宣传引导机制，加强金融知识及诚信的宣传教育。强化失信惩罚机制，加大失信者的成本，创造良好的信用环境，降低农村金融机构的信用风险。
（二）强化金融创新，完善新型城镇化金融服务体系
金融机构应当深入研究新型城镇化和城镇新人口的金融需求，努力打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系。张云：《打造开放、多元、协调和创新的城镇化金融服务体系》，载《中国经济时报》，2012-12-31，第2版。
1完善供给系统，统筹发展各类金融机构。各类金融机构要明确在城镇化进程中的市场定位，统筹发挥商业金融、合作金融、政策金融、民间金融等各方面作用。当前，商业性金融要着力发挥在健全城镇功能和完善城镇社会服务方面的作用，支持第三产业发展，支持农村基础设施建设、农业产业结构调整、农产品进出口等。政策性金融要充分发挥在城镇化进程中的中坚作用，为城镇基础设施建设提供资金，引导农业产业结构调整和升级，提高农业综合生产能力，弥补商业性金融的不足。合作性金融要发挥在城镇化进程中的主力军作用，继续做好对农户的小额信用贷款、联保贷款的同时，加大对个体工商户、专业种养户及中小企业的支持力度。村镇银行、资金互助社、小额贷款机构、社区银行等中小金融机构要发挥灵活、方便的优势，充分满足中小企业及普通农户的金融需求。此外，对民间金融要加强引导和规范，弥补正规金融供给的不足。
2加强金融创新，及时有效对接城镇化金融需求。一是加强产品创新，发展各种直接融资工具，并积极探索权益质押、动产质押、订单、仓单、保单及无形资产质押、联保互保等担保方式。二是加强服务创新，不断拓宽金融服务渠道，积极与政府、其他金融机构及企业合作，组建专业服务团队，设计个性化金融服务方案，提供城镇化发展融资安排、财务顾问、投资咨询等综合金融服务。积极探索产业链服务模式，加大对现代农业发展的支持力度，着力提高农业产业化水平。三是加强渠道创新，坚持物理、虚拟两大渠道并重，在持续加强农村网点建设的同时，着力完善信息化电子系统，加快推广手机银行、网上银行、电话银行等电子化渠道，积极布设“农商通”等综合金融平台，尽快实现金融服务“村村通”，不断满足城镇化进程中日益丰富的金融需求。四是加强流程创新，对中小微企业和农户实行差异化服务流程，对中小微企业信贷业务实行“一次调查、一次审查、一次审批”的快速流程，为农民提供方便快捷的金融服务，帮助农民展业创业。
非农户口农村土地确权政策范文4
一、“城中村”存在问题的分析
“城中村”是城市急剧膨胀与城市管理体制改革相对滞后所产生的结果，其无序化建设和发展给现代城市带来了诸多问题。一是因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地权属和使用混乱，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是。二是村内道路等级很低且不成体系，道路狭窄弯曲，消防车、救护车难以进入，安全隐患多，抗灾能力极低。三是村内环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏，市政及公共配套设施不足，“脏、乱、差”现象严重，与城市景观极不协调。四是社会治安问题突出，大部分随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。五是传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，私房出租的巨大收益并未带来村民素质的提高，富裕之后不思进取，不工作、不读书的现象在中青年村民中蔓延。等等这些使“城中村”改造成为必然。
二、“城中村”问题形成的原因
“城中村”是我国城市化发展到一定阶段的特殊现象，追根溯源，其形成主要有三个方面的原因：
（一）城乡二元体制并存是“城中村”的主要成因。从20世纪50年代开始，我国逐步建立了高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，城乡分割明确。改革开放以后，随着社会经济快速发展，城市化进程大大加快，政府出于公共利益的需要，不断扩充城市的区域空间，将城郊农村纳入统一管理，由于村落特有的独立性和封闭性，这些村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制，即形成了城市里的农村社区――“城中村”。管理政策存在的巨大差异，导致行政管理制度条块分割，原有的行政区划缺乏科学性，被征用后的村镇始终未被国家同步从制度上纳入城市社区管理的范畴，在城市中逐步形成一个特殊区域，无法与城市同步协调发展。
（二）土地产权模糊也是城中村问题形成的一个重要原因。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山，属于集体所有。”由规定可知，我国存在国有产权制度和集体产权制度两种形式，一般而言，城市中实施国有产权制度，农村和城郊中采用集体产权制度。由于城市的向外发展，必然向农村扩张，城郊结合部的土地变得稀缺，土地价值增值，但农村土地集体产权制度本身就是一种极其模糊的产权安排，容易形成类似“公地悲剧”的经济现象，造成土地资源的滥用。
中国农村在上世纪实行了家庭联产承包责任感，家庭承包制下的农地产权特点是“集体所有、分户经营”，既保护了土地的集体所有制，又赋予农民在承包期内对土地的经营权。承包制的实行，取得了举世瞩目的成就。但这种土地产权制度安排并不是一次完整的产权变革，在经过一段时间帕累托改进后，该种土地产权制度安排的边际效用渐渐减弱，已呈现制度上的缺陷。上述“城中村”问题的出现就是土地集体产权模糊的典型表现。
农村土地所有权法律上明确规定属于集体，但集体对土地的产权是残缺的，表现在以下方面：1.在《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有；在《民法通则》中则被界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。法律对土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织没有明确界定，也没有进一步明确由谁来行使所有权。所有权实际处于虚置状态，这导致土地产权主体的多元化，各主体为争夺所有权而发生冲突。2.《中华人民共和国土地管理法》规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，使所有权成了一种抽象的法律象征，土地产权难以转让。
当城市向农村扩张的过程中，城郊土地资源稀缺，由于土地集体产权安排的残缺，各利益主体处于自身的考虑，必然导致行为的短期化，才会诱发“城中村”现象。
（三）“城中村”形成是多头利益博弈的必然结果。在城市化进程中，城市政府往往通过征用近郊农村土地来实现其扩张，其间，必然要处理好村民的现实利益和最终出路。平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面利益。作为经济个体的村民，与公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面，村民没有别的自然资源，也较少具备管理、文化等社会优势，土地便成为村民所拥有的最重要、最熟悉并且也是最有效的资源，在生存和利益驱动下，农民滥用土地搭建私宅；另一方面，由于政府财力有限，为规避巨额成本，在初期的城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化演进过程中，城市政府常常选择绕开村落的迂回发展思路，导致“城中村”普遍存在。第三方面，在市场规律的作用下，投资者要获得适当利润，必然会想方设法躲避或跳开利益冲突大、各种矛盾复杂、交易成本相对较高的农村地块去寻求开发，这就在客观上促使城市中农村社区的独立存在与封闭。
三、解决“城中村”问题的举措
党的十六大规划了全面建设小康社会的宏伟蓝图，在急剧推进城乡一体化、乡镇城市化过程中，如果说“城中村”改造已成为各地城市所必须面对的一个紧要问题，那么，如何超前规划城市布局，提前改革现有的不适应的户籍、土地、行政管理等制度，抓紧消除城乡二元体制壁垒，从源头上减少或杜绝一边改造“城中村”，一边产生“城中村”现象的发生则显得更为迫切。
（一）变革产权制度、从源头上解决“城中村”问题。解决“城中村”问题的治本之举在于变革现有模糊的土地产权制度安排，否则，“城中村”问题会随城市的发展呈现出同心圆似扩大的趋势。土地集体产权制度的创新应遵循小平同志的“是否有利于生产力发展”的原则，最大限度地发挥土地产权的激励作用，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用。笔者认为，农村土地产权制度变革的根本出路是使土地产权具有清晰的排他性和可转让性。如可以确立土地私有产权制度或排他性和流动性强的国有土地产权制度和共有土地产权制度。
（二）逐步变革城乡二元管理体制。 我国应逐步取消严格区分农业人口和非农业人口的城乡二元管理体制，打破城乡之间在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面的明显分割。逐步取消村委会和居委会，使居民都纳入社区管理范围，让社会保障体系覆盖至全社会，农村实施农户加公司组织模式。这是解决“城中村”问题的根本。
（三）对既有“城中村”问题的对策。对已经形成的“城中村”问题，应采取相应措施予以逐步解决。具体步骤如下：
1.对“城中村”中所有的资产进行确权，特别是土地、房产和村属企业的产权归属问题。
2.制定相应政策在村民、外来户和地方政府之间合理分配土地和房产价值升值收益，使“城中村”中的土地和房产纳入现行正规的土地和房产管理框架内。
3.转变居民的身份，完成由村民到居民的转换。
非农户口农村土地确权政策范文5
[关键词]城乡统筹;发展模式;理论综述
[中图分类号]F20;F3[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)06-0035-04
中国的城乡二元结构问题由来已久,极大地阻碍了工农业协调发展和宏观经济稳定,从根本上制约着全面建设小康社会和现代化进程。自2002年10月起,国家相继提出统筹城乡发展,构建社会主义和谐社会以及建设社会主义新农村等重大战略,将改变城乡二元结构,推进城乡协调发展从理论研究转向了实践行动。
一、统筹城乡发展的内涵
(一)城乡界定
费正清(2000年)在《美国与中国》一书中论述:“自古以来就有两个中国:一个是农村中为数极多从事农业的农民社会;另一方面是城市和市镇的比较流动的上层,那里住着有产者和有权势的家庭”。可见,中国的城乡二元结构问题由来已久。
高文杰研究发现,世界上界定城乡标准包括人口规模标准、人口密度标准、行政区划标准、职业构成标准等,其中行政区划标准最为普遍。
1.行政区划标准。张迎春认为,按我国的传统标准和统计口径,从建制的角度看:“城”的部分包括县城以及县城以上城市的城区;“乡”的部分,包括县城以下,即乡镇和广大比较分散的农村居民点。林贤郁也阐明了以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础,以城镇的实际建设为划分依据下,我国的地域划分为城镇和乡村。城镇包括城区和镇区,乡村则指乡中心区和村庄。
2.人口规模标准。怀特比(Whitby)把农村定义为考虑了城市地区之后所残留的部分,农村就是非城镇。张承良借用怀特比的定义,研究了中国关于城镇地区的界定在1955年、1963年和1984年的3次改动。现行的城镇标准改动于1984年,它是指拥有60000非农业人口并且每年的GNP超过2亿元人民币的地域。如果人口少于60000,那么,该地区必须是重要的工业或矿业基地;或者是省政府部门所在地;或者是大规模原材料集散地;或者是位于边陲和偏远地区的重要城镇。
3.户口标准。庹国柱等认为,中国的城乡界定主要是以户口为主要标准的,是城市还是乡村得看大多数居民是农业户口还是非农户口。在南方的一些工业经济产值超过西部一个县或地区的乡镇,因为劳动者大多是农业户口或者未成为建制镇,那也只能算是农村。
4.城乡划分界定的发展。雷海章提出,农村是一个历史的、动态的、发展的概念。现代农村的内涵已经不仅是农业、农民聚居的地方,村已成为具有政治、经济、文化职能的综合体。农村是与城市相对而言的地域,是生产、生活聚集程度较低,又有特定自然景观的地区。张军连也赞成农村是与城市相对应的历史的、动态发展的概念,是在人口密集的城市及小城镇建成区以外的,与城市及城镇保持密切联系的具有开敞绿色空间的地域,包括农村居民点及赖以生存的自然生态环境。
(二)统筹城乡发展的含义
统筹城乡发展的含义随着学术界的探讨不断发展、丰富,但它的实质受到了一致肯定,即解决“三农”问题,促进二元经济结构转变。
钟甫宁认为,城乡统筹发展的核心,从长远来看,是创造非农就业机会和提高农民人力资本,帮助农民增收,从而保持城乡社会持续稳定、健康发展。韩俊、陈锡文等都认为,统筹城乡发展是一项巨大的系统工程,是指在整个国家社会经济的发展方面如何做到统筹。其中关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。
顾益康认为,坚持城乡统筹就是要彻底摒弃计划经济体制,彻底改变城市偏向的一系列政策制度,摆脱城乡分割、重工轻农、重经济总量增长轻结构优化、重投资轻消费的发展战略模式,实行城乡一体化的比较优势发展战略。王梦奎认为,统筹城乡发展的实质,是解决“三农”问题,促进二元经济结构的转变。“三农”问题可以说是我国社会经济的永久主题,它已经成为制约我国进一步发展的瓶颈。姚林香对统筹城乡发展的表述是,指政府站在国民经济和社会发展的高度,统一筹划城乡关系及其经济社会发展,打破城乡分割,缩小城乡差距,促进城乡二元结构的转变,实现城乡的良性互动和协调发展。
二、统筹城乡发展的模式
统筹城乡发展的模式最早是先生提出的,他所认为的模式主要是城镇企业发展模式,在总结苏北调查的《小城镇・苏北初探》一文中,首次提出发展的“模式”和“苏南模式”。1986年他到浙江温州考察时,明确了“发展模式”的意义,即“在一定地区,一定历史条件下,具有特色的发展路子。”以下列举几种讨论得较多的模式:
(一)苏南模式
将苏南模式概括为,通过公社这个集体经济的积累,有足够的资金一步到位地把工业引进了农村,然后开始抓住农村体制改革的机遇,快速地发展起乡镇企业,带动经济的整体发展。苏南模式的发展条件是依靠区位环境优势和历史传统,且苏南是近代中国工商业的发祥地,并在计划经济时期就开始了集体经济的探索。
主要特征:农民依靠自己的力量发展乡镇企业,乡镇企业的所有制结构以集体经济为主,乡镇政府主导乡镇企业的发展。
积极效应:吴敬琏指出苏南模式的成功之处,一是找到了一条中国特色转移农村剩余劳动力的道路,通过乡镇企业的发展,致富农民,繁荣农村;二是这种模式下的乡镇企业在计划经济夹缝中生长,却不断地冲击计划经济体制,开辟通向市场经济之路,使改革开放能趋易避难,较快地取得成效。
随着社会主义市场经济的不断发展,顾松年指明了这种模式暴露出的政企不分、产权不明晰、负债率过高等深层弊端。
(二)温州模式
将温州模式概括为,以生产小商品为主,然后通过广大的运销网络出售家庭作坊的产品,形成的“小商品、大市场”发展方式。杜润生则认为,温州模式是一种“民办、民营、民有、民享”的经济,因而也是一种自发、稳定、可持续发展的经济秩序。它的发展条件包括:一是家庭手工业的历史传统;二是高度紧张的人地关系和生存压力;三是计划经济时期寻找生计的习俗;四是改革开放初有利的宏观经济环境;五是温州地方政府鼓励个体私营经济和股份合作经济发展的政策。
主要特征:董辅、赵人伟把温州模式的特征概括为:“以家庭和联户经营的民办工业同专业市场、农民购销员和民间信贷相结合”。张仁寿、李红概括为:以家庭经营为基础,以市场为导向,以小城镇为依托,以农村能人为骨干。徐同文认为这种模式的特征是内生性、民营化、市场化带动工业化、集群化。
(三)民权模式
在河南民权县,看到了当地发展的庭院经济,和他后来在河南信阳看到的所谓的“公司+农户”模式,认为这可能是适合中原农业地区经济发展的一条路子。在此基础上形成了促进区域发展的淮海和中原经济协作区,在中部地区被称之为“公司+基地+农户”的路子。
主要特征:高度统筹化、特色化、体制创新。
(四)苏北模式
认为,以徐州和林县为代表的,组成建筑队到外地承包工程,这种专业性劳务输出的富民路子也可以看作一种模式。
(五)侨乡模式
靠近福州的福清县,由侨胞投资兴办各种用现代设备和先进技术建立起来的企业,甚至成片开发工业小区,和国际市场密切相连的发展方式。
(六)珠江模式
20世纪80年代中期,国务院批准成立了“珠江三角洲经济开发区”,该地区借助临近香港的地缘优势,普遍发展“三来一补”企业,与香港形成前店后厂的发展格局。它拥有临近经济中心的地域优势和较为宽松的经济政策环境。
主要特征:通过大力引进外资企业和发展外向型经济带动区域工业化,其中“三来一补”是当时外资企业的主要形式。
但这种模式也存在薄弱环节:外资比重高,过分依赖加工贸易;过度重视招商引资,地区间攀比,土地价格竞争激烈;利用廉价劳动力,拥挤在加工制造末端,恶性竞争;出口为主,易受国际经济波动影响。
(七)成都模式
易中天认为,“成都方式”蕴含着普遍规律和普适价值,这就是科学、民主与法治,分别体现在成都搞的“城乡一体化”、“基层民主建设”和“规范化服务型政府”。李光跃阐述了成都推行的“三大重点工程”是:农业产业化经营、农村扶贫开发工作、农村发展环境建设;“三个集中”是:工业向集中发展区集中、农用耕地向规模经营集中、农民向城镇集中。这种模式的发展有着以下条件:近郊农村区位条件、交通设施、农民素质等方面都较优越?熏而且还能较好地接受成都和重庆两个特大城市在产业转移、资金、技术、人才等方面的辐射?熏其经济发展水平本身较好?熏城乡统筹的起点较高。
主要特征:一是还权于民,二是推行基层民主,三是服务型政府的建立。
基本路径:一是强化政府对农村的社会管理和公共服务职能,建立城乡一体的公共福利制度;二是建立以支持农村发展为重点的公共财政体系,包括建立城乡统一的户籍制度,推动以“还权赋能”为核心,“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”为目标的农村产权制度改革。
三、统筹城乡发展的手段及有效路径
(一)发展区域工业化
提出,农村发展单靠农业不行,还要工业化,要发展副业和乡镇企业,让“工业下乡”。发展乡镇工业的好处集中在吸收劳力、增加收入和发展集镇建设这三个方面。1998年,他在《我看到的农村工业化和城市化道路》中要求发展工业化要一手引进高科技,集中力量扩大规模和提高质量,向发展跨地区甚至跨国家、大集团的、农民自办的、体制多元的新型乡镇企业发展;另一手是发展以农户为单位的,家庭工业为基础,加上为它服务的、广泛高效的、提供信息和销售的中介体。刘志澄认为,发展和壮大县域经济是统筹城乡发展的突破口,应着眼于工农业协调发展、城乡共同繁荣、大力发展农村商品经济,其实质也是发展区域工业化。张迎春认为,工业协调发展是统筹城乡发展的重要途径,即把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动,有大量农民参与的工业化路线。他尤其强调城乡工业分工和协作,乡镇企业发展和农业发展的协调,鼓励乡镇企业把自身的发展与农业产业化相结合,把农产品加工业作为主营领域,通过发展农产品的深加工带动农业产业化的发展和升级。徐同文阐述了发展区域工业化是城乡经济协调发展的三大动力之一。他强调要坚持城乡产业集群发展,提升农村工业化水平,拓宽工业化的空间。
(二)建设区域城镇化
结合我国人口众多、地域广阔的国情,认为,我国应该走大、中、小城市和村镇同时并举遍地开花的“城市化”道路。他的想法是以沿海的上海、香港、京、津和内地的重庆等为重点发展500万到1000万人的大都会;以200万到500万人规模的大中城市为主体,带动辐射周边地区;以星罗棋布的几千到几万人上下的小城镇和几十万人上下的小城市为依托,承载下一步农业产业化进一步解放出来的富余劳动力和农村工业化的浪潮,形成中国农村工业化和城市化的全国多层次、一盘棋的合理布局。韩俊认为,从根本上解决“三农”问题必须积极推进城镇化,逐步减少农民。我国的国情决定了城镇化必须走多元发展的路子,大中小城市和小城镇并举,形成分工合理、各具特色的城镇体系。陈锡文指出,在我国这样一个人口众多的大国中,推进城镇化,实际上没有只要大的不要小的,或者只要小的不要大的这样的固定模式,而是从实际出发,关键问题是,大中小城市和小城镇都要协调发展。王梦奎阐明了解决城乡二元经济结构的根本途径是工业化和城市化。城市化和城镇化的提法,实质是一样的,都是指大量农业人口向非农业的转移。他指出,城镇化不是简单地农村人口向城市迁居,而是几亿人生产方式和生活方式的根本转变。城市化需要制度创新。曹玉珍指出了我国城市化落后于工业化这个不争的事实,提出城镇化是解决三农问题的根本出路,大中小城市和小城镇的协调发展是中国发展的客观要求,城镇化的目的是加快城镇化进程,并不在于从根本上缩小城乡差别。
(三)打造农业“三化”
韩长赋认为,统筹城乡经济社会发展,化解“三农”问题,应该着重处理好农业“三化”――产业化、市场化、现代化问题,推进农业结构战略性调整,提高农业的质量、效益和竞争力,加大对农业的支持和保护力度,保护和调动农民的积极性。王梦奎提出统筹城乡发展问题的重点就是要解决“三农”问题。解决好“三农”问题主要是通过发展农业生产和农业“三化”,帮助农民增收。胡乃武等在农业现代化发展过程中,针对中国农业发展的特殊问题提出了对策:设立农业创新基金,建立适宜的培训体系;健全农产品市场,破除垄断;建立保护农业和农民利益的政策体系,如农产品价格补偿机制。张迎春认为,推进农业现代化是巩固和加强农业基础地位,提高农业竞争力的根本举措,这样,农业劳动生产率才能提高,农民才能增收,农村社会事业发展才能提高,最终才能达到统筹城乡发展的终极目标――消除二元结构。一要稳定发展农业生产;二要提高农业科技创新;三要调整农业结构;四要发展农业产业化经营;五要加强农村现代流通体制建设。廖建平从建立原料基地和加工企业结合的食品产业体系、发展农民专业合作经济组织、提高企业研发能力、加强食品企业与流通和物流业的互动四个方面,提出了创建新食品经济体系,提升都市型现代农业整体水平。
(四)创新统筹城乡发展的制度安排
随着我国改革的深入,城乡收入差距前所未有地扩大,制度问题顺理成章地进入了学者们的视野。各学者大多从各自的专长进行分析,较系统地对现行制度作了检查。张红宇认为,统筹城乡经济社会发展希望解决的绝不是短时期的农业、农村和农民问题,而是试图建立城乡一体化良性发展的经济运行机制。统筹城乡经济社会发展,需要正视城乡统筹的阶段性特征、城乡统筹的结构转换、城乡统筹的制度创新等问题。王梦奎认为,在推进工业化和城市化的过程中,为了平稳有序地推进农村富余劳动力的转移,在城市建设和管理方面,例如户籍制度、社会保障、医疗卫生乃至义务教育等方面都需要进行必要的改革,为进城务工农民创造平等的就业机会和生存条件。同时,他强调要具体落实土地征用制度,保障农民的合理权益。胡乃武等认为,实施统筹城乡发展战略,需要政府逐步改革二元管理体系,建立城乡一体化的管理制度,包括改革户籍制度,在基础教育、就业、社会保障等公共服务领域内,赋予农村居民与城市居民均等的权利。张迎春认为,在推进城镇化的过程中,需要改革的不仅仅是农民可以自由流动进城来选择职业,更重要的还有一系列社会体制保障,如户籍管理体制、社会保障体制、公共财政体制和规范的财政转移支付体制、投融资体制和完善的要素市场等等。郭建军认为,要在推进社会主义新农村建设、深化就业与户籍制度改革?熏统筹城乡就业政策,构建有利于农村发展的公共财政体制,推进农村土地制度改革,建立城乡一体化的基础设施体系,健全以县级为基础的城乡一体化的行政管理体系等方面完善制度建设,以实现城乡经济和社会协调发展。
四、统筹城乡发展尚待研究的问题
(一)土地问题
城镇化发展中存在的一个主要问题是土地问题。城镇化发展势必会减少当地的耕地面积。这其中有两方面问题,一是耕地的减少应该有限度,起码要通过科学的测算保证粮食生产;二是在基层,政府征地仍然是软约束。农业是弱质产业,农民是弱势群体,地方财政是土地财政。成都模式通过给予农民房屋、土地确权,为“还权于民”做了好的表率。但今后如何建立健全完善的土地流转制度,仍是需要深入研究的。
(二)户籍制度
取消户籍制度很早就被列入了议程,但至今仍悬而未决。从公平正义的角度看,户籍制度的开放是不可阻挡的历史潮流。但是随着农村剩余劳动力的转移,必然带来许多深层次问题。逐步破除户籍制度的禁锢,需要结合城镇化的发展进程,城镇对剩余劳动力的吸纳水平,包括就业安置、社会保障在内的一系列公共服务水平的提高。
(三)新农村建设问题
新农村建设过程中,许多地方形式主义盛行,把新农村建设片面地理解为“建社区、修厕所”,大片的房屋被强制拆迁,农民到底从中得到了多少实惠值得反思。另外,学者们主要把目光集中于农民增收问题上,而较少关心农民的文化生活的丰富、文化水平的提高。新农村建设要兼顾硬件和软件。在建设水、电、信息、道路、房屋、绿化及环境等基础设施的同时,农村的文化、教育、公共道德、社会秩序等也不容忽视。这也绝非在农村里修建几个文化活动室所能达到的。另外,新农村建设应该因地制宜,积极寻求区域优势,重视技术攻关,建立规模产业。
(四)建立全面的统筹城乡制度支持体系
大多数学者都认识到制度层面存在问题,但缺少系统地对现行制度作检查,较少提出较全面的城乡统筹制度支持体系。尽管目前我国的学者对于如何统筹城乡发展提出了许多有益的见解和主张,但是未从根本上触动和改变传统的城乡经济体制?熏且有些城市所带县数偏多?熏力不从心?熏从而使城乡一体化的良好愿望因缺乏体制上的保障和推动而难以实现。而且当前研究很少涉及统筹城乡发展的阶段性目标,以及统筹城乡发展应遵循的原则。新农村建设在基层的形式主义,也与整个新农村建设缺乏清晰的阶段目标和发展规划难脱干系。
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非农户口农村土地确权政策范文6
及决策民主基础上的矛盾化解机制，来实现和谐社会的可持续发展。
关键词：农村转户移民群；社会管理；户籍制度改革；法治命题
中图分类号：df34
文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.09
一、契入改革进程的时代课题：农村转户移民群之社会管理创新
自人类迈入机器工业时代始，城市化水平便成为该时代衡量社会进步程度的重要测度性指标。城市化是一个具有丰富内涵的历史动态式概念，但其实质含义是恒定的：随着非农产业的不断发展，农村人口逐渐减少，城市人口数量则相应稳步上升。此乃城市化概念的核心蕴义，也是各国立法予以制度保障的明确方向。但观之中国，建国后的户籍政策和相关立法却背离此义，严控农村人口移入城市，固定与僵化城乡二元结构，造成户籍分域的隔离与歧视。改革开放后，农村居民要求放宽户口迁移控制的呼声高涨，为回应民意并适应经济发展的走势，中央和各地在农村人口转户问题上开始朝向革新意志的制度摸索。从封闭的禁锢走向开放的流动，我国户籍制度改革正在完成由被动到主动的超越，这种超越使得我们必须直面社会管理角度一系列前所未有的新型法治课题。
（一）研究之背景：以巨量农村人口的城市迁移为历史图景
历览各朝，户籍制度皆是对辖区人口进行管理的重要社会制度，但在中国的计划经济时期，该制度却被异化为分隔城乡、阻滞迁徙的壁垒政策。改革开放以来，大量农民为城市市场经济的活跃度及就业机会的开放性所吸引，从而离土离乡谋求更广的生存空间，以解决土地供养的有限性困境。但是，进入城市发展的职业群队，无法越过户籍制度的藩篱从而归入市民阶层，成为身份尴尬的城、农两栖成员。他们同他们的家庭最渴望的就是能放宽户口迁移的控制，对其入城就业定居的客观事实进行户籍确认，从而能享受城市户口所连接的诸多利益保障。民众诉求如此强烈，使得中央政府开始对户口政策进行必要的调整，北京、上海、深圳、重庆、成都、长沙等城市陆续在户籍制度上进行大胆的改革。于当下之中国而言，农村居民转户入城，已成为重要的社会发展态势。
这场户籍制度改革发轫于20世纪80年代初，旨在逐步取消计划经济时期户口迁移的指标限制，改革采取了适合中国特点的模式，实行人口转移审批制与分点试验方式。就国外的经验来看，对于转移人口的注册登记，适用尊重迁徙自由、承认居住现实的登记制，多数国家规定：在现住地居留期满，户口管理部门即将其作为当地常住人口登记。我国城市的现实容量有限，土地的农业活动尚未形成产业效益，对于农村人口向城市的转移仍主要采取审批制。[注：审批制是指虽然有人口迁转的事实，但不能满足准入条件者，仍不能获得当地的居民户口。尽管我国的改革中也出现了取消资格审查、整体转户的模式，但全国各地的主要革新思路仍然是保持农村户籍转城市户籍的转移审批制。 ]进入21世纪以来，各地实施了不同的迁户政策，改革已进入到深度的攻坚阶段，2010年，国务院将户籍制度改革列入经济体制改革的11个重点领域，“十二五”规划明确提出要“积极稳妥推进城镇化”。在户籍制度改革中，大量农村居民迁入城市，仅以四大直辖市视之：1998年至2009年底，上海市的农业人口由379万人降低为166万人；北京市2009年底的城市人口数量突破了该市2020年的控制目标；截至2010年8月，重庆市全面启动户籍制度改革1年，已有223万多人转户入城；天津市2010年末全市农村人口只余265.70万人，城镇化率为79.55%，比2000年提高7.15个百分点。2011年10月，国家人口计生委《中国流动人口发展报告2011》，报告预测未来10年全国将累计转移1亿以上农村人口进入城镇。可见，在我国尚无法一步到位消弭城乡居民身份差距的现
中，农村人口转户迁移入城，已是不可阻遏之时代洪流，同时，它也引出社会管理工作之时代新课题：在巨量农村人口入城的冲击与挑战面前，如何作创新之举。
（二）探索之方向定位：以城市群体分化的管理需求为价值取向
在这场洪波巨澜的时代变革中，城市社会结构发生了重大的变化，分离出城市原住居民群和农村转户移民群这两个新旧居民群体。综观学术界之探索，已有的研究局限于以职业分类、组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来区分城市人群[注：例如，中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组根据对全国城乡抽样调查数据的分析，并以职业分类为基础， 以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准， 将我国城乡社会成员划分为社会上层、中上层、中中层、中下层及底层等五大社会等级、十个阶层。其中，处于底部的两个等级是中下层（包括个体劳动者、一般商业服务业人员、工人、农民） 、底层（包括生活处于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民和无业、失业、半失业者） 。该课题组于2004 年出版论著《当代中国社会流动》，将上述十个社会阶层又分为优势地位阶层、中间位置阶层和基础阶层等三大社会等级， 其中，基础阶层包括商业服务业员工阶层， 产业工人阶层， 农业劳动者阶层， 城乡无业、失业、半失业者阶层。 ]，而本文认为，这种区分方式仅是上下层属的平面纵式划分，除此之外，我们还必须关注群团空间隔离的立体维度展呈状况。由此，本文主张：以城市环境认同感、融入度、文化形态、伦理观念、生活方式为标准，我们必须承认，于户籍制度改革的进程中，城市社会结构已界分出城市原住居民群和农村转户移民群，在两者之外，还有一直在城市谋生但没有放弃农村居民身份的流动职业农民群。具体析之，农村转户移民层中包括初次脱离土地农作移居城市的新兴移民群，以及早已进入城市生活就业后于户籍改制中获取市民资格的历史移民群，这是我国户口改革基本取向背景下的正常阶层分化，分化导致社会关系复杂度加深，也带来更多的社会问题，社会管理必须直面此变化，裹挟深入时代的改革勇气，开展制度创新与实践摸索。 传统的社会管理模式是在区域城市人口生活方式、文化形态、伦理思想等分殊较小的基础上设定的，随着市场经济的发展，城市中的流动人口数量增多，社会管理加入了一些创新思路，比如通过补进利益、突发应急、治安综治等手段，来平衡城市流动人口的利益、控管流动人口的秩序。但在国家户籍体制改革的转型期里，针对转户农民群体的社会管理问题，这种补丁式完善创新已不敷其用。转户农民是比流动人口更为巨量的人群，转户农民的城市化治理，是比处理流动人口更为艰难的重大社会课题，而转户农民又是一个在生活和文化上与城市相异、在经济与心理上处于弱势的群体，为避免他们成为边缘人群，就必须进行社会管理法律制度的创新。目前相关的学术研究并未着力于此课题，虽然近年来以
农民入城为
主题撰文进行释论者有所增加，但基本上都偏重于检视转户数量上的直接成效，对社会管理创新问题的探索深度不够，语焉不详、未中肯綮的简单考释与评说，对于社会管理的法治助益也较少，如此水平的学术现状，与我国第三次经济转型期的发展形势极为不配，为填补相关理论之不足，本研究将进行全面探进之尝试，以求促进理论界的研讨充分地活跃起来。
有鉴于此，本文探索的方向定位为：围绕农村转户移民群社会管理的需求，分解出三个法治子命题，将群体对社会需求的及时回应上升为法律规范，依法而治。具体而言，首先要研究对转户移民群的民生保障问题；其次，要挖掘对此群体民众秩序的治理问题；再次，还要考量释解其民意冲突的路径问题。从三个维度来统合共治的学术文本建言，旨在摸索对农村转户移民群进行创新型社会管理的法治化进路，为我国社会的安定、协调发展提供学术支持。
二、利益配给的实质公平：民生保障中现代化法治理念之输入
给予不同出身、文化、职业等背景之公民同等的社会待遇，是基础性的形式公平，乃传统的法治理念；虑及公民间的具体差异，倾斜配置社会利益，并将差异的负面影响降至最低，这种实质公平才是法治的现代化理念。在中国户籍制度改革的重要历史时期，出现了农村转户移民群这样一个新兴的城市公民群，群体的农耕社会特征、乡土文化意识、宗族脉
系传统置放在城市环境中，成为其无法嵌入城市人群的异质性标识，同时，该群体的经济、心理弱势也延宕了他们与城市自相容到相融的过程。因此，对于如此庞大的一个异质并弱势的群体，应该在保障其民生水平的利益配给制度中引入实质公平理念，才能真正实现社会正义。
（一）立法应当对社会保险利益进行倾斜配置
对于农村转户群体的社会保险问题，关键节点在于立法中如何有理有节地强化实质公平理念。考察目前全国各地的相关制度，就农村转户移民群的社会保险待遇处理，有三种模式：第一类是城乡统一待遇型，如云南省红河州和四川省成都市[注：作为西部的经济优势城市，该市自2011年4月1日起，将非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工社会保险全面并轨。 ]，高扬城乡民众权益同等的旗帜，重新整合社保方案，转户者参加的是城乡一致的社会保险；第二类是选择交叉待遇型，如重庆、陕西、宁夏、青海、云南等省市，此模式尊重转户者意愿，由其选择转归待遇标准较高的社会保险序列，既可保留某类农村社保待遇，延续农民的优惠政策，又可参加某个城镇居民社保子项，交叉享受社保待遇；第三类是变更为城镇居民待遇型，如广西、内蒙古、新疆、甘肃、贵州等省（自治区），转户农民进入市民的社会保险行列，平等地享受城镇居民社保的各种待遇。
检视这三种模式，红河州与成都市城乡社保综合一体化的程度之高，在全国亦为典范，但我国其他省市基于社会发展现实的局限，无法跟进复制。从实质公平的角度评价，选择交叉待遇型更适合于转户的过渡期，以重庆为例，在创新中，出台了全国弹性最大的转户退地办法；在社会保险问题上也注意到对这一群体的偏重保护，譬如，该市规定转户农民在入籍之后退地之前即可参加城镇职工养老保险，退地后还可变更为农转非征地养老保险，享受较高水平的保险待遇；再如该市转户农民可自由决定参加城镇职工基本医疗保险或者城乡居民合作医疗保险等。赋予转户农民在进入社会保险序列时有极为宽泛的选择权，彰显的正是实质公平的核心理念，这种社会管理的创新理念，在我国其他地区具有广泛的可借鉴意义。因此，地方立法在转户改革的攻坚阶段，应该大胆深入贯彻社会管理的创新理念，在社会保险制度的实质公平问题上，可以考量优于城乡双层体系内的缴费标准和过渡阶段待遇，设定倾斜保护期，期终后再定位于同等标准待遇。
（二）立法应当对社会福利、救助事项进行合理安排
与社会保险需要履行缴费义务不同，社会福利、救助选取单向配给的路径，不需要公民缴纳费用，且利益供给的覆盖面更广，涵括就业、居住、教育等各个民生领域，丧失土地利益的农村转户移民群，会非常关注社会福利、救助制度能提供何种程度的保障，因此，立法必须有明确的表示与具体的安排。从有助于对农村转户移民群这个弱势群体予以帮扶的角度，以下几个主要问题应予关注：
第一，要尽力满足住房之需。在户籍制度改革中，很多地区通过转户条件中的住房标准来化解移民群体的居住压力，比如天津、贵州[注：贵州省2009年6月24日开始实施《省人民政府批转省公安厅关于推进户籍制度改革的意见的通知》，通知指出：“凡贵州省籍农业人口在我省城市、城镇有相对固定工作（务工、经商等）和相对固定住所（公有住房、集体住房、私有住房、租赁房屋以及其他房屋）半年以上的，可以办理本人、配偶及其直系亲属的城市、城镇非农业常住户口。凡本省籍农业人口投靠居住在我省城市、城镇非农业户口且生活、居住有保障亲属的，可以办理城市、城镇非农业常住户口。” ]、云南[注：云南省在2007年《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》中明确指出：以准入条件取代人口控制指标，申请人在居住地同时具备有合法固定住所和稳定生活来源这两个条件，准予在居住地落户。合法固定住所是指：取得《房屋所有权证》的住宅；单位分配给职工长期居住未出售产权的住宅。稳定生活来源是指有合法收入、能够自食其力、不需要领取最低生活保障金。 ]、内蒙古[注：2006年1月1日起，的户籍管理制度规定：“凡购买经城建部门批准兴建并取得房屋产权证的商品房或自建房屋的，不受面积限制，允许房屋产权所有人及其共同居住的直系亲属落当地常住户口。” ]、甘肃[注：2011年甘肃户改试点嘉峪关市户籍改革制度中规定的可以转户的人员包括：在嘉峪关市
购买商品房或二手房，人均面积在15平方米以上（达到基本住房保障标准以上），并有合法稳定收入的外来人员；在市区从事经营的个体工商户，连续缴纳税费3年以上，且在本市有合法固定住所的人员；暂住满3年，拥有合法固定住所，且与用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险费3年以上的人员。 ]、青海[注：依据2010年12月《青海省深入推进户籍制度改革方案》，全面放宽省内其他地区城镇落户政策：1.凡符合“有合法固定住所、有稳定职业或稳定生活来源”两个基本条件的暂住人口，准许本人及其配偶和未婚子女在居住城市（镇）落户；2.本省籍农牧民，在本州（地、市）城镇内租房居住1年以上、有稳定职业和生活来源的，准许本人及其配偶和未婚子女落户；3.在城市（镇）范围内居住的失地农牧民，需要依法安置的，按照自愿原则，就地转为城镇居民户口。 ]、昆明等省市将有城市住房作为转户的必要条件，还有部分地方采取利益的对换来保障住房，如长沙、广州、义乌等城市都曾试点以宅基地永久使用权置换城镇房产。然而，这种解决方式毕竟是有限的，在改革进程中各地的转户门槛都普遍降低[注：例如，云南省人民政府2011年《关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变城镇居民的意见》，明示放宽迁移落户条件：云南籍居民，在乡镇落户，不受条件限制。在县城有合法稳定职业或者有合法稳定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城镇落户。在州（市）和县级所在地有合法稳定职业满1年或有合法稳定住所，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，均可在居住地城市落户。 ]：有些省市将住房条件扩展至有使用权即可，其住房利益的延续稳固性取决于租住者的后续支撑能力，或者要依附于房屋使用者在单位的职业身份是否稳固[注：例如，云南的转户条件中所指“合法固定住所”包括单位分配给职工长期居住且未出售产权的住宅。 ]，另外还有很多地区只将住房作为转户的选择性条件，如重庆[注：根据2010年8月1日施行的《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法》规定，凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为主城镇居民：在主城九区（一）购买商品住房；（二）务工经商五年以上，具有合法稳定住所；（三）投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民：在远郊31个区县城（一）购买商品住房；（二）务工经商三年以上，具有合法稳定住所；（三）投资兴办实业，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上，具有合法稳定住所。农村居民本着自愿原则，可就近就地登记为其他城镇居民。 ]、广西[注：2011年 《广西壮族自治区人民政府关于深化户籍制度改革的意见》规定：凡是在城市市区具有合法稳定住所（含拥有产权的房屋、公租房、单位集体宿舍、亲属住所）、务工经商有一定期限的本自治区籍农村居民及其配偶、直系亲属可转为城市居民。在县（市）城镇及其乡镇的本自治区籍农村居民可就近就地转为城镇居民。自治区籍优秀农民工及其共同生活的配偶、直系亲属自愿转为城市居民的，将不受居住时间限制。 ]，或者根本不纳入转户要求[注：比如西部一些省市对于就近就地转为城镇居民者没有住房条件的要求。 ]，无房或房屋不足的转户农民就会在城市中无所栖靠，加之其适应城市劳动力市场还有一个较长的过渡期，所以，社会的保障性住房制度应该适当向这类人群倾斜，即各地在依法确定公租房、廉租房、经济适用房的配给条件时，不仅要拓展应用于转户农民，还可以考量适度降低门槛，同时辅以发放租房、建房补贴等方式解决住房困难问题。 第二，应强化对就业的促进。大量的转户农民迁入城市后，城市的劳动供需关系变得紧张，对此，从劳动力市场的区域宏观调控到就业促进的地方立法，都应该积极应对。目前全国各地户改中就业促进的相关制度都着眼于城乡一体化统筹，及转户农民与城镇居民享受同等的就业扶助政策[注：如成都宣布全域建立城乡统一的就业失业登记管理服务和相应的就业配套制度体系；甘肃建成城乡一体的劳动力市场，提供统一的劳动就业管理和就业信息服务；宁夏规定农民进城落户后，在技能培训、就业创业等方面与银川市居民享受同等待遇；青海规定转户农牧民有劳动能力和就业愿望的，可纳入城镇失业登记服务范
围，与当地城镇居民享有同等的就业扶助政策；广西建立统一的就业失业登记制度、城乡一体的职业技能培训制度，以及鼓励城乡劳动者自谋职业和自主创业的机制和创业孵化基地，等等。 ]，对农村转户群体的特殊关怀不足[注：只有少数地区针对农村转户群有特别的就业促进制度，如广西专门提出加大农村劳动力转移就业技能培训力度，对进城求职人员进行就业技能培训，提升进城求职人员劳动技能和综合竞争能力；青海规定以提升综合素质和转移就业为目标，对劳动年龄段人口进行多种类型、多种层次、多种方式的技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移。 ]，由于转户农民的职业转换能力和竞争能力问题，隐藏在户口背后的差距仍然存在，因此，实质公平理念下的倾斜回应对策必须加以补足。地方的就业促进立法可创立人力市场与移民集中片区点的联动机制，推进失业移民的城市岗位适应性培养计划。劳动用工立法也必须照应这一群体的职业转型需求，在就业机会提供与劳动技能培训方面贯彻科学发展观，以移民群体的城市职业能力发展为目标。不仅如此，还要支持转户农民找寻职业自足的合理出路，探索就业组织的新形式。[注：在此方面，上海的经验可值借鉴：2005年12月，上海市通过了《促进就业若干规定》，将非正规就业劳动组织作为劳动者自主创业的一种组织形式明确下来。这种包括小商贩、家庭工厂、个体户、街头流动摊贩等各种在非正规部门的就业形式，具有安置成本和技能要求低、就业空间和增长潜力大的特点，适合于为转户农民等弱势群体谋生拓宽职业道路，上海市将对非正规就业的鼓励上升到地方人大立法的首次尝试，值得各城市学习，也为中央层次的立法做出了地方的尝试性探索。
]另外，为避免转户农民成为城市中的异质性人群，防止其因为失业而流离失所，不仅符合条件的转户农民可以从农村低保改为城市低保，而且在确立低保线与给付利益量时，也可针对这个群体的实际困难进行调整。
第三，须保障转户成员的受教育权。一方面，随着转户的农村人口大量进入，需要在科学平衡区域间教育资源的前提下，颁行配套性立法文件，强力保证其子女的受教育权；尤其要注意中西部地区，这些地区教育师资和经费严重匮乏、学科结构不科学、教育的弱保障力与低效率问题极为尖锐，随着转户的农村人口大量进入，本就缺弊丛生的西部教育问题更是亟需大力调整与完善。另一方面，各地集中社区或地域片区居住的转户群落，还应该针对各年龄成员，组织城市文化的学习，建造各级培训学校、博物馆、科学馆、文化室、社区图书室等教育设施，公共文化服务与数字化工程并进，为各种年龄层次的转户农民增加提升知识素养的机会。
三、多元兼治与城乡联治：民众秩序管理模式构设之突破
城乡公民新群体的分化，使得社会的多元多变性更加凸显，相应地，社会管理的复杂性与难度也增大，转户农民脱离集体经济组织，从乡民社会走向现代城市社区，由村队集体管理转变为社会辖区管理，这种变化不仅需要管理量的增加，更需要管理模式的创新。但面对这样一个特殊的新兴弱势群体，我们既无国外的先验样本以资借鉴，也无历史的素材提供参考，惟有大胆创新，才能开放出对变革时期新社会群体人本关怀的价值精神。
（一）多元兼治的民主模式
在熟悉城市生活的过渡期，农村转户移民群对外界强压力的感知敏感且反应激烈，基于其波动不稳的脆弱心理，政府机关的一元强力干预模式
容易激发猛烈的逆抗情绪。在政府一元式治理模式中，官权有恣意扩张的倾向，城市转户移民群在乡土村社自由耕作的环境中成长，其接受压制的顺应性小于城市市民，政府社会管理若欠缺科学性，极易引发转户移民群体的主动对抗。基于此，从提高社会管理的接受度视之，我们可以尝试构筑民本位的多元兼治组织体系，创建与转户农民群特征契合的多元社会治理机制，实现各社会管理主体的功能协作与互补。
由此，我们获得了一个明确的创新方向：为抑制转户这个特殊时期的多因不安，需要开拓与政府单一主体刚性制度约束不同的社会共管范式，即由政府主导治理、加入中间力量的协治与民众的自治，变政府一元归治的社会管理模式为社会分治模式；在锻炼民众自律自治能力的同时，凸显ngo、npo等第三部门的协治功能，激励这些不以营利为目的的非政府组织，包括协会、社团、基金会、慈善信托、
营利公司或其他法人等参与社会管理，通过对农村转户移民群的多元治理，达成现代国家的善政目标。多元兼治的民主模式，其路向特征为：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，就此，山东省泰安市的平安协会模式[注：山东省泰安市平安协会创立于2006年，由于汶南镇警力严重不足，多个企业、行政村共同出资组织专职治安队昼夜巡逻，此后，这一作法被其他乡镇效仿，在泰安市逐步推行，其功能也拓展到化解各类社会矛盾和预防群体性事件等领域，协会通过交纳会费、社会捐助、政府补助等形式筹集资金，用于镇、村治安防控体系建设和矛盾纠纷化解。 ]具有创新的参鉴价值。平安协会作为民间组织，是沿着群众路线调解内部矛盾、保障和谐社会的成功尝试。针对农村转户移民群，我们需要更多的此类组织，作为社会大众掌握管理话语权的团体性支撑力量，共同探寻政社同治、官民合力的协作管理方案。
在多元兼治的民主模式中，依法建设服务型政府是核心工程，对此，行政法的授权与限权功能要兼重，要强调行政问责、行政复议等层级间法治督检方式，增强人大和社会对政府管理行为的监督力度。在政府之外多元主体的参治中，法治的导向是为共治的社会组织确立法定地位，赋予依法认可的权力。在转户农民群的社会管理制度创新中，我们要充分运用“两新组织”的社会培育成果，无论是促进就业的新经济组织，还是参与民众秩序管理的新社会组织，都必须放入法律协同的框架中。即新经济组织的法律形式确认要破除旧有观念，从真正便利于转户农民就业的角度进行规范化；新社会组织则按照《社会团体登记管理条例》予以认定，并以立法文本力量来规制其从事所登记的各项活动。 （二）城乡共治的联结模式
由于不同地区户籍制度改革对于转户农民的土地利益处理方式不同，因此，会出现农村转户移民群的城乡双栖性，即身居城市、地留农村、跨域两界。例如，1997年国家试点小城镇户籍制度改革，2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，允许在小城镇已就业、居住的农村人口办理小城镇常住户口，落户人员可保留其承包土地的经营权，此意见在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇实施。根据重庆户籍改革的“335配套政策”，允许转户农民3年内继续享有宅基地和承包地的使用权、经营权、收益权以及使用权的流转等权益，允许其继续保留已经确权到户的林地使用权[注：即“3年过渡”、“3项保留”、“5项纳入”，其中，“3年过渡”是针对“农转城”原农户的相关土地退出设定3年过渡期，3年内继续保留宅基地和承包地的使用权、经营权、收益权以及使用权的流转等权益，3年后农民是否退地，坚持自愿原则。“3项保留”是指保留农村林地使用权、保留原户籍计划生育政策规定范围享有的优待、保留享有农村种粮直补、购置农机具直补等同承包地相结合的各项补贴的权利。“5项纳入”是指转户农民在“就业、社保、住房、教育、医疗”五大保障方面一步到位，使之融入城镇社区，享有同等的城镇居民权益。 ]；陕西省2010年9月启动户籍一元化改革，转户的农村居民在5年内可以选择继续享受原有的宅基地、责任田的政策，5年后，在享受城市的就业、社保、住房等待遇时，放弃农村承包地、宅基地和林地[1]。成都市2010年《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》指出，成都将为500万以上的农业人口撕下“农民”的身份标签，农民可以带产权进城，不再以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价[2]。广西壮族自治区人民政府2011年2月出台了《广西壮族自治区人民政府关于深化户籍制度改革的意见》，该意见进一步放宽了农民工进城落户条件，保留进城落户农民工土地承包经营权和农村原有的宅基地使用权[3]。银川市2011年7月试行深化户籍管理制度改革的九条政策，其中即有“银川市农村户籍人口可以在不放弃土地承包经营权、不退出农村宅基地的情况下，申办城镇常住户口”的内容[4]。居住的城市化与收入利益的农村保留并存，是对社会管理的一次高难度挑战，如果在社会管理创新方面不挖掘城乡联治的方式，户籍制度改革过渡期的社会问题就得不到真正的解决。
这是前所未有的巨大挑战，之前农民工群体在城市出现时，曾给社会秩序的管理带来过类似的激撞和震荡，但由于在户籍未作改动的情形下，绝大多数农户都有留守农村处理土地利益问题的户员，而农民工又具有很强的流动
性和回归性，因此，在民众秩序的管理模式革新中，并没有过多地探索城乡联结的课题。但在当下，农民转户移民群相对稳定地安居城市，整户搬迁者众，对于其暂时或永久保留的土地利益，在农村已基本无家人负责日常管理，这种人身与财产异地分离的格局，必须有城乡协力的法治化手段来作对治工具。城市社会管理主体与农村集体经济组织如何共同协作，如何向户改中不断发展的城市化态势发言，是不能回避的必答题。解题的核心要点在于农村集体经济组织必须尽快在政府的指引和支持下，集约化、产业化运作转户农民的土地，或是鼓励转户农民在农村土地的统筹使用中以各种法律许可的方式进行流转，并切实保障产出的土地收益或流转所得能安全归至转户农民处。与此同时，城市社会秩序的多元治理主体也应保持与农村集体经济组织及农村治管社会秩序其他主体的沟通联系，从经济保障、治安联控、信息共享等方面达成合作。
在城乡共治的联结模式中，社会秩序的安定深因来自于农村集体经济组织对群体留存的土地利益之保障，而从更广角的视域看，此问题则涉及立法在多大程度上放开承包地市场流转的形式，就转包、出租、土地入股、土地信用合作社和农村土地交易市场等多种流转途经而言，法律应作更完善到位的指引，惟有实现承包地的资本价值，居于城市的农村转户移民群才能安定其心。当然，与此同时，城乡两域的管理主体还必须在分权、协作、担责等重要问题方面依法落实各自的权限和职责，将城乡联治的重大课题在法治实践中加以研论。
四、决策民主语境下的矛盾化解：民意表达与冲突释放之路径摸索
农村转户移民群是城市群体中的弱核社会圈，基于文化知识的普遍欠缺，以及初入城市对政府决策的疏离，其民意表达的通道不畅，冲突释放的途径狭囿，若不能建立起利益诉求的表达机制，若不能依据其特殊性实施有效的社会冲突管理办法，疏导社会矛盾，会愈发深化民众与政府及民众内部的间离，极不利于和谐社会的构建。因此，本部分拟就社会管理中决策民主和矛盾化解的法治创新路径，展开另一个向度的探析。
（一）程序路径：政府管理决策的听证制度
听证所承托的精神，是法律最为可贵的品格——公正。在对农村转户移民群的社会管理建制中构设完整的听证制度，是在社会治理方面对利益相关人怀有高度尊重的作法，完善听取弱势群体意见的听证程序，也将是立法飞跃式的进步。政府管理决策听证属于行政听证，我国行政听证中常见的是重大行政处罚听证、政府价格听证，而其他社会管理中的决策听证并不多见，本部分将此主题作为研究的创新点提出，以决策听证的主题选择、参与代表、公开议程推进等为省思角度，以实践效果为探索方向，完成基本制度的内省和完善构想。
对于决策听证的主题，由于是针对农村转户移民群的政府决策，其主题方案应当纳入民主化建设的内容， 以使政府的关注点与该群体的关注点获得沟通，在确定政府社会管理重心和阶段性工作重点方面， 使政府与移民群达成共识， 这既有利于制定适应现实需要的社会政策，也有利于提高政府的公共执行力， 更有利于公众对政府政策执行的监督，同时也会最大限度地减少社会利益冲突的可能性， 使利益冲突的潜在因素在公共政策选择过程中得到有效化解。
厘定合适的政府决策听证主题后，听证代表的选取至关重要。代表的决选，不仅需要衡量其与听证项目相关位置的远近，即享有的决策听证权与中心主题的半径距离，还要测度其就政府决策问题的作用能力，那些适用于转户农民群的政府决策，利益的关涉性使得该群体靠近决策的中心部位，但由于该群体的知识素养与影响能力的局限，其对问题的认识、揭示和表达能力可能较差，可以引入利益诉求的中间传递组织。由ngo、npo等第三部门进行代言与协助，以及媒体作为第四力量的介入，制造媒介舆论效力，对政府决策施加正向影响。“第三部门”和“媒体舆论”是具有强烈扶弱感情的概念，同时其利益的中立性与认识的客观性，又特别适合于为异质与弱势集于一身的新移民群体助力。成功的政府决策听证，还必须保证公开性，尤其是对于影响这样一个劣势群体利益的决策，就更需要贯彻公开公平的原则。隐而不宣、秘密进行的政府决策模式有悖于程序公正之本义。所谓秘密进行以免听证会代表意见受到牵制或左右的担心是多余的，公众舆论是更广泛的意见表达，不能因为听证会
有专门的意见代表而排斥程序之外的意见的渗透，相反地，还应该多建立公众与听证会代表之间的意见互通渠道。 政府决策听证是决策主体与接受调整的利益相关主体间一次关系的整合，是社会管理的社会化走向， 包含着民主化和法制化的本意，因此，关涉农村转户移民群的政府决策听证，应当从法律制度设计层面保障其充分民主化。更进一步阐论，政府为了执行社会管理职能，在决策中从主题选定到表决实施都应该有法律保障的民意介入，单一的执行民主，须迈向全面的决策制定与执行民主，这才是民主化社会管理建设的实质内核。
（二）手段路径：处理民意冲突的新型方式
在中国，对农村转户移民群的民意冲突进行管理手段的创新，没有熟悉的经验可谈，但也不能将社会矛盾的处理僵化在传统中，面对这种新生群体，我们必须在法治路径中找到一种创新办法。
就农村转户移民群与政府的官民冲突，我们可以创制第三方观察的辅助手段，即在官民矛盾升级为行政诉讼前，除了行政复议可以救济外，引入社会中间层，或具有社会监督功能的检察机关，对于官民纠纷提供第三方建议书，就纠纷症结、过错界清与责任认定向行政机关递交“观察意见”，让政府能冷静、客观地处置与农村转户移民群的纷争。必须指出的是，农村转户移民群与政府间的一些矛盾，是因政府社会管理执法活动的非公正文明性导致的，目前中国一些执法机关和人员仍固守着官本位的思想，以强调管制、审批、命令为行动目的，社会管理过程粗暴，动仄摆架子、显特权、装威风，执法态度冰冷、生硬、蛮横，重私利人情，效率低下，从而形成强权弱责的执法结果，造成农村转户民众的抵触情绪。因此，本文提出创制第三方建议机制来帮助化解矛盾，旨在复归政府社会管理活动的人民本位思想，即开展以人为本、重责轻权的便民型管理活动。第三方建议书能提醒各级各类机关，其社会管理活动都应该体现利民、廉洁、高效的原则，尤其是针对弱势群体的管理，无论是基于与纳税人的契约论，还是人民委托说，抑或民众顾客理念，其行动的本位思想必然是人民，其不仅要关注执法活动的行为边界，塑造有限政府，还必须控制其执法管理的层次幅度，理顺上下级、内部部门间、与社会中间层级的关系，杜绝执法中的越位、错位、缺位弊病，控制执法成本，以利民、经济、效率为行为准则。
就社会群体之间和群体内部的冲突，秉持社会管理的创新精神，可吸纳一些在原农村有威望、辈分高、办事公道的转户公民，参与处置矛盾纠纷，此作法特别适宜在转户农民群的集中安置地域采用，因其与该人群原本的宗族观契合，也是过渡适应期内较为得当的管理辅助方式。依循共性与特殊性是释解一切矛盾的行动经纬，转户群的民意冲突处理模式只有在其经纬上运作时才能发出能量，将其扭离经纬，冲突非但不能得到释放，还可能升级激化。这里所指称的特殊性表现为：这一群体对于脉系亲缘关系的依赖度与信任度很高，就其遵从的伦理观而言，没有必要草率地加以扼杀，而是应该引导其认可的调处主持者或组织按照现代法治观念进行。站在更为主动的立场上，我们还可以在人民调解委员会中给威望足、辈分高的族群成员安排位置，也可建立族系协调委员会帮助预警矛盾与平定纷争，甚至可以就这类群体诉至法院的内部纠纷，在人民调解员中引入其宗群长者。
对农村转户移民群进行社会管理的创新控制系统构造，是当下户籍制度改革中社会管理的亟需，在社会治理法律控制系统的运作纽带上，我们输入社会需求信息，输出法律规制文本，在转户农民的社会关系链上产生各种法律关系，并定型化相关的倾斜式保护模式，能保障社会前进的健康与持续。本文作此论述，意在弥补社会管理于特殊城市群体生成后理论创新的空缺，也是对社会发展实践的完善提出之尝试性建言。
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a legal perspective on the analysis of innovative society control of ruraltourban migrants with transferred household registration
jin li
（southwest university of political science and law， chongqing 401120， china）
abstract：since the implementation of the reform and opening up policy， both the central and local governments have implemented hukou （household registration） system reform that has pushed hundreds of millions of rural nonfarm households migrate to cities， which brings a huge impact and challenge to social management. it is urgent to solve the three problemsthe livelihood protection， the public order governance and coping with opinion conflictin the face of the management needs in the hukou reform. accordingly， this article explains the way to realize harmonious society through the interest rationing， multigovernance and ruralurban joint governance and conflict resolving on the basis of democratic decisionmaking under the guidance of substantial fairness， bringing in the modern spirit of law， breaking the traditional management model and building the path of dredging public opinion as the research methods.