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土地产权制度改革范文1
关键词：集体土地所有权 土地承包经营权建设用地使用权产权改革
土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。
一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题
（一）集体土地所有权价值难以实现
农村集体土地所有权,指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利,是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权,但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。
（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制
长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。
在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。
二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策
对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系,推动解决我国农村土地产权改革。
（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体
通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。
（二）完善农村集体土地使用权权能, 积极推动土地承包经营权流转
农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。
土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下,依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。
（三）逐步推动集体建设用地使用权流转
集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。
集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。
（四）合理分配农村土地收益
农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系,使其自觉维护集体的土地,并能有效利用和管理土地,从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。
三、完善农村土地产权制度改革的配套措施
我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。第一，扎实推进新型农村治理机制建设。如四川省多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。第二，创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理 ,实行耕地分级保护,通过设立耕地保护基金,建立耕地保护补偿机制。第三，建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。第四，积极推进农村金融体系建设，加快农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。第五，创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。第六，完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。
参考文献:
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所谓土地制度改革，本质上是完善产权制度的过程。现有的农村土地制度规定的产权结构规定，其所有权在集体，经营权及相关的收益权在农户，但实际上，无论是所有权还是使用权，都有严格管制。
首先，无论是使用权人还是所有权人，都无法主动提出邀约并自由转让土地所有权，只能被动依赖于政府单方面发起的征收，农村土地才能上市成为建设用地。而征收也并非市场行为，地方政府只按“最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍”的标准进行补偿，在城市地价高企的背景下，政府转手就能以补偿价9倍以上的土地出让价转售给开发商。
其次，土地的用途也受到严格管制。已有的一些土地流转的试点，也明确规定“不得改变土地集体所有权性质和土地的农业用途”，这意味着，即便使用权人可以绕开地方政府，通过更加主动的有偿方式进行土地使用权变更，但相关土地依然只能在农村部门内部发挥作用，无法带来跨部门资源配置的超额收益。
土地制度改革的症结在于，土地产权属性及用途变更而产生的巨额级差地租如何分配。
一方面，市场将土地与房产的真实价值不断展示出来，让农村权益人越来越看清自己手中土地的潜在价值，而不愿被低价剥夺土地；另一方面，地方政府的收入已经高度依赖于级差地租的摄取，一些地方甚至不惜放任强拆现象，造成农民与地方政府之间矛盾日益尖锐。
三中全会之后，安徽省政府迅速作出决定，在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点，其中关于土地流转的规定表明“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等”，相当于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用”，则意味着在产权转移和上市等方面也将具备更大的灵活性。
这些试点都是边际上突破原有制度的有益尝试。
纵观我国市场化进程的大势，土地要素不可能持久独立于市场配置机制之外。
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从鹤鸣村的改革实践看,农村土地产权实现从模糊到明晰的转变,并非仅仅是将土地承包证变更为土地产权证的简单过程,而是一个涉及原有利益关系调整和较长时期累积矛盾化解的复杂过程。事实证明,赋予农民充分自,并让农民全程参与确权过程,是推进农村产权制度改革最为有效的方法之一。鹤鸣村“鱼鳞图”的可贵之处正是在于“还权于民”让农民自主完成确权划地的过程,并将土地产权进行空间定位,使其具有清晰边界。更进一步看,这一确权过程还对建立精确和科学的土地信息管理系统奠定了良好基础。
还应看到,土地确权颁证仅是农村产权制度改革的一项基础工作,要达到改革目标,实现土地资源向土地资本的“惊险一跳”,必须有效赋予土地产权的流动和增值功能。鹤鸣村的改革实践表明,实现产权制度与金融体制改革的对接,是激发制度裂变效应、促进土地流动增值的重要途径之一。当土地产权具有抵押物的基本功能之后,其撬动金融资本较大规模进入农业和农村的障碍就能实现实质性的突破。因此,应当及时成立农村产权抵押担保公司,建立农村土地贷款抵押制度,以规范的制度创新推动金融资本的有效进入。与此同时,鹤鸣村的实践还充分证明,农村产权制度改革充分赋予了农民发展的自,使之面对经营方式和流转业主时具有充分的选择权,不仅更加稳定地打通了社会资本的进入通道,而且有效地保障了农民在现代农业发展进程中的参与权、发展权和收益权。
在地震灾区,特别是极重灾区,灾后重建面临两个重要任务:一个是以农房为主的民生重建,另一个则是以现代农业为主的产业重建。不管是农房重建还是产业重建,对资金的需求和依赖度都比较大,这是灾区目前基本的现实状况。单纯依靠政府的财政资金以及农民的自我积累能力都难以完成灾后重建的两大基本任务,所以在灾后重建中,最大限度地完成相对比较丰富的资源优势转化为资本优势就是最重要的突破。在都江堰市鹤鸣村,农村产权制度改革的创新就在于完成了资源转化成资本最重要的制度突破,其结果就是要通过在确权基础上的抵押机制的建立、流转机制的建立拓宽金融资金、社会资金这两大资本途径,由制度裂变效应创造农村灾后重建的奇迹。
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从农村产权制度的实质上来总结一下目前我国大部分农村目前在农村产权制度改革普遍存在的问题：
（一）和土地相关的部分法律尚不健全，尚未突破集体建设用地的使用权的流转问题的相关法律条文不健全，存在障碍。我国的《土地管理法》规定的土地的三种用途乡企，乡村公共设施用地和公共事业建设用地，农用住宅等乡村建设。在农村土地制度的改革期间，有一些地方擅自增大农用土地的使用范围，有的还擅自做出了提供建设用地的违法行为。因此，针对这一行为，我国国务院制定了相关法律条文《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》，明确了相关的法律和政策，确切的指出“农村集体土地使用权不得出让及转让或者用于其他的不正当的非法的非农业建设”.这一法律条文虽然对于这一问题给与了很好的解决，但是这一法律条文和政策也给集体建设用地的流转产生了影响，留下了障碍。与此同时，宅地的流转问题也属于集体建设用地中的一个主要问题，对于宅地能否进行抵押也存在很大的矛盾，争议很大。我国的《物权法》中明确规定，宅基地使用权禁止进行抵押，它不属于抵押财产。有些法律条文和相关政策对于宅基地抵押权的问题给与了回避。建设宅基地的抵押权不能抵押，也就意味着集体建设用地的很大一部分将要流失，宅基地的使用权不能抵押也将意味着集体建设用地的很大一部分的使用权也将不能被抵押融资。宅基地的使用权不能抵押也将意味着农民把住房作为抵押将不再具有法律支持，也就不能进行住房抵押等一系列的操作。关于农村住房问题也有相关的规定，我国的《房屋登记办法》中明确指出“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、和相关法规规定外，房屋登记机构将不予办理。”这就限制了农用房屋的转让方向和转让方向，它只能在集体经济组织中转让。土地承包经营权的流转的抵押问题的相关法律法规条文也不健全，存在一定的障碍。我国的相关法律条文比如《物权法》、《农村土地承包法》和农业部门的《农村土地承包经营权流转管理办法》等明确限制了农村土地承包经营权流转的方式，还有一部分的法律条文并未对抵押方式做出明确的规定。
（二）和使用权相关的风险分担制度还不健全，尚待健全对于这一问题部分的地方已经做出了回应，允许国有的一些投资公司和一些土地流转中心介入，对于贷款人不能在限制时间内对抵押物进行处置进行操作，他们可以收购这些抵押物，收购的价格按照不够的清偿债务金额进行。这些规定的初衷是很美好的，他们充分的站在了加速农村产权制度改革的角度来考虑问题的，同时也站在了贷款人的角度来考虑问题，大大的减小了贷款人处置相关抵押物的难度。但是由于他们的思考不过够全面，因此也产生了道德风险的问题，这是完全要引起高度重视的问题。由于政府和相关机构的资金是有限的，不可能考虑到各个地方的资金融入问题，因此各个乡村和县区之间会产生发展不平衡的问题。虽然说农村的经济体制改革是以市场化为导向的，但是由于农村长期以来自身的自然风险和市场风险的存在，通过各种手段把能利用的资金融入到农村产权制度改革将成为政府及相关机构通过各种形式分担相关风险的必要。
二、金融支持农村产权制度改革中所面临的若干问题分析
（一）金融支持农村产权制度改革还需要他们之间存在竞争性现阶段在农村及乡镇农村信用社在这些地方的金融市场占主导地位，虽然农村信用社为农村的金融注入了很大的一部分资金，在农村的资金周周转中起到了很大的作用，但是这个也导致了农村信用社产生了垄断地位，他可以控制着利率，他们通过控制利率来操控农村金融市场，并通过调节提高利率来降低农业的贷款风险和成本高问题。因此我们需要更多的金融机构来参与农村的金融机构来支持农村产权制度改革。同时随着农村产权制度改革的深入进行，需要释放的金融将要更大，在农村只有农村信用社这一个金融机构的弊端也将显现出来，只有农村信用社这一个金融机构将不能满足农村产权制度改革的巨大资金融入量。因此针对上面的问题我们必须提高金融的竞争性，解决农村只有农村信用社这一单一的金融机构的问题。（二）农村的社会保障制度不健全因为农村的社会保障制度不是很健全，让农民产生了错误的想发，让农民把土地当成了他们最后的保障，当他们把土地做抵押时，会让农民为失去最后的保障而感到担忧。因此农民对通过抵押土地承包权来获取贷款产生了困惑和忧虑，大大的影响金融和农村的协调发展，同时也大大的影响了农村产权制度改革的进行，弊端太大。
（三）相关机构的机制实施还不够完善因为相关机构的机制实施还不够完善，在土地承包经营权的转让交接过程相关证件的发放不是很及时，不发的现象在农村也大有存在，从而使土地是谁的由谁来使用以及他们使用的范围年限不能明确的确定，长期以来这种现象长期存在导致了农民再次进行抵押时会产生纠纷。同时相关的来处理这一现象的机构也不存在，这就使土地承包权不能够明确，其流转和再流转也就不复存在。这就不能让土地经营权的抵押不能商业化，因此它的市场性和商品性也就不能充分的表现出来。
三、针对农村产权制度改革所面临问题的措施建议
（一）建立并完善农村土地产权制度的相关法律法规为了解决上面提到的抵押贷款和土地承包权的流转问题，建议，政府和国家应该修订和完善一下相关的法律法规《土地管理法》，《物权法》等，使农民对于土地的占有权，使用权收益权和处理权得到更好的保障。这样就准许了农民通过对土地承包权进行抵押来进行融资，这样才能更好的处理好金融制度和土地之间的关系。
（二）完善农村的社会保障体系，健全和发展医疗，教育等基础性的社会保障完善了农村社会保障体系，这样就能消除了农民对于土地使他们唯一的也是最后的社会保障的这一错误想法，从而大大的加大了他们对于通过抵押土地承包权来贷款的信心和勇气，从而能更好的发挥金融在农村产权制度改革中的作用。
（三）健全农村的金融体系，让其充分发挥它在农村产权制度改革里面的作用我们要引进更全面的金融机构来参与农村的经济活动，让这些比较全面更具代表性的金融机构主动参与到我们伟大的农村产权制度改革里面来，政府要大大的支持农村需要的金融机构参与到农村的产权制度改革里面来，降低他们的门槛，给他们一些优惠和好处，让他们看到农村经济体制中需要他们，大大解决农村金融机构单一，资金融入小的这一现象，加大农村金融的创新，深化农村产权制度改革。
（四）建立担保体系，充分针对当地的产权抵押的特点进行要想更好的控制信贷风险，就要求政府加大财政资金，建立一整套针对当地特色的风险担保体系，政府要督促银行和相关的金融机构来创新创建和当地相适应的担保机制。同时保险机构也要引入相应的保险项目，建立相应的保险制度，政府也应该对这些银行和保险机构进行适当的奖励和资金人才上的支持。
（五）建立健全农村产权制度改革和金融机构之间存在的平台为了让金融机构制定出完美的融资计划，同时也为了农村产权制度改革更好地，进行，我们有必要建立一个很全面的合作交流平台，让金融机构指定的相关政策能更好地保障农民对于土地的占有权，使用权，抵押权和收益权。同时也能为了更好地建立这个交流平台，相关的金融机构可以定期的举办一些交流会，建立专项的制度，定期开展调查。
（六）创建适合当地特色的产权金融化的创新模式在政府的引导下，可以建立相应的产权信用社，农民可以把自己手里面闲置的不用的资源打包整理好了存在产权信用社，产权信用社并支付给存者部分利息，产权信用社可以把这些闲置的资源出租或者与要准备租的人签订合同，收取高于利息的钱让相关的投资人员来进行经营。
四、结语
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[关键词] 现代农业；实践；思考
近年来，枣庄市立足农业区域资源优势，不断调整优化农业产业结构，把发展特色现代农业作为推动农业增效、农民增收的一项重要举措，积极引导农民突出当地特色，发展现代农业，农业农村经济发展取得显著成效。2011年，全市农民人均纯收入达到8397元，同比增长18.2%；农业增加值126.4亿元，同比增长2.0%。
一、枣庄市发展特色现代农业的初步实践
1.积极调整农业产业结构，构建特色现代农业发展新格局
枣庄市制订了一系列优惠政策，投入大量资金，集中发展优质商品粮和石榴、长红枣、樱桃等14个优势特色农产品。全市一镇一业乡镇总数达到35个，形成了特色突出、优势明显的专业化生产格局。如滕州市形成了优质商品粮、畜牧养殖等生产基地；台儿庄区形成了 “三水”农业、食用菌等优势特色产业基地；市中区积极发展城郊型观光休闲旅游农业等。枣庄市先后被命名为中国石榴之乡、芸豆之乡、樱桃之乡和马铃薯之乡。
2.深入推进农村土地产权制度改革，提高特色现代农业组织化程度
全市各类农民专业合作社达到1619家，入社成员23.4万户，流转土地面积40.97万亩。土地产权制度改革为特色现代农业发展创造了条件，特色现代农业规模经营面积和组织化程度显著提高。主要体现：加快了建设国家农村改革试验区；深化了农村土地产权制度改革，示范性合作社规模经营面积1000亩以上的达37家；强化了政策资金支持，对55个合作社发放贷款6340.4万元，全额贴息200.7万元。
3.持续稳定发展粮食生产，推动作物高产创建再创佳绩
加强了优质商品粮基地建设，开展高产创建，强化良种良法配套，积极应对多种自然灾害，粮食生产水平显著提高。2010年，全市粮食总产达到192.98万t，比上年增长5.6%，实现连续三年增产，基本实现“人均占有千斤粮”。2011年，受特大干旱和二点委夜蛾重大虫害影响，总产190.3万t，下降1.4%，粮食生产大灾之年持续稳定。2011年小麦十亩方高产创建田亩产788.78kg，持续位居全省第一。
4.大力发展农业龙头企业，不断提升特色现代农业产业化水平
扶持农业龙头企业发展壮大，深化特色农产品加工产业链。全市共有国家级农业龙头企业2家，省级28家，市级202家，规模以上（年销售收入500万元以上）农业龙企业248家。农业龙头企业带动基地农户总数达72.31万户，带动基地农户增收23.38亿元。规模以上农业龙头企业实现的农产品订单总额达到40.5亿元。
5.积极推进标准化生产，促进特色现代农业再上新台阶
全市共创建农业准化示范基地165个，基地面积达到195万亩。无公害农产品、绿色食品、有机食品和地理标志认证农产品总数达到338个。涌现出水泉“火樱桃”、“榴园”石榴、“界河”马铃薯、邳庄“台庄牌”有机稻米等一批特色鲜明的知名品牌。2011年，全市农产品出口额8197万美元，同比增长11.5%。
6.多方位拓宽农民增收渠道，特色现代农业促农增收效果显著
特色现代农业的发展，显著提高了我市农民收入水平。山亭区桑村镇通过种植红椒等绿色蔬菜，人均收入达到9000多元，高出全镇人均纯收入35%。以特色产业、务工经济为主的非农产业，已成为促进农民增收、发展现代农业的有效途径。滕州市大坞镇毛芋加工企业季节性用工3000人以上，单季90d工资性收入达到1800万元以上。积极开展多层次、全方位的农民创业就业培训，去年，新增转移农村劳动力6.4万人，农民人均非农收入5580元。
7.大力完善现代农业服务体系，不断提升为农服务能力
依靠能人牵头、龙头企业带动、农业服务部门组织，建设了一批农业专业协会，使全市农产品形成“产、加、销”和“贸、工、农”一体化，走政府组织、企业实施、农户参与的产业推广之路。沼气池建设达 15.40万户；沼气服务网点达544个；测土配方施肥覆盖全市，完成配方肥技术推广470.3万亩。小麦、玉米秸秆粉碎还田率分别达到98%和67%。
8.全面落实强农惠农政策，积极保障农民合法权益
全面落实种粮直补和农资、良种、农机补贴政策，五年来共落实“四大补贴”资金12.8亿元。累计签订小麦、玉米保险保单面积961.76万亩，保费总额达5948.9万元。减轻农民负担和维护农民土地承包权益工作走在了全省乃至全国前列。
二、特色现代农业发展存在的主要问题
枣庄市现代农业虽然有了可喜的发展，但仍处于传统农业向现代农业发展的过渡阶段，面临着一些制约现代农业发展的主要问题。一是农民收入增长困难，增幅低于全省平均水平。二是农业投入不足，缺乏发展后劲。财政投入增长较为缓慢，基础设施建设和农业生产能力的提高。三是农业生产标准化、组织化程度不高、产业化水平较低，农产品市场竞争力不强。四是农民整体素质不高，思想观念落后。五是农业基础设施薄弱，农村社会事业发展滞后。农村基础设施建设薄弱，抵御自然灾害的能力较差，资源、环境对现代农业发展的约束加剧。
三、加快发展特色现代农业的对策和建议
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关键词：城镇化；产权理论；土地产权制度；西安
中图分类号：F301.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0141-05
Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on
Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example
Tian Yuan
（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）
AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.
Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an
城镇化发展不仅是我国现代化进程中的核心战略，也是市场经济体制形成和完善的必然要求，更是广大农民的基本诉求。由于国情的差异和历史遗留问题的诸多限制，中国的城乡一体化道路不可能照抄照搬西方一些国家的城镇化道路。中国已进入协调推进城镇化发展的历史阶段，如何解决好农民市民化后的社会保障问题、农地非农化与粮食安全的矛盾、“空心村”问题以及各利益集团间的矛盾等问题值得深思。不断加剧的工业与农业争地、城市与农村争地、政府与农民争地等诸多矛盾也促使我国政府加快土地制度改革的步伐，这也正是化解各个利益体矛盾的有效办法之一，同时也是统筹城乡发展、消除二元经济结构的关键所在。本文试图从产权创新视阈来破解城镇化发展中的二元土地困境问题。
1城镇化发展中的二元土地困局的形成
城镇化发展问题的研究始于西方。费景汉、拉尼斯在刘易斯二元经济模型的基础上提出的“刘易斯-费-拉尼斯模型”表明：城镇化的发展要依托生产力的发展，在生产力发展到一定水平足以带动城市与农村之间资源禀赋以及生产要素的自由流动，才能逐渐形成 “资源高效配置、优势突出互补、共赢共生发展”的城乡关系。“刘易斯-费-拉尼斯模型”对于将城乡经济 “二元结构”转化为 “一元结构”的探讨和研究对当今中国的城乡统筹规划战略具有较大启示和引导作用。我国现在正处在城乡统筹规划的高速发展时期，城镇化的发展和现行的土地制度之间存在着诸多矛盾。城市土地属国家所有和农村土地属集体所有是我国现行的基本土地制度，同时也是我国土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地归国家所有，已经形成较为完善的城市土地资产市场；另一方面，农地转化为建设用地时，政府成为农村建设用地市场的寡头，只有靠“征地”方式才能完成农村建设用地的转化。在城镇化进程中，建设用地的使用者和农地所有者农村集体之间，政府成为了唯一的土地一级市场的垄断者，从而形成了我国土地市场城乡分离的二元土地制度。
现行的二元土地制度在面对城镇化的快速发展时已逐渐显露出无法适应当今社会进步和国家经济发展的窘境，形成了二元土地困局。这也是阻碍农村土地资产市场发展和农民一系列土地财产权利被严重侵犯的主要因素之一。我国现行的二元土地制度已经在一定程度上制约了我国的经济发展，它使得农民不得不面对宅基地不能灵活买卖、土地经营权受限、土地流转收益甚少等问题。同时，面对高昂的城市生活成本，农民也很难通过有效途径和方法使其拥有的土地完全体现所应有的实际价值。另外，农村土地流转不畅以及农村建设用地占用了大量土地资源，这些现实问题不仅阻碍着农业产业化发展，同时也深刻影响了我国整体经济发展的水平。所以，破解城乡一体化进程中二元土地制度的困局，对于探讨我国土地产权制度创新不失为一个有效的切入点。
2从现代产权理论看我国土地产权制度的现状
2.1现代产权理论及土地的产权属性
现代产权理论是新制度理论的重要组成部分。罗纳德・科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是现代产权理论的核心。科斯第二定理强调了二元经济结构中交易费用大于零的情况下，面对不同的产权制度，交易成本的不同导致了资源配置效率的不同。所以，对于土地制度改革而言，为了达到优化资源配置的目的，产权制度的选择是一条必经的有效道路。由此看来，不论是对于土地制度的改革、城镇化发展、城乡一体化统筹，还是对于宏观层面的社会资源的最优配置，产权安排即制度形式的探讨似乎是从根本上解决矛盾和困境的最优选择。科斯第二定理使我们意识到产权明晰与经济运行效率之间存在的内在联系。
2.2我国土地产权制度的现状及存在问题
与日本及欧美等发达国家的土地产权私人所有制不同，我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的土地公有制。我国《土地管理法》规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，农民个人只能获得土地的使用权。我国法律规定农村土地的经营主体农民依据《农村土地承包法》和承包合同而享有的权利是指在指定土地上从事农业生产经营并因此获利的权利。科斯的产权理论中对于“土地产权”的概念的解释是：土地所有权以及由其分离出来的占有权、 使用权、 收益权、 转让权等权利。对照科斯对于土地产权制度的诠释，可以看到我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。
近年来城镇化发展过程中大量显露的农民和政府之间的矛盾、城市建设用地和农村宅基地之间的矛盾以及各级地方政府之间的矛盾也反映了我国土地产权制度安排的重大缺陷。
首先，我国相关的土地法律中有关农村土地产权主体的规定含糊不清，并未对 “集体”一词做出明晰的解释。而这种空洞的“集体”所有在土地资产市场的流转中消弱了农民这一拥有“使用权”主体的核心利益，让土地给予他们的隐含经济价值在土地资源重新配置的进程中被逐渐消弱。尽管农民日益对自己享有的土地使用权有着愈加清晰的认识，但是来自外部力量的干预以及博弈能力强大的产权主体的无理侵占也会打破本应社会各方共同遵守的契约，进入公共领域攫取集体财富。
其次，中国农地产权权利缺乏完整性，土地产权缺乏合理的流转机制。农地虽然属于集体所有，但是作为所有权主体的集体也必须要通过国家征用之后方能出让和转让。农民拥有土地的使用权却缺乏抵押土地使用权来获得银行贷款的权利，从而无法给予农村土地资产市场充足的融资支持。
最后，我国农村土地由政府主导的现状以及由此引起的农民土地承包经营权的不稳定性以及农地的细碎化，也是阻碍我国农业规模化经营、影响城镇化发展中土地资源合理有效配置的主要原因。我国土地产权制度的“公有私用”的特点将政府在土地流转过程中变成了“寡头”的角色，同时也是农地转化过程中解决矛盾的仲裁者以及经营管理者。这样的局面使得土地虽然作为一项农民拥有的重要生产要素和基本资产，但却并没有为农民带来应有的资产化收益。
3基于产权视阈破解城乡二元土地困局的探索
3.1西安城镇化发展与二元土地困局
西安市的城镇化发展一直走在西北地区的前列，不断发挥小城镇在推动区域经济社会发展中的巨大潜力，走出了一条“西安模式”的新道路，为实现关中率先发展和建设国际化大都市奠定了坚实基础。2014年9月的《陕西省新型城镇化规划（2014-2020）》显示，陕西将以大西安为核心构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局，到2015年将累计转移600万农村居民进城落户，2020年达到1 000万人。“十二五”以来，陕西省城镇化率年均增长1.75%，与2005年相比，城镇人口占总人口比例从37.24%达到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分别增加了2个和6个；城镇面积由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。这充分凸显了西安在统筹城乡发展上的显著成绩，也预示了未来西安在城乡一体化发展方面还有巨大的潜力并且会得到更多的政策支持。
西安在推进城镇化建设中同样存在着二元土地困境以及由此引发的一系列问题。首先，对于农民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“显性的”土地流转市场无法健康发展而“隐形的”土地交易时有存在。某些不明利益主体凌驾于国家、集体以及农民利益的基础之上，成为了土地市场上的“偷窃者”，严重侵犯了农民对于土地的合法权利。
其次，对于城乡统筹规划而言，西安市作为丝绸之路新起点的城市，不断发展的新兴经济区及经济带增加了建设用地的需求，而耕地保护的巨大任务造成了城乡建设用地缺口增大，“耕地保护”与“城市扩张”两个核心目标之间的矛盾加剧。
最后，对于社会发展而言，尚不完善的社会保障制度阻碍着农民向市民身份的转变。许多农民无法明确地在“农民”和“市民”这两种社会身份中做出选择，迫使他们不断争取与市民同等待遇的同时亦不愿意放弃对于农地和宅基地的使用权，这样两头牵制的现象影响了农地的流转，对西安城镇化进程的进一步加快起到了负作用。
3.2西安市基于产权视阈的路径选择
伴随着2009年国务院《关中-天水经济区发展规划》中“实现西咸经济一体化”的提出，西安走向国际化大都市的愿景已升为国家战略。为了更好地发挥丝绸之路经济带起点城市以及“国家历史文化基地”的积极作用，西安市政府大力发展城乡一体化发展战略，深化土地制度改革，从“产权视阈”入手，以“确权-颁证-流转”为核心，以推进“农地市场化配置”为手段，以“公共服务均等化”为保障，探索出了一条适合其自身城市定位和发展特点的土地制度改革创新之路，被称为“西安模式”。
3.2.1推进所有权、承包权、经营权的分离高陵县是全国33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一，作为全国首家县域农村土地流转服务机构，成立于2009年的高陵县农村土地流转服务中心从“物权“与“市场”出发，通过对农村集体建设用地的所有权、使用权、承包权等权利进行“确权-登记-办证”，对农民“还权赋能”，建立农村土地资产流转平台，推进农村土地产权制度改革，逐渐形成“所有权、承包权、经营权”三权分立，不断实现土地资产的最优配置和农村产权要素资本化，走在陕西省乃至西北地区农村产权制度改革的前列。
3.2.2积极建立新型土地交易市场在土地经营权从承包经营权中剥离出来进行“确权-登记-颁证”之后，还需建立能够实现土地资源优化配置的流转平台。西北首家农村产权交易平台――西安市高陵县农村产权交易中心也在2011年应运而生，完善了“确权-颁证-流转”这一完整模式，实现了集体土地与国有土地的“同地同权” 。此外，高陵县出台了多项促进土地交易市场不断完善的扶持政策，如“你贷款我贴息”及“农村土地流转风险基金”政策，前者鼓励以农村土地承包经营权为抵押物的贷款项目，此类项目均可享受财政贴息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的标准建立农村土地流转风险保障基金，从而降低农民出让土地承包经营权的风险，解除其后顾之忧。
3.2.3创新农村土地金融服务2010年高陵县率先实践了农村土地承包经营权抵押贷款业务，随后又启动了农村集体建设用地使用权和农村房屋所有权抵押贷款业务，解决了农民抵押贷款难的问题。为进一步完善金融服务链条，高陵县还成立了农村产权价值评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心。这四个中心相互协作，分别承担着农村产权抵押贷款的价值评估、产权抵押贷款担保、收储沉淀抵押物及挂牌交易等综合服务。此后，西安市在下辖8个区县开展试点，全面推动农村土地产权制度改革工作。
4进一步创新农村土地产权制度的思路
4.1完善土地产权法规，建立城乡一体化的土地市场
首先，要不断完善土地产权制度法规，建立城乡一体化的土地市场，真正实现集体土地和国有土地的 “同地、同价、同权”，要确立以“市场”为中心的土地配置形式，从而解决由行政计划配置过度干预及集体土地使用权缺失所引起的土地资源利用率低下以及统筹城乡一体中产生的二元土地困境等问题。
其次，改革征地制度，以建立城乡协调的地价体系为目标，通过严格限定地方政府征地范围和调整地方政府的政绩考核制度等方式促进农地非农化过程中的市场化配置。
另外，积极培育土地流转中介机构以及健全土地流转市场，从而降低土地交易成本、增强土地规模效应、减少土地细碎化。这样可以将原本游离在土地交易市场周边的农民作为权利主体带入土地市场，确保农民的核心利益。
4.2统一城乡土地管理，完善土地管理机制
首先，应坚持城乡统一的土地管理，转换政府角色，将政府对于土地的“经营权”和“管理权”进行分离，不断弱化“经营者角色”，着重强化其“行政管理角色”，这样才能减少交易成本，实现信息对称，提供高效的土地管理机制。
另外，各级政府还应该加强土地监察执法，切实解决不明利益群体主导的“隐形土地市场”问题，对土地市场中出现的“违法违规批地”等行为进行严肃查处，不断优化土地的规划管理以及用地审批管理，从而维护城乡一体化的土地市场秩序。
4.3完善社会保障体系，解除农民后顾之忧
农民在农村土地市场中长期处于一个比较尴尬的角色，一方面是政府对于农村建设用地强行征收，另一方面失地农民所得有限的征地补偿金无法为其提供长久的生活保障和养老保险，农民在失地的同时并没有获得政府针对他们所制定的长期的社会保障制度，让他们在把征地补偿款消耗完结之后再次变得“一无所有”。
土地产权制度的创新和完善离不开城乡一体化的社会保障制度，只有完善了农村社会保障体系才能为农民自觉自愿地进行土地流转以及农村土地资产市场的发展和壮大扫清障碍创造条件。应该完善城乡一体化的社会保障制度，使农民享有与市民同等的医疗、就业、教育等权利，从而为农民扫除后顾之忧。
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