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法律审查意见范文1
论文关键词 量刑建议权 检察机关 公诉权
一、量刑建议权的概念
检察机关享有量刑建议权是国际司法界一种较为普遍的现象。无论是英美法系还是大陆法系的一些国家都存在检察官行使量刑建议权的事实。量刑建议是指在刑事诉讼中，检察机关在提起公诉或出庭支持公诉时，就被告人应当适用的具体刑罚包括刑种、刑期、罚金数额、执行方式等向法院提出意见的诉讼活动，因此量刑建议权是指作为公诉机关的检察机关在提起公诉或出庭支持公诉时，结合被告人的犯罪事实、性质、情节、认罪态度以及社会反映等就被告人应当适用的具体刑罚向法院提出具体意见的检察权，它是公诉权的一部分，属于司法请求权中的刑罚请求权。
二、量刑建议的现实价值
（一）有利于发挥检察机关审判监督职能，提高案件质量
收到人民法院的判决、裁定后，应当对判决、裁定是否采纳检察机关量刑建议以及量刑理由、依据进行审查，如果法院判决与检察机关的量刑建议出入较大，法院说明的理由不能成立，量刑确有错误时，符合抗诉条件的，检察机关可依此作为抗诉理由，有效地启动二审程序，提高了抗诉的针对性和有效性，提高办案质量。
（二）有利于强化量刑透明度，提高诉讼效率
由法官在控辩双方就量刑意见辩论后形成内心确信，作出量刑裁判，在判决书中对是否采纳各方意见的依据和理由进行说明和阐述，使被告人明了法院的量刑，减少滥用上诉、申诉权，也使检察机关对法院量刑畸轻畸重行使抗诉权更具针对性，提高诉讼效益。
（三）有助提高司法机关执法水平，进一步落实三项重点工作
将检察机关的量刑建议纳入法庭审理程序，实质上是在现行刑事审判程序中明确了一个相对独立的量刑环节，是我国重要的司法改革成果，通过规范的量刑程序，将对量刑事实的调查和对具体量刑的论证更加突出地置于诉讼程序中，这是公诉工作在新形势下的新任务，对公诉人提出了更高的要求，公诉人要牢固树立定罪与量刑并重、实体与程序公正相统一、打击犯罪与保障人权相统一、办案法律效果、社会效果和政治效果相统一的执法理念，进一步提升公诉队伍素质；通过严格的程序设置，同时约束法官自由裁量权的滥用，通过清晰明了的制度设计和落实，是确保国家法律的统一实施，推动社会矛盾化解、完善社会管理创新、促进公正廉洁执法的重要举措，更有助于公众对法院判决的认可度，从而提高司法公信力和权威。
三、量刑建议在司法实践中存在的问题
（一）缺乏权威的量刑建议制度规定和统一具体的实施细则
量刑建议权虽已作为检察机关公诉权的一部分被学术界和实务界所认可，但缺乏法律的明确规定，致使实践中遭遇制度障碍；同时因缺乏指导量刑建议运行的统一具体规则，造成适用中的混乱。其中在学术界、实务界争论较为激烈的问题是如何看待最高人民法院量刑指导意见的性质及适用。有学者认为法院量刑指导意见不是司法解释，仅是人民法院的内部指导性文件，仅对法院系统内部量刑有约束力，不对外产生约束力，故检察机关提出量刑建议时不需要参照。但实践中检察机关大多囿于法院系统的规范性文件，依照法院系统的量刑指导意见确定量刑情节和量刑幅度，片面追求与法院量刑的一致性，使审判监督权不能充分发挥。若不参照执行，又面临检察机关的量刑建议与法院审判有较大偏差时无应对措施的尴尬局面，庭审中更容易出现被动局面，长此下去，量刑建议的采纳率会随之降低，检察机关的审判监督权面临被架空的风险。
（二）量刑建议工作缺乏相关制度措施予以保障
法院是否采纳量刑建议没有保障，缺乏相关的判决说理制度。庭前证据展示制度不够充分，使得量刑建议的提出经常受到突袭证据的干扰。从而影响了量刑建议的准确性和稳定性。量刑建议与抗诉之间缺乏应有的制度安排。实践中，法院判决的宣告刑基本上都在法定刑的范围之内，并未超出法院的自由裁量范围，很难以判决“畸轻畸重”为理由进行抗诉。因为缺乏法定的说理制度，法院在判决书中对不采纳公诉机关的量刑建议不予说明论理；因缺乏量刑建议制度和抗诉制度的衔接机制，在量刑建议不被采纳，法院量刑虽符合法定量刑范围，但量刑确有较大偏差的案件不能得以及时纠正，故检察机关在何种情形下针对量刑行使抗诉权缺少法定的抗诉规格。
（三）量刑情节的检法认定标准不统一
从审查案件的角度看，检察机关更重视主观情节，法院更重视客观情节。如检察机关对与财产犯罪中的犯罪数额以行为时的数额为准，尽量要求行为人对犯罪总额负责，但法院重视退赃数额，可能根据犯罪人的辩解缩减犯罪数额，这也会导致检法量刑的差异；对关键量刑情节的掌控标准看，对于自首、立功等法定量刑情节检察机关把握相对严格，而法院掌握标准则过于宽泛，检法两家对关键量刑情节的认定标准存在差异直接导致双方量刑的不统一。检察机关重视量刑建议和量刑平衡，而法院重定罪，轻量刑，有时可能遗漏某些量刑情节，出现量刑失衡；检法两家的量刑就出现差异。需要相关自首、立功等量刑情节认定的标准更加明晰、统一。
四、完善量刑建议制度的具体措施
（一）统一干警思想认识，适应新形势下公诉工作的新要求
提高认识，转变观念。正确理解量刑规范化改革的重要性和必要性，转变陈旧观念，牢固树立打击犯罪与保障人权并重、定罪与量刑并重、实体公正与程序公正并重的社会主义刑事执法理念，切实提高执法办案的能力和水平，实现办案法律效果和社会效果、政治效果有机统一，切实将量刑与定罪放到同等重要的地位；深入调研，不断积累经验，借鉴江苏常州市检察院在量刑建议试点中形成的“回头看”机制。同时结合办案工作实际，归纳总结量刑建议的指导经验。通过召开对具体案件量刑建议的分析会，主诉检察官会议等不同方式，加强业务培训，确保公诉办案人员掌握科学量刑建议方法，不断提高执法办案的能力和水平，确保刑事办案质量。并结合以往的判例，对多发性、常见性的案件分析总结，提高对类罪量刑情节、量刑幅度的整体把握，对特殊量刑情节的分析和研判。
（二）完善量刑建议法律的规范体系
综合学界和实务界的观点，我国应在刑事诉讼法中明确检察机关的量刑建议权，最高人民检察院和最高人民法院应积极商讨，达成共识，形成规范性意见，对量刑建议制度的具体运行规则以司法解释的形式明确、详细规定，制定统一的量刑建议工作实施办法，围绕公诉案件量刑建议的试行范围，对量刑建议的提出、方式、幅度及审批程序等具体问题规范、完善。为防止量刑建议权的滥用，还要建立、健全检察官量刑建议权行使的监督制度，防止量刑建议权的滥用。笔者赞同根据现行的检察机关领导体制、议事制度以及近年来推行的主诉检察官制度，建立“分级决定”的量刑建议决定程序。可以从三个方面考虑内部审批程序的设置：一是主诉检察官提出量刑建议，主诉检察官在授权范围内享有起诉权，故包含了对其办理案件的提出量刑建议这一内容。二是重大复杂案件，适用减轻、免除处罚的案件以及非主诉检察官办理的案件设置相对严格的审批程序；三是特别重大复杂的案件以及建议判处无期徒刑以上的案件，设置更加严格的审批机制。
（三）加强量刑监督机制的衔接
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人民监督员制度的合理性最终取决于它的实效性。从我国人民监督员制度的试点情况和国外相关制度发展的经验来看，要加强人民监督员制度的实效，我们还需要进一步研究如何增强人民监督员表决意见的刚性、合理界定人民监督员监督的范围以及处理好试点工作的有序性与多样性的辩证关系。
一、进一步提高人民监督员表决意见的刚性
日本检察审查会制度曾经面临改变不起诉决定的比例过低的问题，例如在2000年，检察审查会对108件不起诉决定案件作出了应当起诉的裁决或者不起诉裁决不当的裁决，但是，最终提起公诉的只有37件，占34％。人们认为，这种监督的效率太低，巨大的投入与纠错效果不成比例，要求通过改革提高检察审查会裁决的效力，即赋予检察审查会第二次做出的应当起诉的裁决以法律效力。日本的这个教训值得我们注意。
在我国，有关人民监督员立法出台以前，人民监督员的表决意见不能具有直接的法律效力，但是，我们可以通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定。其实，这种转化就是审查和确认，无论设置多少审查和复核环节都无助于改变人民监督员表决意见的性质。增设审查环节必然削弱人民监督员表决意见的刚性，降低人民监督员制度的实效。因此，我们要尽可能地减少对人民监督员表决意见的再议环节，通过检察长和上级检察院两种主体的确认，赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力。
有两个具体方案，可以择其一，也可并行。方案一：对于人民监督员以三分之二以上绝对多数票通过的第一次表决意见，检察长应当确认，并指令有关部门执行，无需提交检察委员会决定。
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一、不起诉公开审查的法律依据
检察机关作为司法机关，其行为必须依法进行。那么，我们进行不起诉公开审查的法律依据何在？
1、法律依据之一，我国宪法第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。那么检察机关在审查起诉阶段如何行使法律监督权？我国的刑事诉讼构造在起诉和审判之间没有预审法庭来防止不当起诉和滥用追诉权，因此检察机关必然对侦查活动与结果有审查监督的权限，以此保证刑事追诉的公正性和准确性，防止将无罪的人或依法不应追究刑事责任的人，以及指控犯罪证据不足的人提交审判，保障公民的权益，那么审查起诉就是检察机关行使法律监督权的应有之意。而审查起诉的功能之一就是案件过滤，适时终结部分不应起诉和不必起诉的案件，提高诉讼效率，所以审查起诉中包括对不起诉的审查。同时法律并没有对审查起诉的方式进行限制，因而检察机关有权视情况决定是否公开，这并未违反有关法律的精神。
2、法律依据之二，我国刑事诉讼法第139条规定，人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见。由此可见，无论检察机关对犯罪嫌疑人做出起诉与否的决定，该听取相关当事人意见的程序都是必须进行的。现在检察机关进行的改革试点是以不起诉公开审查为契机将刑事诉讼法第139条具体化，使其更据可操作性。之所以选择可能做出不起诉决定的部分案件进行公开审查，是因为不起诉决定对于被不起诉人来说会使他的诉讼地位不稳定，如果有新的证据可以另行起诉，使被不起诉人成为被告人。对于被害人来说，他可能对不起诉决定产生不满情绪。那么，我们在做出决定之前提供一个机会充分听取各方的意见，并且将其过程公开，在一定程度上能化解上述不利益。
二、不起诉公开审查的意义
1、有利于加强诉讼监督和诉讼民主。
我国宪法赋予检察机关法律监督职权，其通过审查起诉对公诉案件的侦查活动进行监督，那么谁来监督被监督者呢？最好的解决就是将其向公开，由人民监督。公开是保障诉讼民主性和公正性的重要措施。我们将审查起诉的过程向社会公开，允许公民旁听，新闻记者采访，首先它有利于公民对审查起诉活动的监督，增加司法活动的透明度。侦查活动是否合法，检察人员的审查起诉活动等都展示在社会公众面前，都要接受人民群众和社会舆论的监督。这将促使检察人员提高自身业务水平，增强工作责任心，注意廉洁自律，严格依法办案。其次，有利于有利害关系的诉讼参与人参与到决定自己利益的程序中，检察机关要广泛听取利害关系人的意见，一方面体现了诉讼民主，另一方面也使公正不仅得以实现，而且是以看得见的方式实现。因为只有参与，利害关系人才能摆脱仅仅作为一种客体被动地承受别人意志的命运，才能作为一个积极的道德主体通过具体行为促使程序产生符合自己真实意愿的结果，从而使参与者确信自己受到了公正的待遇。
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一、新刑诉法背景下控辩关系均衡化之趋势
（一）新刑诉法之前逮捕阶段的诉讼结构
新刑诉法出台之前，逮捕阶段不存在严格意义上的“控辩关系”，因为根本不存在辩护一方。而当时的诉讼结构，可以概括为“流水线式的诉讼结构”。在该阶段，侦查机关立足于破案，对嫌疑人实施抓捕，进行讯问，提请逮捕，无疑属于控方。而检察机关审查案件，虽然同时承担着侦查监督的职能，但这种监督只是具有法律监督的性质，并不具有为嫌疑人辩护的性质。首先，检察机关的侦查监督仍是站在公权力的立场上监督侦查权的合法运行，并非站在嫌疑人的立场上为其权益进行辩护，其最终目的还是依法打击犯罪；第二，由于讯问制度的不完善、形式化，检察机关做出是否逮捕决定所依据的证据材料完全来源于侦查机关；第三，逮捕作为一种强制措施，具有保障诉讼的功能，这一功能在实践中被绝对化、放大化，造成过高的逮捕率，在客观上形成了检察机关在逮捕阶段同侦查机关“配合”的情形，使检察机关也具有了控方的性质。另一方面，在逮捕阶段，辩方显然不具备发挥作用的空间，如前所述，嫌疑人及其律师的辩护地位和辩护权均未明确，更谈不上保障。在绝大多数的情况下，检察机关在未接触嫌疑人及其律师的情况下，仅依据侦查机关报送的案件就做出了逮捕决定，某种意义上，这更像行政审查，而不是一种司法裁判，这也正是理论界长期质疑检察机关行使逮捕权的缘由。
（二）新刑诉法下逮捕阶段的控辩关系
1.新刑诉法关于辩护权的规定。辩护权有两个方面，一是嫌疑人的自我辩护权，一是律师的辩护权。自我辩护权方面，新刑诉法规定了强制讯问制度，即在三种情况下检察机关必须讯问犯罪嫌疑人。其中第二项“犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的，检察人员应当讯问犯罪嫌疑人”的规定具有明显的自我辩护权性质。在新刑诉法之前，检察机关在逮捕阶段也有讯问犯罪嫌疑人制度，但其主要目的是侦查活动监督而非听取犯罪嫌疑人辩解，并且由于其在实践中的形式化和非强制化，犯罪嫌疑人的辩护权还是难以保障。在新刑法法的背景下，这一问题得到制度层面的解决，但仍需要具体规则的保障。在律师辩护权方面，新刑诉法做出了更加开创性的规定。“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。”这意味着，在逮捕阶段，嫌疑人可以委托辩护律师为其辩护，而辩护律师又享有一系列履行辩护职责所需要的权利，如申诉、控告权，申请变更强制措施权，了解涉嫌的罪名和有关情况的权利，提出意见权，会见通信权，收集证据权。辩护律师的辩护活动更加具有专业性，权利范围更加广泛，法律保障更加完备，对于逮捕阶段控辩关系重构的影响远远大于嫌疑人的自我辩护。
2.新刑诉法背景下控辩关系及诉讼结构的发展趋势。“新刑事诉讼法细化了讯问机制和律师介入侦查，实行羁押必要性审查等，因此具有了较为明显的诉讼化特征，肯定了我国审查逮捕程序的诉讼化将成为刑事诉讼改革发展的必然趋势。”[1]逮捕程序诉讼化具有一系列要素，如三方参与机制、检察机关的中立性和独立性，直接言词原则，逮捕决定的救济途径等。控辩关系和诉讼结构的均衡是其中的重要要素。从立法目的来说，新刑诉法关于逮捕阶段辩护权的规定就是要建立逮捕阶段的控辩关系及均衡的逮捕诉讼结构，保证逮捕阶段的司法公信力。从实践上说，辩护权的确定和加强也会从司法理念和司法活动上倒逼检察机关成为中立的裁判者。
首先，讯问制度的完善使检察机关直接接触犯罪嫌疑人，听取嫌疑人的辩解，使得检察机关具有中立性，逮捕权淡化了行政性而具备了程序性裁判权的特质；其次，辩护律师制度的引入大大加强了辩方的力量，辩护律师的调查取证权、会见权保障了辩护律师作用的发挥，一定程度上能够同侦查机关形成抗衡交锋，检察机关和辩护律师直接接触，一定程度上也促成了检察机关中立地位的确定；第三，检察机关天然具有法律监督的职能，其侦查监督的职权能够有效弥补控辩双方实力的悬殊，使得法律监督职能和司法中立地位水融；第四，新刑诉法对强制讯问制度的规定，对于检察机关询问证人、听取意见的规定赋予了检察机关独立的调查权，使得检察机关不再仅依赖侦查机关的卷宗作出决定，这本身就赋予了批捕阶段检察机关中立性的地位。
二、逮捕阶段控辩关系均衡化的主要实现途径
新刑诉法的规定只是让逮捕阶段的控辩关系从无到有，实现控辩均衡还有很长的路要走。其实，即使在法院审判阶段，真正意义上的控辩均衡还没有实现。但控辩均衡作为一个价值理念和改革目标，应当在具体的规则和制度中被贯彻。在刑事诉讼中，控方代表国家，享有公权力，从财力、人力、物力上均具有压倒性的优势。实现控辩均衡，一方面要限制控方滥用权力，这有赖于侦查活动监督职能的发挥；另一方面，要加强辩方的力量，这有赖于对于嫌疑人自我辩护权和律师辩护权的保障。其中，律师辩护权的保障和加强是其中的重点。
首先，在辩护权内部，审查逮捕阶段律师辩护权的意义大于嫌疑人的自我辩护权。第一，嫌疑人处于羁押状态，其行使辩护权的方式受到制约，只能通过口头辩解的形式；第二，嫌疑人属于案件当事人，又不具有专业性，其自我辩解往往受到质疑，辩护权行使的效果受到制约；第三，在不存在刑讯逼供等违法情况时，嫌疑人在检察机关行使辩护权同在公安机关行使辩护权基本重合，不具有新的意义。相对而言，辩护律师具有独立性的地位，具有专业的素养，享有调查取证、会见通信等一系列辩护权利，律师辩护权的加强具有更加重大的意义。
其次，在限制控方权力的层面上，律师的辩护权也具有不可替代的作用。上文已述，逮捕阶段检察机关的侦查活动监督是一种公权力对公权力的监督，是站在公权力追诉犯罪的立场上进行的体制内监督，具有非强制性和非中立性。通过律师辩护权的行使和加强，可以对侦查活动监督形成外部监督和敦促，促使侦查活动监督的中立化和规范化。
所以，律师辩护权的保障和加强对于逮捕阶段诉讼结构的重构具有决定性的意义。新刑诉法为律师辩护权的行使提供了框架，但具体的规则和制度尚需要探索。
三、逮捕阶段律师辩护权的保障机制
（一）律师知情权的保障
这里的“律师知情权”特指辩护律师及时获知其的犯罪嫌疑人被移送审查逮捕的权利。这一权利是辩护律师在审查逮捕阶段发挥辩护职能的前提条件。逮捕的审查期限非常之短，仅有七天，而且很大一部分案件检察机关并不会用满七天，也就是说，辩护律师在逮捕阶段行使辩护权的时间限制非常之大。实践中，公安机关决定将犯罪嫌疑人移送审查逮捕时并不会告知嫌疑人及其律师，辩护律师并不知道案件已经进入审查逮捕阶段，行使辩护权自然无从谈起。
解决这一问题有两条途径。第一，规定公安机关在移送审查逮捕的同时告知犯罪嫌疑人辩护律师诉讼阶段的义务；第二，检察机关收到案件后进行初步审查，发现嫌疑人有辩护律师的由检察机关履行告知义务。从便捷性和合理性的角度看，第一个方案更具有优势。在前期的侦查活动中，公安机关对于犯罪嫌疑人是否聘请律师以及律师的联系方式一般是掌握的，即使不掌握，通过讯问嫌疑人也能够及时获知。并且，由公安机关在移送审查逮捕同时或之前告知辩护律师，能够最大限度的保障辩护律师行使辩护权利的时间。如果由检察机关来履行这一义务，第一，检察机关不直接掌握嫌疑人聘请辩护律师的情况，仍然需要从公安机关获取相关信息，便捷性欠缺。第二，案件已由检察机关受理的情况下再告知辩护律师，必然会影响辩护律师参与诉讼的时间。第三，检察机关在审查逮捕中履行侦查监督职能，由检察机关承担告知义务，该义务的履行就缺乏外部监督，公信力欠缺。综上，笔者认为，应当规定公安机关在移送审查逮捕之前或者同时告知辩护律师诉讼阶段的义务，并且其履行这一义务的相关证明材料应当附卷移送检察机关，由检察机关对于这一义务的履行情况监督。
（二）律师提供材料的法律效力
律师提供的材料的法律效力关系到检察机关对该材料的审查与处理结果，是律师辩护权的发挥作用的核心要素，而新刑事诉讼法对于此并未规定。实践中，律师提供的材料法律地位和效力不明确，同公安机关提供的案卷材料处于完全不对等的地位，完全有可能被忽视，而律师并无任何救济途径，使得提出意见的权利形同虚设。那么，赋予律师提供的材料何种法律地位就是值得探讨的问题。
审查逮捕阶段，律师提交的材料主要有三类。第一是法律意见，即基于公安机关确定的案件事实提出是否够罪和是否具有逮捕必要性的个人意见。第二是关系到案件事实的证据材料。第三是关系到犯罪嫌疑人社会危害性的材料，这部分材料用于论证嫌疑人的逮捕必要性。
第一类材料实际上属于辩护律师的法律意见，并不牵涉到事实问题，故无需审查其真实性，但牵涉到是否采纳的问题。对于律师提出的法律意见，应当同案卷材料一样经过三级审查，严格论证该意见的合法性和合理性，从而决定是否采纳。
律师提供的证据材料，其法律效力应当低于公安机关提供的证据。首先，律师调查属个人行为，公安机关的侦查属国家行为；其次，由于具有经济利益，律师的调查更加具有偏向性；再次，律师调查无严格的法律程序制约，而公安机关的侦查活动有严格的程序规定和内部制度制约。由于性质上的差异，律师提供的证据材料的真实性和合法性都低于公安机关提供的证据，故检察机关应当对律师提交的证据材料的真实性和合法性进行更加严格的审查。检察机关对于公安机关提供的证据材料也要进行“三性”的审查，但大多是形式上的，即只要案卷材料中显示公安机关取证程序合法，就认定其真实性和合法性。而对于律师提交的证据，笔者认为应当进行实质审查，即要求律师提供证据材料的最终来源，由检察机关进行核实。
对于律师提供的和逮捕必要性相关的材料，笔者认为应当同证据材料做相同之处理。从形式上来说，逮捕必要性的相关材料可能体现为言词性的，也可能体现为非言词性的，同证据材料无差别；从实质上来说，两类材料均直接影响是否逮捕，法律作用相当。故对于两种材料应当赋予同样的效力。
需要明确的是，律师提供的材料的效力虽然低于公安机关提供材料的效力，但其毕竟是具备法律效力的，其法律效果即检察机关必须对该材料的真实性和合法性进行实质性审查，决不允许收到材料后束之高阁，置若罔闻。对于这一效力的保障需要对律师要求回复的权利予以规定。
（三）辩护律师要求回复权的保障
新的《人民检察院刑事诉讼规则》第54条规定：“在人民检察院侦查、审查逮捕、审查过程中，辩护人提出要求听取其意见的，案件管理部门应当及时联系侦查部门、侦查监督部门或者公诉部门对听取意见作出安排。辩护人提出书面意见的，案件管理部门应当及时移送侦查部门、侦查监督部门或者公诉部门。”该条对律师提出意见的权利作出细化规定，但并未提及检察机关是否需要回复。从权利完整性的角度看，没有要求回复权的建议权是缺乏效力的，在实践中也极易造成律师提的意见不受重视，石沉大海。从控辩均衡的角度看，对于公安机关和辩护律师提供的材料，至少在形式上应当做到同样对待。所以，建议在案件审结时对于律师提交的法律意见、证据材料或逮捕必要性相关材料作出是否采纳的回复并进行释法说理，同时告知辩护律师是否逮捕的最终决定。这一方面是对律师辩护权的保障，另一方面也能够从侧面监督公安机关对于逮捕或者不捕决定的执行。
法律审查意见范文5
关键词：不捕案件；五位一体；常规联动；三种告知；五项指标反馈
审查批捕是检察机关侦查监督三项工作重中之重，对犯罪嫌疑人不批捕是缓解高羁押率和捕后判非实刑比率高的重要手段，以笔者所在的辽宁省朝阳县人民检察院为例，侦查监督部门在2009至2012年共不批捕犯罪嫌疑人140件245人，不捕率较前四年提高了近一倍。因其极易引发当事人涉检上访、引起侦查机关对立，保证此类案件质量，做到法律效果和社会效果兼收就显得尤其重要，笔者结合基层司法实践提出如下四方面意见供大家参考。
一、“五位一体”会审，严格审核，准确认定案件事实
所谓“五位一体”就是承办人、部门负责人、主管检察长、案件质量管理部门负责人对每个不捕案卷都要进行实体审查，只有意见一致，才能对案件做出最终处理决定，否则案件必须经检委会研究后才能做出决定，只是“各位”的侧重点稍有区别而已。具体做法是：承办人、部门负责人拟做不捕决定后，案件质量管理科承办人、主管检察长均需各自阅卷后再交换意见，实现四重独立实体审查，然后会审，如意见一致，则提请检察长决定。其中案件承办人工作要做细做精，要对证据材料、法律文书进行全面细致审查，认真分析侦查机关认定事实、适用法律方面的依据，重点审查侦查机关认定犯罪事实的证据的合法性和证明力，准确把握证据间的逻辑关系，全面分析无逮捕必要性理由，形成案件审查报告。部门负责人听取承办人不捕意见后，如果同意，则在阅卷时重点复核相关证据。确定后交案件质量管理部门，待其承办人阅卷后交换意见，一致则提请主管检察长决定。部门负责人、主管检察长要重点坚持“三审查”：对主要证据进行全面审查，对不稳定的证据进行重点审查，对不捕依据进行书面审查。案件质量管理人员则对案件质量进行重点复核，确保案件在提交检察长或检委会决定前有理、有据、有效。
二、三部门常规联动，严格审查、决定、执行程序
除侦查监督部门外，案件质量管理部门、检察委员会办公室也对不捕案件实行常规动态管理、实体审查、参与决策。具体来说就是侦查监督部门承办人、部门负责人拟决定某案不捕前，先召开部门会议讨论，听取与会人员各方面意见、建议，集思广益，侦查监督部门决定不捕后提交案件质量管理部门，待案件质量管理部门讨论决定并同意后，两部门交换意见，一致则提交检察长，最后由检察长决定或召开检委会研究决定。
笔者所在院不捕案件能保证质量一个重要原因在于：一个案件自拟不捕时起，质量管理部门就一直参与其中并负责审查工作，其以质量为核心的组织、协调工作，调动、集结了本院一切可以动用的检察力量和院外辅助力量（如咨询法律专家、检察系统业务精英），使不捕案件始终处于高效高质量的监督之中。最终，每个不捕案件都要过五关（承办人、部门负责人、主管检察长、案件质量管理部门负责人、检察长）三口（侦查监督部门、案件质量管理部门、检委会），层层把关，处处制约，上下联动，部门协调，形成大办案格局，高质量由此得到了可靠保证。
三、面向三方三种告知、说理，做到释法、说理明晰
1、 对公安机关书面说理，加强沟通、协调，求得认同。
检察机关对提请批准逮捕案件做出不批准逮捕决定往往只制作不批准逮捕决定书送达公安机关，即或对不批准逮捕案件的理由进行说明，也只是向公安机关及侦查人员通过口头简单地说明检察机关做出不批准逮捕决定认定的事实及适用的法律，并不借助于充足、完善的理由来支撑自己的司法处断决定结论，不与侦查人员交换意见，一方面表现出了对公安机关刑事侦查行为不够尊重，很容易使侦查人员缺乏认同感，直至产生误解甚至反感；另一方面也不利于公安机关及其侦查人员有针对性地对案件进行补充侦查，同时也容易因产生争议而进入复议复核。
可以通过两点解决这一问题：一是坚持不捕前的告知制度，不捕前先将不捕的意向、证据情况及法律依据告知公安机关，对其提出不同意见的案件及时予以沟通，对存在的分歧本着更有利于增加和谐因素的原则进行商定，取得认同，进而对案件做出客观、公正的处理。如笔者曾办理的一起故意毁坏公私财物案，在审查批捕过程中，被害人与犯罪嫌疑人达成了刑事和解，当检察机关将拟不予批捕的意见告知公安机关时，公安机关却提出了不同的意见，理由是犯罪嫌疑人还有共同盗窃犯罪事实没有查清，有对其继续羁押侦查的必要。这表明，该犯罪嫌疑人是有社会危险性的，因此不符合不捕条件。基于这一情况，遂依法批捕了犯罪嫌疑人，从而避免了一起瑕疵案件的发生。
二是坚持书面说理制度：给公安机关的说理主要从以下四个方面进行分析说明：一是从犯罪构成的四个要件进行分析；二是从证据锁链进行分析论证；三是从法律依据上进行分析；四是从有无逮捕必要性上分析。如需补充侦查，则同时列出详细的补充侦查提纲连同不批准逮捕案件的理由分别用书面说明（需经部门负责人、主管检察长审批并加盖单位公章）的形式告知公安机关。
2、对被害人（单位）进行说理，化解矛盾，消除误解。
过去，检察机关做出不捕决定，被害人往往在犯罪嫌疑人被释放后才知晓，这会使被害人（单位）不明究里而产生心理阴影，虽然在法律规定上检察机关并没有义务向案件当事人特别是被害人说明不批准逮捕的理由，但由于在建构和谐社会进程中应尽力满足社会公众的司法需求，在这种客观情势的影响下检察机关有必要向案件当事人予以说明，进而尽可能避免因此酿发案件当事人涉法。
几年来，笔者所在院积极尝试做好被害人（单位）的法律说理工作。即不捕决定前询问被害人（单位）意见，在被害人（单位）不服检察机关做出的不批准逮捕决定时，则需承办检察官当面向被害人（单位）说明检察机关的不批准逮捕理由，耐心解释，化解疑惑，消除被害人（单位）对逮捕工作的误解，增加不批准逮捕案件的透明度，以达到止诉、止访的目的。
3、对犯罪嫌疑人劝戒、说理，明确司法程序，服从法律裁决
有的犯罪嫌疑人以为不批捕就是检察机关认为自己的行为不构成犯罪，已经案结事了。更有甚者被公安机关取保候审释放后可能择机打击报复证人、举报人等。笔者认为有必要做好不捕犯罪嫌疑人说理工作：一是对有不捕可能性的犯罪嫌疑人，在提审时即做好相关说理、说法工作，二是确定重点犯罪嫌疑人，对有一定社会危险性，但因案件需要补充侦查才能查清案件事实的犯罪嫌疑人，办案人员在说理时注重对其进行劝戒、训戒，讲明不批捕并不等于结案，其要履行相应的法律义务，配合侦查，否则要承担相应的法律责任。同时做出风险评估，审慎做出预案，慎重处理涉及众多群众利益、当事人矛盾尖锐对立、社会关注的敏感热点案件，避免因执法办案不当激化矛盾或引发新的矛盾，做好防范和化解工作。三是加强对侦查机关和执行机关的监督，即时询问不捕案件进展情况和不捕犯罪嫌疑人动态。对已经符合批捕条件且有逮捕必要的犯罪嫌疑人及时监督公安机关提请批捕，体现法律威严。
四、五项指标反馈，实现自我监督，完善案件质量评价体系建设
对不捕案件应通过如下指标反馈，达到实现自我监督、自我评价与社会监督、社会评价相结合，在实践中检验质量。
1、和部门建立定期沟通制度，及时了解不捕案件是否有涉检上访信息，对与侦查监督工作有关的问题及时派员依法做出合理答复。
2、对公安机关有复议、复核苗头的案件，及时和公安机关办案人员沟通，就意见相左之处开展释法说理协调工作，必要时对本院审查提审等办案经过、处理意见做出详细说明。
3、严格执行最高检、省院审查逮捕案件质量标准，确保在无错不捕案件的基础上，不出现案件质量瑕疵。
4、由于证据发生变化等原因，个别案件定性可能发生变化。在办案过程中重点做好两项工作：一要严格审查公安机关报捕时是轻微刑事案件，检察机关对犯罪嫌疑人不捕后，公安机关又将案件转为重大刑事案件；二要对补充侦查的证据材料做出合理预测，引导公安机关准确定性案件，尽可能做到审查批捕环节检察机关能对案件准确定性。
5、对公安机关补查后重报案件，在完成审查批捕工作的同时，重点审查其补充侦查提纲项目完成情况，检验前次不捕决定的质量。
法律审查意见范文6
农业部
2014年12月10日
1 适用范围
本标准规定了农业部负责的农药正式登记的审批依据、审批程序、审查内容、办理时限、结果公开等内容。
本标准适用于农药正式登记审批项目。
2 审批依据
2.1 《中华人民共和国行政许可法》。
2.2 《农药管理条例》。
2.3 《农药管理条例实施办法》。
2.4 《农药登记资料规定》。
3 审批程序、审查内容和办理时限
3.1 省级农药检定（管理）机构初审。
3.1.1 审查内容
a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;
b） 申请人资质及基本信息是否真实可信，申请表填写是否完整、清晰、准确;
c） 申请产品为新农药的，其通用名称是否经相关机构确认及依据;
d）产品摘要资料、产品化学、毒理学、药效、残留、环境影响、标签或者所附具的说明书、产品安全数据单、其他资料等是否齐全、有效，装订是否规范;
e） 各项登记试验是否由农业部认可的单位完成，申请人是否与试验单位签订委托试验合同，试验单位受理试验的时间是否在有效资质时限内;
f） 对产品的有效性和安全性进行初步审查。
3.1.2 办理程序
省级农药检定（管理）机构对申请材料进行初审，形成初审意见，连同申请材料一并报送农业部行政审批办公大厅农药窗口。
3.1.3 办理时限
20个工作日。
3.2 农业部行政审批办公大厅农药窗口接收材料并受理。
3.2.1 审查内容
a） 申请内容是否属于农药正式登记受理范畴;
b） 申请表内容填写是否完整、清晰、准确;
c） 省级农药检定（管理）机构各方面初审意见是否完整、清晰和真实。
3.2.2 办理程序
3.2.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对申请材料进行初步审查，向申请人出具材料接收通知书，同时将申请材料和材料接收单送农业部农药检定所进行形式审查。
3.2.2.2 农业部农药检定所对申请材料进行形式审查，提出是否受理的建议，反馈农业部行政审批办公大厅。
3.2.2.3 农业部行政审批办公大厅农药窗口进行受理审查，审查合格的，向申请人出具受理通知书;审查不合格的，向申请人出具不予受理通知书，并详细说明理由。
3.2.3 办理时限
5个工作日。
3.3 农业部农药检定所技术审查。
3.3.1 审查内容
a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;
b） 申请人资质条件是否符合正式登记相关要求;
c） 省级农药检定（管理）部门各项初审意见是否完整、清晰、真实;
d） 产品化学、毒理学、药效、残留、环境影响等资料是否齐全、有效，相关指标是否符合规定。
3.3.2 办理程序
农业部农药检定所相关处室对产品化学资料、毒理学资料、药效资料、残留资料、环境影响资料和标签等进行技术审查，分别提出审查意见。
3.3.3 办理时限
9个月。
3.4 农药登记评审委员会综合评审。
3.4.1 审查内容
a） 农业部农药检定所技术审查意见;
b） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;
c） 产品是否有效、质量是否可控，对人畜、作物、农产品质量、生态环境等是否安全。
3.4.2 办理程序
3.4.2.1 国务院农业、工业产品许可管理、卫生、环境保护部门和全国供销合作总社审查并签署意见。
3.4.2.2 新农药由全国农药登记评审委员会全体委员会议评审，其他农药由全国农药登记评审委员会有关委员会议评审，提出审评意见。
3.4.3 办理时限
3个月。
3.5 农业部种植业管理司审核报批。
3.5.1 审查内容
a） 申报事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;
b） 技术审查和综合评审程序是否规范、内容是否全面、意见是否真实有效;
c） 农业部农药检定所审查意见及全国农药登记评审委员会评审意见。
3.5.2 办理程序
3.5.2.1 农业部种植业管理司相关业务处室提出审核意见，新农药经司长审签后报主管部长审批，其他农药报司长（根据农业部部长委托）审批。
3.5.2.2 将审批决定提交农业部行政审批办公大厅农药窗口予以办结;予以批准的，反馈农业部农药检定所。
3.5.3 办理时限
18个工作日。
3.6 农业部行政审批办公大厅农药窗口办结。
3.6.1 审查内容
a） 审批决定与审批意见复核;
b） 不予批准理由表述是否准确规范。
3.6.2 办理程序
3.6.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对审批决定进行复核。
3.6.2.2 复核通过的，及时予以办结。予以批准的，将办结通知书通过网上审批系统反馈申请人;不予批准的，将书面办结通知书送达申请人;复核未通过的，退回农业部种植业管理司重新办理。
3.6.3 办理时限
2个工作日。
3.7 农业部农药检定所制作并送达证书。
3.7.1 审查内容
a） 审批决定与审批意见复核;
b） 证书内容与审批信息是否一致。
3.7.2 办理程序
农业部农药检定所根据审批决定制作并送达农药登记证。
3.7.3 办理时限
10个工作日。
4 行政审批结果公开
农业部行政审批办公大厅农药窗口在办结行政许可申请的同时，将审批结果及证书内容在农业部门户网站公开。
5 文件归档
农业部农药检定所负责申请登记资料、技术审查意见、评审意见等归档，农业部种植业管理司负责审批意见签发稿等归档，保存时间按照档案管理有关规定执行。农业部行政审批办公大厅农药窗口负责办理通知书的整理汇总，并保存一年备查。
新农药、新制剂农药田间试验审批规范
1 适用范围
本标准规定了农业部负责的新农药、新制剂农药田间试验的审批依据、审批程序、审查内容、办理时限、结果公开等内容。
本标准适用于新农药、新制剂农药田间试验审批项目。
2 审批依据
2.1 《中华人民共和国行政许可法》。
2.2 《农药管理条例》。
2.3 《农药管理条例实施办法》。
2.4 《农药登记资料规定》。
3 审批程序、审查内容和办理时限
3.1 省级农药检定（管理）机构初审。
3.1.1 审查内容
a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;
b） 申请人资质及基本信息是否真实有效，申请表填写是否完整、清晰、准确;
c） 申请产品为新农药的，其通用名称是否经相关机构确认及依据;
d） 产品化学摘要资料、毒理学摘要资料、药效资料、其他资料等是否齐全、有效，装订是否规范，是否符合《农药登记资料规定》田间试验有关要求，是否完整、有效;
e） 申请试验区域是否科学合理。
3.1.2 办理程序
省级农药检定（管理）机构对申请材料进行初审，形成初审意见，连同申请材料一并报送农业部行政审批办公大厅农药窗口。
3.1.3 办理时限
20个工作日。
3.2 农业部行政审批办公大厅农药窗口受理。
3.2.1 审查内容
a） 申请内容是否属于本许可受理范畴;
b） 申请表内容填写是否完整、清晰、准确;
c） 省级农药检定（管理）机构初审意见是否完整、清晰、真实。
3.2.2 办理程序
3.2.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对申请材料进行审查，并做出是否受理决定。
3.2.2.2 审查合格的，向申请人出具受理通知书，同时将申请材料和办理通知书送农业部农药检定所;审查不合格的，向申请人出具不予受理通知书，并详细说明理由。
3.2.2.3 办理时限
3个工作日。
3.3 农业部农药检定所技术审查。
3.3.1 审查内容
a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;
b） 申请人资质条件是否符合农药田间试验许可证管理相关要求;
c） 省级农药检定（管理）部门的各项初审意见是否完整、清晰、真实;
d） 产品化学摘要资料、毒理学摘要资料、药效资料、其他资料等是否齐全、有效，相关指标是否符合规定;
e） 是否具有试验风险，是否具备相应的防范措施。
3.3.2 办理程序
3.3.2.1 农业部农药检定所相关处室对产品化学摘要资料、毒理学摘要资料、药效资料、其他资料等进行技术审查，分别提出审查意见。
3.3.2.2 经农业部农药检定所负责人审签后，提交农业部种植业管理司。
3.3.3 办理时限
3个月。
3.4 农业部种植业管理司审核报批。
3.4.1 审查内容
a） 申报产品是否符合农药登记相关法律法规要求;
b） 技术审查程序是否规范、内容是否全面、意见是否真实有效;
c） 农业部农药检定所技术审查意见。
3.4.2 办理程序
3.4.2.1 农业部种植业管理司相关业务处室提出审核意见，报司长（根据农业部部长委托）审批。
3.4.2.2 将审批决定提交农业部行政审批办公大厅农药窗口予以办结;予以批准的，相关信息反馈农业部农药检定所。
3.4.3 办理时限
15个工作日。
3.5 农业部行政审批办公大厅农药窗口办结。
3.5.1 审查内容
a） 审批决定与审批意见复核;
b） 不予批准理由表述是否准确规范。
3.5.2 办理程序
3.5.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对审批决定进行复核。
3.5.2.2 复核通过的，及时予以办结。予以批准的，将办结通知书通过网上审批系统反馈申请人;不予批准的，将书面办结通知书送达申请人;复核未通过的，退回农业部种植业管理司重新办理。
3.5.3 办理时限
2个工作日。
3.6 农业部农药检定所制作并送达证书。
3.6.1 审查内容
a） 审批决定与审批意见复核;
b） 证书内容与审批信息是否一致。
3.6.2 办理程序
农业部农药检定所根据审批决定制作并送达农药田间试验批准证书。
3.6.3 办理时限
10个工作日。
4 行政审批结果公开
农业部行政审批办公大厅农药窗口在办结行政许可申请的同时，将审批结果及证书内容在农业部门户网站公开。
5 文件归档
农业部农药检定所负责申请资料、技术审查意见等归档，农业部种植业管理司负责审批意见签发稿等归档，保存时间按照档案管理有关规定执行。农业部行政审批办公大厅农药窗口负责全年办理通知书的整理汇总，并保存一年备查。
农药正式登记审批标准
1 项目类型
前审后批。
2 审批内容
2.1 申请人的资质;
2.2 申请事项是否符合国家有关法规和政策的规定;
2.3 申请资料是否完整、规范，数据是否真实、有效;
2.4 产品是否有效、质量可控，对人畜、作物、农产品质量、生态环境和其他生物是否安全。
3 审批依据
3.1 《农药管理条例》。
3.2 《农药管理条例实施办法》。
3.3 《农药登记资料规定》。
4 办事条件
4.1 境内申请人的资料应当经省级农药检定机构签署初审意见。
4.2 需提供以下材料（一式两份，其中1份应为原件）：
4.2.1 《农药正式登记申请表》。
4.2.2 申请原药正式登记的资料：
a） 产品摘要资料;
b） 产品化学资料;
c） 毒理学资料;
d） 环境影响资料;
e） 标签或者所附具的说明书;
f） 产品安全数据单;
g） 其他资料，包括在其他国家或地区已有的毒理学、环境影响试验和登记情况资料或综合查询报告等。
4.2.3 申请制剂正式登记的资料：
a） 产品摘要资料;
b） 产品化学资料;
c） 毒理学资料;
d） 药效资料;
e） 残留资料;
f） 环境影响资料;
g） 标签或者所附具的说明书;
h） 产品安全数据单;
i） 其他资料，包括在其他国家或地区已有的毒理学、药效、残留、环境影响试验和登记情况资料或综合查询报告等。
4.3 不同类型农药正式登记资料具体要求按《农药登记资料规定》提供。
5 办理程序
5.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口审查申请人或省级农药检定机构递交的《农药正式登记申请表》及其相关材料，申请材料齐全的予以受理。
5.2 农业部农药检定所根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。
5.3 新农药产品，经国务院农业、化工、卫生、环境保护部门和全国供销合作总社审查并签署意见后，提交全国农药登记评审委员会评审。
5.4 农业部种植业管理司提出审核意见，报部长审批后办理批件。
6 承诺时限
20个工作日（技术审查和专家评审时间不超过12个月）。
7 收费标准
2500元/产品（变更使用范围：100元/作物）
――《国家物价局、财政部关于农业系统行政事业性收费项目和标准的通知》（ [1992]价费字452号）
――《国家计委、财政部关于调整农药登记费标准的通知》（计价费[1996]1718号）
――《国家计委、财政部关于统一涉及境内外双重收费标准的通知》（计价格[2001]523号）
新农药、新制剂农药田间试验审批标准
1 项目类型
前审后批。
2 审批内容
2.1 申请人的资质。
2.2 是否符合国家有关法规和政策的规定。
2.3 申请资料和数据是否真实可信。
2.4 产品是否有效、质量可控，对人畜、环境和其他生物是否安全。
3 审批依据
3.1 《农药管理条例》。
3.2 《农药管理条例实施办法》。
3.3 《农药登记资料规定》。
4 办事条件
4.1 境内申请人应当经省级农药检定机构签署初审意见。
4.2 需提供以下材料（一式两份，其中1份应为原件）。
4.2.1 《农药田间试验申请表》。
4.2.2 产品化学摘要资料。
4.2.3 毒理学摘要资料。
4.2.4 药效资料：
a） 作用方式、作用谱、作用机理或作用机理预测分析;
b） 室内活性测定试验报告;
c） 对当茬试验作物的室内安全性试验报告;
d） 混配目的说明和室内配方筛选报告（对混配制剂）;
e） 试验作物、防治对象、施药方法及注意事项等。
4.2.5 其他资料，包括在其他国家或地区已有的田间药效、毒理学、残留、环境影响试验和登记情况资料或综合查询报告。
4.3 不同类型农药的田间试验申请应按照《农药登记资料规定》的要求提交。
5 办理程序
5.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口审查申请人或省级农药检定机构递交的《农药田间试验申请表》及其相关材料，申请材料齐全的予以受理。
5.2 农业部农药检定所根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。
5.3 农业部种植业管理司提出审核意见，报部长审批后办理批件。
6 承诺时限
20个工作日（技术审查和专家评审时间不超过3个月）。
7 收费标准
