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农村土地征收补偿制度范文1
0引言
“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。
1现行农村土地征收法律制度存在的问题
我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。
1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损
(1)农村土地集体所有制下农民土地所有权主体的缺位。我国宪法、民法通则、土地管理法以及农业法都对农村土地所有权的归属作了界定，并将农村集体土地的所有权划分为“村民集体所有”、“乡镇农民集体所有”及“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”的三级制。然而，“农民集体”并非法律“组织”，而是属于若干居住在一定区域形成的农民的集合，事实上是一个抽象的、不具有法律人格的集合群体。所以“农民集体”组织作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。对农民来说，农村土地所有权是不清晰的，农民集体所有事实上就成了一种所有权主体缺位的所有制。农村土地征收中农民土地所有权主体缺位，严重地剥夺了农民依法享有的土地权益。［3］210我国宪法规定了征收权国家所有和农村土地集体所有的基本原则。在农村土地征收中，实际上就排除了农村土地承包人———农民对国家征收农村土地拒绝的权利和对征地补偿进行讨价还价的权利。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》赋予承包人———农民享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转权利，但这些权利本身受制于国家征收权和农村土地集体所有权，实际上是一种被“压缩”的权利。实际上，农民不具有农村土地所有权主体应有的地位，而且国家对集体所有农村土地的征收，事实上是国家和集体土地所有者代表人之间的一种“交易”，从而使农民依法享有的土地权益受损。(2)土地二元制度下农民土地流转权主体的缺位。农村土地流转既是农村土地所有者享有的权利，同时也是农村土地资源得到优化配置的有效途径。一般来说，农民集体土地流转主要有土地用途流转、使用权流转以及所有权流转三种方式。土地用途流转是指农民集体农用地向集体非农用地转变，改变了土地的利用方式;土地使用权流转是农民集体或者个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租转让、入股等方式让与他人使用的行为;所有权流转是指由于国家征收，农村土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式。以农村土地流转的方向为标准，由农民集体向外部流转和农民集体内部流转。以农村土地流转的法律效力为标准划分，有通过农村土地流转发生了农村土地所有权的改变和不发生农村土地所有权改变二种。我国目前实行土地二元体制，即农村土地归农民集体所有，城市土地归国家所有。城市土地的流转属于所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在土地所有权改变的情形。所以在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，那就是通过国家对农民集体土地的征收，导致农民集体土地转化为国家所有的土地，但这种流转是不可逆向的。市场经济背景下，农村土地流转权的重要性和地位不断得到提升。在某种程度上说，判断权利人是否真正地拥有农村土地所有权的最重要标志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有权人能否真正自由地、无条件地行使农村土地的转让权利。我国对土地资源管理的两部法律《农村土地承包法》和《土地管理法》，进一步强化了土地二元体制。这套法律体系存在的一个最大问题就是不约束政府对土地农转非之后农民权利的侵犯，导致政府土地利益最大化和农民因此丧失土地权益的问题。(3)国家土地公权力下农民土地开发权主体的缺位。土地开发权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利。土地开发权是一种从土地所有权中分离出来的具有排他性的物权，土地开发权具有增值性和可转移性。农村土地开发权的内涵包括三个层次:一是在保持“农地农用”性质的条件下，农民有权自由进行农业结构调整，从粮食生产转向较高收益的经济作物生产;二是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地;三是变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用地和经营性建设用地。学界对我国农村土地开发权归属的争议较大，主要有三种观点:第一、农村土地开发权应当归属于国家，土地开发者必须向国家购买开发权才能开发农村土地。农村土地使用权可以在农村土地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。第二、农村土地开发权应该属于农村土地所有者或者农民，国家有权向农村土地所有者购买开发权。而农村土地使用权可以在国家购买开发权后以市场方式自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。第三、农村土地发展权也应该属于农村土地所有者或农民，而农村土地使用权可以随农村土地开发权一起自由交易，农民享有完全的和排他性的收益权与处分权。
1．2农村土地征收补偿制度背离于失地农民权益保障
(1)我国法律对于“公共利益”规定的模糊导致农村土地征收权力的滥用。我国宪法以及土地管理法都没有对“公共利益”作出明确界定。《土地管理法》第48条规定:“任何单位和个人进行建设，使用土地的，必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条又规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”不难发现，以上规定是与宪法的基本原则冲突的。1998年《土地管理法》实施后就有学者提出该条款由于既不合理而且也不合法，主张对其进行修改。事实上，这些相互矛盾的规定把“公共利益”从公益事业、公共设施等狭义概念延伸到了所有经济建设领域，实际赋予了国家以“公共利益”为名征收任何土地来用于任何建设的权力。(2)农村土地征收补偿标准不合理。众所周知，农村土地征收制度的核心问题是农村土地征收补偿的标准。确定农村土地征收补偿标准，就是要确定一个相对合理的农村土地补偿价格。而我国现行农村土地征收补偿标准则主要体现在《土地管理法》的第47条:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第2款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种用确定性的产值倍数方式来给农民拥有的土地承包使用权定价，是不符和经济学原理和市场规律的。在农村土地征收过程中，法律规定了补偿上限和大概的范围，产值倍数是浮动的，因此征地补偿标准的确定，实际上带有很大的随意性。现实中“产值倍数法”实际上往往造成在征地的过程中政府侵占农民的利益。而且从我国目前各地农村土地征收过程中失地农民的实际生活来看，现行的补偿标准并没有合理地反映农村土地的区位差异和各地不同的经济发展水平，同时，也不能真正反映土地对于农民生存保障的价值。另外，农村土地征收后，失地农民的农业收入将会降低，很可能降低失地农民的生活水平，还有可能影响到失地农民教育文化方面的开支，而这些方面还没有得到补偿，实际上这是对失地农民发展权的一种漠视。(3)农村土地征收补偿程序不健全。农村土地征收必须按照严格的法律程序来执行。农村土地征收的合法性以及公正效果的获得，需要相关部门严格按照法律的程序履行其职能。而我国现行法律对农村土地征收的程序规定是:首先，在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民，进行拟征地预以公告。其次，对征收土地进行现状调查，调查结果要经被征地农村集体经济组织和农户共同确认，履行确认程序。再次，履行“农转用审批”和“土地征收审批”程序。同时，需要立项审批或环评审批的，还要履行立项或环评审批程序。第四，农转用、土地征收等征地手续被依法批准后，要及时向征地范围内的农村集体经济组织和农户征地公告，告知征地批准的结果。同时公告征地补偿标准、安置方案等，并告知被征地农民如对征地补偿标准和安置方案有异议的，有权要求听证和申请协调和裁决。第五，征地人要按照法定的期限支付土地补偿费、安置补助费等补偿费用。尽管我国法律对农村土地征收行政行为制定了一系列规范措施，但农村土地征收补偿程序还存在问题。第一、被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。农村土地征收是直接触及被征地农民切身利益的行为，而农村土地征收过程中的诸多审批程序没有做到广泛听取被征地农民的意见和诉求，这样就很难实现对被征地农民合法权益的保护。第二、征地标准的制定完全由地方政府决定。《土地管理法》第48条规定:“在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”由此，法律将农民的参与权放在了征地补偿安置方案确定后，这种由运动员来当裁判员的制度，在没有有效监督的情况下，不可能实现补偿标准的公正、合理。第三、补偿标准争议解决机制极不合理。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，我国农村土地征收实行的是一种强制性征收，即便被征地农民对补偿标准有异议，也不能向人民法院，也不能通过第三方协调解决，而只能提出申请由征地主管部门来解决，这样的制度设计有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒谬至极。第四、土地储备制度严重违反宪法和法律。目前，我国各地实行的土地储备制度使我国农村土地面积急剧缩小，甚至很多良田在没有任何项目的情况下被强行征用，变更为政府经营城市的储备建设用地。虽然我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定，征收土地必须以公共利益为目的，然而，各级政府的土地储备行为是在“没有任何用地目的”情况下强制进行的，这是国家公权力对私人合法权利的严重侵害，是一种强权剥夺公民合法财产权利的暴力行为。
2城市化背景下农村土地征收法律制度的完善
通过上述对我国农村土地征收中出现问题的制度性根源分析，笔者认为，应从以下三方面对城市化背景下农村土地征收法律制度进行完善。
2．1合理界定公共利益
我国实行的是土地公有制，即土地国有和集体所有。这种土地制度决定了我国的土地征收实际上是国家对集体土地的征收。众所周知，征收是国家行使公权力，强制他人的财产所有权转变为国家所有的行为，因此，土地征收就是国家运用征收权使集体所有土地转变为国家所有土地。集体土地是集体组织全体成员的共同财产，按理说，只有集体组织成员才能享有集体土地的占有、使用、收益和处分的权利，但这种权利不是绝对的，而是受到一定的法律限制;国家如果基于公共利益的考虑，就可对集体土地实施征收。所以，能否对土地进行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有为了公共利益的需要，政府才能实施征收行为。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和弹性特性，以及政府受利益驱动的影响，使得我国土地征收制度对公共利益的把握过于宽泛，甚至将所有土地需要都视为符合公共利益需要而准予征收，导致土地征收的适用远远超出了公共利益的范围。我国的土地征收制度背离了设立该制度的初衷和原则，导致土地征收制度被滥用，大量的农村土地被浪费，严重威胁到我国的粮食安全，必须予以矫正。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。如我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。所以，我国应从实体上合理界定公共利益，以更好地保护公民权利和利益。
2．2完善土地征收法律制度体系
目前，我国土地征收法律制度已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑系统的土地征收法律制度体系［5］53。但就现行的相关立法来看，由于受其制定法律的背景的限制，以及对土地征收制度相关理论的认识不够，再加上对土地征收制度本身的探讨不深入，使得我国土地征收制度仍存在一些不足之处。首先，对于土地征收制度建立的理论基础，学界缺乏系统的梳理，未形成一套完整、系统的理论，使得土地征收制度的设计存在瑕疵。其次，对决定土地征收合法性的公共利益的认定上，缺乏公共利益的一般认定标准，也缺乏对公共利益的认定程序的规定，导致相关权利人的知情权和参与权被忽视，使得土地征收的合法性基础不能获得充分的保障。再次，在土地征收的补偿上，我国沿用计划经济时代的原用途补偿原则，导致土地征收补偿不能反应现代市场经济的要求，也在客观上损害了失地农民的利益。最后，在土地征收补偿的具体标准和范围上，我国土地征收制度的现有规定也无法适应现在的客观情况，往往因补偿标准过低、补偿范围太窄，导致失地农民无法获得合理的补偿。这些问题需要我们制定一套完善的土地征收法律制度。
农村土地征收补偿制度范文2
关键词:补偿原则;现状与问题;子原则
中图分类号:C93
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)16-0086-02
1 我国农村土地征收补偿原则的现状与问题
我国农村土地征收补偿原则的总体现状是:制度层面上现行立法规定不明,采取回避态度;实践操作中受偿主体虚位,补偿范围狭小,补偿标准过低,补偿利益不及损失利益。
1.1 制度层面上现行立法规定不明,采取回避态度
1982年《中华人民共和国宪法》第十条第三款:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。2004年《中华人民共和国宪法》第十条第三款进一步完善为:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年新修改的《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收补偿原则做了如下规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿(第二条第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定(第四十七条)。2007年出台的《中华人民共和国物权法》则作了如下明文规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用 (第四十二条) 。
对以上法律文本进行分析,我们可以得出以下结论:(1)宪法对土地征收补偿原则没有涉及。2004年修宪后将“补偿”明文写入宪法,为征地补偿提供了宪法依据,但对补偿原则仍采取了回避态度。(2)专门性立法对土地征收补偿原则做了折射性的潜在规定,出现了“按用途补偿”。管理法第47条规定了“按用途补偿”,并规定了补偿的最高限额以及各省区在一定范围内的自决权,折射出了立法者在补偿原则采取了有限补偿原则。尽管学者们多认为我国的补偿原则是“合理补偿”(相当补偿),但从法律文本解释学上看,管理法第47条在文本上没有明确化,并未出现“适当合理”的字眼。 (3)物权法在补偿原则上遵从先例。从内容上看,物权法第42条有了两点变化,一是扩大了补偿费的项目种类,明文规定了“社会保障费”这一补偿项目;二是在对各项费用的计算上并未像管理法第47条那样规定最高补偿额以及明确的计算方法,也没有相关的地方自决权条款,而是以“足额”一词作了概括化处理。从一般法与特别法关系的角度看,管理法是关于土地征收补偿的特别法,而物权法则属一般法,依特别法优于一般法(前提是两者在内容上无抵触)的适用原则,应优先适用土地管理法。从文意解释角度看,“足额”仅是用来强调四个补偿项目中的前三个即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的“足额”。关于“社会保障费”,文本仅用“安排”一词进行限制,“安排”本身即具有不确定性,隐含了“可以”的意思。所以“足额 ”并未波及被征地主体的社会保障费,更非是对补偿范围的周延性规定。
1.2 实践操作中受偿主体虚位,公共利益扭曲,补偿范围狭小,补偿利益不及损失利益
1.2.1 受偿主体虚位与土地征收补偿费的流转次序
我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。在实践操作中,担任“农村集体经济组织”角色功能的却是同时存在、相互包含、相互隶属的三个主体:一是乡镇级别的农村集体经济组织,二是村委会级别的农村村集体经济组织,三是村民小组级别的农村经济组织,而且三者都是合法主体。 三主体并存所造成的弊端表现在三者争相充当受偿者而导致的补偿费被层层克扣的“雁过拔毛、见者有份”的不良规则的形成,失地者在补偿顺序上是列在第四次序上的:村民小组级的集体经济组织在留足自己的“可以获取”的补偿费之后,剩下的补偿费才真正进入失地者手中,造成这种扭曲化的流转规则的根本原因在于受偿主体――“农村集体经济组织”在实践操作中的虚位。
1.2.2 公共利益的扭曲与“私益征收”
“公共利益意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限” ,在土地征收补偿制度中,公共利益更是分配和行使国家土地征收权时“决不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的内涵和外延究竟该如何界定,学界观点不一。就国内的争论而言,焦点主要集中在是否应将国家利益纳入公共利益的范畴。
这种对公共利益的外延的界定直接影响到我们究竟应该采取什么样的征收补偿原则:如果公共利益不包含国家利益(此时公共利益即等同于社会公共利益),那就应采取有限补偿说,因为此时的“公共利益中”中也包含了被征收者的个人利益;如果公共利益中包括了国家利益,那就应采取适当补偿原则,具体如何补偿应视个案的具体情况而定――对其中的为了“国家利益”而采取的农地征收进行完全补偿,因为政治国家是与市民社会相对立的,国家利益中并不包含个人利益;对其中的为了“社会公共利益”而采取的农地征收进行有限补偿。在我国的实践操作中,公共利益往往被无限地扩大化,一些主要目的在于营利的私人商业行为因为其会附带产生一些很小的社会公共利益的效应,也被划入“公共利益” 的范畴,比如房地产开发、私人煤矿开采等,极大地扭曲了立法者的原意,损害了被征收者的合法权益。
此外,我国农村土地征收补偿原则面临的现状还有补补偿范围狭小、补偿标准过低、 补偿利益不及损失利益等,这些已是不争的事实。究其原因,一是立法精神上的有意倾斜,二是现有行政体制上的弊端,三是实践中无详细的法律可遵循,执法者无所适从;这些问题必然使得公权侵害私权,增加了社会的不和谐因素,不利于社会主义和谐社会的发展,因此加快构可操作性强的农村土地征收补偿原则体系势在必行。
2 对策:我国农村土地征收补偿原则子原则之构建
我国农村土地征收补偿原则体系的构建必须以行政法中的一般原则为基础,在相当补偿原则的框架内探求适合我国国情的一系列子原则。本文所主张的这些子原则主要包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则、限时补偿原则和失败回转原则。这些子原则是构建我国农村土地征收补偿原则体系的主要内容。
2.1 公益恪守原则
公益恪守原则是指对农村土地进行征收时,必须以“公共利益的需要”为其必要条件,当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序,如果是为了个体私人利益,则不得进行征收。公益恪守原则的功能在于防止行政主体任意滥用土地征收权侵害有关相对人的合法权益,以维持土地征收补偿制度建立的最初价值意愿的权威。
2.2 穷尽启动原则
穷尽启动原则是指行政主体只有在一切可行的方法都是用尽之后仍然无法满足公共利益的需要时才能启动征地补偿程序,如果尚有可替代性的方法即便是为了公共利益也不得启动该程序。
穷尽启动原则的价值在于它控制着整个征地补偿程序的启动枢纽,在整个农村征地补偿体系中起着关键作用。公益恪守原则仅仅为征地补偿程序的启动提供了一种可能性,不符合公益恪守原则必然导致征地补偿程序无法启动,但符合了公益恪守原则的要求则不必然使征地补偿程序得以启动,该程序究竟能否启动,还在于是否符合穷尽启动的原则。换句话讲,单个的公益恪守原则或者穷尽启动原则都无法使得征地补偿程序得以启动,它们只是该原则得以启动的必要条件而非充分条件,只有当某种情形同时符合了公益恪守原则与穷经启动原则的要求时,征地补偿程序的启动才获得了更大意义上的可能性,但此时公益恪守原则与穷经启动原则的结合也仅仅是征地补偿程序中的一部分得以启动的充分条件――此时必然可以启动补偿程序但不必然得以启动征收程序, 两者的结合也不是土地征收程序得以启动的充分条件,仅仅是征地程序得以启动的必要条件。
2.3 先补后征原则
先补后征原则即先补偿后征收原则,是指行政主体只有在补偿程序完成以后才得以开始征收程序。先补后征原则的功能在于它避免了因传统土地征收补偿制度中先征收后补偿而产生的“只征收不补偿”或“多征收少补偿”的弊端的出现。通过先补后征原则的调节机制,把补偿程序设为征收程序的前置程序,有利于更好地规范行政主体的征地行为,保护被征地者的切身利益。先补后征原则的功能还在于,它与公益恪守原则、穷尽启动原则共同构成了整个土地征收补偿程序得以完全启动的充分条件――当某种情形同时符合公益恪守原则、穷尽启动原则与先补后征原则的要求时,整个土地征收补偿程序就得以完全启动。
2.4 失败回转原则
失败回转原则是指当征收程序完成以后,如果用地者在法律规定的时限内因主观或者客观的原因无法实现预先设定的公共利益的目的时,必须恢复被征收的土地的原有用途。
失败回转原则是杜绝行政主体以“公益征收”为名以“私益征收”为实的滥用土地征收权现象的最后一道防线, 对彻底消除“私益征收”现象意义重大。但“回转”仅仅是对被征收的土地的原有用途的回转,并非是恢复该土地的所有权归属的原状,并不是原被征地者退回土地补偿金、原征地主体返还被征地,它是独立于原土地征收补偿法律关系之外的一种全新的、独立的所有权转让法律关系。失败回转原则的实质是仅仅赋予了原被征地者及其继承人一种优先购买权。
3 结语
由上可见,本文所主张的我国农村土地征收补偿原则体系是以行政法中的一般原则为基础,在相当补偿原则的框架内所提出的具体包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则和失败回转原则等在内的一系列子原则为主要内容的全面的、开放的体系,这个体系符合可操作性强的基本要求,同时也适合我国国情,它对规范农村土地征收补偿秩序、保护失地农民切身权益、促进社会和谐发展具有重大意义。
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农村土地征收补偿制度范文3
一、农村土地征收补偿过程中存在的问题
最近几年来，我国土地征收补偿工作取得了较好的成绩，土地征收补偿标准大大提升。然而，在经济迅速发展和城市化、工业化水平的推动下，土地征收范围、速度及规模逐渐提高，土地征收诱发的社会问题和矛盾越来越激化，土地征收补偿存在很多问题。
（一）征地补偿标准不合理
其一，目前，我国土地征收补偿费用主要由劳动力安置补助费、土地补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。然而，土地征收补偿费用并未有包括租金损失补偿、周边未被征收土地受影响的补偿、残余地补偿及迁移费的补偿，当前土地征收补偿缺乏一定的公平性、合理性。所以，当前的农村土地征收补偿政策并未全方位体现出土地的全部价值，也没有切实保障失地农民的合法权益。
其二，新《土地管理法》指出被征收土地的补偿为被征收前3年平均农业产值的6至10倍，每个农民的安置补助费为耕地被征收前，3年平均年产值的15倍，土地补偿和安置费之和不得超过该土地被征收前，3年平均年产值的30倍。这一政策虽然感觉起来比较合理，然而只要大概计算仅仅只是农民大约5年的收入总和，同时各级政府在土地征收补偿过程中勾结开发商，农民真正拿到的补偿少之又少，难以维持农民以前的生活水平。同时，这一规定并未充分考虑到农业发展的实际情况。在农村特别是城郊地区，农家乐、生态农业等现代化农业迅速发展，土地附加值迅速提高，若还是根据玉米等农作物一般产值进行计算将会大大降低农民真正取得的农业收益，这无疑是激发了政府与农民之间的矛盾。
（二）补偿方式单一
当前我国土地征收补偿方式中只有土地征收的安置补偿费用及土地征收补偿费，仅仅只是在《针对提高征地管理工作的规定》这一政策中提到了农村土地使用权和预留地入股的补偿方式。随着当前经济社会的迅速发展，劳动用工制度发生了翻天覆地的变化，大多数企业难以承担农民安置重任，只有采取货币安置的方法。然而，仅仅只是凭借金钱补助是难以引导农民就业，农民只能依靠这些补助的费用生活，其基本生活无法得到保障，生活步步艰辛。在当前的土地征收补偿过程中依然存在较多的问题，必须相关职能部门积极应对，进一步为完善我国土地征收补偿政策，并真正贯彻落实。
（三）缺乏科学的价值评估方法
由政府制定土地征收补偿计算的基础数据，政府按照最近年份的调查数据来制定基础参数，由于成本及自身工作原因，常常间隔5、6年才会变动，相比于市场价格，明显滞后，难以顺应市场的变化。只是对土地的产值进行评价，极易造成与土地真正价值的差异。我国有关职能部门在评估过程中，主观因素掺入较多，主要是按照各种条件进行评价，缺乏理论模型。因此对于土地的评估不能仅仅只采用产值倍数法，需要根据实际情况，充分分析各种因素后，明确一个恰当的评估方法。
二、完善土地征地补偿的思考
（一）土地征收的标准合理性
针对当前我国土地征收补偿标准存在不合理的情况，本文作者深入调查研究，并提出了有效的对策：在当前的土地征收补偿的标准中都是按照征收土地的数量予以计算，这种计算方法在一定程度上损害了被征地农民的合法权益，同时也是造成土地征收过程中产生各种问题的根源。因此，本文认为，将土地征收标准合理化是解决土地征收标准而引发的问题的根本解决方法，制定征地统一标准需要按照不同地区、不同土地质量、不同土地类型、土地使用情况以及农产品价格等方面的因素进行评估，也需要按照当地农村经济水平及农民生活水平制定合理的征地补偿标准及及费用。这种计算方法不仅保障了农民的合法权益，而且也改善了农民的生活质量法，统一补偿标准，妥善处理以前出现在同一地区不同价格的土地征收纠纷事件，在一定程度上确保了社会稳定、和谐发展。
（二）丰富土地征收补偿方式
丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：
（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。当前大多数采用一次性货币安置方式，相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。
（2）农业安置。拥有丰富土地资源的地区可以采取这种方法，划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式，维持其现有的生活水平，这在一定程度上降低了农民就业风险。
（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。将土地征收补偿当做扶贫工作来开展，其道理就好比给人鱼不如给人渔，只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。
（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会，也可以将企业利润定期向农民支付一定的生活补贴作为征地补偿。以上补偿方式不仅补充了单纯金钱补偿的不足，而且能够转变我国农民生存技能较差、进入城镇后难以就业的局面，妥善解决了农民长远生存与发展的问题，值得进一步推广应用。
（三）健全补偿评估机制
农村土地征收补偿制度范文4
一、我国农村土地征收程序的概念
1.我国农村土地征收的概念
我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，由此我们可以将土地征收的概念理解为：为了国家、人民公众的利益，可以要给与一定的补偿取得土地的所有权和土地上附着物的所有权，但是“公共利益”的概念及补偿的标准并没有硬性规定。
2.土地征收与土地征用的辨析
土地征收主要是所有权的改变，不仅包括土地还包括土地上的附着物。征用只是使用权的改变，国家征用土地之后，会给与一定补偿，并且经土地归还原有的土地拥有者。
二、我国农村土地征收程序现状及补偿措施的建议
1.我国农村土地征收程序
依照我国的相关法律法规规定，我国集体土地征收的程序包括：建设单位依法申请土地，材料经过受理之后拟定征地的方案，接着是进行公告和确认，接下来是同级人民政府进行征地审查并且逐级上报，在此之后会制定征地补偿方案并举行听证会解决补偿安置问题，当补偿安置方案无异议且实施之后才能颁发建设用地的批准书。
2.我国农民权益受到侵害的表现
土地是重要的生产和生活资料，大量的土地征收导致大量的人员失业，他们涌进城市，但是城镇化的发展不完善并没有为他们提供合适的岗位，，会造成城市竞争更加激烈，社会问题突出，严重的更会危及社会治安，他们当中很多人只能从事一些技术含量小、对文化素质要求低的行业这也就相当于他们是“隐性失业”，而政府对被征地人的补偿是一次性的货币补偿，并不考虑以后土地升值的潜力，对于这一大笔钱财很多人事没有足够的能力去打理，会造成这些人一夜暴富，从而失去生活的目标。农民失去土地之后他们再也得不到土地给与他们的保障，同时甚至不能享受城市居民的一些社会保障，他们成了“社会夹心层”，这些没有给与他们幸福感，反而使幸福指数降低。在土地征收过程当中完全是行政力量的主导，市场的规律并没有发挥作用，造成农民得不偿失严重侵害他们的权益。
3.我国征地过程中的违法行为
在进行集体土地征收过程当中存在很多的违法行为，其中法律制度的缺陷是其本质原因。河南省是一个农业大省并且是全国的产粮基地，每年存在因为征收土地造成人员失业和粮食总产量下降的情况，这些要求我们对这个问题进行深入研究。
土地在中国的历史上起着很重要的作用，如今征收土地不合法势必不造成社会的动荡。在征收集体土地的过程当中存在出现“钉子户”，甚至会暴利执法造成群体性冲突，也有的因为补偿安置不到位的问题造成工程延期，造成了很大的资源浪费。征地的主体是政府且监督也是政府内部自上而下的监督，这种当运动员又当裁判的行为很容易因为自己的利益的获得而去损害公民的利益，造成对土地所有者的侵害也容易衍生腐败问题。有的地方政府为了自己的政绩和税收出现卖地的行为，但是政府由于政府制定土地征收制度不透明，监督体质不完善，无法对其工作进行监督。
河南省已有的法律文件难以对集体土地征收补偿制度提供充实的法律根据。其中《宪法》与《土地管理法》就有一定的冲突，《土地管理法》存在一定的违宪行为，但是当前中国的法律制度并没有违宪审查，所以《宪法》难以起到它应有的作用。
在进行土地补偿方案过程中要举行听证会，但是听证会难以起到应有的作用，听证的主体不能及时得到信息且听证主体不广泛，其应有的权利得不到保障。
4.对土地征收补偿的建议
要明确合理的征收补偿标准和机制，补偿方式要多样化，扩大补偿范围，考虑以后土地增值的因素，将征收土地补偿与就业、养老、实物、等进行结合，以促进“人的城镇化。；重构农村集体土地征收的法律框架加大对土地征收救济程序的建设，制定《土地征收法》为土地征收提供有法可依的局面，同时加大土地征收补偿工作的程序的透明度，对政府集体土地征收进行体制外的监督，并制定征地补偿复议程序；加强公民的参与并维护被征收土地人的听证权利和表达权利；完善集体土地征收的法律制度和相关的配套措施，用社会保障制度替代土地的保障制度，同时建设同地同价公平的补偿制度，对土地上的附着物进行合理的赔偿。
三、完善我国农村土地征收程序的建议
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论文关键词 土地征收 补偿 法律制度
一、我国土地征收补偿制度存在的问题
目前,我国农村土地征收制度的相关法律法规还不够全面,我国还没有制定单行的《土地征收法》,而现行的相关法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》,但补偿相关内容规定较为笼统,缺乏可操作性,落后于社会发展现状。
(一)征地补偿的范围较窄我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文,我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中,根据《土地管理法》第47条的规定,我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出,我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的,这样的补偿标准显然太窄了,只进行了适当补偿,而不是完全补偿,没有考虑土地在被征收后的发展价值,农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看,多采用征地补偿标准市场化,不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴,而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。
(二)补偿方式单一如上所述,我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式,让农民在失地后自谋职业,征地补偿方式仍然比较单一,即使政府鼓励农民自主创业,却没有提供相关的培训系统以保证再就业,就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念,很快便挥霍得一干二净,或用于充当赌资或盲目投资,既失地又失钱,可谓祸不单行,前途堪忧。失地农民在流入城市后,由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制,他们在城市就业中处于劣势地位,往往只能从事一些体力型劳动,毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。
(三)补偿标准不合理《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……”。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据,即以土地的原用途来确定征地补偿费,实行的是“产值倍数法”。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准,失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年,其后的生活可以说是毫无保障。另外,法律规定了年产值倍数范围,却没有具体衡量标准,这就赋予了政府极大的自由裁量权,地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本,违背了“运动员不能充当裁判官”的规则,作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色,受利益的驱动,往往难以保证其公平性。
(四)征地补偿程序形式化在现代法治理念中,完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段,在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定,仅仅局限于征地补偿安置方案,而就征地行为本身是否合法与合理,被征地农民无权要求听证,提出异议,也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善,也是于事无补。
(五)补偿款发放存在的问题我们都知道,土地征收补偿款是否及时、足额发放到农民手中关系着农民基本生活、对农村社会稳定起着举足轻重的作用。一般来说,土地征收补偿款就应当及时地足额地发放到农民手中。但事与愿违,这个看起来非常理所当然的事,在实践操作中却问题百出。就目前来看,补偿款发放工作主要存在这以下这几个问题:(1)给付农民补偿款不及时。本来,在确定了土地征收补偿款后政府应及时地将款项及时地发放到农民的手中,有的政府部门却迟迟没有落实,总是以各种原因克扣挪用,在补偿款发放到农民手中的时候已经大幅度贬值了。(2)补偿款发放监管力度不够,克扣、贪污、挪用补偿款的现象频发。由于在土地征收补偿程序中,一般都是由用地单位将补偿款先划入农村集体帐户,然后由村委会将汇入集体帐户的补偿款再分发到各农户手中。这样层层截留,最后到达农户手中己所剩无几,由此引发的纠纷不断。(3)某些村干部或农民通过虚设人口来套取土地补偿款。一些村干部除了将代管的土地补偿款直接挪用或贪污外,采取虚列占有土地人员的手法冒领补偿款。而失地农民则多采用假结婚的方式以期获得更多补偿款。
二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考
(一)扩大补偿范围,按市场价格设置补偿标准我国现行的征收补偿范围和标准已经远远不能适应经济发展的需要,应从立法和实践的角度来扩充我国征收补偿的项目。在土地补偿范围上,多数学者认为应当从土地所有权扩大至土地使用权的补偿,包括土地本身价格、土地使用权价值、地上附着物价格、社会保障价格和拆迁补偿等内容。豍笔者认为补偿范围应该包括间接损失,具体应当包括以下几项:(1)残地损失、相邻土地损失补偿。土地征收必然会造成残余地的损害,降低土地的利用率,如征收导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失。(2)重新安置补偿。土地被征必然要涉及到迁移的问题,那么补偿款范围需包适当的移迁费补偿,其中包括建筑物和动产的迁移费补偿等。(3)营业损失。被征收的土地大多不是荒废的,除了普通的自给自足的耕种外,会用于农业经营活动。用于经营活动的土地在被征收后不得不放弃经营,本文认为,此处的补偿范围需扩展到营业损失,即在被征地上从事经营活动的投资补偿与租金损失补偿。
我们可以通过市场中介机构进行综合评估,确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准,按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。
(二)补偿方式宜多样化多渠道的补偿方式能使土地权利人能得到充分的安置。笔者认为,补偿方式可以加入以下几种:(1)货币安置。包括一次性货币安置。分期和终身货币安置。目前主要是采取第一种安置方式,本文认为分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,采取后两种方式可以避免因物价上涨带来的弊病,定期根据物价上涨的幅度上调补偿费。(2)农业安置。在土地资源丰富的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,供农民发挥自身所长,继续从事农业活动,或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降,这样可大大减少其他就业的风险。(3)提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。土地征收补偿就好比扶贫工作的开展一样,与其给人以鱼不如给人以渔,只有教授生存技能才能有效的脱贫。(4)企业补贴安置。因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当定期地用企业的利润来支付农民一定的生活补贴作为补偿安置。上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足,改变我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的局面,较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题,值得肯定和推广。
(三)完善听证程序由上可知,目前的听证内容局限于征地补偿安置方案,即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为,失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证,听取被征地农民对是否征地的意愿,与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商,充分表达自己的利益需求。
(四)积极构建失地农民保障制度建议建立专门的失地保障资金,以保障以下弱势群体:(1)因失地且无法正常就业的农民。对这类群体进行及时的失业救济补偿,组织就业培训,提高失地农民的文化水平,引导他们根据自身的特长寻找合适的工作,同时鼓励农民自主创业,并提供一定的小额资金贷款等政策上的优惠,必要时可由政府出面与征地单位协商提供工作岗位。(2)年老或者丧失劳动能力者及未成年人。年老及丧失劳动能力者根据当地的生活水平给予最低生活保障,未成年人则根据最低生活保障给以补贴直至成年。
失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来,因此,政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨,又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险,弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。
(五)完善补偿款发放制度1.严格执行补偿款专户专用,赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户,在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上,全部、直接发放给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节,可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体,从而在农村征地过程中,跨过农村集体经济组织这一环节,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,直接与农民打交道,面对面与每家农户进行交涉,让农民及时了解自己的权利,行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配,这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上,应赋予农民充分的自治权,必须明确规定全额支付的期限,如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。
2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况,并对此进行公示以方便被征地农民监督,对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。
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关键词：土地制度；失地农民；权益流失
一、失地农民土地权益流失现状
随着时代的发展，中国城市化、工业化的步伐越走越快，伴随着经济的高速增长，我们的社会出现了不和谐的现象――越来越多的农民失去了他们祖祖辈辈赖以生存的土地。虽然中国已建立了针对征地行为相对应的土地补偿机制，但是，在征地立法和实际执行的过程中，存在着征地“公共利益”界定不明确、征地补偿标准不合理、对失地农民安置不到位等问题，使得大量的失地农民应得的土地权益流失。
第一，经济权益受到损害。中国农村土地市场化程度很低，农地的所有权和使用权的交易都是在政府的控制下进行的，政府通过行政强权以较低的价格从农民手中得到土地，然而，国家在进行土地使用权出让时的却收取高于市场土地价值几倍的土地出让金，获得的经济利益比农民得到的补偿高很多倍。
第二，政治权益受到损害。中国在征地和补偿的过程中，往往都是由村委会与政府土地管理部门进行谈判，农民被排除在谈判的主体之外，政府的土地征用垄断造成土地征用方和被征用房地位的不平等，同时农民没有表达权利的渠道。
第三，保障权益受到损害。中国的农民虽然通过土地得到的收入并不高，但是他们有基本的生活保障，土地一旦被政府征收，他们也就失去了从土地上获得基本生活保障的权益，政府现在并没有将失地农民纳入城镇一系列社会保障体系。现在实行的只是保障范围窄、标准低的保障政策，医疗和养老只是在小范围内的农村实行，覆盖率很低。
二、失地农民土地权益流失的制度反思
（一）产权制度的缺陷
1.农村土地产权主体不清晰。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村与城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”然而，从法律视角来看，“农村集体”是仅有法律人格的一个群体而已，这样一来，中国农村土地法律上的所有者其实是一个抽象的概念。
2.农村土地产权权能残缺。《土地管理法》对农村家庭承包集体土地进行了产权设置，即承包农民拥有对所承包土地的使用权、经营权和收益权等权能，但是现实中，农民却在产权关系中存在承包土地的产权权能的残缺。农村集体土地的各种权能形成一个权利束，承包经营权是这个权利束中的一个权能，它本应具有一般物权上的排他性，而“从土地制度变迁的历史来看，土地承包权从一开始就是以债权的形式出现的”。现行的土地承包经营权不是法律所赋予的，而是政府政策规定的，承包的期限、权利的范围以及承包关系的稳定性都得不到法律的保护。
（二）征地制度的缺陷
1.“公共利益”法律界定不明确，范围不清晰。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。两部法律强调征收土地的前提都是“为了公共利益的需要”，也就是说，衡量一个征地行为合法性的唯一标准就是是否“为了公共利益的需要”，然而，现行的法律和法规并没有对“公共利益”有明确的界定。
2.征收补偿标准设置不合理、补偿标准低。《土地管理法》确定的农地征收补偿范围如下：土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、劳动力安置布置费。通过与国外的土地征收补偿标准对比发现，中国的补偿范围过窄，仅限于和土地有直接关系的损失的补偿，而没有考虑到征收所引起的一系列的间接损失。其次，中国农地征收的补偿费的规定也极不合理，补偿费的基数不是当期的市场价格，也没有一个合理的参考系，所以很难说农民按照政府政策规定所得的补偿是否合理。
3.征收程序不规范。现行的土地征收程序的立法略显简单和形式化，并且可操作性不强，不能有效地规制征地行为，也就无法保障被征主体的合法权益。
三、制度创新，农民土地权益得到保障
第一，改革土地产权制度。首先要明确农村集体土地所有权的主体。其次要完善农民承包经营权权能。完善农民的土地使用权。改变承包年限较短的现状，使得农民在国家和集体提留的前提下，可以长时期地自主经营土地。不过，需要注意的是要限制农民改变土地用途的权利，即只有在政府的批准下农民才可改变土地的用途。再次要提高农民对土地的处分权。
第二，完善土地征收制度。首先要科学严谨地界定公共利益。建议政府设立专门的审核征地用途的部门，审核过程和结果要公示，获得群众的认同才可进行征地行为。其次要建立合理的征地补偿制度。一是制定科学合理的补偿标准。二是建立多样的安置机制。
