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农村土地制度范文1
上海是全国城市化速度较快、程度较高的地区之一。上海在城市化过程中，农村土地无论从管理还是经营，都发生了很大的变化。尽管它的特点鲜明，可比性不十分突出，但还是有许多方面因其大胆的探索而走在了全国的前面。其中的经验与教训自然十分宝贵。这也是我们选择上海的原因之一。
因时间关系，调研组用四天（6月5-8日），走访了市国土资源局和几个典型区域：浦东新区（基本城市化地区）、崇明县（基本农业区）和闵行区莘庄镇（正在城市化之中的区域）。在各个调研点，基本围绕“城市化过程中集体土地产权的变化”这个主题，与市、区、县的土地和农委等相关部门管理人员，以及区、县、镇、村的有关干部代表进行座谈，了解了一些情况和问题，形成了一些初步的看法和建议，供研究讨论（下文中所有数据仅供参考）。
一、高速的城市化
上海的高速城市化过程，已为大家所知。建国初82平方公里的市区，到70年代为140多平方公里，90年代是280平方公里，新世纪初随着浦东建设，达到400平方公里。
城市化进程对农村而言，首先是使得农村的基础组织形态发生巨大变化。*年时，有3000多个行政村，目前到了1700个。乡镇从200个到了112个。将来的格局是向“*”努力，即一个中心区约660平方公里，9个区县，60个镇，600个中心村。前两项基本成型，后两项有待时日，难度不小。例如镇目前还有103个，自然村有38000多，迁并难度极大。由于农村宅基地分散，土地利用率较低，年起，上海市鼓励已经进入城镇的村民将宅基地让出给农村集体经济组织，以便复垦或它用。后来政府进一步提出一个“宅基地置换”的办法，正在试点，目的是集约用地，增加城市化进程中的土地供应。通过14个试点看，农民对这项工作十分欢迎，相关政府的积极性则开始下降。原因不复杂：主要是政府在集约土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：为参与置换的农民盖房和办妥社保（这是农民欢迎的关键所在），另外有些土地需要复垦。
从常住人口增加与城市面积增加比较，年1185万，城市人口700万基本在中心区。年1770万人口，其中一半在中心区。显然，不论面积还是人口的增加，上海的城市化进程，给郊区带来了巨大的变化。长远看，远郊区的城市化仍将是主要趋势。
二、农地和农民的变化
随着城市化的进展，耕地减少是十分自然的情况。年上海市的耕地面积为540万亩，目前约360万亩，实际播种面积不到300万亩。农村人口90年代初约400万，目前不及300万。每个农村人口占有耕地从1978年的12亩，到目前不及一亩。实际上，目前农村人口中真正从事农业的人口估计在50-80万。相当数量的农田由外来从业者经营管理。完全在农田中劳作的当地人员，主要还是因为没有其他就业能力的老弱人员。大部分上海农民目前的实际状况，可以概括为：亦工亦农，亦城亦乡。大部分农民的实际收入中，农业部分比重很小。
农村居民家庭人均可支配收入从年1600元，增加到目前超过8300元，此收入水平与全国城镇居民可支配收入水平相当。上海农村居民家庭人均可支配收入指数以年为100，现在则为500左右，增长5倍。城市居民同期增长约39倍。
上海新增的建设用地，相当部分在农地基础上形成。例如著名的“1+3+9”工业园区。“1”是浦东新区；“3”是三个国家级工业开发区——漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区、上海松江出口加工区；“9”是九个市级工业园区——莘庄工业区、康桥工业开发区、上海市嘉定区试点园区、上海市工业综合开发区、松江工业区、青浦工业园区、金山工业开发区、宝山城市工业园区和崇明县工业园区。这些园区的发展，实际上也促进了原来土地上的“三农”彻底转化，并带动了周围的农业人口转业和土地利用率提高。从宏观角度看，上海的高速发展，带动了整个长三角甚至更大范围的发展。
三、集体土地产权的实现形式
大量农村集体土地投入换来了高速城市化，也为经济高速增长提供了基础保障。在这种情况下，农民集体土地的权益如何保障如何实现，自然成为社会关注的焦点。从我们了解到的情况看，上海在征地方面的工作比较规范。无论从程序还是补偿标准，都十分明确具体，实施过程比较细致，农民基本满意。目前市国土资源局接到的上访申诉等案件，主要涉及城市拆迁方面，涉及征地方面的比例很少。可以说，农村集体土地的权益，在城市化过程中，主要依靠征地补偿途径来实现。这是第一种形式，也是大家较为熟悉的形式。
但是靠近城市的农村土地，由于其巨大的增值空间，必然刺激农民的自主经营意识。本来土地作为资产，权利人的基本权利就是自主经营，所以这种愿望十分正常。从我们与村镇两级干部座谈，可以明显感到他们对此权利的强烈意愿。考虑到实际情况，部分建设项目和规划区域，也让渡出一些土地的经营权给当地农村集体经济组织。农村集体经济组织依靠这部分建设用地，取得土地收益。这是第二种形式，但是比例较小。
第三种方式比较常见，就是权属不变的情况下，由农村集体经济组织直接经营，如办企业或出租厂房场地等。对于建设用地紧张的城近郊区来说，租地收益是农村集体经济组织在集体土地上的大宗稳定收益。目前许多生产队的主业收入，已经不靠农业或自办企业。
第四种方式是集体转制的探索。上海城市化过程中许多村庄撤消，原有集体经济组织改制为股份合作形式的“实业公司”。当地称之为“集体转制”。转制中，原集体经济组织例如村或生产队等的集体资产，以股权方式量化给村民，村民即股东。原集体经济土地未办征地手续的使用权，仍然留给转制后的企业，收益归企业，但是使用权不得计入净资产也不得分配。显然，以后办理了征地手续，土地经营权及其收益归谁，就成为转制企业的心病。他们当然强烈期盼得到这个权利。
第五种方式是社会保障的实践。土地作为农民的基础保障，一旦失去就会产生巨大社会问题。上海在此问题上，有比较成熟的办法。那就是为农民包括已经失去土地和还有土地的农民，办理性质等同于社会保险的“村保”、“镇保”。浦东农民的医疗和养老人均约15万，基本是政府帮助。由于上海村镇的经济基础较好，社保资金的筹措没有很大困难。为农民办社保，实际上也是农民土地权益的重要实现方式，值得今后立法实践中加以借鉴。
最后，耕地的直接经营包括自耕和外包。这部分的纯收益如果量化，亩均或人均都在500——800元之间。
四、集体土地所有权的管理
集体土地所有权的管理一直是各级管理部门的难点。核心问题是谁来代表农村集体经济组织。具体到上海，农村集体经济的组织基础，基本是“生产队”。这是由于历史形成的某些机制使然。制度下“三级所有、队为基础”的集体经济管理模式，当时在上海比较成熟，因此作用力延续至今，以至于生产队仍然是农村集体的代表。这个代表的核心则是党支部。
生产队的作用。农民土地的调整、征用、对土地经营外包的监督等工作，都要由生产队代表“农村集体经济组织”来操作。整体上看，上海的农村集体经济的组织形式较为单纯。至于今后发展的方向，被调查者普遍认为，以农村的人口素质，还要靠“能人型”组织模式，才能够使得“集体经济组织”落在实处。
第二是承包制在改革初期作用很大，目前已经无法使农民在土地上的收益更大化了。这个问题的实质是农村土地的制度建设，已经到了必须改革或者调整的关口了。由于该问题的复杂性，我们将专文讨论。
第三是农地权益的不平衡，主要指纯农业区域的不平衡。不论确定为基本农田与否，农业区农民的土地收益，也不可能更大化了。农民的问题很直观：“为什么我们的土地是农地而不是商地！”引申义则是：为什么我们只能种田？更进一步的问题就是：目前的政策措施很难确保基本农田的质和量以及它的使用效果。
第四是集体土地收益的再分配问题。其一：已征地农民对未征土地的权益要求。因为未征土地的利益可能随时间而增大，已经被征用土地的农民，在看到具体利益时，会要求其中的权利。既然是集体土地，就应该有一份。其二：土地补偿应该不应该全部分给农民。因为农户的基本建设要自己负担，城市则由公共财政负担，所以要求多分。
第五，其他具体管理工作方面：
1、集体土地所有权发证，在上海没有进行。原因主要还是难以确定谁来代表这个“所有者”。还有其他许多的争议，说明目前不具备发证条件。也有人建议：农村集体土地所有权登记，应该如同国有土地一样“虚化”，只要对使用权登记发证全覆盖即可。
2、宅基地的入市问题。这种现象比较常见。司法实践中也给予了交易双方合法财产的认定。同时，城宅与农宅的流转如果不同办法，则被视为不平等。实际生活当中，农民通过宅第流转使其部分资产变现，也实现了土地权宜。从购房者看，大部分为市区房产的价格所迫，农宅入市等于满足了部分低价房的市场需求。管理的难度在于，村镇规划的滞后对农宅的估值高低，以及由此带来的纠纷。
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关键词：集体所有权；融资；政策；物权法；土地法
三农问题的存在，并不是中国特有，农业发展问题依然是国际性的难题。虽然目前有一种说法：“看三农，到华西”，可是华西村并不具备中国农村代表性，华西村也绝非是通过农业脱贫致富的。再看另一个农村改革代表小岗村，小岗村以大包干著名，30年来虽然变化很大，但从整个发展过程来看，单纯的农业生产本身却难以推动小岗村走上小康之路。“无农不稳，无工不富，无商不活”。农村想要走上致富路，单靠农业是很难实现的。除了要建立一流的农业，还要加大工业和工商业的比重，彻底的改变农村的产业结构，建立农工商一体的农村经济
一、农村土地与融资
改变农村产业结构，要办好农村集体企业，鼓励农村家庭从事非农产业的生产经营活动。但是农村集体企业要做大做强，农民家庭生产经营要形成规模并不断发展，往往会遇到资金瓶颈。解决资金短缺问题，招商引资无一是一个很好的办法。但是，招商引资不能从根本上解决现在中国农村普遍存在的融资困难问题。现阶段中国农村金融制度建设还不健全，乡镇企业、农村家庭和农民个人的融资渠道非常有限。
土地是人类之母，他养育着全世界不同肤色的人类，在中国的广大农村，土地养育着8亿勤劳勇敢的中国农民。土地是农村最重要的资源，是农民集体拥有的巨大财富。如果允许集体土地进入市场进行交易。农民就有了获取农村经济发展需要资金的重要保障。然而现实情况却是集体土地不能进入市场进行交易。如果农民能用土地作抵押物进行抵押贷款。也可以从银行获得一定数额的经济发展资金。然而现实情况却是银行不仅不允许农业用地和宅基地使用权作抵押进行贷款，也不愿意接受用集体建设用地使用权作抵押物进行贷款。
二、农村土地融资的政策障碍
农村融资渠道不畅的因素很多，笔者认为关键因素是存在着土地政策障碍。
1.集体所有权主体不明
现行法规没有明确规定农民集体所有权主体的构成要素和运行原则，没有赋予权利主体的法人地位。《土地法》规定“农民集体的土地，依法属于村民集体所有的，有村集体经济组织或村民委员会管理；已经分别属于村内两个农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)，由乡(镇)农村经济组织经营、管理。”对农民集体经济组织也只做了原则性的表述。由于农民集体经济组织多变，常常出现权利主体的缺失。
由于集体所有权主体不明，常常出现主体缺失，不仅影响了招商引资的效果，也打击了银行对农民贷款的信心。
2.集体土地不能在市场上流动
由于土地产权的二元结构，集体土地不具备国有土地享有的商品权利，不允许在土地市场上合法流动，这就从法律上剥夺了农村通过集体土地流转，从土地市场上获取生产发展资金的权利。农民为了融资，不惜违背国家政策规定，进入土地隐形市场进行土地交易。于是“画家村”、“演员村”十分显眼的出现在农村的土地上。小产权法也屡禁不止。
三、解决法律障碍的构想
要解决上面的二个问题，温州模式和义乌模式虽然值得借鉴，但分析其实质也就是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转。但是上述模式基本上只解决了部分宅基地，也就是城郊结合部农村宅基地的流转问题。其实质也就是头痛医头，脚痛医脚的办法，而且兼顾不了公平，没有从根本解决农村土地的流转问题。为此可考虑从以下两个方面考虑：
1.彻底实现土地国有化
土地的二元产权会产生了很多难以解决的问题，进行集体土地国有化是符合中国国情的，也是将中国土地二元产权制度转变为一元产权制度的最佳途径。集体土地国有化后，土地的所有权由政府行使，不仅从根本上解决了农民集体土地所有权主体虚空缺位的问题，也可使农民的农用土地使用权和宅基地使用权得到充分的保护，并且实现农村土地使用权的利益最大化，为农村的产业结构调整和经济发展都能起到很大的推动作用。
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2012年两会期间，全国政协委员、“杂交水稻之父”袁隆平院士接受记者采访时，在《关于粮价的建议》中指出：根据湖南省物价局调查统计，2010年农民种植每亩水稻的纯收益是186.2元，其中包括104.1元的国家粮食直补，实际上不含补贴农民纯收益只有82.1元；2011年，由于生产成本上升了121.6元，农民种植每亩水稻纯收益仅有116.6元，除去109.1元的国家粮食补贴，农民纯收益只有7.5元。我们不予深究这些数据准确与否，袁隆平院士道明的农民农业收益低下的状况却是不容置疑的。根据2011年中国统计年鉴提供的数据，1990年以来，农村居民家庭农业人均收入虽然逐年增长，但在人均总纯收入中占比逐渐下降，增速也落后于工资性人均纯收入；这都表明了我国农民农业收入低下、耕种土地收益不高的事实。
二、分散经营的小生产方式和市场机制之间的矛盾
观察与分析中国农民收入低下的症结，要从1978年以来实行的“”与市场经济体制变革说起。农村土地承包引起的社会变革广泛而深刻，因为这种变革与中国经济市场化处于统一过程之中。市场范围的扩大，刺激了农村分工分业和生产方式多样化的发展，过剩劳动力长期困守于粮食种植业的状况在多数地区明显改变，劳动力在城乡之间的频繁转移和就地转移，成为农民增加收入、调整产业结构和就业结构的常规方法。
土地承包制度赋予了农民对土地的合法经营权，农民根据“按劳分配”方式而不是“平均分配”的方式获得劳动果实，这有利于调动农民的生产积极性，有利于发展农村社会生产力，也有利于改进农村居民的生存状态。然而，“”的外在监督消失以后，农民拥有土地自主经营权的同时，需要面对竞争激烈的充满不确定性的市场：当农民不得不参与市场谈判的时候，他们实际上是谈判能力最弱的一个群体――买回来的良种是假的；本来预期可以赚钱的农产品，却不得不赔本出售，等等。农村经济市场化的快速推进引出了一个重要事实：在自给自足的小农经济领域内，农民有自己驾驭自己命运的能力；一旦超出这一领域便落入盲人摸象的境地，没有能力也不太可能对自己的生产经营行为作出有效预期。其一，仅凭传统经验，农民无法应对作物生长过程中的繁杂的技术管理问题，而他们的受教育程度又限制了学习和掌握新型农作物种植技术和经验的能力。其二，农民的命运几乎完全由市场驾驭。如果对市场供求结构的预期过于集中导致“集体错误”，谷贱伤农的情况就会出现；如果由于运输手段不济而使大量已经到手的果蔬变质，人力、财力、地力将会毁之大半。因此，不论从生产环节还是销售环节来看，农民都面临严重的不确定性，直接影响到农业收入的增长。
三、农村土地产权问题
农民在生产经营过程中所面临的严重不确定性，根源在于分散经营的小生产方式和大市场之间的矛盾，而这种矛盾又深深植根于现行的农村土地制度。中国现行的土地制度――土地承包制度实际上是一种多元产权结构，是在不改变农村土地集体所有权性质和必须满足所有农村人口均等分配土地需求的严格约束下的制度创新。打破了体制下土地集体所有、集体经营的旧的农作物耕作模式，实现了土地集体所有权与经营权的分离。
根据《土地管理法》第八条：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十四条：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；土地承包经营期限为三十年；发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。这样，农村土地归农村“集体”所有，农民按户承包土地，土地经营权可以自由流转的多元产权结构就以法律形式确定下来。然而，在这一多元产权结构中，产权主体的界定并不明晰。依据《土地管理法》，集体土地所有权的主体包括村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织三类，这就导致在同一土地上存在三级所有权主体，三级所有权主体之间的关系、权利边界都不明确；此外，法律既未对集体经济组织的形式给予明确规定，又没有说明“集体”属于哪一类民事主体。农村集体土地产权的三级所有，“集体”组织涵义模糊不清，必然导致农村集体土地产权主体虚设或缺位；按照产权理论，产权主体不明晰就无法实现产权的排他性，这就引起农村土地权属边界模糊，土地权利纠纷不断，农民的合法权益也得不到有效保障。与农村土地产权主体界定不清晰相对应的是土地产权的不完整：一方面，农民集体不能依法充分行使对土地的所有权；另一方面，虽然农民的土地经营权相对充分，但不具有对土地的入股权、抵押权和继承权。
由于产权主体界定不清、产权不完整，缺乏行之有效的实施途径和保护机制保证产权的实现。农民合法的土地权利得不到有效保障，土地流转的困难，不仅直接影响到农业集约经营、规模经营的实现和农业生产效率的进一步提高，更抑制了农民投资和经营土地的长期性与积极性，不利于农业的继续发展和农业收入的长期增长。
四、对策
一是明晰产权关系。产权是一系列权力的总称，包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权。对于土地产权而言，所有权、使用权、收益权和处置权具体包括哪些内容，分别归哪些主体所有，都要以法律的形式进行明确界定。不少人认为“土地承包经营权”这一词语本身就有些模糊不清，究竟包括产权中的哪些内容也很难说清楚。只要法律明确规定这一权利的具体内容，就能有效解决土地权属模糊、土地权利纷争不断的问题。
二是强化使用权，确保农民土地权利的主体地位。要将农村土地承包经营权长期化、完整化。长期化是指延长农村土地承包期限：根据已有的研究结论，从农民对土地资本投入的角度看，15年左右稳定的土地承包权足以为农户提供土地长期投入的激励。完整化是指通过修改目前的法律法规，使农户拥有完整自主独立的承包经营权：农户有权决定是否耕种土地，有权决定土地承包经营权是否流转、流转给谁、以何种方式进行流转，任何人和机构也不能以任何理由强迫农民作出流转的决定，等等。简而言之，就是要强化使用权、弱化所有权，确保农民对土地权利的主体地位，以增强农民抗衡任何其他人和机构的能力，包括抗衡其他人、公司，也包括抗衡村集体和地方政府。
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一、农村土地承包经营纠纷及类型
农村土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。随着农村改革的不断深入和农村经济的发展，土地承包经营纠纷呈现出一些特殊性:一是纠纷数量上具有扩张趋势。近年来，工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大，不可再生的土地资源增值效应变得更加突出，一旦土地权益受到危害，当事人有较之过去更为强烈的诉求愿望，土地承包纠纷案件逐年上升。二是诉讼主体多元化。伴随农村经济结构由单一性向多元化的转变，纠纷主体也由过去的集体经济组织(发包方)与农户(承包方)发展为各类经济组织、公司等与承包人之间、承包人之间等更为复杂的关系。三是纠纷的类型的复杂性。农村土地纠纷比较复杂，大量纠纷以平等主体间权利义务冲突为主，属于民事法律关系性质，如合同、民事侵权;涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门做出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律关系性质。［1］四是纠纷规模具有群体性。农村土地纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化，容易引发或集体上访。农村土地承包经营纠纷的类型大致可分为:
(一)土地承包经营权合同纠纷
土地承包经营权合同纠纷通常是指以集体组织或村委会、村民小组为代表的发包方和以农户为代表的承包方之间因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷。如:村民委员会或者村民小组与承包户签订不符合《农村土地承包法》规定的的合同;层层转包甚至一地多包，从中渔利而引发纠纷;违法收回已经发包给农户的承包地;强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等的承包地等。
(二)土地承包经营权流转纠纷
近几年土地承包经营纠纷逐渐上升，而承包经营权流转纠纷在所有纠纷当中占据了较大比例。主要表现为:参与流转的各方之间采取的方式和签订的合同违反了有关法律规定或国家土地政策，致使流转合同无效;参与土地流转的各方不签订正式的书面合同，不到土地流转管理部门进行报批、备案、登记等不规范流转行为而引起的纠纷等。
(三)土地承包经营权侵权纠纷
农民获得土地承包经营权后即享有对该承包地的占有、使用和收益的权利，我国《土地承包法》中也明确规定了发包人以及承包人享有的权利和义务。实践中发包方的侵权主要表现为:违反相关的法律法规和承包合同，调整或者收回承包土地;违规干涉承包方的经营自;强令或者阻碍承包方依法进行土地流转;发包方以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的土地权益等。
(四)承包地征收补偿费用内部分配纠纷
依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，承包地补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费归集体组织所有，另外两种归所有人所有。承包地征收补偿费内部分配时发生的纠纷主要表现为承包地征收中补偿对象的纠纷和分配方案差别待遇导致的纠纷等。
二、农村土地承包经营纠纷仲裁与民商事仲裁
农村土地承包经营纠纷仲裁是一种特殊的经济纠纷仲裁，与普通民商事仲裁相比，有以下不同:
(一)仲裁机构的设置不同
农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。仲裁委员会由有关部门专业人员组成，办公室设在市、县两级农业部门的经营管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委员可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。
(二)启动仲裁的前提条件不同
农村土地承包纠纷的当事人若想启动仲裁，一般可以采取两种方式。第一种是双方签订过书面的仲裁协议，如果该仲裁协议有效，则当事方只能申请仲裁，而不能向法院;第二种方式是如果当事人没有签订书面的仲裁协议，那么只要其中一方申请了仲裁，仲裁机构即可受理，可见，启动农村土地承包仲裁不以书面仲裁协议为前提，没有仲裁协议也可申请仲裁这种方式是农村土地承包经营纠纷仲裁制度所特有的。民商事仲裁则必须根据双方达成的仲裁协议，具有自愿将有关争议提交仲裁机构仲裁意思为前提，否则仲裁机构无权受理。
(三)裁决的法律效力不同
与劳动争议仲裁相比，农村土地承包经营纠纷仲裁并非双方解决纠纷的前置程序。另外，仲裁也不实行“一裁终局”制度，即便经过仲裁，但当事人如对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内向法院提讼的，人民法院应予受理，裁决不具有任何效力，纠纷重新处理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的规定实行“一裁终局”制度，裁决做出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院的，仲裁委员会或者人民法院将不再受理。裁决生效后，任何一方不履行裁决义务的，另一方可根据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行。
(四)行政依附性不同
根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。民商事仲裁则完全实行民间仲裁，仲裁委员会虽然在相关人民政府的组织下由关部门和商会统一组建，但仲裁委员会完全独立于行政机关，与行政机关没有任何隶属关系。基于上述分析，有观点认为，我国农村土地承包经营纠纷仲裁在性质上应属于行政仲裁。［2］我们认为，虽然我国农村土地承包经营纠纷仲裁在机构设置、管辖制度、仲裁原则、仲裁程序等方面与普通民商事仲裁有明显差异，但不能因此否定仲裁的本质属性，仍应坚持在仲裁基本法律制度的框架下，结合农村土地承包经营纠纷的特殊性，完善农村土地承包经营纠纷仲裁解决机制。
三、农村土地承包经营纠纷仲裁的困境
与诉讼相比，采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有时效上的快捷性、程序上的简约性、成本上的经济性、解纷方式的非对抗性等优势和特点。这些优势和特点与我国农村土地纠纷涉及面广、季节性强、政策性强等具有兼容性和契合性。然而，就当前农村土地承包经营纠纷的解纷方式而言，仲裁解决并未成为纠纷当事人的首选，仲裁案件在农村土地承包经营纠纷案件中所占比例较小，究其原因，固然有宣传不到位、纠纷当事人仲裁法律意识不强等原因，但更主要的因素还在于农村土地纠纷仲裁机制本身的问题。
(一)仲裁行政化倾向明显
首先，从仲裁机构设置来看，仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。在实践中，农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由有关行政单位主管，有林业点的地方，由林业单位主管，非林业点的地方，由农业单位主管。通常由分管农业的副县长任调解仲裁委员会主任。调解仲裁委员会易变成行政单位的附属，集行政管理、仲裁为一体。其次，从仲裁的启动程序看，仲裁程序可因一方当事人的申请而启动，并不以双方当事人之间有书面仲裁协议为必要，带有一定的行政强制性。再次，从仲裁管辖来看，立法坚持属地原则，当事人无权选择仲裁机构。这些都使得农村土地承包经营纠纷仲裁从立法上就带有强烈的行政色彩。农村土地承包经营纠纷仲裁行政化倾向最明显的危害莫过于对纠纷当事人要求公平正义权利的侵害。农村土地承包经营纠纷仲裁机构大都设在行政职能单位，集行政办理权与仲裁权于一身，既具有行政权也具有仲裁权，这种双重性质的机构设置模式，使得仲裁难以依法独立进行，难以彰显公平、正义的仲裁价值，也有悖于仲裁的本质属性。其次，在市场经济条件下，农村土地承包纠纷仍属于平等主体的民事纠纷，而民事法律关系的调整着重于平等、自愿，应当以意思自治为原则，我国农村土地承包经营纠纷仲裁只要一方当事人提起就进入到仲裁程序，完全无视另一方当事人的意思自治权，这样提起仲裁的体制设计一定程度上已经侵害到当事人的自主选择权，也侵害到仲裁有关公平正义的基本原则，有悖纠纷解决机制应当符合正当性、迅速性和效率性的基本要求。［3］
(二)仲裁机构设置的随意性
虽然《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁机构的设置做了原则性规定，但由于缺乏与之配套的有关农村土地承包纠纷仲裁机构设置的具体操作规则，加之对仲裁机构性质、定位的认识不统一，除了上述机构设置中行政化倾向较为明显外，还表现在机构设置上有一定的随意性。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布以后，少数地方至今未设立仲裁机构;有的将仲裁委员会设在县农业局，有的设在县林业局，还有的设置在县农经中心;仲裁机构与行政的依附关系也有所不同，有些地方的仲裁机构实质上就是行政机构的附属单位，有的直接表现为“两块牌子、一套人马”，仲裁与行政职合二为一;［4］在仲裁委员会、仲裁庭的设置及分工上也欠缺规范、统一的做法。
(三)仲裁员准入机制的欠缺
我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁员的条件、仲裁员的回避、法律责任等做了明确规定，可见，农村土地承包纠纷仲裁员制度是仲裁制度不可或缺的一项基本法律制度。然而，现行规定欠缺对仲裁员准入机制的规定，即仲裁员的遴选程序、遴选机构等。据我们了解，目前实践中的做法大都是经过简单培训即可获得仲裁员资格证。例如，陕西省农业厅关于实行《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》制度的通知规定“从事农村经营管理或农村土地承包管理、曾任法官、律师、人民调解工作的人员和具有高中以上文化程度、为人公道正派、具备一定组织协调能力的农村干部或居民，可以申请领取《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》。申领《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》，由申领人所在单位提供个人信息资料，报县级农村土地承包仲裁委员会审核发证。”①另外，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的仲裁员条件过于宽泛和原则，对农村土地承包纠纷的特殊性及与此相适应的仲裁员资格缺乏立法针对性。
(四)仲裁与诉讼衔接不畅
根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第48条之规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院。逾期不的，裁决书即发生法律效力。即我国农村土地承包经营纠纷仲裁实行有别于民商事仲裁的“或裁或审、一裁两审”制。笔者认为:“一裁终局”是仲裁的基本特征。当事人若将经仲裁后的纠纷再次诉至法院，法院则完全按照处理一般民商事纠纷的程序，重新立案进行审理，无论从程序上还是实体上，完全不受仲裁裁决的约束。且审理期限长，重复劳动多，审理的结果还有可能完全仲裁裁决，使得执行难的问题更加突出。因此，土地承包纠纷仲裁的“一裁二审”制度不仅弱化了仲裁程序高效率的职能，还使纠纷穷尽所有解决手段，无法体现仲裁便民、快捷的优点，在仲裁和谐功能上大打折扣。此外，仲裁与诉讼衔接不一致还表现在:受理范围不一致。民事诉讼受理的农村土地纠纷主要是承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷及流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等，对于承包经营权的确认纠纷则不予受理;而农村土地承包经营纠纷仲裁的受理范围则比较宽泛和灵活，因受案范围不统一，会造成仲裁裁决后当事人不服向法院，法院不受理的情形;适用法律不统一。土地仲裁可以依据法律规定，也可以依据相关政策等进行裁决，而法院判决只能依据法律、法规;证据收集与保全、执行等程序缺乏相互配合与支持。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，仲裁庭如果需要证据保全、先予执行、调查取证等，仲裁机构本身无权进行，必须向法院申请，但在实践中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所获得的证据在诉讼中因民事诉讼证据规则限制等因素不能作为定案依据;法院对执行仲裁裁决不予重视;仲裁裁决生效后，若一方不履行裁决义务另一方依据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行时，法院一般不予重视，当事人的合法权益很难通过法院的执行程序得到落实。［5］
四、完善农村土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考
(一)厘清农村土地承包经营纠纷仲裁的性质，树立现代化仲裁理念首先，从立法渊源看，1995年颁布的《仲裁法》第77条虽然将劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除在民商事仲裁范畴外，但其历史局限性已深刻显现。在改革开放之初，社会主义计划经济体制下，农村实行的，农户通过与具有行政职能的生产大队签订合同，其在性质上属于行政合同，解决纠纷采用具备行政性质的相关方法更为妥当。随着社会的发展，承包主体早已突破集体内部成员，农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，农业科技公司，农村合伙等农村承包主体多元化主体的出现使土地承包更加现代化、国际化，将土地承包纠纷仲裁机制定位于行政很难适应现代化、国际化需求。其次，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》所规定的农村土地承包纠纷受案范围也可看出，土地承包纠纷主要包括农村土地承包权发生的权属争议、侵害农村土地承包权以及农村土地承包合同、流转合同，无论是发生在发包方与承包方之间，还是发生在承包方之间以及承包地的流转双方当事人之间，其在性质上都是民事争议，体现了平等民事主体间的法律关系。农村土地承包纠纷虽然有一些不同于普通民事纠纷的特殊性，但其纠纷性质仍应属于民事纠纷或经济纠纷，作为解纷手段或机制的仲裁，其性质上仍属于民事仲裁而非行政仲裁。再次，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁申请和受理、仲裁庭的组成、仲裁庭的开庭、裁决和送达等。其立法框架，内容和程序设计，基本上是以《仲裁法》为“母法”的，［6］因此，我国民事事仲裁的基本理念毫无疑问应该作为农村土地承包经营纠纷仲裁的理论支撑。2009年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，标志着农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作步入法制轨道。毫无疑问，将仲裁体制引入我国农村土地承包经营纠纷的处理机制中是我国的一大创举，仲裁也因其自身独特的优势在农村土地承包经营纠纷多元化处理机制中占有重要的地位。对现行仲裁制度进行“去行政化”改造，回归仲裁民间性、自主性之本质，在民商事仲裁框架下构建合理的农村土地承包仲裁机制，充分发挥仲裁程序优点，用温和的纠纷解决方式来推动和谐农村的建设，正是和谐社会的追求和体现，是构建和谐社会的必然抉择。
农村土地制度范文5
关键词：土地制度；创新；模式
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2012年3月21日
农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排的成功与否，不仅关系到农村土地能否得到充分合理利用，关系到农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。农村土地制度的创新主要是农村土地产权制度的变革，改革前，我国农村土地的基本制度安排是土地“集体所有，集中经营”；改革后，变革为土地“集体所有，农户承包经营”，单是这一变革，就带来了农村经济的巨大变化。然而，随着改革的深入，这种新的土地制度安排开始出现问题，最主要的矛盾就是农户分散经营与社会化大生产之间的矛盾。于是，新一轮的农村土地制度创新就产生了，在实践中主要形成了以下几种模式：
一、“两田制”模式
“两田制”是在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下，将集体的土地划分为口粮田和责任田（有些地方叫商品田或经济田）两部分。口粮田按人平均承包，体现社会福利原则；责任田有的按人承包，有的按劳承包，有的实行招标承包。两田制是在家庭承包经营的基础上，对土地承包方式的适当调整。为了使这种承包方式在较长的时期内发挥作用，各地都对两田制的承包期做了适当的规定，一般为10～15年。在承包期内，人口发生变动，一般都采取“两田互补、动账不动地”的办法进行调节。这种调节办法是在农户承包农田总面积不变的前提下，农户增加人口，增加其口粮田，减少等量的责任田；农户减少人口，减少口粮田，增加责任田。两田制这种承包方式，使人地矛盾能够得到适当的缓解。两田制特别是对责任田的招标承包方式，是在农村商品经济不断发展过程中出现的一种承包形式。这种承包形式将竞争机制引入到承包中来，有利于土地的相对集中和采用现代化生产手段，对于加快农业商品化、专业化和现代化进程有着重要意义。“两田制”的早期制度绩效大于其制度缺陷，但农业部课题组（1995）数据表明：“两田制”不一定具有普遍的和长期的适用性，在土地稀缺的地区，“两田制”的制度安排意义不大。
二、土地股份合作制模式
土地股份合作制属于集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实社员土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作制经济组织经营。土地经营收入在扣除必要的集体积累以后，按照社员土地股份进行分配。农村土地股份合作制的基本做法主要有土地折股、合理设置股权、进行产权界定、明确分配方式、确定组织管理机构。就其内在机制而言，农村土地股份合作制是集农民、集体、企业、国家等多元主体利益于一体的一种均衡机制，主要是由于土地增值收益所诱致的一种过渡性的制度安排，有效实现了集体目标和土地使用效率目标的统一。农村土地股份合作制与一般股份合作制相比较，具有特殊性，主要表现在股权构成要素的差异。农地股份合作制主要以土地承包权为股权，但因土地承包权缺乏处置权利，是一项不完全产权，而一般的股份合作制要求股权要素具有完全产权权能，否则股份合作制在经营收益分配和风险机制上对股权的处置难以确定，即土地股份合作制不能体现出“风险共担、利益共享”的经营机制。因此，农地股份合作制以土地承包经营权入股，从股份合作制的成立条件看，其并不具有股份合作制条件，但基于我国农地制度的特殊性和农村经济发展需要，只要不违反《农村土地承包法》，就能实现土地经营机制创新。从这一角度看，农村土地股份合作制不是我国农地制度的长久安排，只不过是为突破当前农村经济发展制度约束瓶颈的一种手段。尽管如此，土地股份合作制度仍然体现出了强大的活力，是当前推动农村土地制度创新的有效手段。农村土地股份合作制的典型例子很多，比较有代表性的当属南海、温岭、苏州、辽中、北京等。
三、“四荒”使用权拍卖模式
农村四荒地是指属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩。其流转方式包括招标、拍卖和公开协商。“四荒”使用权拍卖一般发生于西部落后地区，它打破了行政区域界限和所有制界限，而且承包期限长。但有学者意识到，应注意社区成员的平等权利，防止“四荒”使用权被贱卖现象。
四、“股田制”模式
农村土地制度范文6
关键词：农村土地 流转 法律制度
完善科学合理的土地流转法治机制
（一）完善承包土地产权界定的法律规定
依法促进农村土地承包经营权流转，首先应该厘清农村土地承包经营权的产权归属。促进农村土地承包经营权流转，完善的土地产权制度是关键，这意味着首先要在法律上明确土地所有权、清晰界定土地产权。其次，进一步发展土地经营制度创新，降低流转的交易成本，促进产权的流动性。具体应该做好以下立法工作：
第一，完善土地产权制度法律体系。产权的完善离不开国家立法的规范。国家的主要功能是提供法律和秩序，为行为主体的竞争、合作博弈提供基本的框架规则。任何一项产权制度的界定、保护与实施都离不开政府的宏观作为，因为这一切都要靠国家最终以法律的形式确认，才能得以有效实施和运转。而乡村集体代表国家掌握土地的终极所有权，有权对土地进行处分。这种所有权、处分权与占有权、经营权分离的产权已成为土地流转的制度，也成为一些乡村基层组织借地牟利，损害农民利益的政策依据。对此，要通过制定法律，明确规定集体土地所有权的产权主体，赋予集体土地所有权的完整权能。《物权法》、《土地承包法》对此只作了原则规定，对此建议在今后的土地立法中应予以明确和详细的规定。
第二，厘清土地产权权利义务关系，以法律和配套法规的形式明确界定土地产权的权利边界。明确土地所有权的权利主体与客体范围，通过改革使农村集体经济组织成为土地生产经营的实体单位而逐步弱化其基层行政单位性质。明确界定土地产权利益各方的责、权、利。在明确界定土地产权权利体系及权利边界的同时，以法规和条例的方式细化土地产权利益各方责、权、利的范围，约束、规范土地产权利益各方的博弈行为，使各方的博弈行为趋向合理、经济。建立多样化的土地使用制度，探索新型经营模式。在明确界定土地产权和稳定农村土地承包经营权的前提下，要肯定我国目前土地使用制度的多样化。
（二）完善《物权法》中关于土地登记的法律规定
《物权法》颁布以后，土地承包经营权与集体建设用地使用权、国有土地使用权和集体土地所有权、国有土地所有权等一起构成了我国土地不动产物权的主体部分，对土地承包经营权以物权原理登记确权的问题无法再回避。完善土地承包经营权登记制度，要解决好以下几个问题：
第一，明确农村土地承包经营权的登记主体。《土地管理法》第 10 条实际上把农村集体的土地所有权分为三级制，即“村农民集体所有”、“乡镇农民集体所有”和“村内经济组织或村民小组所有”。解决这一问题，就应该先解决农村集体所有权虚位的问题，厘清农村土地承包经营权在不同的时间阶段，由谁申请登记更为合适。只有厘清相关阶段，哪些主体更适合申请权利登记，才能有效解决登记主体不明的现状。在村民以承包合同取得土地承包经营权时期，有农村集体组织代表或村民个人向有关机构申请登记，都是可以的。而在农村土地承包经营权流转过程中，应该有流出方和流进方双方去土地登记机构登记。
第二，明确土地承包经营权登记的效力。我国目前土地承包经营权登记制度比较混乱。在我国法律体系中，对土地承包经营合同生效的规定比较特殊：土地承包经营权设立采取意思生效主义，而无需登记；对土地承包经营权采取互换、转让方式流转的，采取登记对抗主义。就土地承包经营权设立大部分人主张是登记生效要件主义，但是《物权法》却规定了登记对抗要件主义，这虽然更接近我国当前社会的现状，但却与整个《物权法》的内在逻辑相违背。所以，对于土地承包经营权登记的效力还是应该采用登记生效要件主义。因为土地承包经营权的设立事关承包经营权人的重大利益，关系到农民的生存问题，另外，登记生效主义能促进土地承包经营权的流转。如果不实行登记生效主义，就可能有众多的土地使用权未进入土地档案。有用地需求的人想了解土地承包经营权相关信息，可能就无从下手，即使有办法获取这方面的信息，费用也可能过高，获取信息的可靠性也无法保证，这样就会阻碍了土地承包经营权的流转。
第三，建立统一的登记机构。我国目前尚未建立统一的土地登记机关体系。《物权法》中虽然提出了统一登记机关，但并未详细指出统一于谁？因此，学者的观点也有所不同，有的学者主张有司法机关对土地流转进行登记，而有的学者主张有政府的相关职能部门对农村土地承包经营权进行登记。不论那种观点，土地承包经营权的登记也不宜在一般不动产登记制度之外另搞一套登记制度，而应该把土地承包经营权纳入统一的土地登记之中，由不动产登记机关将土地承包经营权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权等进行统一登记。因此，现阶段建立一个高效的不动产统一登记机构是农村土地承包经营权和其他不动产登记混乱局面的有效途径。长期以来，集体建设用地使用权、国有土地使用权和集体土地所有权等一直由国土部门进行登记，建议在我国统一的登记机关应该为国土资源部门。
构建地方性土地流转法律法规
（一）构建新型的流转形式
土地承包经营权流转的形式应由单一化向多样化发展，具体应包括：转让、转包、入股、抵押、租赁、继承等，同时包括外部流转（征收）的形式。法律不仅应对现行的土地承包经营权的流转方式予以确认、规范，使之有章可循，并且在未来土地立法中应对土地使用权的流转形式规定一些弹性条款，使法律具有前瞻性和灵活性。
（二）构建流转的中介机制
因土地的特殊性质，农村土地承包经营权的交易与普通商品交易区别很大，其运作程序较复杂，需要相应的服务机构。但是，我国农村土地一切服务工作都由集体经济组织越俎代庖，免不了干涉交易主体合法的使用权、处置权和收益分配权，有必要建立独立于集体和土地使用者之外的中介服务机构。初步设想中介服务机构主要由三类组成：第一类是土地交易所；第二类是土地评估事务所；第三类是土地银行或土地融资机构。这都可以先试点再铺开。
（三）规范土地流转的程序
以立法的形式确认实行农村集体土地所有权主体的法律地位，明确所有权行使职能从法律上明确村民委员会（或村民小组）为集体土地所有权的产权代表和承包地农户的土地使用产权代表地位，他们可在法律规定的范围内行使农用土地的流转职能。如能建立规范的土地流转市场，则会产生正规的交易场所。该市场应按以下两部分设立和运行，即土地承包经营权的内部流转和外部流转市场。我国的农业发展现状和未来发展趋势都迫切的要求促进土地使用权流转制度，而现行的相关法律表现出了明显的不足，成了制约土地使用权流转的瓶颈。所以，必须改革这种现状，加快我国土地使用权流转法律制度的完善。使未来的土地立法能准确、及时、有效地调整、规范我国的土地使用权流转的现实，让其有法可依，有章可循。
完善土地流转的相关配套制度
（一）加强对土地流转的宏观调控
以国家基层政府的政治体制改革为推动。应该说，导致当前各类土地流转问题的一个重要原因是我国政府职能的错位，而政府职能的错位直接导致了各级地方政府在土地流转过程中成为了具有土地流转利益的一个集团。导致地方政府土地流转利益需求不断膨胀的原因有三：一是现行土地征用制度赋予了地方政府过大的利益空间；二是赋予了地方政府土地流转宏观决策的权力；三是土地流转市场经济主体的市场行为能力不足无法抑制地方政府对利益的不合理要求。因此，要使政府的职能得到彻底转换，除必须改革现行土地征用制度、培育市场主体的行为能力、加强监督外，必须加快司法独立的进程并将土地流转的宏观决策权赋予独立的立法机构。
（二）市场主体的培育和建立市场服务体系
无论是发展现代农业还是新农村建设，实践证明对广大农民而言，典型示范作用都是最有说服力的，也是现阶段推进土地规模经营的有效途径之一。因此我们应该从土地流转的配套政策、制度建设、中介服务、土地评估体系、监督管理机制、保障措施等方面进行深入探索和实践，形成一套操作性强、规范完善、保障有力、典型引路、高效推进的土地流转规模经营模式。
第一，扶植农村专业户和农村经济合作组织。扶植农村专业户和农村经济合作组织，必须依靠国家的力量提高农民素质，启动实施农业劳动者再教育工程，并将这一工作作为一项长期的基本工作加以贯彻落实。教育的主体内容以农业技术知识和市场经济知识为主，加快土地流转进程，就必须要让从土地上解放出来的农民从事二、三产业，但是他们往往面临着缺乏基本职业技能的窘境。因此，政府应积极组织、指导和引导，通过各种途径，利用各种力量，加强对这些农民的职业技能培训，并做好职业需求和职业技能方面信息的定期工作，以引导农民的学习。当这些农民掌握了一定的职业技能，能够长期安定于非农产业的时候，他们才会彻底离开土地，成为非农业人口，从而推动地区产业结构的调整和城镇化的发展。
第二，培育土地流转中介组织。培育较有规模的土地流转中介组织，一方面可以借助培育起来的土地流转中介组织对目前较为混乱的土地流转市场信息进行梳理，促进土地流转市场有效信息的流动，促进土地流转市场的完善与发展，另一方面可以为土地流转中介组织的进一步发展积累技术和经验，以促进土地流转中介组织自身的发展壮大，并填补当前土地流转市场主体构成上中介组织的空白。
第三，建立土地流转金融市场。为构建土地流转市场的金融机制，增加土地流转过程中的投资来源，必须尽快构建我国的土地流转金融市场，目前首要的任务是建立专门的农村土地金融机构，进行专门的土地流转资金运作，只有建立了这样的统一机构，才能保证土地流转市场上金融产品供给，土地金融市场才可能形成，市场利率才可能发挥作用。
（三）寻求土地流转新模式
近年来，有的地方在土地承包经营权流转中还催生出了一种新的土地承包经营权流转形式——土地信托制。我国可以根据现今的实际情况，加大土地信托制度的发展，而其中最关键的环节是完善信托机构。作为一个新生事物——农村土地信托，银行从前也未做过相关的业务，没有成熟的经验。因此，可以考虑设立一个专门从事土地承包经营权流转的中介组织充当受托人，这也是市场经济发展的必然要求。
（四）建立土地流转的监测预警机制
我国应该建立对土地流转后的用途进行管理和调控的机制，防止因为土地的流转导致耕地面积的减少。农户在土地流转后，由于经济效益的驱使，都不约而同地倾向于“非粮化”经营。尤其是农户与专业大户、专业合作社和企业之间的流转多数主要用于经营效益较高的经济作物、特色瓜果、花卉苗圃等。土地“非粮化”虽然能够取得眼前的经济效益，但从长远上看，必将严重影响我国的粮食安全。因此，在具体试行的过程中，应该要对土地转包方的农户进行相关的资格认证以及对他们经营活动的项目进行严格评估，这将使得农户在土地流转后获得科学合理的管理和指导。同时必须采取有力举措，保障国家粮食安全，避免土地“非农化”和土地“非粮化”等问题的进一步蔓延，在“不改变土地用途”的框架下促进流转和规模经营的土地朝着粮食生产的方向发展。因此，配套的相关规章制度的建设必须迎头赶上，规范土地流转，对土地流转后的用途进行管理和调控，从而有利于解决流转过程中所带来的一系列问题。
参考文献：
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