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农村土地制度变革范文1
（一）、集体土地所有权的主体虚位，权利行使主体不明。
我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定农村土地属于农民集体所有。但是事实上，因为农村的生产方式发生了变化，由原来的集体生产变成了的个体生产方式。农村就不存在真正的集体经济。于是所有权人出现了虚位。我们找不到农村集体土地的所有权人。所有权存在，但是所有权人不存在。同时土地所有权的行使主体也是不明确的。根据《土地管理法》的规定：农民集体所有的土地由乡、村、组的集体经济组织或者村民委员会经营、管理，因为集体经济组织虚位，我国绝大多情况下是村民委员会经营、管理村农民集体土地。但村民委员会是群众自治组织，不具财产所有者主体资格。法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。现行法律规定明显有些牵强附会。所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。
（二）、现行农村集体土地产权制度的缺陷产生的不良后果
1、农村集体土地主体缺失，土地价值未能充分利用，已严重阻碍了生产力的发展和社会的进步。
农村土地除国家征用外，不可流动，无法进行交换，土地资源的巨大交换价值得不到体现。农民不能拥有土地的完整物权，致使土地产权的各项权能或权利难以进行分离与组合。因此土地的使用价值也不能得到充分的利用和真正的体现。党的十七届三中全会提出鼓励农村土地流转，土地流转的前提，必须是交易一方对土地拥有完整的物权，而我国现行的土地所有制只允许交易一方有土地使用权当中的一种——土地承包经营权。这种建立在脆弱的土地用益物权基础上的土地流转制度缺乏法理基础，残缺的土地使用权流转完全不具有物权流转性质，不能使权利交易主体形成合理的预期，进而使得流转交易主体缺乏应有的积极性。在不改变土地所有制的前提下强力推进土地流转，就如同要求一头老牛拉着一列火车飞跑一样，“盛名之下、其实难负”。这就是土地流转困难的症结所在。同样，农民也不可能对土地进行长期投入，也不会积极开拓土地资本增殖的各种途径。由于土地的集体所有关系和承包经营的地域狭窄性，有地的不想种，想种的进不来，造成土地资源政策层面上的富余和贬值，农地抛荒、闲置现象尚存。面对如此巨大的土地资源的潜在价值却得不到释放，这不能不说是对生产力的极大阻碍和对市场经济的背道而驰，已经严重阻碍了社会的进步。
2、农地分离，农民无话语权，农民利益严重受损
正因为农村集体土地所有权主体形同虚置,而且所有权行使主体缺失，在实际操作中，很大一部分农地的产权关系模糊，具体权属不清，致使农地的实际支配权落到了代表国家政权的各级基层政府手中，而农民的土地权利缺乏法律上的依据和利益代言人，以致出现基层政府和农民争权夺利，坑农、害农事件时有发生。众所周知，在我国当前现实生活中，农村土地的处理权、转让权掌握在地方政府手里，农村土地的出卖程序一般是政府低价先从农民手里强行征占过来，再由政府高价将征占的农村土地出卖给用地企业。
二、深化农村集体土地产权改革的设想。
（一）、顺应发展潮流，变革生产关系，解放生产力。
无数的历史和事实证明，生产关系必须适应生产力的发展，生产关系必须不断的变革才能适应生产力的发展。农村土地制度是农村生产关系的核心内容，只有适时变革农村土地制度，才能适应我国农村的发展，解放生产力。我国农村经济体制改革首先是从土地制度改革开始的。1978年至1984年，农村的实行，适应了当时中国农村生产力状况，符合广大农民的要求，所以它带来了中国农业的快速发展和整个国民经济的较快增长。进入九十年代之后，中国农业、农村发展缓慢，其深层次的原因就是既定的制度安排已使生产关系和生产力达到新的均衡而不再对生产力的发展产生额外的推动力。必须对现行的农村经济体制进行改革，才能进一步解放生产力，推动中国农业、农村发展乃至带动整个社会向前迈进，而改革的核心内容就是农村土地制度。
（二）、适时修宪，实现土地制度变革
《宪法》第十条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这种农村土地制度属于农民集体所有，被认为是一种公有制。但它与公有制最大的在于，公有制是十三亿人的共有（所有），个人无法行使所有权，只能委托政府这一最庞大的机构来行使。而“集体所有”则不同，那么我们完全可能而且也有必要用私法加以规范，将农村土地所有权落实到具体的主体。既然我国宪法可以明确国有财产为国家所有，即全体人民所有，宪法理应明确规定农村土地属于农民集体所有，即集体内成员所有。至于农民对其所有权采取怎样的实现形式，是家庭所有、合伙、股份制，还是共有，我认为应先确定为共有。然后由农民以共有权人身份以《物权法》制定的规则对该共有财产行使物权，从而达到产权明晰，土地权能最大限度的被行使，极大的促进了生产力的发展。因此我建议对我国《宪法》第十条第二款进行修改，我们只需要将《宪法》中该条款中的“集体所有”四个字修改为“集体内部成员共有”，一场农村土地所有制改革的伟大历史变革就会在十分的平和与从容中实现。接下来只需要对《物权法》和《土地管理法》中的相关条款做相应的修改，立法层面的主要工作就可完成。
（三）、平滑过渡，平稳有序，可操作性强。
首先，修宪对宪法的条文变化极小，只需要将《宪法》第十条第二款中的“集体所有”四个字修改为“集体内部成员共有”，修改仅仅涉及这个条款中的二个字，总共只增加了四个字。
其次，利益的调整仅在极小的范围内，不会引起社会利益的剧烈变化。且无损任何他方利益。实质上，我国当前的农村土地制度是一种私有制下的公有制，农村土地是在无数个集体内部封闭运行的。同样的，宪法的修改所带来的土地变革也仅仅会在这无数个集体内部封闭进行。进行的同时会有基层政府组织进行指导，不会引发社会动荡。
再次、可操作性及强。只需将《集体土地证》上的“某某农村合作组织所有”改为“某某农村合作组织内成员共有”即可，剩下的事就交由农民按照民商法的规则来完成。因为土地都是置于阳光下面的，且有承包经营时对使用权划分的基础做参照，因此会比国企改革更透明、更公正、更简单。有民商法的规则，。且无损任何第三方利益，这足见改革的合理性。至于土地是按份共有还是共同共有宜区别对待。对宅基地和自留地宜按份共有，明确到各农户，对承包地等其他土地如果要稳妥的话，亦可规定为共同共有。以上规定可不在宪法中规定，而是在其它法律中明确。
最后、是否会影响公共利益的问题。土地由集体所有明确到归集体内农民共有，并不会改变土地的征用制度和土地用途管制制度，因此并不会给日后的公共建设和耕地保护带来不利影响。只不过在这过程中，农民的利益将会得到更好的保护。同时国家亦可通过税收政策，对农民土地交换中的过高溢价进行调节。
三、实现土地制度变法,将对整个社会产生巨大而深远的积极变革
（一）、明确了土地所有权的主体，使农村土地的所有权清晰，土地权能得到极大发挥。
十七大提出的土地流转成为可能。通过对《宪法》第十条第二款的修改，明确了农村土地的所有权为“集体内部成员共有”，从而使农村土地的所有权终于明确归到一个个具体的“人”的身上。使“人”成为农村土地所有权的原始取得者。通过这样一些对农村土地所有权具有原生权利的人对土地权能的行使所派生出来的土地入股、土地合作社、土地抵押权等用益物权，才不是“无源之水、无本之木”。同样的，由此权益的行使而产生的活力，将使社会生产力带来一场巨大而深刻的变革，将具里程碑意义。
（二）、由于产权的明晰，将使农村土地的所有权问题纳入到了民商法体系中，这将有助于我国日益突出的土地矛盾的解决。
在我国，民商法体系最为完备，解决争议机制最为成熟。完备的民商事法律，将使当事人对土地权利的行使有章可循，土地物权的利用效率将得到极大的提高；在下位法进一步明确各种不同用途土地的共有类别（共同共有和按份共有）的基础上，权利主体将会按照《物权法》的规定行使自己的权利，使各种民事主体的权利行使和民事法律行为更具有预期性和可操作性。同时《土地管理法》等法律亦应作相应修改，以体现所有者权益。
（三）、进一步解放了农民，增加了农民财富。
农村土地制度变革范文2
内容提要: 农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场 经济 要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。
农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权 法律 制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的 发展 ，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。
一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析
(一)农村集体土地所有权的法律性质
关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485
以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。
农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。
(二)农村集体土地所有权的现状剖析
我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。
农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。
依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。
在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次 政治 运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程
三、程序建构的限度与 农村 土地物权流转制度变革的渐进性
农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体 经济 组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办 企业 一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济 发展 。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避 法律 ，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行 总结 推广。
至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。
毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。
按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的 中国 社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律 现代 化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是 历史 的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241
总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。
注释:
农村土地制度变革范文3
【关键词】社会转型；承包经营权流转；制约
【中国分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1002—736X（2013）04—0025—04
农村土地制度变革是中国社会改革的先声，也是中国现代化转型的起点。中国农村土地制度的变迁反映了社会转型中农村土地资源利益分配的冲突、协调的过程，也映射了中国社会转型的进程。近年来，中国社会转型加速，城市化进程不断推进，因农地征收、土地承包经营权流转酿成的土地冲突不断，完善农村土地承包经营权的流转是实现农村发展、保障农民利益的应有之义。本文从分析制约农村土地承包经营权流转的因素角度人手，探究中国社会转型背景下完善农村土地承包经营权流转制度的方向。
一、土地承包经营权流转概述
土地承包经营权指村集体内部成员，根据《农村土地承包法》等相关法律取得的，对农民集体所有依法用于农业的土地及四荒地进行占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营权的流转广义上是指农村土地承包经营权的取得、变更和消灭，狭义上是指农村土地承包经营权主体和内容的变更。本文所讨论是狭义上的土地承包经营权流转的概念。具体指在不改变农村土地所有权属性和农业用途的基础上，拥有土地承包经营权的农户与他人订立合同，在一定期限内通过转包、出租、互换、转让等各种流转方式，转变土地承包经营权主体和内容的民事行为。
农村土地承包经营制度规定了农民的土地权利和义务，界定了农民的私人选择空间以及农民对于土地的经营选择范围。但基于公共产品的视角，承包经营制度也是农民公共选择和政府互动的结果。在制度功能与价值取向上，承载农村巨大的人口压力、维系农民基本的社会保障和保证国家粮食安全。为保证土地资源的安全和有效利用，国家公权力对农民在承包经营土地过程中的权利行使，设定了较多的约束与限制。
“法律制度根源于物质的生活关系”，“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。中国农村土地资源上多种利益并存，土地承包经营制度的发展过程，正是围绕这些利益的冲突、协调、选择的过程。从1978年小岗村最早实行并提出土地承包经营制度，到20世纪80年代初，改革通过抽离国家对的控制权而在实质上肯定集体对农村土地的所有权。1993年我国《宪法》修正案规定，农村是集体所有制经济，从国家根本大法角度确定了家庭联产承包制度。1995年《国务院批转
可见，中国农村土地承包经营制度经历了提出、确立承包经营权制度、允许土地承包经营权流转，强化农民对土地使用权的处分，肯定土地承包经营权的物权性质，将土地流转纳入到法治化轨道，并为土地流转建立相应制度基础的几个阶段。
二、流转制约因素分析
中国正处于社会转型期，制约农村土地承包经营权流转的因素，既有产权制度缺陷的障碍，又有国家公权力过度约束障碍、村民自治异化障碍和社会保障制度障碍等一系列问题使农村土地承包经营权流转处于多重约束之下。从近几年的实践看，中国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。
（一）产权制度模糊与产权主体多元
我国《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属农民集体所有。《土地管理法》规定：集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已分属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，各南该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。上述法律规定中出现了村农民集体、村集体经济组织、村民委员会、村内农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农民集体、乡（镇）农村集体经济组织等，虽然规定农村土地产权主体应为农民集体，但其他经济组织对农村土地行使经营权、管理权。《土地管理法》中，集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村两级。《土地管理法》中规定村农民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而《村民委员会组织法》中规定村民委员会对集体土地只有管理权没有经营权。
可见，在集体所有制的框架下，乡（镇）、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。而村民委员会和村民小组既不是法人，也不是政府组织，只是社区自治性组织。不具备作为产权主体的法人资格，法律规定其对于集体土地仅限于经营、管理。但是由于农地产权制度对农村集体土地产权主体的界定的模糊和多层次，导致农村土地产权主体的多元化。中同土地产权制度对于农村土地的产权主体界定模糊，不能明确产权主体对于土地资源的排他性占有及产权边界。这种土地产权主体的多元化必然导致多级产权主体围绕农村土地资源而发生冲突，造成对农民土地权益的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，影响土地承包经营权的流转，降低土地产权制度的有效性。
（二）村民自治异化与产权主体虚置
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村委会发挥作用的核心。法律赋予村民委员会自治功能及其在农村土地管理中的地位，实际上，村民委员会作为一个社区自治组织，在国家政权下移、对农村控制不断弱化的过程中，尤其是2004年中国对农村的税费改革之后，村民委员会事实上承载了政权末梢的功能。
在这种背景下，村民自治框架下村社组织的性质发生了演变和功能异化。法律规定农地调整和处置需经村民大会或村民代表会议决定，但现行村民自治结构中名义上的权力组织——村民大会或村民代表会议，往往被村组干部等虚置或操纵，不能成为一个真正掌握权力的机构或组织，很多地方在实际运作中甚至不曾有效地发挥过作用。
法律规定农村土地属农村集体所有，但农地产权主体模糊与村委会自治组织的功能异化，以及村级自治组织行政色彩，使其既替代了农民与国家的交易，也替代了农民与市场的交易。由于缺乏有效监督，村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等村组干部往往发生角色错位和功能异化，农地集体所有者主体事实上处于被架空、虚置状态，集体农地在一定意义上演变为乡村干部等阶层所有，呈现出权势支配特征。在农村土地承包经营权流转的过程中，常常以产权主体的名义寻租，侵蚀农村集体的农地权利。
（三）公权力过度控制与权能残缺
中国的相关法律制度对土地承包经营权流转施加了过多的限制。《土地承包法》第四十一条规定，当承包方有稳定的非农职业或有稳定收入来源时，经发包方同意，可以将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。限定了土地承包经营权转让和受让的条件。《土地管理办法》第十三条规定，发包方同意是土地承包经营权转让的前提。
法律法规对流转方式的过多限制造成流转障碍，导致权能界定本身不完整、农民农地处分权不充分。农民承包农地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权利也被严格限制。《担保法》第三十七条规定依法承包并经发包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权不得抵押。根据《土地承包法》第四十九条和《流转管理办法》第三十四条，农村土地承包经营权可以抵押的仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，依法取得土地承包经营权证或林权证等证书的土地。土地承包经营权的不能抵押，阻碍了农村土地的要素化和资本化。
美国分析法学派霍菲尔德认为，“所有权”的概念并不具有固定的内涵，它是一束变动不居的权利束（Owner-ship as a bundle of right）。农地产权是一系列权利束，只有在动态中才能充分实现产权的各项权能，体现产权的存在。农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望、提高土地边际产出率至关重要，并且，明晰、无争议、有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。国家公权力对农村土地承包经营权流转的诸多限制，严重限制了集体土地的使用权及其流转，使农村土地的产权权能无法充分实现。首先，抑制农村土地承包经营权的流转，尤其对耕地的抵押的禁止，使农民失去了有力的融资手段。其次，过度的法律限制往往使农民宁愿放弃法律对农地流转的保障，而选择依靠民风、民俗私下进行土地承包经营权的流转，造成土地承包经营权的流转期限短、缺乏稳定性，无法实现对土地的长期大规模投入和远期效益。再次，限制性的流转致使农村土地规模过小、地块零碎分散的现状不能有效改变，农村农地市场无法激活，土地承包经营权的真正价值就无法在流转中充分实现，损害了农民的土地权益。
（四）社会保障与流转意愿的抑制
社会保障制度的完善程度是衡量社会文明进步的重要标志之一。农村社会保障制度的缺失已成为制约中国社会转型期农村土地承包经营权流转的瓶颈之一。长期以来，中国社会保障制度一直实行城乡二元制，农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘，存在着保障程度弱、层次低、覆盖面小、社会化程度低等缺陷。社会及政府提供农村社会保障责任的缺失，以及随着城市化进程的快速推进，农村经济、农村土地、农村人口不可避免面临社会转型所带来的激变和改革，农村土地不仅承担农村分配公平功能、农业生产功能，更为农民提供了生存保障、生活保障、就业保障、风险保障等功能，承担了市场化、城市化推进过程中的农民社会保障功能。
显然，“回到土地是农民最基础的人权”，当土地资源成为农民生存的生产保障、生活保障、社会保障的最后支撑时，农民流转土地承包经营权的意愿是被抑制的。即使对于已经转移出农村的劳动力也会一方面进城务工，另一方面保留土地甚至不惜抛荒。由此形成了在中国农地资源紧缺的社会背景下，农地闲置和农村大量剩余劳动力并存的现象。农地经济功能的不断弱化，社会保障功能的不断加强，成为制约中国农地流转制度进一步向合理化方向变革的重要约束条件。
（五）权属固化与流转空间限制
中国农地所有权主体——村集体，多以村、村民小组为界，无论土地承包经营权的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，农地权属相对固化，限制了农地的流转空间。由于受生活范围和乡村活动规则的限制，农户大多在相邻近的区域范围内寻找流转交易对象转让土地承包经营权，交易对象极为有限。当农地承包经营权交易范围相对固化，局限于某一特定社区范围内时，生产工艺、操作技能、机械化水平、人力资本等具有相似性，农户的土地边际产出率相差无几，不利于最大化实现土地承包经营权流转效益。可见，要克服农地权属相对固化的局限，需要扩大交易半径，尽管能增加可选择交易对象。但随着交易范围和半径的扩大，由于农地市场信息的不完全性，农地交易的复杂性，农民的市场信息、交易能力的制约日益凸现，交易的边际搜寻成本呈现出边际递增趋势。农户为实现农地承包经营权流转交易而往往需要花费太多的代价，抑制农户的流转意愿。
（六）服务体系缺乏与流转市场化
《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条和第三十条都提到了通过中介组织流转承包土地，但现阶段中国农村土地承包经营权流转中介服务体系尚未建立起来。中国农村土地高度分散的特殊性以及农村村民的自治性，使现有条件下的土地承包经营权流转难以取得认同感。即便农村土地承包经营权流转发展到较高阶段，市场能够自发地参与进农村土地承包经营权的流转过程中，起到必要的中介作用，农户与市场信息的不对称性以及市场追逐利益最大化的本质属性也不利于处于弱势群体的农户平等公平地实现其自身利益。实践中农民文化程度普遍较低，农村相对闭塞，获取信息途径少，农村土地承包经营权地流转很难有跨地区、规模化的流转。而农村集体经济组织的社会活动范围小、能力有限，组织大规模的农村土地承包经营权流转也有困难。同时农地承包经营权作为一种特殊的商品，其交易与其他商品相比运作程序相对复杂，涉及到多个主体的经济利益，再加上农民交易信息匮乏、市场交易能力弱、相关的法律知识缺乏，对于农地承包经营权流转的转让程序及相关市场问题的处理上处于弱势地位。因此，需要制度设计和机构设置上，鼓励更多的土地承包经营权流转中介服务机构，如资产评估机构、机构、法律咨询机构、土地融资机构和保险机构等中介机构，及时提供信息和市场化的专业服务，促进土地承包经营权的合理流转，实现农村土地资源的最优化配置。
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Comparative Research on Compensation for Land Expropriation in China and United States
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3. Trinity College， Hartford Connecticut 06106，USA）
农村土地制度变革范文5
【关键词】农村土地 使用权 股份制
【中图分类号】F321【文献标识码】A【文章编号】1004-6623（2012）06-0053-04
早在上世纪80年代末，我国有些地区就已经开始了农村土地股份制的实践探索。其中有成功的典型，如：北京顺义县（1986）、江苏无锡县（1987）、山东淄博市周村区（1988）等。亦有不成功的例子，如：广东南海市（1999）。无论成功与否，它们无疑都为我们进一步思考与探索农村土地产权制度的改革提供了有益的借鉴。实践的同时，不断有学者相继进行同一问题的思索。遗憾的是，上述实践探索与理论研究主要是以提高农业生产力、深化农村经济体制改革为主旨，而对于农村土地在城镇化建设进程中的股份制问题，目前理论界研究甚少。
笔者认为，对我国农村土地使用权进行股份化改革，是我国农村改革的发展方向，也是我国农村城镇化的根本途径之一。
一、我国农村土地使用权股份制改革的必要性
现代农业是农业发展的必然趋势。现代农业是开放式的农业，是以对现代科学技术的广泛应用为标志，通过提高生产技术水平与市场化经营而实现农业产值集约化、规模化大生产的农业发展模式。改变我国农业低效现状，发展现代农业，当务之急是要突破因农地细碎化这一瓶颈，走农业适度规模经营的路子。目前我国农业生产仍然以手工劳动为主，农业生产组织管理水平低，规模化生产经营不足。现有制度在农地使用权流转方面有所迈进，但对于权利流转后，农地如何实现规模化经营，却没有给出解决方案。这一问题的存在对当前我国农地经营如何更好地适应现代农业发展提出了路径要求。
在我国，逐步将农地使用权股份化，有利于农业走上适度规模化经营之路。原本小块分散的家庭承包土地得以集中成为具有相对规模的大片土地，为现代农业规模化生产与经营提供了便利条件。农地使用权股份化建立在各户产权关系明晰的基础上，能够有效避免因农地集中而导致权属不清所引发的社会矛盾，为我国现代农业发展奠定了稳定的社会基础。一方面可以有效破解我国农地流转中的多项难题，促进我国城市化建设进程；另一方面，农地使用权股份化还有利于形成良好的市场环境，促进我国现代农业发展进程。在确保农民基本生活水平的前提下，推行农地使用权股份化，不仅能够有效提高农业生产的科技含量和农业经营的管理水平，还能够让更多农民直接参与到企业管理与市场运营活动中，逐步转变成为现代农民企业家、经理人。如此，不仅满足了我国农业的国际竞争要求，进一步提升了农民收入，更以农民的自我转型为我国现代农业发展奠定坚实的基础。
二、我国农村土地使用权股份制改革的基本前提
（一）以保障农民权益为基本前提
伴随工业化和城市化的推进，我国有大量农业劳动力脱离农业而逐步转入二、三产业和城镇，这为农地的规模经营创造了外部条件。鼓励农村土地流转，包括进行农地使用权股份制改革，推进农村土地规模化生产与集约化经营，促进现代农业发展以提升农业附加值，既能合理实现土地经营者经济效益，也能更好地实现农民的土地收益。但从现状看，仍有大量农民的农地宁愿抛荒也不愿意流转。究其原因在于，以往的种粮大户、龙头企业大都是以租赁、承包方式“流进”农田，合同一签就是5年，甚至更长，而每亩农地只是按年向农民支付几百元租金或承包费，年终分红则完全与农民无关，农地经营收益全部归属于租赁方或承包方。因为享受不到农地的增长利益，农民也就没有了参与土地规模化经营的兴趣。对此，在农村土地使用权股份制改革中，国家给予政策扶持当然重要，而“放活”以寻求实现农民土地利益的股份化路径则更是要点所在。
（二）稳定与发展相结合，充分实现农地效益
所谓稳定，就是现有的农地所有权归属及使用权分配格局，即农村土地集体所有和以家庭为单位经营土地的形式大体不变，以实现民心稳定，农业稳定。所谓发展，就是要对农地制度进行改革，使之完善，促进农地更好地发挥其应有功效。对此，笔者认为可以充分借鉴公有制和私有制各自的优点，尝试将二者的优势共同熔于我国农村土地法律制度的完善进程中。
农地使用权的良好运行建立在农地所有权制度完善基础上。目前，在完善我国农地所有制方向上，应该以坚持现有农地集体所有制为基本前提，保留农地的集体所有，为国家整体建设发展提供稳定的社会环境。作为现存制度，农村土地集体所有的存在状态稳定，保留它就可以避免因为制度的巨大变革而引发大的社会振荡。并且，集体所有制不变前提下，实行制度内部的改革与调整，其社会成本比其他任何形式的性质变革要小得多。二者，农村土地集体所有制本身也是公有制的一种存在形式，保留它可以为将来各方面条件具备时，实施农村土地国有化变革奠定良好的社会基础。在坚持现有的农村土地集体所有制不变的前提下，不断改革使之完善是现实目标。让农村土地所有权的存在形态及权利界限更加明确，给予农民土地生产以安全感；切实保障农民土地权益，促进农村土地综合效益更好实现，这种改革既符合农业现实生产力发展的要求，也是实现国家全局利益的要求，还为农村土地股份制改革奠定基础、创造条件。
三、我国农村土地使用权股份制改革的制度设计
（一）完善现有的个体农户的农地使用权股份化制度，促进个体农户经营有机联合
早在20世纪80年代中期，就有学者提出，在中国可以实行农地股份制经营。按目前农村人口将集体所有的土地划分成个股，分发到户，各农户据此建立合股农场，即农业中的“合资企业”。从现实情况看，这种农业合资企业，完全可能是土地集约化经营的选择之一。它能够有效解决资金和管理技术方面的约束，利于在农业技术创新基础上，选择性地推行现代农业耕作方式。实施土地使用权的股份化，适当集中农地，推行农业生产与专业人员经营相分离的农场运作模式。实践中，农地使用权股份化的做法早有运用并已取得良好效果。2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民签署协议，将其各自承包的农地以股份的形式集合，实行公司化经营。这一将土地人股办土地股份公司的创举，被学者热切关注，将其称为“股田制”。
这种运作模式的优越性在于，将农地使用权股份化，使个体农民分散的土地使用权相对集中，促进我国农业土地适度规模化经营。在法律关系上，这种方式并未改变原有农村土地集体所有权权属，只是对使用权予以强化和规范，修正了原有分散配置资源的格局。但因农地使用权的入股，明晰了产权关系，有效确保在农村土地集中过程中，不会因为产权不明而导致复杂的社会纠纷。与此同时，农地股份化运作还有效缓解了我国农业投入不足的问题，利于集中民间闲散资金，沟通土地与资金需求，为我国现代农业发展提供稳定社会基础与良好市场环境。
（二）建立股份合作制经济组织，实施股份合作制经营，促进集体共有财产权与个体农户农地使用权有机统一
股份合作制经济（目前主要表现为合作组织形式），它不再是过去（20世纪50年代我国农村的合作社化）的从家庭分散经营向合作社集中的简单复归，而是在厘清权属的基础上，实现组织管理上的家庭分散经营与集体合作经营的有机统一。实行农地股份合作制，首先就是将集体经济组织成员对其土地承包经营权与其他集体资产的权利固化在某一时点上。如此，折股时划出集体资产作为集体股，而农民个人则以其土地使用权入股（如果需要，也可以保持集体股的主导地位）。这样的股份合作制既明晰了农民的社员权，又量化了集体公有资产，做到产权明晰。产权明晰，使个体社员、集体组织在股份合作制经济组织中的地位明确，并将社员个体与集体组织的责、权、利以法律上的权利和义务的形式紧密联系起来。产权明晰、地位明确带来收益公平，它能有效激励集体和个体土地权属的充分集聚与流动，使农地资源实现最优化配置。另一方面，在经营管理上，依据股份制企业的管理模式，建立起集体组织盈亏与个体农户收入的内在关联机制，这必然将集体经营行为与农户个体生产经营活动有机结合，便于集体经济组织依据市场需求对个体生产行为的统一组织与管理，避免个体农户重复性盲目生产带来的资源浪费、产出率低及有效供给不足的问题。在生产活动方面，股份合作制经济组织可以视具体情况灵活采取有效的生产方式，既可以是家庭个体生产，集体统一经营，也可以直接由合作组织据市场信息有序安排各农户进行协调统一的生产。在利益分配制度上，农村股份合作制经济组织还可以采取比一般股份制企业更为多样化的分配形式——把股份分红与劳务工资有机结合起来，即农民除完成自家的生产任务外，额外参与集体合作组织的经营劳务按工资方式予以体现，其农地入股的份额则按股份收益的形式予以实现。这就不仅激励农地资源的有效整合与高效利用，极大调动起农民的生产积极性，还通过现代企业的经营管理逐步培育出具有企业家精神与素质的新型农民，为我国现代农业转型与发展奠定人力资源基石。这与现代市场经济农业发展趋势和要求相契合，是我国现有农地资源配置下实现农业高效的良好经营形式。
农村土地制度变革范文6
【关键词】农村土地;股份制改革
土地,是人类生存的基础。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合,它既是一种经济制度,也是一项法权制度。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾,人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进,农民土地问题重新凸显,各种纠纷、摩擦甚至冲突纷纷至来,农村土地问题再次成为社会关注的焦点。农村土地制度,这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有,农民依法拥有土地承包经营权和使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展,但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入,开始制约农村经济的进一步发展。因此,实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看,实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。
1目前农村土地制度面临的问题
目前,我国实行的是,而是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革,是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。
1.1农村土地产权不清晰。
现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,正是由于集体的界定层次不同,导致了农村土地的所有权的缺失。农民只拥有土地的使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的长期增长。
1.2农村土地制度不完善,土地市场化不充分。
完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而,由于我国与土地的相关法律还没有完全成型,造成了集体土地管理相当薄弱,存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。
1.3土地的社会保障功能过强。
我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的60%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
1.4农村土地与城市土地权利不平等。
依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者:二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。
2推进我国农村土地制度改革,积极实行土地股份制
土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破,必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容:一是要明确主体,真正让农民成为土地的主人;二是要明晰产权,要界定集体与农民的土地产权关系,真正让农民把土地当作自己的财产;三是要完善市场,尽快建立城乡统一的土地市场体系;四是要健全法制,加快土地制度法制化进程,建立起中国特色农地产权法律制度。
农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物,尽管各地的做法不同,但主要有三种形式:(1)将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化,明确每个社员的股份,经营收益按股分红。它的主要特点是,在村集体经营性资产折股量化的基础上,将农户承包的土地也折股量化,设置土地承包经营权股。(2)将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是,将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股,组建新的股份合作组织,对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。(3)农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下,把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权,让农民拥有土地资产的股权,集体经济组织掌握土地经营权,土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权,均等分给农民,这样,农民成了土地的所有者;集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排,使土地的社会保障(福利)功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营,适应了农村市场经济的发展要求,也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度,具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此,以股份制改造后的“集体”,不是对土地集体所有制的否定,而是“集体”的新生,是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制,显著不同于迄今为止的土地集体所有制,因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现,集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制,实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离,在“新生”的集体土地之上,我们完全可以以效率为原则,创设物权性质的农地使用权,这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
3促进农村土地产权股份制改革的对策
在中国农村建立现代土地制度,必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程,我们还要坚持循序渐进的原则,尊重民心民意,尊重群众的创造,不断深化配套完善农村。
3.1慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题,这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围,在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题,新增的人口如果没有承包到土地的情况下,可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活;而在并不解除农户的土地承包合同的基础上,去世的农村人口不再参加土地股权的分配,从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
3.2明晰土地产权关系,明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据,将“集体”界定为乡(镇)、村和村民小组三级,保证集体享有土地的所有权,明确集体的法律地位,保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权,并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系,所有权与经营权相分离,进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式,将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系,并通过合同的形式明确权责,得到法律的保护。通过合同关系,将农村集体与农民的关系定格为市场的关系,以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
3.3保护农村耕地,限制农业用地的用途,保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的,必须由国务院统一规划、批准,以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策,通过修改《土地法》和《土地承包法》等,对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击,禁止城市房地产开发商进入农村圈地,建立对地方各级政府的监督体制,确保地方政府严格、有效执行国家的措施,杜绝基层机构腐败现象的滋生。
3.4促使土地产权的价格化,建立现有农业土地产权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础,无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位,符合土地市场发展的趋势。因此,实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化,通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转,决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
