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土地承包办法范文1
关键词:农村土地承包经营权证;土地管理数据库;地块编码;界址测量
全国的农村土地承包经营权确权登记颁证工作在2015年初已全面展开，本文根据3个具有不同地理特点的不同地区的农村土地承包经营权确权登记颁证项目的实施经验，对如何高效进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的关键技术进行研究。
1农村土地承包经营权登记颁证工作的关键技术
1．1权属调查
权属调查包括发包方调查、承包方调查和承包地块外业调查。1．1．1发包方调查发包方调查是以村民委员会作为调查单元和对象进行调查，调查内容包括村民委员会的名称和负责人姓名、地址等。发包方调查表中的“发包方编码”的县级、乡级、村级代码是根据“第二次土地调查基础上开展的农村集体土地所有权确权登记发证成果数据”对发包方统一进行编码，发包方代码由4段14位阿拉伯数字构成。发包方调查表其他项，如“发包方名称、发包方负责人姓名、联系电话、发包方负责人地址、发包方负责人证件类型及证件号码”等都是根据农业局所提供的“农村土地承包方案、承包合同、承包台账、已经颁发的农村土地承包经营权证”以及“以村委会为单位的摸底调查资料”等资料填写。在项目作业过程中，发包方调查表填写分别采用作业单位填写和村委会代填这2种方式进行试验。试验结果表明，作业单位填写的调查表相对规范，错误率低，但投入的人力相对加大;村委会代填的调查表相对规范度低，返工率大。经综合考虑，发包方调查表采用作业单位填写的方式进行，并按照土地承包管理信息系统软件的要求使用Excel软件录入发包方调查表。1．1．2承包方调查承包方调查都是以承包家庭为调查单元和对象进行调查。承包方调查表中的“承包方编码”由发包方代码和系列顺序码2段18位阿拉伯数字构成。系列顺序码按照“以村委会为单位的摸底调查资料”填表后编程自动排序从0001开始，在发包方代码后按升序编码，最多编至8000。承包方调查表其他项，如“承包方代表、承包方代表证件类型及证件号码、有无承包合同、有无经营权证、承包起止日期、家庭成员”等是根据“农村土地承包方案、承包合同、承包台账、已经颁发的农村土地承包经营权证”以及农业局提供的以“村委会为单位的摸底调查资料”等进行填写。承包方调查内容需按照土地承包管理信息系统软件的要求，使用Excel软件录入承包方调查表。1．1．3承包地块外业调查承包地块外业调查根据工作底图进行实地指界调查，承包地块调查表中的“土地用途、土地利用类型、地力等级”参考“第二次土地调查基础上开展的农村集体土地所有权确权登记发证成果数据”的图斑属性，按照实际情况填写;承包地块调查表中的“合同面积、地块名称、四至”参考“承包合同、农村土地承包经营权证”并结合调查实际填写。承包地块调查表中的“地块编码”由2段19位阿拉伯数字组成。顺序码代码从00001开始，在发包方代码后按升序编码，最多编至99999。外业调查工作底图主要是标示承包地块的承包方(代表)姓名、地块编码及地块空间位置。地块空间位置按照工作底图进行外业实地调查，并在工作底图上勾绘承包地块边界，同时在勾绘承包地块的范围内标注承包方(代表)姓名及地块顺序码。标注的形式为分式形式，分母为地块顺序码，分子为承包方(代表)姓名。在实际调查时，当地块位于山区丘陵，或耕地地块比较破碎，如果在承包地块范围内使用分式形式标注，图面较为混乱。经过与用户方沟通，承包地块范围内承包方(代表)姓名可不表示，仅以地块顺序码的形式在工作底图上进行标注。原5位地块顺序码分解为2部分，分别是承包方姓名代码(前3位)和顺序码(后2位)，承包方(代表)姓名代码以村为单位统一编码。
1．2承包地块界址测量
承包地块界址点测量主要采用图解法，对于图上被遮挡的部分或实地设标的界址点则采用实测法获取。在接收外业调查资料后，内业数据处理人员按统一安排，参考外业调查底图进行矢量化处理。即由内业数据处理人员利用正射影像图对调查草图的承包地块以及主要道路、水系及与地块四至相关的居民点进行矢量化，生成数字线划图，并对地块进行编号上图。矢量化处理不采用扫描纠正的方法，而是直接对照外业调查底图在电子影像资料上进行矢量化，以避免扫描带来的纠正误差和扫描精度的影响，提高矢量化精度。对影像上树木遮挡及无明显界线的地块，应采用实测方法，将测量数据套合影像进行矢量化内业上图。内业矢量化时，对于宽度大于1．2m的田坎应进行扣除，同时需要绘出主要的依比例尺道路、水系及居民地等地类图斑;在矢量化权属界线时，要保证失量化的精度，明显地物影像的套合误差通常不应大于2个像素;在无法判别权属界线时，应按照外业调绘界线，并参考野外资料所提供的确认面积进行绘制;权属界线在少数区域无法重合时，可参考实地丈量的边长进行矢量化。当外业调查底图与影像出现明显差异时，内业作业人员应将问题以书面形式清楚说明，并交野外现场处理。绘制界线时，在满足精度的前提下应尽量保证图面线条流畅、圆滑，避免出现硬拐角。
1．3农村土地承包经营权公示
农村土地承包经营权的公示是根据村民居住点分布的实际情况，分别以村、组为单位进行。对居住点人口较集中的地方，调查信息公示表以村为单位，地块界址分布图采用正方形分幅(50cm×50cm)，并以村为单位进行公示;对村民居住点人口较散列的地方，地块分布图采用以组为单位分幅，同时以组为单位进行公示。公示期间必须宣传到位，确保每家每户收到通知，及时核对自己的地块信息。公示中必须由每家每户了解自家地块信息的人员进行确认，以免后期出现修改错误的现象。公示工作采用作业人员现场蹲点的方法，或交村委会负责人并由作业队伍定期巡视的方法。实际工作中，可根据实际情况选择不同的方法进行。公示期限应不少于7天。
1．4数据库检查及登记颁证
数据入库前首先应依照工作底图、调查草图、地块分布图和实际调查情况检查点、线、面之间的相互关系，并进行拓扑处理，构建拓扑关系并核查其正确性;其次应对数据结构进行检查，内容包括检查要素分类代码、数据分层、数据文件命名规则、图形和属性结构、字段命名、数据字典、数据交换格式和元数据等是否符合相关技术标准和规范，是否存在明显数据缺陷。同一个县级行政区内不同调查单元上报数据成果后，应进行数据汇总和拼接，相邻调查单元矢量数据拼接应确保拓扑关系正确。不同比例尺或不同精度的数据接边，以较大比例尺或较高精度的调查结果为准。乡镇登记资料上报后，由县级农村土地承包管理部门按照统一格式建立土地承包经营权登记簿。县级以上人民政府按照承包合同和登记簿记载的内容，向农户颁发农村土地承包经营权证。
2结语
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作是推进农村产权制度改革，促进城乡要素自由流动，实现资源优化配置的基础性工作。建立土地承包管理信息系统，完成土地承包全过程的规范化管理，可以实现户、地、证、薄的一体化管理。通过确权登记颁证，完善了农户土地承包信息。颁发的土地承包经营权证上的承包面积准确，四至清楚，并附有详细的空间位置图，可以有效地维护农民的土地承包权益，在保护农民利益、维护社会稳定、解决三农问题等方面都具有极其重要的作用。
参考文献
［1］NY/T2537—2014农村土地承包经营权调查规程［S］
［2］NY/T2538—2014农村土地承包经营权要素编码规则［S］
［3］NY/T2539—2014农村土地承包经营权确权登记数据库规范［S］
土地承包办法范文2
村集体土地流转合同范文1甲方： 身份证号码： 乙方： 身份证号码：
根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》和《重庆市实施中华人民共和国农村土地承包办法》等有关法律、法规的规定，甲乙双方本着平等协商、自愿、有偿原则，就本宗土地承包经营权的流转事宜达成一致，订立本合同。
一、合同标的
甲方将其承包经营的 镇 村 社 亩土地(详情见下表)流转给乙方从事 生产经营。
转包土地详细情况
二、流转期限
自年月同期限不得超过 年 月 日。
三、土地流转价款的支付
1、流转价款的计算与支付：田坎计入田的面积内。
2、支付方式与时间：将此产量按当年9月20日至30日之间的______平均价折合现金于
四、双方约定的权利与义务
1、甲方在签订合同后应报土地发包方备案，并按期将合同标的物移交给乙方经营使用，转让或互换须报发包方变更原土地承包合同和承包经营权证书。
2、甲方有权按期收取流转费用，并承担作为原土地承包方应履行的相应义务。
3、乙方应按期交纳土地流转费用，并在法律和政策允许的范围内合法经营，不得擅自改变土地用途，不得荒芜土地。
4、甲乙双方不得未经对方同意将土地转租给第三方。
五、其他约定
1、在流转经营期间，如国家支持农业生产的政策性补助由甲方享受。仅限种粮直补，如遇由乙方原因取消直补，由乙方按当年标准补给甲方。
2、流转经营期间，如遇开发征地，征地补偿由甲方享受，种养殖及设施补偿由乙方享受。
3、本合同到期后，甲方如需继续流转，在同等条件下乙方有优先权。
4、本宗流转合同属(转让、转包、出租、互换、入股)合同，双方协商是(否)请乡镇农村土地管理机构进行鉴证。
5、合同到期后，土地归还及地面附着物和相关设施的处理：由双方协商是否拆除不利于耕种的设施。
六、违约责任及争议的解决
1、如违约，应由违约方支付给未违约方10000元/亩违约金，并承担相关的违约责任。
2、如双方发生争议，可请求村组干部或乡镇农村土地管理机构调解，也可向法院起诉。
七、本合同未尽事宜由甲乙双方协商解决。
八、本合同经双方签字后生效，一式三份，具有同等法律效力。甲乙双方及 各一份。
甲方(公章)：_________乙方(公章)：_________
法定代表人(签字)：_________ 法定代表人(签字)：_________
_________年____月____日 _________年____月____日
村集体土地流转合同范文2转让方(以下简称甲方)：
受让方(以下简称乙方)：
见证方：
甲乙双方按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关法律法规和国家有关政策的规定，本着依法、自愿、有偿的原则，经双方协商一致，就农村土地承包经营权转让事宜，订立本合同。
一、转让标的
甲方将其承包经营的位于 乡(镇) 村 组的 亩(具体面积以现场测量为准)土地的承包经营权转让给乙方依法占有、使用、收益、处分。
转让土地状况：
地块名称及坐落：
四至界限：东至南至西至北至具体转让包括的承包农户情况及各自土地、转让金清单及签认详见附后清单。
二、转让期限
转让的土地承包经营权年限为 年，即自 年 月 日起至 年 月 日止 (转让期限不得超过承包期的剩余年限)。期满后，若国家法律和政策没有明文禁止延长承包期限的，则转让期满自动无条件无偿延长至下轮承包期限届满，甲方及村组集体协助办妥相关手续。
三、转让费
转让土地承包经营权的转让金为总计人民币 元。(具体转让包括的承包农户土地、转让金清单及签认详见附后清单)。
四、支付方式和时间
1、本协议签订后日内乙方支付元作为定金;
2、甲方收到定金后向乙方移交土地并着手办理农村土地流转的手续，移交完成及手续办妥后，乙方按双方约定分期支付给甲方转让金。
3、分期分红付款办法：乙方承诺甲方每五年进行一次分红
第一次250/亩(5年期) 年 月 日至 年 月
第二次400/亩(5年期) 年 月 日至 年 月
第三次600/亩(5年期) 年 月 日至 年 月
第四次800/亩(5年期) 年 月 日至 年 月
剩余合同时间按1000/亩计算，每5年分红一次。
五、承包经营权转让土地的交付时间和方式：甲方应于 年日前将转让土地交付乙方。交付方式为：甲方腾空地上一切附着物后由乙方直接占有并接手土地。甲方未按前款约定时间交付的，双方约定乙方可以单方面直接自行占有接收土地及并自行处置地上一切附着物，甲方不得干预。甲方应因此承担违约责任。
六、承包经营权转让和使用的特别约定：
1、甲方转让土地承包经营权须办理转让认可手续，在合同生效后各农户终止与发包方(甲方)的承包关系。
2、甲方交付的转让土地必须符合双方约定的标准。
3、乙方依据合同获得土地承包经营权后即与发包方甲方确立新的承包关系，办理有关手续。附件清单内农户直接适用本合同约定，不再另签合同。
4、乙方获得土地承包经营权后，承包期内依法享有该土地的使用、经营决策、产品处置和收益等权利。
5、乙方获得土地承包经营权后，必须按土地亩数承担国家政策规定的费用和其他义务。
6、乙方必须管好用好承包土地。
七、违约责任
1、甲乙双方在合同生效后应本着诚信的原则严格履行合同义务。如一方当事人违约，应承担违约责任，向守约一方赔偿经济损失的同时，合同继续履行。违约经济损失的计算方法：
①乙方对土地未作任何投入之前，按照本合同总价款的10倍计算;
②乙方对土地进行任何形式的投入之后，则按照乙方委托评估的投资市场价值的10倍计算。
2、如果违约金尚不足以弥补守约方经济损失时，违约方应在违约金之外增加支付赔偿金。赔偿金的具体数额依具体损失情况确定。
八、争议条款 因本合同的订立、效力、履行、变更及终止等发生争议时，甲乙双方应协商解决，协商不成的按下列第3种方式解决：
1、提请村民委员会、乡(镇)人民政府、农业承包合同管理机关调解;
2、提请 仲裁委员会仲裁;
3、向有管辖权的人民法院提起诉讼。
九、生效条件
甲乙双方约定，本合同须经双方在本合同上签字或者盖章，各承包经营农户在附后清单上签字捺印后生效，按规定报经转让承包经营权土地的所在地乡(镇)人民政府备案。
十、其他条款
本合同未尽事宜，可经双方协商一致签定补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。
本合同一式多份，由甲乙双方、发包方等各执一份。
甲方(公章)：_________乙方(公章)：_________
法定代表人(签字)：_________ 法定代表人(签字)：_________
_________年____月____日 _________年____月____日
村集体土地流转合同范文3发包方： (以下简称甲方) 承包方： (以下简称乙方)
根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》及其相关法律法规和政策规定，甲、乙双方本着平等、自愿、有偿的原则，签订本合同，供双方共同信守。
一、土地的面积、位置 甲方将中梁村茶山依法流转给乙方使用。
土地范围：东至 ，西至 ，南至 ，北至 。
二、土地用途及流转形式
1.土地用途为种植业和养殖业。
2.流转形式：承包经营。承包范围内现有茶园等附着物一并移交乙方使用、维护。
三、土地的流转经营期限
该地流转经营期限为 30年，自20xx年 月 日起至2045年 月 日止。
四、土地的流转费标准及金额
该宗土地流转费每年每亩14.44元，共计300亩合计每年流转费金额4333.3元，30年共计金额 13 万元。
五、土地流转费支付方式及时间
乙方负责将土地流转费一次付给甲方，于合同签定时一次性付清流转费13万元。
五、特别约定
1、乙方如果需要修建道路必须从中梁村修建，不得从其他地点修建，若遇乙方从其他村修建公路甲方有权制止并解除合同。
2、甲乙双方在签订合同后三年以内若没有开发利用，甲方视为乙方自动放弃承包权，甲方有权无偿收回土地。
3、在修建公路过程中甲方应协助乙方解决问题。
六、甲乙双方的权利和义务
(一)甲方的权利和义务
1.依法拥有土地的所有权。承包到期后，甲方有权收回乙方的土地经营权。
2.有权监督乙方仿照流转合同约定的用途合理利用土地。
3.按照合同约定时收取土地流转费。在合同有效期内，如遇政策性调整，甲乙双方可共同商量解决，但必须充分考虑由此对乙方造成的损失，并予以赔偿。
4.维护乙方的土地承包经营权，不得单方面解除流转合同，不得干涉乙方依法进行正常的生产经营活动。
6.甲方按合同签订时的现有状态交付乙方。
7.经营过程中，若发生土地权属地界纠纷及当地群众干扰、阻挠、破坏等情况，甲方应及时出面化解。
8.乙方如果发展政府鼓励提倡的产业，甲方应当给予配合乙方相应的政府政策性扶持。
(二)乙方的权利和义务
1.按照合同约定的用途和期限，有权依法利用和经营所流转的土地。
2.享有流转土地上的收益及对公共设施的使用权。
3.乙方可在流转的土地上建设与农业生产有关的生产、生活设施。
4.不得随意改变土地用途。按合同约定只能用于种植业、养殖业，决不允许用于搞工业厂房修建、办企业用地。
5.乙方不得用流转土地抵押贷款。
6.乙方不得用流转土地抵偿债务。
七、合同的转包
1.在合同有效期内，乙方可以将流转的土地全部或部分转包给第三方。
2.转包时签订转包合同，不得擅自改变原来流转合同内容。
3.本合同转包后，甲方与乙方之间仍应按原流转合同的约定行使权利和承担义务;乙方与第三方按转包合同的约定行使权利和承担义务。
八、合同的变更和解除
1、本合同一经签订，即具有法律约束力，任何单位和个人不得随意变更或者解除合同。经甲乙双方协商一致签订书面协议方可变更或解除本合同。
2、在合同履行期间，任何一方法定代表人或人员的变更，都不得因此而变更或解除本合同。
3、本合同履行期间，如遇国家建设征用该土地，征地补偿归甲方所有，乙方自建的地上附着物和林木的补偿归乙方所有。
4、如甲方重复发包该土地或擅自断电、断水、断路，致使乙方无法经营时，乙方有权解除本合同，其违约责任由甲方承担。
5、本合同期满，如继续流转，乙方无条件享有优先权，双方应于本合同期满前续签流转合同。
九、违约责任
1、乙方应当按照本合同约定的期限足额支付流转费。如乙方不能按合同规定一次性支付土地承包费，则甲方有权解除本合同。
2、本合同转包后，因甲方的原因致使转包合同不能履行，给转包后的承包方造成损失的，甲方应承担相应的责任，导致合同不能履行的应承担相当于承包期所有流转费的违约金。
十、合同纠纷的解决办法
本合同履行过程中发生的纠纷，由双方协商解决，双方协商不成的，请黑谭乡人民政府调解;调解不成的，向南江县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁或直接向南江县人民法院提起诉讼。
十一、本合同未尽事宜，依照相关法律法规及政策的规定，由双方约定后作为补充协议，补充协议与本合同具有同等法律效力。
十二、本合同经甲乙双方签章后生效，一式四份，甲乙双方和见证人各执一份，黑潭乡政府存档一份。
甲方(公章)：_________乙方(公章)：_________
土地承包办法范文3
至200*年底，全市颁发农村土地承包经营权证446119份，签订家庭承包合同452788份，签订土地流转合同13155份，流转面积17.77万亩，占耕地总面积的7.8%。主要呈现四个特点：
1、有偿流转租金不高。尤溪县调查，家庭土地承包经营权的流转以实物支付或以实物折价支付租金为主，以实物或实物折价支付的占75%，以现金支付租金的占22%，不付租金的占3%。租金支付差距大，每亩租金最低为10元，最高为980元，多数在100元以内。
2、流转以短期为主。据调查，全市土地流转期限在1年以内的占58%，1-5年的占37%，5-10年的占3%，10年以上的占2%。说明经营权流转的短期及非稳定性。
3、转包和出租居多。全市转包、转让、互换、出租土地承包经营权的分别为6.91万亩、1.28万亩、1.34万亩、7.53万亩，分别占流转总面积的38.9%、7.2%、7.5%、42.4%，其中转包和出租的占81.3%。说明农民流转的大多数是有偿的。
4、农民自发流转为主。从承包地流转的过程看，农村土地使用权流转主要是在农户之间进行，但农户与企业连片出租、规模经营的比重正在提高。从尤溪县调查来看，农村中有90%土地流转操作是在农户与农户之间进行，且流转土地数量小，只有10%是成规模的土地流转，操作发生在农户与农业企业之间。
二、农村土地承包经营权抵押贷款试点工作成效与主要做法
去年我市在*、将乐县开展了农村土地承包经营权抵押信贷试点工作。至200*年底，*县农村信用联社通过公司、基金担保及土地承包经营权抵押等各类形式共发放15.6万元贷款支持红豆杉规模种植户，涉及土地流转187亩。将乐县已发放以140亩土地承包经营权作抵押的贷款20万元。其主要做法是：
1、明确农村土地承包经营权抵押条件和范围。一是农村土地承包经营权必须是合法流转取得或通过招标、拍卖和公开协商等其他合法方式取得，并拥有具备法律效力的权属证明材料；二是土地承包经营权产权关系清晰、合法，村委会或发包方对土地未做“禁止抵押和再流转”限制。承包经营租赁协议和手续符合国家法规政策；三是抵押期限为《农村土地承包法》规定的承包期以内，同时抵押人取得的土地承包经营权期限应为3年以上，截止信贷抵押之日起，剩余期限不短于2年。
2、建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度。由贷款人对土地承包经营权抵押价值进行认定，认定的一般原则：土地承包经营权抵押价值=年租地平均收益×经营期限+种养物价值。同时明确了县农业行政主管部门为土地承包经营权抵押信贷业务的抵押登记部门。抵押登记后，还要将情况抄报乡（镇）农村土地管理部门和村集体经济组织备案，以方便农村土地管理。
3、设计农村土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。一是把好贷款用途关，防范信贷风险和用地政策风险。借款人取得贷款必须用于农业开发项目及抛荒地复耕；二是合理确定贷款金额与期限。土地承包经营权抵押贷款金额不超过土地承包经营权抵押认定价值的70%。贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定；三是建立担保机制，创新贷款模式。①“公司+土地经营权抵押”，即农业产业化企业是承贷主体，并将企业拥有的土地承包经营权作为抵押物，同时企业负连带责任；②“基金担保+土地经营权抵押”，即行业设立基金，由基金担保和经营户的土地承包经营权抵押共同担保以获得贷款，担保责任由基金和土地承包经营权按约定比例分担；③“土地承包经营权作股权抵押”，即两个以上经营户以拥有土地承包经营权作为股权成立联营公司，把股权作抵押申请贷款；④直接以农村土地承包经营权为抵押取得贷款；⑤其他符合法规的贷款模式。
4、政府支持，为农村土地承包经营权抵押贷款提供组织保障。*县政府下发了《关于农村土地承包经营权流转管理的实施意见》，对农村土地流转进行了规范，成立农村土地承包经营权流转服务中介组织，在试点区域建立乡（镇）土地流转服务中心和村级土地流转服务站，以协助抵押权人对经营权抵押的土地进行管理和流转，为农村土地承包经营权抵押信贷业务试点工作提供强有力的组织保障。
三、农村土地承包经营权抵押贷款利弊分析
（一）有利因素
1、增加农村融资渠道，突破农业融资的“瓶颈”制约。开展农村土地经营权抵押贷款，突破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约，使经营户认识到土地不仅是一种生产生存的资源，还可以作为一种生产要素参与融资，既可提高农户保护土地的意识，也可为在农村经济发展过程中解决资金不足问题提供有效的途径。
2、促进土地合理流转，实现土地、金融等各生产要素的有效配置。通过流转，改变了传统简单生产模式，农村土地逐步向集约和规模方向发展，有效提高土地的产出率和农产品的商品化程度。同时，一旦抵押人出现贷款违约，银行可以将经营权及附着物一起进入土地流转市场拍卖转让，土地资源的配置将更加合理。
3、推动了农业产业化和农村金融业的发展，实现了双方互利多赢。土地经营权抵押信贷业务的开办，一方面促进了土地的合理流转和土地的适度规模经营，推动了农业产业化发展。另一方面，引导金融机构改变了过去以小额信贷为主的单一信贷模式，吸引了更多的资金投入到农村经济建设中去，从而推动了集约化金融模式与小额信贷等农村金融发展多元模式的形成。
4、解决了农民特别是种养大户担保难的问题。由于经营大户生产成本投入大，资金缺口较大，对信贷资金需求迫切，通过设定土地经营权抵押信贷，可以支持其开展生产种植，从而方便土地集中使用，使抛荒的耕地重新得到利用和开发，提高土地利用率。
（二）不利因素
1、金融风险加大。农业抵御自然灾害的能力弱，农业保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险，影响了金融部门对这项业务的全面开展。
2、办理农村土地经营权抵押贷款手续繁杂。金融部门为了保障其既得利益，最大限度降低金融风险，设立了防范信贷风险的有关措施，手续繁杂。加上评估机制不健全，农民文化素质偏低，农户要实现以农村土地经营权抵押贷款，困难很多，部分农户宁愿以更高的利息通过商业贷款或民间融资的方式更为便捷，影响了农户参与的积极性。
四、土地流转和抵押存在的主要问题
1、流转程序不规范。目前，在土地流转过程中，主要以转包为主，流转形式比较单一，且大部分是在亲戚、朋友或相互关系较好的村民之间内部、私下流转，流转规模较小，且当事双方没有签订书面合同，也未向发包的村委会或村小组登记备案，或未经发包方同意，合同条款的公平、完整、规范等也较欠缺。即使个别签订了书面合同，也都是农户间的不规范合同，极易产生土地纠纷。
2、中介组织及流转市场发育缓慢。由于农民思想观念守旧，严重制约了农村土地流转中介组织及流转市场的发育。如*县沙溪乡于20*年组织到浙江等发达地区考察土地流转工作后，成立了土地信托服务站，但至今都没有正常运作。尤溪县反映，目前全县15个乡镇都没有建立土地流转服务中心，农村土地流转管理机构不健全，导致全县绝大部分农村土地流转不规范，出现自发性无序流转。
3、乡村组织越俎代疱。一些乡村组织不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转收益中的一部分作为乡村集体收入，损害了农民和集体利益。三元区反映，尽管国家规定第二轮土地承包期再延长30年，但个别地方依然以村规民约的形式规定每3-5年对承包土地进行调整。有的地方不顾客观实际，以产业化规模经营为由强行流转，严重侵害了农户利益。
4、农村保障机制不健全。当前的农村土地担负产出农产品的经济功能和农民的社会保障功能，他们不愿将所承包的耕地的经营使用权长期地转出去，而是把耕地转包给兄弟姐妹和亲戚；在转包给“非自家人”时，一般宁愿把耕地转包给外村人或同村不同组的人，也不愿给同村同组的农户。同时也造成想种地的没地种，有地的不想种的粗放式经营，降低耕地的利用率。
5、农村土地抵押价值认定不够科学。农村价值评估权威机构尚未建立，对农村土地抵押价值认定不够科学，贷款人主观意愿成份比较大，抵押权人实现农村土地经营权这个抵押物的价值也相对比较困难。
五、对策与建议
1、稳妥推进，保障权益。要进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益。在实施《农村土地承包法》过程中，必须十分明确和做到：在30年承包期内，除非农民主动放弃土地的承包权，否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地（国家需要征用除外）。只有这样，才能使农民感到自己是土地的主人，才能真正使农民在土地制度上形成长期稳定的预期。要进一步明确界定农民的土地权利，让农户真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权，让农户对承包的土地享有转让、出租、入股、抵押等权利。同时，要采取政府、村集体和个人合理负担筹集保险费的原则，积极探索“土地换保障”的办法，逐步建立失地农民保障制度。对承包期内将承包土地全部流转进城从事二、三产业的农村居民，享受城镇居民的同等待遇，参与城镇最低生活保障和社保等福利待遇，并在进城镇经商或办企业或就业等方面给予优先和方便。对受让经营土地的外地经营主体，在农业技术培训、户口、子女就学等方面给予照顾。
2、建章立制，规范运作。建议及时出台农村土地承包经营权流转的政策法规和制度，明确土地承包经营权流转的原则、范围及操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地承包经营权流转制度。要进一步规范土地流转行为，体现土地经营权流转中自愿原则。流转时必须经双方当事人协商一致，签订流转合同，报村集体经济组织、乡镇土地承包管理部门备案。土地流转的期限应由双方协商约定，但最长的期限不得超过第二轮土地承包期。应签订流转的合同，以合同的形式将流转双方的权利义务固定下来，流转合同应标明双方当事人的姓名、住址、流转期限、流转土地的用途、流转价款以及违约责任，使双方一旦发生纠纷，调处有据。
3、创新机制，培育市场。一是建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的风险保证金，如合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退还。二是要积极探索土地股份合作制。按照“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的原则，在有条件的村组组建生产企业，以土地承包权入股的方式，组织开展土地股份合作制的试点探索工作，在试点成功的基础上逐步推开。三是要积极培育农村土地承包经营权流转市场。流转市场的培育应遵循市场经济规律，确立集体经济组织与农民、农户作为流转市场主体的地位。乡村组织应坚持土地承包经营权流转条件和自愿、有偿原则，不应强行集中土地。政府部门应着重做好法律政策宣传、制定流转规则、流转耕地供求及价格信息、监督土地流转公开公正和保护正当交易，不要轻易干预农民的市场选择行为。要加快土地承包经营权流转服务体系建设。
4、宏观调控，严禁包办。一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。
土地承包办法范文4
关键词：二元结构；体制；改革重点
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1004―1605(2005)08／09―0057―03
我国城乡二元结构由来已久，与我国实行赶超型的工业发展战略紧密相关，进而又与高度集权统一的计划经济体制紧密相关。高度集中的计划经济体制，是扩大和固化城乡二元结构的关键因素。因此，进一步深化改革，加快建立消融城乡二元结构的经济体制，这是统筹城乡发展，变城乡二元结构为一元结构的最理性的选择。
一、加大财税体制改革的力度，重点是扭转重城轻乡的倾向，增加财税对农村的有效支持
农村资金紧缺，农民税费负担重，这是造成农村贫困、城乡发展差距拉大的一个重要因素，而这在很大程度上又与我国长期采用偏好城市的财税体制相关。据有关专家统计分析，我国财政对农业所支出的，其绝对值虽呈现不断增长的趋势，但占的水平，比1990年的10％约低2个百分点，比1980年的12 9／6约低4个百分点。地方财政农业支出的比重呈逐步下降的趋势，1991年为9．6％，1995年为7．9％，到2000年下降为6．6％。我国税收在城乡之间也存在悬殊的差距，2000年农村人口人均税费比率为39，6，但实际比率在5％，而城市人口税率仅为0．58％。针对这种状况，要统筹城乡发展，化解城乡二元结构矛盾，必须深化财税体制改革，从宏观上着力调整国民收入分配格局，扭转重城轻乡财政体制。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，必须逐步提高财政支农支出的比重，力争将这一比重由现在的8％提高到10％以上。为此，一要确保国家新增财力向农业倾斜，这是强化农业投入的一条重要措施。二要尽快出台农业投资法，将各级政府的支农行为纳入法律规范。财政投入重点，主要应考虑农业基础设施建设、农村经济结构调整、农业社会化服务体系和直接用于对农民的补贴。三要把国家新增的教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，加大对农村的财政转移支付力度。
按城乡统筹的要求，税费改革的方向，当前除了继续降低或免除农业税外，必须做好减轻农民负担的专项治理工作，对各种乱收费、各种摊派、三提五统应全部取消。
二、加大社会保障制度改革的力度，重点是抓住主要矛盾，逐步建立适合中国国情的农村社会保障制度
实行两种不同的社会保障制度，农村社会保障水平大大低于城市，这是我国城乡二元结构的一个显著特征。从长远看，必须建立城乡统一的社会保障体制，让农民拥有国民待遇，这是改变城乡二元结构、扭转农民弱势地位的必由之路。但这不是件容易的事，不可能一蹴而就。这取决于社会各方面的认知，城乡经济发展的程度，社会分配结构的改善，国家和地方各级财政的负担能力，体制转换的进程等等，是个受多因素影响、制约的长过程，需要因地、因时制宜，分步、分阶段实施。就当前来说，农村不可能照搬城市的办法，采取城乡统一的标准、统一的模式。农村社会保障制度的改革，必须符合中国的国情。现在最紧迫的是推进农村社会养老保险制度的改革，必须符合中国的国情；现在最紧迫的是推进农村社会养老保险事业和改革完善农村合作医疗制度，这是构建农村社会保障体系的关键。
就农村养老保险而言，基本取向是实行家庭养老保险和社会养老保险相结合的体制。作为发展中国家，我国财政规模有限，财力需求与供给的矛盾比较尖锐，加之我国农村老龄人口数量庞大，国家无法包办农村养老保险。财政给予一定的资助，同时依靠农民自身及其农村集体的资金积累，是发展农村养老保险的基本途径。实行这种模式的养老保险体制也将是个渐进的过程，要贯彻财政合理资助和坚持地区有别的原则，经济发达地区可先行一步，根据各地现有条件和经济发展状况，实行不同的养老水平和筹资标准，切忌一刀切。经过努力，完全有可能构建符合国情、科学合理、规范可行的农村养老保险制度。与此同时，要加快改革和完善农村合作医疗制度，可通过多种筹资方式和管理办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民医疗药品及预防保健费支出的农村医疗保健制度。
三、加大金融体制改革的力度，重点是全面改善农村金融服务，扩大对农村信贷的投放量
为“三农”提供良好的金融服务，是统筹城乡发展、改变城乡二元结构的重要举措。目前农村信贷资金严重外流，金融需求远远得不到满足，成为制约农村经济发展和农民收入增加的主要因素。产生这个问题的原因，主要是金融体制问题。信贷政策存在着地域歧视，信贷资金对城市投入多，农村投入少；对城市国有企业投入多，对农村乡镇企业、个体私营企业投入少。改革开放前，金融部门的农业贷款占所有贷款的比重一直维持在13 9／6左右，而1978年以后一直维持在两位数以下，1998年以来徘徊在8％左右。因此，加快金融体制改革和创新，建立适应农业和农村经济发展要求、真正为“三农”服务的农村金融体系，实属当务之急。
进一步深化金融体制改革，一是鼓励并要求加大对农村信贷资金的投放量。应对商业银行和农村信贷规模作出明确的规定，原则上要求商业银行将在农村吸收的资金，争取全额或绝大部分用于农村，支持农村及县域经济发展。人民银行应以支农再贷款的形式，将县及县以下邮政机构吸收的农村储蓄资金返还农村。二是在防范金融风险的前提下，根据农户需求，扩大农村金融服务范围，注意进行贷款品种和方式创新。三是加快农村信用社的改革步伐。改革信用社的组织模式，转换信用社的经营机制，完善法人治理结构，使农村信用社真正成为最基层的、直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农村信贷难、打击农村高利贷的关键。四是建设全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，提供方便农民的措施，尽可能满足农户种养业的贷款需求。
四、加大城乡劳动就业体制改革的力度，重点是打通城乡市场梗阻，建立城乡统一的劳动力市场
就业是民生之本。城乡劳动者实行平等就业，是转移农村劳动力，解决“三农”问题的核心，也是消融城乡二元结构的重要途径。长期以来，我国实行城乡不同的劳动就业体制。这种城乡分割的制度安排并未随经济体制改革和市场机制的逐步形成而发生根本变化，城乡二元分割仍然是我国现阶段劳动力市场的基本特征。可以说，这是加剧城乡发展不平衡、扩大城乡二元结构矛盾的重要原因。
十六届三中全会《决定》指出，要“逐步建立城乡统一的劳动力市场”，我们必须采取有效措施，积极推进城乡劳动就业体制改革，加快建立城乡
统一的劳动力市场。首先要全面进行户籍制度改革，这是统一劳动力市场的前提。户籍是城乡二元结构的产物，近年来各地已开始进行不同程度的户籍制度改革。事实表明，适当放开户口后并未产生消极影响。要认真总结经验，进一步放宽政策，从根本上打破城乡劳动者的身份限制，消除城乡劳动力在就业问题上的体制障碍。现在许多城市面临就业压力，对进城农民进行适当管理是必要的，城乡政府部门要坚持公正原则，同时做好城乡劳动力就业的促进工作，在就业服务、职业培训上对城乡劳动力一视同仁；用人单位对劳动力不能区别对待，在劳动时间、劳动条件、劳动保护、劳动报酬上应实行统一标准。整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为。要准确提供城市劳动力市场供求信息，尽可能克服农村劳动力盲目流动现象。此外，还要加强农村劳动力文化素质和职业技能培训，提高其在劳动力市场上的就业竞争力。
五、加大农村土地制度改革的力度，重点是保障农民承包土地的经营权益，大力推进土地承包营权的流转
土地承包办法范文5
关键词：云南省;农地林地流转;案例报告
收稿日期：20120406
作者简介：李晖（1985—），男,河北邯郸人，西南林业大学经济管理学院硕士研究生。中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：16749944(2012)05023804
1引言
云南省晋宁县双河彝族乡位于晋宁县县城西南方,距县城昆阳约30km。境内群山连绵,山峦起伏,地势东南高,西北低,三乡河和九村河为境内主要河流。课题组于2011年4月28日至5月2日赴云南省晋宁县双河乡进行调研,在当地选择了4个比较典型的案例,通过访谈等方式,对当地的农地林地流转的情况进行了比较深入的调查。此次调研是国家社会科学基金项目《西部民族地区农地林地流转中的问题与解决对策——以云南省为例》的子项目。
2流转案例
2.1案例一：荒川村与晋宁祥和农牧有限公司
荒川村委会位于双河乡东北部,距县城28km,距乡政府3km,总人口2 867人,总户数757户,劳动力资源总数2 054人,劳动年龄内人数1 750人,下辖8个村民小组,7个党支部,党员116名。
土地总面积44.7km2,林地总面积3 227.16hm2,其中公益林3 014.01hm2,商品林213.15hm2;耕地面积324.27hm2,人均0.11hm2,其中水田139.95hm2,旱地169.50hm2。海拔1 987m,年平均温度13℃,年平均降水900mm。
晋宁祥和农牧有限公司是2010年双河乡政府招商引资的项目之一,政府在其中发挥了重要的作用。流转过程中,农民直接与企业进行协商决定流转土地的价格,租金800元/年·667m2(按每5年支付一次,且以10%递增),租期为30年,投资建立养殖场。据总经理介绍,该养殖场占地面积2.4hm2,总投资2千多万元,计划建设5个厂房,并从广州华南畜牧设备有限公司和潞冰公司,分别购买鸡笼、环控设备,建成可存栏25万只的现代化规模商品蛋鸡养殖场,预计每年可产鸡蛋4千t。由于该养殖场采用先进的智能化机器,大大减少了人力成本,预计雇用长期工20人。
此案例中,企业支付给农民的租金采用每5年以10%的递增形式,充分考虑了土地的增值问题,保护了农民的权益,值得借鉴。由于双河乡缺乏完善的流转市场机制,使得政府在其中发挥了主导作用,包括联系企业等。农民是流转的主体,虽然流转价格是由农户和企业协商决定的,但是农民本身就处于弱势地位,信息不对称等原因,流转价格偏低,极大的降低农民主动流转的积极性。
2.2案例二:荒川村与云南熊猫烟花有限公司
云南熊猫烟花有限公司成立于2009年,是熊猫烟花集团股份有限公司旗下的全资子公司。熊猫烟花集团股份有限公司是行业中唯一一家上市公司,曾是2008北京奥运会鸟巢焰火独家生产及燃放单位,国庆60周年在天安门燃放的网幕焰火创三项世界之最,是多元化业务的集团。
云南熊猫烟花有限公司在双河乡荒川村投资建存放烟花的仓库,是采用上报云南省,然后地方招标的形式,考虑到国家对烟花要远离国道等规定,和一些其他的因素,最终选择在此地。
该仓库于2010年4月开建,用于周转和发展东南亚烟花市场,占地一共6.7hm2,一期工程3.35hm2,二期3.35hm2。采用征地的形式对农民土地进行征用,在乡政府签订协议,一次性付给农户69 000元/667m2,使用年限50年。该公司一年大约有1.5亿元的营业额。每年11月到次年2月是烟花的销售旺季,此时该公司会租用临时工人7个左右,采用件计费的形式(0.3角/件),一个工人一天的工资为200~300元。
该企业在土地流转中,采用了政府征地的形式,由于监管机制不健全,为滋生政府腐败、损害农民权益埋下了伏笔。该企业征用农民的土地,采用一次性付清流转金的形式,没有考虑土地增值且租期时间过程,土地带来的收益基本上都被企业夺得,农民除一次性得到流转金外,并没有其他任何的补偿,这极大地损害了农民的利益。
2.3案例三:双河村建交易市场
双河村距晋宁县城30km,据双河乡政府3km,交通便利。现有农户715户,总人口2 459人,其中农业人口2 459人,劳动力1 720人,其中从事第一产业人数1 531人。全村国土面积29.04km2,海拔1 900m,年降水量900mm,适合种植水稻、玉米、烤烟、荷兰豆等农作物。全村耕地面积118.1hm2,林地2 378.8hm2。2009年农民人均纯收入2 600元。
双河村为充分利用土地资源,让当地群众更好地在土地上发挥经济效益,共租用农户0.43hm2土地,作为蔬菜交易市场。涉及64户农户,具体做法:农户带土地入股,土地所有权不变、依然归农户所有。该土地自2010年11月起至2025年11月止,共15年。市场由组集体统一集中管理经营,所产生的经济效益按入股的土地面积分红。该市场不收来卖菜农民的钱,只收收购商的钱,以每车15元的价钱收取。土地所产生的经济效益的60%归入股农户所有,剩下的40%归组集体所有。组集体所得资金用于本组的公益事业基础设施建设,市场管理人员工资等。该合同根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地成本经营权流转管理办法》(农业部令第47号)等法律、法规和国家相关政策,本着平等协商、自愿、有偿的原则,经双方协商一致后签订。
村组织建立交易市场,方便了当地群众进行蔬菜交易,为农民节省了交通费用,同时进一步推动了当地荷兰豆的规模种植。交易市场采用土地入股的形式,根据当年的收入,按6∶4的比例,村集体和农户分红,虽然农民也承担了一定的风险,但是也享受到了收益,受到当地群众的欢迎。
2.4案例四:核桃园村与昆明裕泰农业科技发展有限公司
核桃园村的一座集体林山,在2007年3月8日遭遇大火,毁林程度严重。村委会研究决定与昆明裕泰农业科技发展有限公司合作,2010年引进核桃种植项目,种植面积达173.3hm2。村组织采用“四议两公开”的形式,征得农户同意后,签订协议。租金采用一次性支付的形式,共100万元,其中70%分给群众,30%集体所有,期限60年。
项目于2010年12月底动工,目前已完成100hm2种植,预计今年年底全部种植完工,第2年开始进入补植、管护生长期。根据市场需求,企业现有能力和未来规模化发展需要,预计项目建成5~10年内每株产10kg,产160kg/667m2,按每公斤20元计算,年收入960万元,年利率160万元;11~50年内每株产30kg,年收入3 000万元,利润600万元,项目盈利能力可以满足国家和行业要求,项目抗风险能力较强,经济利益较好。建成后,将成为晋宁县农业产业化龙头企业,带动当地农户进行规模化、合同化种植,采用订单生产的采购方式,增加农民收入,加快当地农民脱贫致富步伐。
核桃园村组织面对集体山林被毁,发现市场,积极引进企业进行投资,种植核桃,集体和农户均获得收益。企业不止支付流转金,也采用订单生产的采购方式,与当地农民签订合同,平均每个合同种植户种植90棵核桃树,到盛果期每户年产核桃可达到2 700kg,每公斤核桃按20元计算,项目区合同种植户年平均可实现收入超过5.4万元。这极大地增加了农民收入。采用一次性支付的形式,虽然规避了风险,但是也不能享受土地的增值收益。
3农地林地流转案例的比较分析
3.1流转程序规范,但基本由当地政府包办
在晋宁县双河乡的4个关于农地林地流转的案例中,流转程序都比较规范,按照法律规定执行了各项程序,如制定合同等,但是政府在其中是主导地位,几乎包办了所有事宜,包括联系企业投资等,没有通过其他渠道,比如中介组织等。其中,养殖场、熊猫烟花、核桃园村都是通过政府招商引资的方式,使企业在当地投资建厂,为当地的农民、政府带来收益。双河村建立的交易市场则是流转给村组织,为农户带来租金,同时也方便当地村民,节省了运输费用。
3.2以农地流转为主,以发展第一产业为主
晋宁县双河乡境内有三乡河和九村河两大河流,且森林资源丰富,以天然林和人工林的混合林为主。因此,昆明市政府对当地的环境非常重视,出台相关政策进行重点保护。该乡林地大部分归集体所有,不能分给农户。且该地区因自然资源需要保护,只能发展第一产业,不能发展二、三产业。
因此,在调查的案例中,有3个都是农地流转,只有核桃村因集体山遭遇森林大火而流转给企业种植核桃。
该乡由于政策限制,只能发展第一产业,不能发展二、三产业,因此在流转的4个案例中,并没有发展二、三产业的案例。这在一定程度上,限制了当地的发展。
3.3流转形式以出租为主
晋宁县双河乡的企业主要以租用农民土地为主,晋宁祥和农牧有限公司建立的养殖场和云南熊猫烟花有限公司建的仓库,以及核桃园村的集体林都是采用了出租的形式,租用了农民的土地。而双河村建立的交易市场则是以土地入股的形式,占用农民土地。由此看出,在双河乡出租是农民流转土地的主要形式,而其他的流转形式普遍较少,应鼓励发展多种形式的流转方式,以促进当地经济发展。
3.4流转年限普遍较长
在这4个案例中,流转年限分别是30年、50年、15年和60年,普遍较长,这是由于时间太短,企业不能获得收益。其中,尤其以林地流转为最长,因此核桃树的生长期更长,更需要较长的流转年限保障企业的利益。
3.5企业发展带动当地发展
企业在双河乡投资建厂,农民不仅获得了租金收入,还能到企业打工,同时带动当地经济发展。如养殖场、熊猫烟花公司和裕泰农业科技发展有限公司投资的核桃园要雇用农民到厂里工作。此外,核桃种植能带动当地农户进行规模化、合同化种植。公司采用订单生产的采购方式,这样能增加农民收入,加快少数民族地区脱贫致富步伐。平均每个合同种植户种植90棵核桃树,到盛果期每户年产核桃可达到2 700kg,核桃按20元/kg计算,项目区合同种植户年平均可实现收入超过5.4万元。
4存在的问题
4.1流转市场机制不完善
当前农村农地林地流转市场化运作机制还没有完全建立,更未形成统一规范的农地林地流转市场,缺乏市场化的运作机制,严重制约农村农地林地流转的有序进行。一方面,双河乡尚未形成统一规范的农地林地流转市场,缺乏流转的中介组织,致使流转信息传播渠道不畅,农地林地供需失衡,影响了生产要素的合理流动和优化配置。另一方面,目前很多地方在农地林地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、农地林地投资机构、农地林地保险机构等,流转就不能健康有序的进行,从而严重制约了农地林地交易市场的发育,需求的规范化与交易的零散性之间的矛盾突出,农地林地很难以较为合理的价格在市场中流转［1］。
4.2流转金偏低,部分支付方式不合理
在双河乡的农地林地流转都是通过双方协商的方式制定流转金,但是通过访问,多数农户都认为企业给的流转金偏低,远低于农民自己种植蔬菜等经济作物的收入。农户处于弱势地位,信息的不对称容易使农户的利益受损,阻碍了农民流转的积极性,同时也为农户与企业之间的纠纷埋下隐患。
此外,在多数流转合同的约定上,农民土地流转收益一般为定值,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长［1］。而且除租金外,企业没有给农户其他补偿金,租期又长达几十年,使农民无法分享土地价值的增长,没有体现土地的潜在收益和利用价值,没有考虑土地承担着农民生产资料和社会保障的双重功能,损害了农民的利益［2］。
4.3土地流转监管调处机制不健全
目前,双河乡农地林地流转缺乏必要的人力物力、财力和法律建立仲裁机构,难于有效开展工作。农地林地承包与流转纠纷的调处缺少详尽的法律依据,向法院又由于情况复杂、政策性强、诉讼费用难以解决等问题,加大了法院受理难度。造成流转工作难于严格监管,流转纠纷调处难以有效受理,一些地区的农村农地林地流转处于被动、孤立、无助状态,甚至造成干群矛盾,影响了农村社会和谐稳定［3］。
4.4农村社会保障措施不够到位
社会保障是指国家为了保持经济发展和社会稳定,通过国民收入分配与再分配,对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的劳动者或全体社会成员,由政府和社会依法为其提供基本生活保障或帮助而建立起来的各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障体系的统称。通过实施社会保障,可以构筑社会公共安全网［4］。但是目前云南省农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全,还处于研究探索阶段,农民主要依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待［5］。所以,除非找到能获取更高收益并较为稳定的非农岗位就业,否则农民不会轻易出让自己最后的保障权利。在广大农村社会保障体系还没有建立的情况下,土地仍然是大部分农民安身立命之本,这在客观上造成了流转农地供给不足,也直接影响土地规模经营和流转速度［4］。
2012年5月绿色科技第5期5对策与建议
5.1建立健全农地林地流转市场
在市场经济条件下,优化配置土地资源应主要采取市场化手段,把市场作为基础性手段,促进农地林地使用权良性流转,这是农地林地流转的关键。
(1)培育和发展各种类型的为农地林地流转提供服务的中介组织。目前双河乡尚未形成统一规范的农地林地流转市场,没有一家专门为流转服务的中介组织,流转信息传播渠道不畅。建立独立的农地林地流转服务中介组织,可以及时为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。在农地林地进入市场之前能让农民对所承包的农地林地价值有所了解,对能否转让或转包承包权有充分的认识,减少农地林地流转的风险［6］。
(2)完善农地林地市场服务体系。农地林地流转的顺利进行需要农村服务业的支撑。随着农地林地的自由流转,必须建立健全农村农地林地评价指标体系,采取有效科学的评估方法,建立农地林地价格评估机制;金融机构需重整农村业务,为农业林业发展提供更好的资金支持,为农地林地使用权抵押贷款提供金融服务;要加强保险服务业,建立农业林业风险防范机制。对农业林业技术研究、基础设施建设和农业林业可能遭遇的自然灾害,建立政府补偿机制;建立农业林业保障基金,在政府划拨保障专款的同时,逐步把商业保险引入农业林业保险等。
(3)为了满足规模经营的企业对农业劳动力的需求，以及与大量农村剩余劳动力的相互沟通,还要在农村相应地建立和增加就业服务机构,建立农村劳动力的人才供需市场［7］。
5.2建立科学的土地流转价格形成和指导机制
在双河乡,需因地制宜地建立多元化的流转价格体系,通过流转价格来调节农地林地的利用结构。同时,根据市场供求、宏观经济运行状况和农地林地受让方的投资变化,在研究受让方承受能力的情况下,适时进行流转价格的调整,以便更好地反映农地林地的动态价值变化,从而建立健全农民流转收益增长机制,保障农民收益能随经济的不断发展得到相应增长［1］。
5.3健全土地流转纠纷调解机制
(1)建立矛盾预防机制。努力探索执法监察新路子,变事后被动查处为事前积极预防。建议建立以县为龙头、乡为主体、村组为基础的农地林地动态执法监察巡查网络。实践中,要及时处理好农地林地流转矛盾纠纷,纠正和查处违背农民意愿,强迫流转问题,疏通诉求渠道。政府要变堵为疏,疏通渠道,专门开通通信专线,包括政府公众诉求网,农民可以在网上反映自己的利益诉求,政府要责成有关部门进行处理。
(2)完善农地林地承包经营权流转纠纷调解机制,建立对征地行政决定的司法审查。老百姓认为征地不公平不合理,可以向法院提讼,以保证征地工作的公平、公正。依法建立仲裁机构,建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度,应坚持“调解优先、仲裁慎行、不得以才司法”的原则。确保流转纠纷及时化解,维护农民的土地承包经营权正当权益,促进土地健康流转［2］。
5.4建立完善的社会保障体系
(1)建立健全农业风险保障机制。农业生产要受到多种因素的影响,如自然生物因素等,是一种高风险低收益产业［1］。此外,“土地是农民的一切”,农民不仅把土地收益视为主要收入,更在几千年的传统延续中把土地视为唯一的保障［8］,视为农民就业和生存的重要载体。因此应建立农业风险保障制度,增强农业对自然灾害等因素的对抗能力［1］。
(2)扩大“新医保”和养老保险的参保范围。目前国家虽然出台了农村新型农村合作医疗保障和农村社会养老保险政策,但是因为新医保是全部国家出钱,所以每村有名额限制,很多人都享受不到这项政策。很多农民的生活并不富裕,没有多余的钱来买养老保险等保险,且由于缴费方式、收益时间等因素,不能从根本上消除农民的思想顾虑。建议加大农村新医保的参保范围,建立完善的城乡居民大病医疗救助制度;同时对特殊困难群体的养老、医疗保险给予专项资金支持［6］。
(3)逐步把进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,免除农民对土地林地流转后进城打工的后顾之忧。
参考文献：
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土地承包办法范文6
关键词：农民工；社会保障；新路径；土地换保障
Abstract: The exploration vision to be transferred to the social security of migrant workers to address the new path - the "land for security"， in his summing up the current theory of the basic ideas put forward by the community and on steps to carry out a creative way of "land for security" to run the carrier missing Analysis of the introduction of migrant workers on behalf of the land use rights of rural collective economic organizations and collective economic organizations from the transfer of the shares of cooperatives as a "land for security" deal intermediaries.
Key words: migrant workers; social security; new path; land for security
前言
“十一五”规划建设社会主义新农村，加快城市化道路，统筹城乡协调发展，构筑和谐社会，农民工群体的社会保障更成为当前急需解决的问题。解决好农民工社会保障问题有助于打破中国城乡二元体制结构，实现城乡协调统一，加速社会主义新农村的发展，推进社会主义现代化的进程。
一、农民工社会保障的思路
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，目前主要有三种思路：一种是仍然将其划归于农村社会保障范围之内；一种是将其归于城镇社会保障范围之列；另一种是另起炉灶，推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。农民工的社会保障到底是归属城市还是回归农村，还是创新一种新的保障机制，值得我们进一步探讨。
实际上农民工纳入农村社会保障或纳入城镇社会保障在实践上都遇到很多现实阻碍。从农民工社会保障现状分析得知，由于农民工双重的身份性，一方面乡镇财政资源的有限性和土地保障功能的虚化及农村社会保障缓慢发展，制约了农民工进入农村社会保障体系的步伐；另一方面以单位为核心的城镇社会保障体系，由于城市社会保障机制滞后，企业因为社会责任弱化导致的用工制度不规范及作为理性“经济人”的抵触、以及农民工较强的流动性而引起执行上的困难、农民工在经济收入上的窘迫、自身可支配经济资源的有限性所导致参保的理性规避等诸多原因，将农民工纳入城镇社保体系在现实可行的条件下依旧困难重重。因此除上述三种思路外还有学者没有明确提出归口，积极探讨建立城乡一体的社会保障体系。提议应从我国国情出发，根据农民工的特点及最迫切的利益需求，优先建立农民工工伤保险制度和大病统筹医疗制度，构建以最低生活保障为核心的农民工社会救助机制，规范企业用工制度，建立农民工的工资保障制度，抓紧制定有关农民工社会保障方面的法律和法规，探索适合农民工特点的与现行的养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法，依照分类分层保障的原则积极稳妥地解决农民工社会保障问题，最终实现城乡一体化的社会保障制度。
从以上分析可以看出，积极地寻求多种路径来解决农民工的社会保障成为大多学者的共识，让社保对农民工来说不再是“镜中月，水中花”，能真正意义分享到应有的各种社会保障。事实上“农民工力争一只脚踏在收益低、预期确定、保证生存起码需求的土地保障上，另一只脚踏在收益高些、风险大、非生存起码需求的非农收入上”，[1]农民工在城乡之间流动，具有双重收入来源，存在的经济基础很特殊：一方面脱离了农业生产逐渐市民化，在城市则可以在非农行业就业，另一方面，农民工与农村仍然保持着千丝万缕的联系，他们在农村留有一份土地，在城市谋职的风险性以及社保的严重缺失等所导致返乡的极大可能性，宁愿抛荒也不愿意放弃这惟一的保障，仍把土地作为最后的退路。因此，笔者认为解决农民工的社会保障是个循环渐进的过程，上述几种解决农民工社会保障的思路都忽视了现阶段农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题研究。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义认为研究这个问题是有战略意义的，这个问题解决得好，会大大有利于农民向城镇的转移，有利于城市化、工业化的实现，有利于全面小康社会的顺利建成。
二、“土地换保障”——农民工社会保障的新路径
在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定中指出，农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。[2]这就给流转土地经营权进一步提供了政策依据。事实上，在国家近年出台系列减免农业赋税及加大农业投入和农业补贴等有利于农民增收的农业政策下，许多农民工外出打工，留在家里的土地就委托给亲戚邻友耕种或者转包、出租给其他人，从中取得一笔收益，但收益不多，只是当家用补贴。对经济收入较低的农民工来说，觉得有利可图就将土地出租出去，钱一点是一点，总好过撂荒。那么如何将农民工在原属地的农地更好地利用起来，并且将社会保障联系起来就是个难题了。国家行政学院社会保障权威专家龚维斌在“完善社会保障与和谐社会建立”的记者专访中就提出：“我国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，也要立足国情，构建一个‘低保障，低水平，广覆盖，重实效、可持续’的社会保障机制。充分发挥政府、企业、社会在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源。”这就给农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题进一步指明了方向。
提倡“土地换保障”制度的学者们都不约而同地把寻求农民工社会保障路径的探索视觉转移到现在农村惟一有较大增值价值和财力功能的就是土地，从开发和挖掘农村传统的社会保障资源来寻求解决农民工社会保障困境的路径，最终目的为建立针对农民工独特身份和特点的社会保障制度铺路，从而推进市民化和城乡一体化进程。“土地换保障”通过土地制度和社会保障制度的创新，填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，成为一种切实可
行的制度安排，是建立农民工社会保障的创新路径，很好的解决了土地社会保障功能的延续，为农民工社会保障的建立提供了启动资金。农民工因为土地使用权的转让，获得了相应的收益，从此代替土地的社会保障功能和实现从农业人口向非农业人口的转换，逐步实现市民化，并且推进了土地承包经营权的流转和规模经营发展。
三、“土地换保障”方案设计中运行载体的缺失浅析
（一）“土地换保障”方案设计中运行载体的缺失分析
从 “土地换保障”的基本思路和操作步骤来看，“土地换保障”的实质或核心是承认农民在让出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保障。那么这样一种用社会保障替代土地保障的方案设计到底有没有充分现实依据呢，陈颐同志进行深入研究对农民工选择“土地换保障”这样一种从土地社会保障向现代社会保障系统转换的方案设计进一步补充了相关依据，论证了“土地换保障”方案设计的可行性。[3]另外，曾详炎等同志在可操作性上进一步研究，认为在这个制度安排在实际操作中需要注意一些问题，如会遇到初始永佃权的定价问题，可能出现的侵占农业生产资金问题、土地市场评估成本问题、地区之间地价与社会保障水平不平衡问题以及土地私有化问题等，并且在此基础上提出了相应对策。[4]然而笔者发现其中还没有学者注意到运行载体的缺失问题，在方案设计中提出具体运作办法时有学者认为，对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为一定年数的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。[5]另外有学者提出，农民工到城镇就业或进入城镇定居而无力耕种土地的时候，让出其原先承包的土地，由转包者按国家统一标准替转让者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保障。当然这部分经济补偿也可先交付国家财政，但国家必须做出相应的政策调整，承诺将这部分农民纳入城市和相应的社会保障体系。[6]由此可以看出，“土地换保障”整个运行过程中交易中介机构的研究是缺失的，有的只是笼统指出由国家责任强制为其纳入社会保障，有的直接由土地经营权的转包者支付农民工参保费用。我们知道，农民工只在乎现期收入，他们参保的意识非常薄弱。对他们来说，增加他们的收入最为切实，所以他们就可能会同承包者私下商量好将社会保障的提取费用直接转化为货币经济补偿，这就要求国家赋予有关监督机制的制约。而如果设立国家的监督机关来监督承包者从转让农民工土地使用权获益中提取农民工社会保障费用的行为，则加大了“土地换保障”制度的成本支付，这就提出了在实行“土地换保障”方案中其运作载体的缺失问题，值得我们进一步研究。
（二）“土地换保障”的运行载体——农村集体经济组织及由集体经济组织转制而来的股份合作社
根据孙雷、陈波羽中的研究，他们在针对失地农民设计的“土地换保障的逻辑框架” 中指出失地农民通过放弃土地使用权获得经济补偿后，一部分由农村集体经济组织为失地农民办理养老、医疗、失业等保险，一部分作为失地农民的货币收入，成为市场人的物质基础，另一部分则用作对失地农民的培训，使得他们具备向非农产业转移的基本技能。可见这里代表耕地所有权的农村集体经济组织则成为交易的中介机构，作为失地农民与征地方交易的中间人，农村集体经济组织通过被征用耕地的交易获得的收益，用来支持农村的基础设施建设，改善农村居民的生活条件。[7]由此可以推广到 “土地换保障”中针对农民工社会保障的建立，引入代表农民工土地使用权的农村集体经济组织作为交易中介机构。这个思路也符合建设社会主义新农村，既要有党和国家的强力推动，更需要发挥农户、农村集体经济组织的积极性和主观能动性的政策精神 。另外笔者认为为避免由村集体包办，应与现行的中国行政机构体制改革和农村基层组织建设以及正在农村推行村务公开的民主管理制度相配套，特别是农村集体组织从农民工土地转让费当中用于社会保障的费用提取应该向村民公开，通过这样的方式让农民更多地参与和监督村里的事务。保证集体经济组织运行应有的效率与公正。
而原有农村社区集体经济产权模糊、人格化的出资者主体缺失、决策独断、监督不善、分配随意等种种制度性缺陷直接影响到保护集体经济组织及成员利益，研究表明迫切需要从产权制度改革上破除。现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村、组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。从转制后的组织形式看，其定位不同，既有股份合作制企业，也有股份制公司，以及股份合作社。有学者进一步研究，现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，以及转制后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。两者要在今后的改革和发展中相互调适。其中第一条指出转制后的组织功能就与社区成员的社会保障管理有关，是按照公共产品供给非歧视性原则，对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引导下若干农民自愿组织，组成合作社，农民将自己的土地使用权向合作社入股，由合作社统一经营和管理，实行“土地入股，集约经营，独立核算，按股分红”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本费用后按股分红，同时合作社按每股每年提取风险基金和发展基金。农民工进城务工，也可以通过股份合作形式将自己在原属地的土地使用权向合作社入股，这样一来他们对土地的承包经营权不仅长期不变，而且还有股权收益，吃了“定心丸”，也自然安心进城从事二、三产业。[9]将上述两个研究成果结合起来研究，笔者认为可以按照“土地换保障”的思路，通过由集体经济组织转制而来的股份合作社在土地与农民工的现代社会保障两者之间架起联结通道，股份合作社在农民工向合作社入股期间在按每股每年强制提取风险基金和发展基金的基础上强制提取一部分基金作为农民工建立现代社会保障的启动资金，保证其进城后最基本的社会保障。
当然，由于中国各地经济水平不一，这种股份合作的土地流转形式主要出现经济较为发达，大部分农民已转移到从事非农产业的沿海地区和发达内陆地区，如广东、江浙、辽宁、山东、湖南等地。而
广大中、西部贫困地区由于受到地域、经济水平等因素制约了土地的流转，也就很难形成土地股份合作这样一种土地规模经营方式。因此在考虑原属地在较为贫困，并且零星分散的小规模经营比较严重的中、西部地区的农民工在实施“土地换保障”中架构其运行载体时，笔者认为有待于政府(下转第24页)(上接第22页)大力扶持农村经济合作组织的发展，并且政府在其介入的作用成分相对发达地区对股份合作社要多一些， 值得我们更深入研究。
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