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农村土地产权制度改革范文1
关键词 农村土地产权；制度改革；问题；对策；甘肃榆中
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）02-0344-02
榆中县位于甘肃省中部，省会兰州东郊，总面积为3 296.7 km2，至2013年末，全县总人口43.17万人，其中农业人口38.55万人，占总人口的89.3%；城镇人口4.62万人，城镇化率10.7%，人口自然增长率为7.21‰，人口密度为131人/km2。
榆中县以种植业为主，主要种植小麦、玉米、马铃薯，经济作物有药材、蔬菜、水果、苗木花卉，有猪、鸡、牛、羊等畜牧养殖业，目前已形成蔬菜种植、水果、畜禽养殖、苗木花卉四大产业基地。
1 榆中县土地产权现状
目前，土地流转在榆中县培育特色主导产业中发挥着重要作用，土地流转的面积逐年增加，农业逐渐向规模化生产发展。2010年新增土地面积2 000.0 hm2，2011年新增土地面积3 333.3 hm2，2012年新增土地面积3 333.3 hm2，2013年新增土地面积3 333.3 hm2，2014年新增土地面积4 000.0 hm2。截至目前，榆中县流转土地的面积达到了1.39万hm2，流转土地的面积已经超过全县土地面积的1/5。从流转规模看，土地流转正呈现出集中化、规模化的发展趋势。从流转的模式看，流转模式呈现出多样化的特点，主要有互换、转让、出租、转包等方式。从土地流转后的用途看，农村土地流转主要用于药用植物、设施发展农业、旅游业及其他经济价值在现代农业中添加值较高的领域。从流转土地的主体看，土地主要流向养殖合作社和农业企业，土地流转后形成了“合作社+农户”“公司+农户”的发展模式。从流转土地的典型看，小康营通过租赁土地的方式，流转200.0 hm2土地发展日光温室生产，使当地现代设施农业得到了长足发展；定远镇通过租赁的方式流转土地13.3 hm2，主要发展特色花卉种植，并成立了合作社，特色农业效益逐渐凸显；甘草店镇通过租赁的方式流转土地100.0 hm2，主要种植玉米、马铃薯、中药材等作物，取得了较好的经济效益；重庆甘肃商会、甘肃兴陇农业旅游开发有限公司租赁农户耕地133.3 hm2，拟建以种植薰衣草为主题的农业观光、游览、体验景区，以上土地的流转带动了地方经济的发展和农民收入的增加，效益是流转前的3～6倍。另外，贡井乡荣鑫源养羊、定远镇顺源蔬菜、众诚蔬菜、吉仓农产品等农民专业合作社都是与农户采用“公司承包+反雇农民”参与生产模式。让农民接受现代企业的管理理念和管理方法，根据市场信息、经营战略，以实现标准化的生产经营目标。
2 榆中县农村土地产权存在的问题
2.1 土地产权主体不明
2.1.1 农民对土地所有权认知不清。榆中县现行农村土地产权实行集体所有权制度，但所有权是属于村民小组、村集体还是乡镇现行法律并没有明确规定，另外农民集体到底是以什么样的形式存在，有关法律也没有做出解释。从而使农民集体成为一个无形之物，既没有自己的组织形态，也没有法人身份，这造成农村土地所有权“人人有权，农民无权”问题的存在，从而导致大量耕地被政府、企业等恶意征收，农民失去土地，没有经济收益，贫困现象加剧。同时，农民对土地的管理多为短期投资，不注重土地的长期管理，对土地投资的积极性不高，不利于农民经济收入的增加，也不利于农业的可持续发展。
2.1.2 土地经营管理权主体含糊不清。村委会成员是由农民自行选举，代表村民处理本村相关事务，这一基层政权在农村常常越位替代集体经济组织，但法律并未对村委会的集体经济组织的职能做出相关的规定。
2.2 土地承包权不稳定
我国相关法律规定集体所有土地应由集体成员承包经营，任何个人、企业还是其他组织都不得限制或非法剥夺村集体经济组织成员承包本集体内土地的权利，即国家依法保护村集体土地承包关系的长期稳定不变。然而在实践中，榆中县一般都存在“三年一小调，五年一大调”的现实，土地承包合同的不稳定性使农村土地产权的行使缺乏连续性。这直接导致农民对土地不进行长期投资，粗放经营土地，引发对资源的浪费及对生态环境的破坏，更不利于保障农民的长期受益。
2.3 土地产权不完整
农村土地产权主要有土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权等。土地所有权归乡镇、村集体、村民小组享有。土地使用权归农民所有，可以通过承包或者划拨的方式获得。就当前的实际情况来看，土地收益权和土地处置权受到严格限制。土地处置权不完全属于农村土地权利人。农村土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权都受到相关法律、法规的限制，流转方向受到限制，流转活动需要经过审批。农村土地权利人享有的土地收益权不能真实体现土地产权的价值。
2.4 土地承包经营权内涵不充分，不明确
榆中县现行农地权利制度中因土地承包经营关系而形成的主体双方权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面，农民在耕地上的权利意识不清，无法通过合理的途径保护自己的权益，时常存在被政府无由征收的现象，特别是在城乡过渡部位。当前我国经济不断发展，城镇化步伐不断加快，城市周边土地被征用的可能性越来越大。就榆中县的情况来看，农民与基层乡、镇政府的土地使用权纠纷冲突发生的频率不断增加。在当前的土地管理体系下，对土地的大量征用和农民对土地缺乏长期投资的现实无法避免。另一方面，政府在土地集体合同中义务不清。相关法律对土地承包经营权人的权利没有明确、完整的规定，仅借由签订承包合同的方式来约定土地承包经营双方的权利和义务。这种承包合同往往很难做到权利、义务的明确和公平。尤其处于相对劣势的农民群体，受自身素质较低等因素的制约，农户在许多地方对土地权利的理解不清，维权意识的缺乏。这为使得各种侵权违法行为的发生提供了便利，甚至出现承包合同内容与国家的土地政策法规相冲突的现象[1]。
2.5 土地使用权缺乏有效的流转机制
建立社会主义市场经济是我国经济体制改革的首要目标。在当前农村经济体制中，土地产权界限不明确，给土地流转设置了障碍，阻碍了农业生产规模化、集中化经营，不利于农村资源优化合理配置。当前，榆中县流转土地面积占总耕地面积的比例不高，流转的范围较小，跟不上现代农业发展的步伐。在进行土地流转时，农民多进行私下交易，权利义务不明确，流转纠纷多发[2]。同时，土地流转后并没有形成种植规模，很难形成一个流动的效应。
3 榆中县农村土地产权制度改革的制约因素
3.1 法律制度约束
3.1.1 流转程序不完善。目前土地流转正处于起步阶段，还未形成整套的正规流程，也缺少有效的科学管理制度。在集体土地所有权，土地承包经营权和集体建设用地使用权中，还有很多产权未实际记录，同时尚未将“归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的农村市场和现代农村产权制度体制建立健全。
3.1.2 流转机制不健全。目前，榆中县多是以村集体和农户自行转让为主，处于自发和无序状态。土地流转多以农户之间口头协议为主，流转的随意性较大。在这种无序状况下出现农户流转期限不明确，流转双方权利义务不明晰的现象。土地流转没有签订书面合同或签订了简单的合同，一旦情况发生了改变，就会产生纠纷和矛盾，损害了合同双方的利益，不利于土地流转工作的正常开展。
3.2 征地制度约束
当前榆中县地方政府为提高政绩而不顾农民利益强行征收土地并随意进行土地流转，大搞形象工程，出现侵害农民利益的“越位”行为。同时，政府从中控制土地交易价格获取暴利，种种行为使得农村集体耕地减少[3]，农民享受不到土地所带来的收益。另外，集体的决策缺乏民主，往往具体到某件事情，是“村干部说的算”，片面追求经济发展，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，农民没有实质的决策权，严重的导致土地利用效率低下。
3.3 社会保障制度约束
榆中县是国家重点扶贫县，经济落后，农民人口多，农村最低生活保障制度目前仍处于不完善状态，农民面临的市场风险、生活风险较大。榆中县农民低保制度只对农村特困家庭进行补助并没有大范围实施，使得其他同样存在困难的农村居民得不到救助，而且榆中县财政普遍存在困难，保障水平低，政府无力为农村低保提供足够的资金。另外榆中县当前土地转让价格低，这使得农民在失去土地时只获得了较低的转让费，但自此农民失去了赖以生存的保障[4]。
3.4 自然环境约束
榆中县自然条件差，山区耕地大多数为土层较薄、漏砂、地处偏僻、路途遥远、耕作不便的土地，难以形成规模经济生产。另外，当地受气候干旱及经济发展落后的影响，耕地产量低而不稳，甚至出现投入而无产出，从而减少了政府投资企业的量。
4 榆中县农村土地产权制度改革的对策和建议
4.1 明晰产权归属，强化土地所有权
让农户享有土地所有权的处置权和受益权，是农民从土地中获得财富的根本保障。针对现实中土地所有权的“三级所有”格局，应对哪一级集体拥有所有权作出明确的规定，解决所有权主体缺位或者多头管理的问题。为完善农村土地产权制度，维护农民合法权益，要采取确权颁证的措施。土地承包经营权归榆中县农村，应在坚持农村集体产权的前提下，贯彻落实基本经营制度，做好登记、建立严格档案等管理制度，确保做到公平、公开。
4.2 完善承包经营权的内涵
一方面，榆中县现行土地所有权的最大缺陷在于使用权的权能不够充分，导致所有权经常侵害使用权。这就要求做到土地承包期永续化，保证土地家庭承包经营权有足够的期限，至少50年不变，保证两代人能够收回投资。做到只要农民在土地利用中符合法律和承包合同的要求并在使用范围内切实履行义务和责任，任何组织和个人就不得干涉农民的生产活动。另一方面，榆中县基层政府出现土地使用审批不合理现象，违法占用农民土地，这是因为土地管理中缺乏有效的外部监督，出现“内部人控制”行为而导致的结果，因此必须建立有效的内部和外部监督。
4.3 引入市场机制，建立土地使用权市场流转机制
由于榆中县自然条件恶劣、基础设施落后，导致土地产出率不高，有些地方经常会出现低产或绝收现象，这无形中会对农民的土地依赖性造成很大的冲击。由于农民减少或放弃对土地的依赖，很多农民会外出务工，土地撂荒现象非常严重，导致稀缺的土地不能被高效的利用，也会造成农村地区生态环境的恶化，后期会有更严重的环境问题出现。这种情况下，需要赋予农民权利，允许他们对土地进行处置，实行土地使用权流转。允许农民以出租、转包、转让、互换、股份合作等形式流转土地使用权且依法签订合同。同时，在落实农民对土地占有的前提下，土地流转应按照自愿有偿原则，强化对土地使用经营权流转的服务和管理，建立健全土地使用经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。
4.4 建立健全农村多层次的社会保障体系
在社会保障制度的改革中，榆中县应建立以农民为主体的公共财政，同时以社会服务部门参与为基础，投资、保险和信用机制适当干预支持的新型农民社会保障制度模式。从整地补偿金中划拨一部分用作保障基金，鼓励农民参加社会保险，建立基本养老金账户。对失地农民进行职业培训，提高其职业技能，促进失地农民再就业；对失地农民融入城市生活给予关注，帮助农民尽快融入城市生活。
5 参考文献
[1] 王世联.我国农地产权制度变迁及创新策略研究[J].农业经济，2007（9）：28-29.
[2] 钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析[J].管理世界，2002（6）：35-45.
农村土地产权制度改革范文2
【关键词】农村土地制度 产权缺陷 土地流转 使用权物权化
“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。我国目前农村土地制度的产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，内在缺陷不断凸现。
一、农村土地制度的产权缺陷
土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。
1、农地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近年来土地乱局的一个重要原因。
2、农地产权权能残缺
在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。
（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。
（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。
二、农村土地的流转困境
1、农村土地使用权的流转困境
农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是 ，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。
2、农村土地所有权的流转困境
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。
土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。
三、农村土地制度的改革思考
实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。
1、坚持农地使用权物权化改革方向
概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。
实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。
渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。
渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。
2、建立有利于保障农民权益的征地制度
征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。
对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民
目前，土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
[参考文献]
农村土地产权制度改革范文3
打破城乡二元结构的基础制度，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。
城乡发展一体化的主要任务是：加快城市化进程，以新型城市化解决半城市化问题；推进新农村建设，实现公共服务均等化；建立一体化体制机制，推进重点领域和关键环节改革。从而实现城乡间生产要素自由流动、公共资源均衡配置、空间布局合理，实现城乡共同富裕和繁荣、城乡关系协调与融合。
必须把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中统筹解决，在城乡规划体制、户籍制度、土地制度、社会保障等方面进行改革，打破城乡二元结构的基础制度，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。
由于资源禀赋和发展阶段不同，土地产权制度改革在不同地区会有不同模式。
二元结构下，农村土地问题主要呈现两方面特征。一是农地大量流失，农村建设用地粗放利用；二是农民迁移加快，农民宅基地用地扩大，形成城乡土地资源的双重浪费。此外，还存在土地产权主体不明晰、农村土地产权权能缺失、产权缺乏实现机制等问题。
城乡统筹要求土地产权制度具备配置资源、激励当事人、约束侵权等基本功能，实现产权的合理流动，保障农村土地与国有土地使用权拥有平等权益，并对农地发展权做出明确界定，使产权具备建立在法律基础上、经济意义上能够实现的有效性。
2007年6月，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。试验区农民通过“确权—登记—发证”取得宅基地使用权与房屋所有权，通过增减挂钩初步实现集体土地产权，通过城乡联建取得集体建设用地使用证。农村土地产权交易市场的建立，使得土地产权更为明晰、产权内涵实现有效扩展。
农村土地产权制度改革范文4
关键词：现代产权制度；集体最终所有权；农户经济所有权
中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0058-03
一、 深化农地产权改革的必要性
改革以来，中国农村广泛实行了农户承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是中国农村改革中实现的第一次制度创新。迄今为止，农户承包经营已成为中国农业的基本经营制度。这一经营制度的实行极大地调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的迅速发展，取得了举世注目的辉煌业绩。然而，我们也应当看到，农户承包经营为基础的经营制度还很不完善，这既严重制约着农业生产的进一步发展，也严重阻碍着农业现代化的进程。中国农业经营制度之所以存在种种缺陷，其原因无疑是多方面的，但其主要的或根本的原因则在于不合理的农地产权制度。中国农地产权制度不合理性的主要表现有三：
其一，农地最终所有权的模糊性与行政性。中国农地产权制度的首要缺陷就是土地所有权边界不明确、土地所有权主体不统一。由于历史原因特别是化以后，中国农村土地所有权多次变动，造成土地所有权关系比较复杂。中国《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据这些规定，中国农村土地集体所有权的归属是不明确、不统一的：或者归乡（镇）集体所有，或者归村集体所有，或归村民小组集体所有，究竟归哪一级集体所有是模糊不清的。从现实来看，往往是行政村和乡（镇）政府作为农民集体的代表来掌握和行使土地的集体所有权。这样，就使土地所有权与行政权或准行政权混淆在一起。
其二，农地经济所有权的虚置性与残缺性。中国农地产权制度的根本缺陷是土地的实际占有权、支配权与抵押权等产权主体缺位。一方面，乡、村或村民小组只作为土地的最终所有者而不再直接拥有土地占有权、经营权与抵押权等经济所有权；另一方面，农户只在一定程度上享有土地使用权或经营权，而不拥有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、抵押权与继承权等经济所有权。在这种产权制度下，农户只被作为经营主体而不被当做产权主体；农户只拥有一少部分土地产权（一定的使用权与收益权），而不拥有其他大部分土地产权。这样，就形成了农地产权的虚置性与农户土地产权的残缺性并存的局面。
其三，农地经营权流转的困难。由于农户自主经营的权利缺乏保障，限制了土地使用权的转让，使土地流转既缺乏动力又缺乏必要的条件，从而严重地阻碍了土地使用权的流转。据统计，到1993年，全国发生转包、转让土地的农户数占农户总数的2.3%，流转耕地面积占全国承包耕地面积的比重只有0.9%。土地经营规模过小、缺乏规模经济效益成为中国现有农业经营制度的一个突出缺陷。
总的来看，中国现行农地产权制度是一种归属不清、权责不明、保护不力、流转不畅的产权制度。农地产权制度的弊端集中表现为农村行政机构（乡镇政府）和准行政机构（村民委员会）对广大农户的严重侵权现象。具体说来，中国农地产权制度的弊端主要有三个方面：一是侵犯农户土地承包权。在许多地方，乡、村行政与管理机构以集体的名义，经常随意地调整土地的承包，剥夺农民的土地承包权。二是侵犯农户土地经营权，危害农户承包经营为基础的基本经营制度。农户的生产经营仍要受到地方行政机构（县、乡镇政府）的干预，不能完全自主经营。实行农户承包经营制度使农户获得了经营自，但这种经营自既是不完整又是没有保障的。在相当多的地方，县、乡政府机构通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一种作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标、定任务，并要求农民将生产的农产品出售给指定部门。许多地方限制农户自由种植，强令农户必须执行一部分上级下达的种植计划，必须完成上级规定的生产任务。所有这些，都使农户自主经营的权利受到很大损害。现有农地产权制度不仅使农户不能完全自主经营、不愿致力长期经营，而且也使农户难以实现适度规模经营。三是在农村滋生了许多特权腐败现象。在实行土地家庭承包经营制度后，集体不再直接使用或经营土地，而拥有土地所有权和发包权。尽管在理论上说土地归农民集体所有与支配，但在现实中，则是由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权。其结果，乡（镇）长、村支书和村委会主任以及村民小组长们自然地成为实际拥有与真正支配土地的“全权主人”。侵犯农户经营权，强迫农民执行上级种植计划，强令农民向指定部门销售农产品等行为大多都是在乡（镇）长和村支书、村委会主任的指令下进行的。这样，在中国农村的许多地方便滋生了许多特权腐败现象，从而使农村干群关系十分紧张，农村稳定受到严重威胁。
中国农地产权制度不完善的直接后果有三个方面：一是农户市场主体地位难以确立起来。在现有的农地产权制度下，广大农户既缺乏完全而有保障的自主经营权，又缺乏完整而有保障的经营收益权，从而使农户未能真正成为独立的市场主体。二是农业劳动者主人翁权利难以真正实现。迄今为止广大农民只获得一定的土地使用权和收益权，而不拥有实际占有、自主经营和自由转让土地的主人翁权利。因此，在现有的农地产权制度下，并没有完全实现农业劳动者与土地这一基本生产资料的直接结合。三是严重制约了中国农村经济的发展，产生了举世注目的三农问题。从总体上来说，中国农地产权制度的缺陷是导致农业经营制度不完善和三农问题产生的根源所在，进行农地产权制度的改革是中国农村进一步改革与发展的根本问题所系。
二、农地产权制度改革的基本方向与战略目标
鉴于中国农地产权制度的主要缺陷，适应农村经济发展的客观要求，中国农地产权制度改革的基本要求与战略目标应当是建立健全农地现代产权制度，实现农地产权归属清晰、权责明确、保护严格和流转顺畅。所谓农地产权归属清晰，一方面，农地最终所有者得以准确界定并为有关的法律条文所认定；另一方面，农地经济所有权主体明确，并经过有关法律程序所确认。所有这些，都是农户等有关经济主体积极性、主动性和富有创造性的行为发生的产权基础，也是农户自主经营权利和自我约束的经营责任得以实现的保证。因此，农地产权归属清晰，可以使各有关权利主体的权利边界清晰，有助于降低内部交易成本，有助于提高农村土地资源的利用效率。所谓权责明确，就是产权对产权主体和非产权主体都具有约束作用，各产权主体都只能以各自的产权在市场上进行交易，并承担产权交易的成本、获取产权交易的收益。农地产权在其具体实现过程中，亦即它通过各种形式如租赁、售卖、转让和联合等运营或流动过程中，以及通过运营或流动所形成的某种生产组织形式下，各相关土地产权主体权利到位、责任落实。这是农户优良经营行为得以产生和不良经营行为得以约束并能够对后者进行有效追究的直接条件。所谓保护严格，就是指产权归属一经明确认定，就具有了排他性，并受到法律的严格保护，其他任何主体不得侵犯。对农地产权的严格保护，既可以规范其产权主体自身的经济行为，又可以约束其非产权主体对产权主体的不良行为，这有助于减少机会主义行为的可能性。依法对农地产权实施有效的、严格的保护，是确立农户市场主体地位、保护农民利益的法制前提。因此，深化农地产权制度改革，不仅要把农地产权清晰地界定到特定的经济主体身上，而且更要加大对农地产权的保护力度，以确保农地产权在经济活动过程中的充分实现，从而充分发挥其在农业生产经营中积极的驱动作用和有效的约束作用。所谓流转顺畅，就是根据生产经营活动的实际需要并最终服从于实现产权收益最大化的目的，各类产权可以在产权市场上自由流动。这既是拓展产权的财产类型、实现资产保值增值的基本途径，又是提高资源配置效率的基本前提。农地产权的流转顺畅，就是在土地家庭承包的基础上能够自主、顺利而有效地实现土地使用权的转让，如实行承包土地的转包、出租和入股等。这不仅是实现土地适度规模经营、提高土地资源配置效率的必然要求，而且是实现农业产业化经营、加快农业现代化进程的必由途径。
根据建立现代农地产权制度的基本要求，当前及今后中国深化农地产权制度改革的主要内容，一是应当明确集体对土地的最终所有权，二是应当确立农户对土地的经济所有权。集体土地所有权是农业经营制度的存在基础，明确集体土地所有权是完善农业经营制度的关键措施与根本保障。明确集体土地所有权，关键是要明确规定土地集体所有权主体。进行农地产权制度改革，明确集体土地所有权和确立农户土地产权，统称为土地的“确权”。进行这种确权，对于深化农村改革、促进农业发展是至关重要的。一方面，可以完善土地的集体所有制，使广大农民群众真正成为土地的集体主人，另一方面，可以使农民个人真正拥有土地的占有权支配权，从而实现农业劳动者与土地这种基本生产资料的密切结合。这样，进行农地产权制度改革，既可以进一步完善农村社会主义生产关系，又可以确立农户的市场主体地位，完善农村社会主义市场经济体制，从而可以进一步解放与发展农村生产力，加快农业现代化步伐。
三、中国农地产权制度改革的基本思路和主要对策
在上述改革理论与思路的指导下，应当采取切实可行的农地产权制度改革的对策措施。具体说来，应当采取以下三方面主要对策：
第一，明确规定土地的集体所有权主体。从现实出发，应当以立法形式确定土地村农民集体所有制，并将村民委员会作为集体土地所有权主体，对集体土地和其他集体资产进行控制和管理，并以法人身份承担民事责任。之所以如此，是因为：“农地所有权主体代表，应当代表社区内的全体成员来行使所有权，保障全体成员的利益。村民小组作为农村最基层的经济组织，虽然掌握着占全国80%的农村土地，但由于其存在组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等问题，难以成为农地所有权主体的代表。”[6] 而村民委员会作为土地集体所有权主体，不仅离农地使用者较近，而且具有行使所有权权利义务的管理能力，也有助于农民群众行使土地所有权。法律应当赋予村级经济组织以土地所有者的权利和责任，如发放和签署土地承包合同，监控合同的执行，有权对浪费农地、滥用农地的不合理行为进行制止等。地方的国家土地管理局履行对村级经济组织实行宏观调控和指导的行政管理职能。
第二，强化、拓展和稳定农户土地承包权。所谓强化农户土地承包权，就是要把农户土地承包权作为一种新的物权，用法律的形式予以确认。强化农户的土地承包权，必然形成中国特有的新型土地制度，即不论土地如何流转，承包权都可以独立存在。与其他物权一样，土地承包权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本，占有它可以取得相应的利润，转让它可要求获得等价的补偿（王德起、吴淑莲，2000）。从法律上确认农户土地承包权，赋予承包权一般物权的特性，农户可依物权的绝对性、排他性、优先性等特性来拥有和行使自己的权力，防止他人的不法干预和侵犯，保护农民的权益，增加农民对农地收益的预期。所谓拓展农户土地承包权,就是把农户对土地单一的承包经营权,拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的土地经济所有权。具体说来，农户在土地承包期限内，对土地有实际上的占有权；有自主种植和经营的权利；有剩余产品的收益权；特别是应当拥有土地的处分权，即农户对土地使用权的转让、出租、入股、继承和抵押等。
第三，努力建设农地流转市场。农地产权制度的改革，不仅应当有利于确立农户的市场主体地位，而且应当有利于发展农地流转市场，以促进土地资源的合理流动与优化配置，从而在土地承包权初始公平分配的基础上，提高土地资源利用的效率（艾建国，2000）。土地流转就是使土地使用权商品化，即农地使用权的转让和出租。土地流转市场是最重要、最活跃的土地市场。从农地自身特点以及农地物权特性来看，建立市场化的农地流转机制，是完善农地产权制度的必然要求，是实现土地资源优化配置的必由途径。农地使用权流转的方式，可以是通过使用权的转让、出租等，将农地重新优化配置，而承包农户作为权利持有者得到一定的补偿；也可以按照股份制的经营模式，让农民将土地使用权入股，专业农业技术人员以技术入股，把分散的地块化零为整，取得规模效益。土地使用权的流转，不能局限在一村一乡范围内，而应当根据客观发展的需要由市场机制来调节和配置土地资源，要突破社区限制，也不要受户口制度的束缚。地方政府的职能是对土地使用权流转进行引导、监督和提供服务。特别是要加强土地流转市场基础设施建设，加强通讯和信息网络建设，促进土地流转市场的发展。
从总体上说，中国农地产权制度的改革应当在理论创新的基础上实现制度创新。这就是由原有的农地“两权分离”发展为农地产权的“两级构造”，并进一步实行农地的“三权分离”。农地产权的“两级构造”，是在农地所有权与使用权分离的基础上，构造农地的两级产权制度，即集体以法律所有权的形式拥有农地的最终所有权，农户以法定承包权的形式拥有农地的经济所有权，从而形成农地的两级产权主体。这样，就使中国农地所有制成为一种复合所有制，即在农地集体所有的基础上的农民个人所有制。在此，农户的承包权实质就是农民对农地的个人所有权。实行这种复合所有制既坚持并明确了集体所有权，又使农户拥有了独立的土地产权，从而确立农村集体所有制的崭新实现形式。在农地产权“两级构造”的前提下，进一步形成农地所有权、承包权和经营权的分离，明确规定农地最终所有权归集体、承包权归农户、经营权可以自由流转（韩俊，1998）。农地的“三权分离”也就是要进一步实现“稳制活田”，即在长期坚持和稳定农地的集体所有制和农户承包制的前提下，搞活农地经营权，实现农地资源的合理流动与优化配置，最终实现农地产权分配上公平与效率的密切结合与有机统一。
参考文献：
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[2]张红宇.中国农村土地产权政策:持续创新[J].管理世界,1998,(6).
[3]丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济,1999,(7).
[4]王国敏.中国农村经济制度的变迁与创新[J].四川大学学报,1999,(3).
农村土地产权制度改革范文5
一、指导思想
以《县农村产权制度改革工作实施方案》为指导，以依法保护农村集体经济组织和农村土地权益，稳定和完善农村基本经营制度为目的，合理用地、节约用地、强化农村宅基地规划管理。着眼于农村发展建设，科学组织农村居民点地籍调查，建档、登记发证工作，为构建城乡一体化新格局，推进社会主义新农村建设，做好基础工作。
二、基本原则
（一）坚持依法保护农村集体经济组织和农民土地权益，合理用地、节约用地。
（二）坚持维护“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“标准不超过350平方米”的法律规定，由村委会依照本方案规定出示证明确定的宅基地的登记。把握村屯规划，依法强化农村宅基地建设使用管理，搞好土地确权发证。
（三）坚持依法审核合理办证，把握非本村屯集体经济组织居民不享有该集体土地建设用地使用权，不予办理宅基地登记发证。
（四）坚持依法清理整顿农村宅基地，加强农村宅基地管理，把握在一九八八年以前的农村宅基地由村委会出县宅基地权属来源证明，村民提供身份证和房屋产权证及相关材料，对超越村屯规划及私建乱建和一九以后建设没有合法批件的，先行调查，暂不予登记。
三、工作范围
县农村产权制度改革试点村：
团山子乡远大村，愚公乡永红村，迎兰乡烟筒山村、农丰村。
四、工作方法及问题的处理
（一）按照国家规定采用八0西安坐标，全解析卫星定位勘测形成村屯地籍图和宅基地宗地图，建立电子数据库，利用电子文档全自动化数据办公管理。
（二）依照村屯规划，参照村委会意见，实施宅基地现状调查、登记建档，通过单位或宅基地法人现场指界，登记建立地籍簿，形成宗地档案，经县级人民政府审核批准，予以颁证。
（三）按着村镇建设规划，村委会形成意见，经乡镇政府审核，确定村屯街巷的规划标准，实施宅基地现状勘测成图，对私圈扩院，占用了多个空宅基号的一律按一户宅基地标准调查登记建档发证，剩余空闲地收归村统一管理。
（四）对于非本村集体经济组织成员，占有使用本村宅基地的居民；一户拥有多处住宅超规定的住宅；一律不办理房地产权证照，由村委会调控在一两年内完成在村屯内部流转消化予以处置，在此项工作没有处置完结前，县政府土地行政主管部门不再受理该村批用宅基地业务。
（五）对于超越村屯建设用地规划的宅基地，看地房等农田野外的建设用地，除经国家立项依法批准的建设用地外，一律不予办理房地产权登记。
（六）对于私建滥建，没有合法批准文件的建设用地只进行登记调查，不办理其它手续，经依法处理后，按本方案的相关规定予以处理。
五、时间安排
（一）10日—31日基础工作准备：包括调整规划、宅基地占地清理、确立街巷规划红线。
（二）1日—30日开展村屯地籍调查。
（三）1日—31日完成地籍建档审核发证。
农村土地产权制度改革范文6
内容摘要:农业发展史表明,现代农业发展过程是改变传统粗放型农业增长方式,将现代科学技术应用于农业生产,从而实现农业发展形态的变革,即由过去的自然农业、经验农业转向科学农业、生态农业的过程。这一过程本质上是一个要素集约化或者说是一个土地集约经营的过程,因此土地集约化经营成为现代农业的重要特征,也是推动农业发展的一种内在力量和自然趋势,代表了现代农业发展的方向。
关键词:现代农业 土地产权制度 集约化经营
农村土地产权制度的现状分析
土地是农村之根本。我国30年前确立的家庭联产承包经营责任制产权制度的核心是“土地所有权归集体,使用权归农户”。 然而,在30年后的今天看来,这种土地产权制度已阻碍着农户土地集约经营积极性的发挥,已经不能适应现代农业发展的要求。
首先,原有产权制度中土地所有权虚置,影响农民对土地集约经营的积极性,制约现代农业发展。土地所有权虚置容易造成政府与村委在共同管理、支配和处置土地过程中违背农民这一真正所有者的利益。《宪法》第10条规定:“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外,属于集体所有”;《土地管理法》也规定农村土地属于三级即“乡集体、村集体、村民小组”所有。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表,但“农民集体”在法律上具体内涵模糊,由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定,“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次,在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表,其产权在某种程度上是虚置的。从所有权主体来看,1998年颁布的《村民委员会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,不是农村集体经济组织,基本上不可能在市场经济条件下认定这种社区共同体可以做为农地所有权的人格化代表。而事实是村民委员会充当了集体土地财产所有者的代表,“农村和农民实质上是被农村干部所控制”。因而,有的基层政府借土地集体所有之名,违背农民意愿进行土地大面积流转;有的政府部门动用行政手段圈占耕地,未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途,致使农户权利受损,农户土地权益无法得到有效保障,阻碍农户对土地的集约化经营和现代农业的发展。
其次,农户承包经营权期限延长和“长期不变”,未能很好消除农户“恐变”心理,制约农户在土地上进行更多的投资,集约经营难以实现,现代农业无法发展。上个世纪80年代初期,中央规定土地承包期为15年;1993年中央做出决定,原定的土地承包期到期后,再延长30年不变。由于规定了土地使用权年限30年,致使农户享有的土地使用权是有限的、不完善的,土地产权界定的变化,使农户无法实现土地利用的长期利益最大化。正因如此,农户对未来土地使用权获利的预期具有很强的不确定性,导致农户对土地投入的冲动减弱,尤其是现代农业发展所需要的大批量投入难以落实,土地集约经营难以推动。
第三,从产权的权益效能来看,农户仅有有限的使用权,而不享有占有、收益和处置权。由于产权不完备导致农户的财产权利不充分,农民投入与获利存在某种程度的不对称,影响农户通过对土地的投入来实现土地的养护,制约农户对土地集约经营的积极性。与此同时,土地流转在十分有限的使用权的情况下,农户不具有完整的经营权和相对独立的土地财产权力,不具备在市场上进行经营权交易谈判的财产权利基础。因此,农民土地承包权也难以得到很好落实,农民也很难拥有真正的土地流转权力,影响到土地承包经营权的市场化配置和土地流转中农户的获利机会,土地流转的“冲动”趋于减弱,规模化经营难以实现,土地集约化经营也不可避免的受到影响。从这种意义上讲,要推进现代农业建设,加快农村发展,改革土地产权制度已成为必然。
土地产权制度改革与发展现代农业的关系
从国际农业发展史看,推动土地集约经营促进现代农业发展大致有两条道路:一是建立在专业化、商品化、市场化、机械化基础上的规模型的大农场经济,即规模化土地集约经营;二是建立在生物化、技术化、劳动密集型基础上的家庭制小农经济,即家庭制土地集约经营。目前,我国在人多地少情况下只能选择后者,因而生物化、技术化、生态化、劳动密集型的土地集约化经营方式正成为我国现阶段的改革焦点问题。从长远看,随着工业化的发展我国有可能实现某种程度的规模化土地集约经营,即农场化、公司化,实现大农场经济条件下的土地集约经营。如何科学合理地利用以上两种做法推进土地集约经营,加快现代农业发展,十七届三中全会提出对农村土地产权制度改革和创新,指出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。既保障的土地集约经营,推进现代农业发展,同时也通过完善土地承包经营权权能,加快土地流转来推进土地适度规模经营条件下的土地规模型集约经营,推动现代农业发展的进程。由此,土地产权制度改革实现突破,为家庭制和规模型两种土地集约经营方式的同时发展创造良好条件。
首先,土地产权制度创新,重塑了较为完善的承包经营权,形成相对独立和完善的土地财产权利,激励农户大力推进土地集约经营,促进现代农业发展。产权清晰程度是决定农地产权制度经济绩效的前提条件,十七届三中全会指出:“依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。与过去相比,农户不仅享有土地的使用权,而且享有占有、收益权,又由于“按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”,因而农民实质上享有了土地承包经营权的支配或处置权。从占有、使用、收益到承包经营权的支配或处置权,农民对土地产权的拥有更充分、更完备,形成相对独立和完善的土地财产权利。同时,农地产权的界定更加清晰,权利义务的边界更加明确,农户在土地上的投入就会获得更加明析、确定的投资回报,激励农户在土地上投入更多的劳动、技术、资金,运用更多的科学知识,走农业专业化、科学化、生态化、产业化的道路,推动土地集约经营,加快现代农业建设。
其次,农民土地承包经营权的长久不变使农户拥有时间跨度上的排他性权利,农户通过对土地保值增值而获利的心理期待变得更加容易实现,激励农户大力推进土地的集约经营。众所周知,农地产权制度经济绩效与产权实施机制有关,过去的土地承包经营权尽管强调“长期不变”,所谓“期”就是讲期限,在具体实施过程中需要合同的续签,导致农户“恐变”心理产生,不愿长期投入。十七届三中全会提出,土地承包经营权“长久不变”,从承包经营权的时间跨度上看,农民与土地的承包关系不再设置年限限制,也就是说在社会环境没有重大质的改变的情况下要保持土地承包关系的稳定,不做轻易的“变更”,土地承包经营权的实施机制得以完善,给农民土地承包权在时间跨度上的完整性,其实质是农民可以把承包地当作自己的土地去经营。农民在土地的投入上不再有后顾之忧,对农户更多的增加资金、技术等生产要素的投入,推进土地集约经营,将起到强烈的激励和推动作用。
