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计划生育处罚法条例范文1
一、制定行政处罚法的意义
近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市
行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚
权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：
（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。
由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。
（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。
由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。
（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。
行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。
（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。
传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。
有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。
我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。
二、行政处罚立法中的几个问题
（一）关于行政处罚的种类问题
行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押
、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。
至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。
（二）行政处罚种类的设定问题
行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。
我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。
除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。
（三）行政管理权与处罚权的关系
关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。
另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。
解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。
（四）法规竞合与一事不再罚原则
一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。
我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不
亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。
那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式
存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。
（五）行政处罚权的委托问题
行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。
（六）行政处罚程序问题
行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。
1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。
2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。
3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。
4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立
几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。
5.处罚决定的执行不力。现存问题是：（1）特定处罚，如警告、责令、吊销证照执行难缺乏有效措施；（2）有关部门协助义务不明确，协助不力；（3）申请法院执行的决定种类、数量过多，如责令罚、吊销证照罚、小额罚款等，法院难以执行；（4）个别执法部门力量薄弱，缺乏必要人身物质保障；（5）行政干预执行的情况增多。
对以上执行问题，建议立法采用新的执行方式和体制。如对特定处罚的执行，应确立处罚累进和转换制以及保全措施；明确各机关协助义务、重新划分法院与行政机关的执行范围；小额罚款及责令、吊销证照罚应由行政机关自己执行。充实个别执法机构；提供必要的物质保障，避免出现靠滥收费、乱罚款执行处罚或其他管理任务的混乱现象。
计划生育处罚法条例范文2
一些社会学著作提到村规民约中规定的或者村民自治组织施加的处罚，但对于处罚的实际运作尚缺少专门的实证研究。[2]本文试图通过对一个村庄25年来村民自治中处罚的实施情况的描述和分析，为相关研究提供一点素材。文章最后将从事实和规范两个角度，对村规民约所体现和应有的村庄治权进行简单讨论。
一调查对象和调查方法
被调查的村庄明堂是我家乡，位于浙江东部山区的天台县街头镇，地处两山夹峙的九遮溪谷。离集镇14公里，离县城42公里，有机械路与集镇相通。成年男性均姓“何”，自宋代始迁至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60户。村民普遍务耕，主要出息为竹、树、柴，80年代中期后外出打工经商渐成风气。抛去几个长年在外经商、家财百万计的个体户，2002年村民人均收入约为2000元。
在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年为明堂生产队；1984－2002年，与4公里外山上的雪上村（仅10余户人家）组成明堂行政村；2002年后，又与邻近的两个自然村，组成九遮行政村。1990年代后，当地逐渐以“九遮山风景旅游区”闻名全县，邻近数村以亚父庙建设为中心，以当地老人协会为骨干，合力修路，共同治安，联系密切。1999年，明堂村与邻近6个村庄共同组织了“九遮山景区治安管理委员会”。[4]
本文所称的村规民约，指当地村民在不同时期组织的具有自我管理职能的权威机构――主要为村“两委”及近年成立的“九遮山景区治安管理委员会”――制定的各种规约。集体财产的管理和分配、农村宅基地的安排方案等其他内容，因与本文无关，不予讨论。本文使用的“处罚”一词，具有特定含义，包括了在当地村民看来具有制裁性质的各种措施。以现代法律概念论，处罚是一种惩戒，不同于作为补偿的赔偿。但许多情况下，自治组织责令村民赔偿，在村民们看来，也是一种处罚。对于两者在规范意义上的区分，将在后面讨论。
之所以选择近25年为考察范围，一方面是由于更早时期的事迹已经湮没难寻；另一方面，在这四分之一世纪中，明堂村与许多村庄一样，已经经历了从到分田单干乃至今天外出打工、经商成风的巨大变化。
本文所述的具体事例主要来源于我父亲何元清、一位农村老干部的叙述，部分来源于本人亲身见闻，文中具体引用的村规民约都有文字记录。尽管何元清曾参与几乎所有处罚的制定和实施，并在其中起了重要作用，由于主要倚赖他一个人的回忆，难免有些片面和遗漏，甚至细节上的出入。自然，他更侧重他自己的经历。但是，他叙述的基本事实可以相信是可靠的。
“解剖麻雀”的方法尽管可以提供相对细致的情况，但对于万千复杂的中国农村而言，其全面性显然有欠缺。我猜想，在以下情况下，可能会呈现与明堂村很不相同的图景：一是村庄内人口众多而又构成复杂，势立分化乃至对立的；二是集体经济发达并为村民依赖的；三是城市近郊，村民利益独立，关系松散的等等。在上述情况下，需要另行调查研究。
二处罚依据及其制定
自治组织的处罚一般以事先制定并公布的村规民约（有时称“禁令”）为依据。通常，不会以没有事先公布的规约作为处罚的依据，哪怕被处罚行为是国家法律明确禁止的。但在个别情况下，对违反公认的道德准则、具有公共危害性的行为（如盗窃集体林木），即使没有村规民约规定，由村民自治组织给予处罚也并非不可思议。[5]
依照村民委员会组织法的规定，村规民约应当由村民大会制定。但该村历次制定的村规民约（包括禁令）从未提交村民大会讨论通过，习惯做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出动议，并事先拟好草稿，与会人员可能对草稿提一些补充、修改意见，讨论中一般争论不大。在当地，村干部的范围一般指村委会成员和村党支部成员，即“村两委”。有几次，还请下列人员（全部或部分）参加：党员、治保主任、调解主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记、人大代表、老人协会会长、村民代表等（这些人也属于广义上的“村干部”，有时戏称“小干部”）。这时，可以算是“两委扩大会议”了。从实际看，只要具有足够权威，“村两委”讨论决定就可以，邀不邀请其他人完全在于“村两委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委会、党支部由明堂和雪上两个自然村共同选举产生。但在内部事务管理上，明堂自然村几乎完全独立，尽管有时借用村委会、党支部名义。
除了本村干部独立制定的禁令，近年还出现了几个相邻村庄联合制定的“联防公约”。1999年5月30日制定的7村“联防公约”，在序言中声明“经七村两委及各村村民代表会议讨论通过”，但事实上并没有各村村民代表会议开会讨论。我看到的只是加盖7村村民委员会公章的打印件。“九遮山景区治安管理委员会”于1999年成立后，在维护治安和实施处罚中扮演了一个重要角色。2000年5月20日，九遮山景区治安管理委员会发出“通告”：“近日天气久晴干燥、河水干涸，本治安管理委员会重申：坚决执行上级有关指示和七村联合公约，对在景区内烧山、捕鱼的予以严厉打击，决不轻贷。望景区人民共同配合，及时举报。”通告盖有九遮山景区治安管理委员会公章，在管委会前还署上街头派出所，但没有盖章。
制定村规民约的另一个推动力来自政府。在搞所谓“综合治理”、“依法治理”、“新农村建设”等运动中，在抓计划生育工作中，乡镇政府或者县政府有关部门总是自上而下地要求制定和完善村规民约。有时，乡镇政府和有关部门还提供村规民约的范本供各村参考。例如，《明堂村计划生育处罚办法》就是根据镇政府的要求制定的。又如，天台县公安局在1994年印发该村的《治保会工作制度与规范》的小册子里，就有村规民约的范本，并注明“供参考，请结合实际情况修订”。值得注意的是，该范本中含有处罚的内容：“违者视其情节轻重、态度好坏，给予批评教育，或者经济处罚，直至移送上级有关部门依法处理。”1999年的7村“联防公约”，就是在派出所的直接参与下制定的。该联防公约序言也声明“在公安机关的支持下”制定。至于2000年九遮山景区治安管理委员会禁止烧山、捕鱼的通告，更是依仗了“上级指示”[6]和当地派出所的权威。
村规民约讨论通过后，用口头或书面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放电影、开社员大会（或村民会议）等场合口头宣布。我小时候，还见生产队长在村庄各个道地边走边喊某项禁令（如“样山禁止斫柴啦”），偶尔还停下来向某个没听清楚的社员解释一下。有件事特别能说明禁令公布方式的非正规：有一次，禁令制定后，待放电影时宣布，但到放电影那天，因村长（村委会主任）有事外出，禁令由村长老婆、一位泼悍的妇女代为宣布。尽管有人讥笑“其他村干部哪里去了？”，但没有人质疑禁令的有效性。近年来，电影不放了、村民会议也很少开了，村规民约更多靠书面方面公布。简单的，在村口挂一块木板，歪歪斜斜地写上“禁止挖笋，违者罚款”。那个“联防公约”、“通告”都是用大号字打印后张贴的；《明堂村违反计划生育处罚办法》是用油漆写在墙上，以郑重其事。最郑重的，可能数“联防公约”禁止捕鱼的规定，它被刻在石碑上，石碑树立在九遮景区入口处路边。[7]
当三年一届的村委会（1977－1984年期间为队委会）改选后，新上任的村委会（队委会）成员常常发动对原有禁令进行修改，或重新制定一个。这使得25年来，村规民约被多次制定、修改或重申。现在已说不清楚到底制定过几个村规民约。虽然村规民约从不明言其有效期限，但很难想象，新一届村委会会援引以前村委会的禁令实施处罚（除非连续两届村委会核心成员不变）。
三禁令的内容（应予处罚的情形、对象和形式）
事无穷而令有限，禁令只能针对常发的危害行为作简单的规定。从各种禁令的规定和实际处罚的情形看，给予处罚的主要有盗窃、赌博、斗殴、诽谤等治安问题。禁令也涉及违反计划生育、违章建房这两类乡镇工作中比较突出的问题，如《明堂村违反计划生育处罚办法》，对非法多胎生育规定了最高3000元的罚款。从实际执行看，处罚得最多的是盗窃，共20多起；赌博、斗殴、诽谤等都只有个别例子；至于违反计划生育和违章建房，村民自治组织实际从未处罚。被处罚的盗窃行为绝大部分是盗窃村民集体财产，盗窃个人财产（包括村民自留山、责任山上的竹笋树菜），发生的少，被处罚更罕见。盗窃集体财产又以盗窃集体所有的竹笋树柴为主。这与该村地处山区，竹笋树柴是当地主要财产和收入来源有关。90年代初一条禁令规定：“偷毛竹一株，罚20元，竹归原主；已卖，加20元。”
随着当地日益成为一个旅游景点，村民环保意识增强，近年开始出现了禁止捕鱼、烧山等保护自然环境有关的内容。1999年5月30日，7村制定“联防公约”，是我看到内容最为全面的一个禁令。全文照录如下：
“为加强社会治安，维护景区秩序，确保人民生命财产安全和保护景区的生态环境不受破坏，在公安机关的支持下，经七村两委及各村村民代表会议讨论通过，特制定本公约：
1、不论何人在景区寻衅滋事不听劝阻者，造成后果的除赔偿损失外，扭送公安机关处理。
2、进入景区应增强防火意识，严格野外用火，如用火不当，乱丢烟蒂、火柴头、放爆竹等引起山林火灾，根据情节轻重，责令赔偿损失，情节严重的送交公安机关或其它有关部门处理。
3、景区林木严格保护，如在景区内砍伐林木每株口径（在1.5米处）在10公分处以50－100元赔偿，口径在10公分以上处以100－500元赔偿。
4、不准在景区内损坏建筑物、财物、花草，违者视情节轻重处理。
5、景区内溪坑（自溪地桥至雪上村）不许毒鱼，违者处以环境污染赔偿500－1000元，对电鱼、网鱼及其他捕鱼（钓鱼除外）没收渔具，情节严重的处经济赔偿。
6、严禁赌博，不听劝阻者报公安机关处理。
7、七村联防可以协助各村对重大民事纠纷、山林纠纷共同协商处理，如处理不了按有关规定移交上级有关部门处理。
8、本公约经何村、溪地、遮山口、道蓬岩、桐桥、东江、明堂等七村联合制定，敬请广大村民及外来游客共同遵守执行为盼。“[8]
村规民约针对的处罚对象既有本村村民，也有邻村村民，甚至外乡镇的人。7村“联防公约”的内容，明确显示了这一点。邻镇一位医院院长的儿子，就曾因违禁捕鱼被罚款。相反，本村村民在外地“犯法”，本村并不过问。这一点体现了村规民约效力的“属地主义原则”。1980年的一起事例显示“属地主义原则”得到普遍尊重。邻近的祥和公社白泥坦生产队社员夏××盗伐明堂生产队林木，明堂队干部赴祥和公社，请求公社及白泥坦队干部协助处理。白泥坦队干部偏袒夏××，主张按该队规定处罚（该队处罚较低），但公社干部表示：“事情出在那边（指明堂），就按那边规定办。”事情按此获得解决。
运用最多的形式是罚款。罚放电影也曾是常用的处罚方式，即请公社（乡）电影队到村放电影，由被罚的人负担电影费。偶尔，被处罚的人还被责令在电影场上当众表示悔过。有一次处罚形式比较特别：有一处集体林木被成片盗伐，社员怀疑是生产队长暗中允诺别人砍伐以中饱私囊，该队长矢口否认，于是众人决定，买菜杀猪办酒席，全队每户派一人吃一顿，以后查明是谁干的就由谁负担酒席费用。结果是那位队长自食其果。总之，处罚的形式并不完全固定。但是25年来，没有发生过游街、拘禁一类限制人身自由的处罚。[9]
四处罚的实施
形式上，处罚通常由村“两委”研究决定，其他干部也可能被召集参与决定；九遮山景区治安管理委员会现在也成了一个处罚主体。乡镇政府官员（公社干部）对依照村规民约所作的处罚持支持态度。遇有村干部难以对付的情形，还可能下村亲自参与，或者把违反禁令的人传唤到乡镇政府做工作。1988年，明堂村发生多个村民偷伐集体所有的“样山”柴事件，乡干部驻村数天，参与调查处理，最后以“村两委”名义决定收缴盗伐的柴并罚款。在处罚涉及附近乡、村的村民时，如果证据确凿、处罚合乎情理，该乡、村干部也能提供协助。前述对白泥坦生产队夏××的处罚便是一例。有时，村民群众的舆论也是能起到推波助澜的作用。前述对那们生产队长的处罚方式，几乎是在一片起哄中决定的。
整个处罚决定的作出过程，形式上似乎是村民自治组织单方的举动，但有时更象是双方交涉的结果。偶尔也有弄得面红耳赤，喉大声粗，甚至手脚相向，但总得来说，是平和的、讲理的。1988年邻村一位“小青年”偷伐明堂村两株树。开头他矢口否认。当明堂村干部拿出他家的斧头，与他一起上山核对树桩上留下的砍痕后，他还抵赖，只承认偷了一株。何元清恼怒之下，煽了他一耳刮，厉声质问：“到底几株？”这位“小青年”才全部认债。最后，他自动送回了偷伐的树木，并按要求交了几百元现金作为罚款。另一个例子是，几个当地人在村边溪坑上夜里用鱼网捕鱼，被参与“联防公约”的道蓬岩村十几个“小后生”抓住，第二天在亚父庙“讲事”（这个词就很有讨价还价的味道），管委会几位主要干部参与。一名偷鱼者亲自开着摩托车把何元清（管委会常务副主任）接到亚父庙。最后的处理结果是，鱼网没收，罚款60元，但没有加收村干部的误工费。九遮山景区治安管理委员会收到的罚款（数目都不大），通常交给设在亚父庙里的当地老人协会。
处罚的实施具有很大灵活性。村干部除了要维护禁令的严肃性和自身权威，维护公共秩序，较多地考虑村民群众的舆论，照顾各方当事人的实际情况。村规民约对罚款数额有规定的，一般照章办事；没有规定的，临事而定。前述镇医院院长的儿子用电瓶捕鱼，罚了20元。这个数额虽有人情因素，倒也不算“法外开恩”。但即使有规定的，也可能临事而变，不拘规定。例如，1995年两位村民偷伐集体山上的柴，被卖掉的柴梗整整一拖拉机，念其及时坦白，又考虑到他们家境贫困，只罚了100元-这个数字还抵不上柴梗的价值。尽管这与法律规定的处罚标准相差甚远[10]，但在村干部看来，已经对他作过处罚了，已足够儆戒效尤，村民们也没有太多意见。另一方面，对盗伐林木之类行为，犯者本人拒不承认，罚款额中则可能还要加上村干部为此调查、处理的误工费。
处罚决定作出后，基本能够得到执行。对于本村村民，罚款大多是从年终分发的集体收入分成或者本人应得的其它款项中扣除。对于外村村民，则要求交纳现金。25年来，没有发生过强行扣押、变卖被处罚人财产以抵缴罚款的事。当然，碰到棘手事情，还得由政府机关出面。当地一所小学窗玻璃被砸，管委会认定是该村的何××所为，要求赔偿，何××拒不承认，还顶撞、辱骂管委会人员。有意思的是，当被惹怒的管委会人员何元清要扭送他去派出所时，他立刻说：“不用抓，我自己去。”他果然跟着去了。在派出所，他被关了两天，赔了100元。
五村民自治组织的处罚何以存在？
尽管我们可以从国家法律的角度，对村民自治组织处罚的合法性提出质疑，但是，目前农村比较普遍存在的这一现象，仍有现实的合理性和可能性。6年前，当我着手调查并撰写本文初稿时，我曾断言并猜测：“村民自治组织中的处罚，在维护明堂村社会秩序方面仍有一定作用，但其实施频率、合理性和有效性正在下降。是否会有一天，被处罚的村民因不服处罚而提讼，对处罚的合法性进行挑战？抑或在那一天之前，村民自治组织的处罚悄悄地消失？”但是，直到今天，我仍没有看出这种迹象。
确实，这25年来，明堂村变化很大。原先集体经济的存在，不但加强了村民对社区的依赖，而且使处罚的执行更加方便。80年代初，因地“”，以后又落实了自留山、责任山。集体经济组织基本瓦解，集体经济不再是村民收入主要来源，目前已近乎于零。[11]相应地，约在80年代中期以后，村民纷纷外出做工、经商，并有增无减。[12]对相当部分家庭来说，外出做工、经商的收入，成为家庭主要经济来源。这样，村民对集体的依赖性和集体对村民的控制大为减弱。对于一个长年在外谋生或者说只要愿意就可以长年在外谋生的村民，都更容易与村庄自治组织的处罚决定“作对”。在此情况下，对于拒不接受处罚的人，村民自治组织可能运用的手段非常有限，往往不得不由政府依法制裁。与此同时，几年内，当地村庄架设了电话线路，扩建了到集镇的公路，每天有几辆私人运营的小客车往返集镇，交通、通讯大为方便。可以设想，一旦发生治安案件，警察可以在半小时内赶到。但是，政府管理能力在技术上的加强并没有导致村民自治组织处罚的消失。近几年，九遮山景区治安管理委员会这个跨越村庄的自治组织，使一度减少的处罚重新在当地重新活跃起来。“联防公约”宣布后，管委会处罚了不下5起捕鱼事件。
原因可能在于，村民自治组织的处罚确实有助于维持当地的社会秩序。该村离集镇（镇政府、派出所、法庭所在地）有14公里之遥，距离导致政府管理力量在该村趋于相对薄弱，对治安案件、民间纠纷的调处有“远水不解近火”之感。而且，镇政府、法庭、派出所人员、精力有限，管辖事务繁多，对于一般盗窃、赌博、斗殴等案件往往无暇顾及。村民自治组织起到了填补政府管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府职能，减轻了政府负担。政府官员对村民自治组织的处罚持肯定和支持态度，有意识地把村民自治组织的调解、处罚作为维持社会秩序的“第一道防线”。针对当地的自治管理，镇领导、两任派出所所长都曾多次表示赞赏：“我们省心多了，平常去都不用去。”
村民自治组织的处罚之所在能够实施，政府的肯定和支持始终是一个重要因素。如前所述，政府在村规民约的制定和实施过程中，都显示了支持、鼓励的态度。这使得村规民约获得官方（注意，不等于法律）的认可，增加了权威性。九遮景区治安管理委员会设立后，街头派出所为支持其工作，还在当地的宗教活动中心亚父庙设立了“警务工作站”，还一度每月初一派人值班。县公安局领导曾莅临挂牌，当地电视台也予以报道。“街头派出所警务工作站”和“九遮景区治安管理委员会”两块牌子赫然并立，昭示着管委会的权威。政府的支持还表现在，当一个违法行为业经村民自治组织作过处罚，对政府而言纠纷已经解决，政府就不再处罚。这使得村民自治的处罚获得准官方的效力。如果一个违法村民拒不接受村自治组织的处罚，那么他可能受到政府依照法律作出的更为严厉的处罚。权衡利害，违法的村民自然更愿意受村里处罚了事。
依据村规民约的处罚能够被执行，还取决于村民群众乃至被处罚人本人对村庄公共权威的认同。明堂村在传统上是一个宗族，族长对于违犯族规的行为具有一定惩罚权（例如不许参加祭祀）。对非官府处罚的认同，也许积淀在村民的集体意识当中。随着宗族自治转换成村民自治，族长的惩罚权转换成村民自治组织的处罚权，也许在村民看来是一件自然的事。除了传统的强大惯性，现实的生活状态也减少了处罚实施中的对抗因素。在一个只有几十户人家，世代生活于此的熟人社会（即使常年外出打工，也割不断与村庄的联系），周围的舆论、自己的“面子”非常要紧。违犯大家认同的禁令，如果拒绝接受处罚，无疑会受到社会舆论的压力。尤其是，盗窃等不光彩的行为被发现后，被处罚人很少抵制（相对地，对于斗欧等民事纠纷当事人不肯轻易认错，不太怕受罚）。25年来，没有一个村民因对处罚不服而向政府申诉，或者到法院告状。何元清说，他多次“做恶人”，罚了人家，但除了个别，并没有积下仇怨，反而有个被处罚的人事后还表示钦佩。
村民自治组织的处罚能够得以实施，还取决于村主要干部的决心和技巧。当违反禁令或者其它应当处罚的事发生以后，是否给予处罚，村主要干部的权威和意志往往起决定作用。前述对两位参与赌博的村干部（一位副村长，一位党支部书记）的处罚，就是在村主要干部极力主持下作出的。如果村庄缺乏“强人”，或者主要干部不够强有力，就可能罚不了，甚至干脆听之任之，村规民约因此成为具文。这一点也导致村规民约缺乏连续性，完全可能人换政息。另一方面，村干部对处罚尺度和火候的掌握也是一个不容忽视的因素。明堂村历次处罚规定，从情形和幅度上，都在当地民众能够接受的范围，不象有些地方规定的那样极端，如“猪、羊在地里吃青，打死不赔偿”，“偷摘他人龙眼、荔枝一粒，罚款100元”，“违反计划生育，3年不给落户口、不给分田地”。即使根据“上级”布置，郑重其事写在墙上的“超生子女罚款3000元”云云，村干部们实际并不当回事。在具体实施处罚时，也是该硬则硬，该轻就轻，见好就收，免得自己也下不来台；实在处理不了就送交派出所，或者让当事人上法院解决。
国家法律的默认、当地政府的支持、社区“强人”的活跃，共同支持起明堂和邻近村庄村民自治的事业。在可预计的将来，村民自治组织实施处罚，还将在这些山村演出。
与之同时，实施处罚的情形和形式正在发生变化。首先，某些处罚从数量上趋于减少。前面曾指出，盗窃竹树曾是导致处罚的最主要违禁情形。随着社会开放，谋生手段多样化，村民经济收入提高，盗窃案件大幅度下降，处罚相应减少。统计明堂村25年来发生的总共20余起处罚，大部分是在70年代末到80年代初；进入90年代中期后，除了对违禁捕鱼的处罚，已多年没有发生。其次，有些处罚，象责令违犯禁令的人在电影场上当众表示悔过的处罚方式，在今天已不可思议。
六村规民约与村庄治权
下面分别讨论村规民约所体现的村庄治权，以及它在法律上的限度。
村规民约所体现的国家法律与村庄秩序的关系，是政治、社会学者一个关注的话题。张静教授曾从国家法与习惯法、国家政权建设与村庄管制秩序关系的视角，讨论了村规民约与村庄治权。她把各地乡规民约的实践理解为，“两个性质上非常相似的管制规范，竞争各自的管辖地位和范围，力图加强自己治权”。她认为，就常规事项而言，国家法律没有改变以习惯法为依据的地方管制秩序。[13]
在明堂村民自治组织的处罚中，我们确实看到村民自治组织所享有的村庄治权。说它是一种权力，主要体现在自治组织的处罚由村庄干部主导，而不是村庄干部与被处罚人平等商谈的结果。当一起事件发生，村庄干部不但是当事人，还是仲裁者，身肩二职。虽然实施的处罚以被处罚的村民和外村人接受告终，但不是每一个人对处罚都心服口服，而可能多少慑于村干部的权威。这种村庄治权具有相对的独立性。一方面，它相对独立于村民。在明堂村的经验中，虽然所制定的村规民约基本上体现村民愿望，但其制定程序上并非由村民会议讨论。村干部实施处罚，尽管他们不可能不考虑社情民意，但主要出于其主动性。另一方面，村庄治权也相对独立于国家法律和地方政府。村民自治组织的处罚权，本来不是来源于国家法律的授予，似乎与《村民委员会组织法》制定和修改没有多少关系。村干部对政府推销的不符合当地需要的文本，仍然可以虚以委蛇；而对符合自己胃口的法律、法规，乃至不清楚具体内容的“上级指示”，则实行“拿来主义”。是否移交给政府处理，村干部决定也有很大的自。政府对村庄干部已经解决的案件，通常予以默认，也不再施加处罚。
但另一方面，我们也不能夸大了村庄治权相对于国家政权的独立性，以及村庄管制秩序对国家法律秩序的抵制。虽然村民自治组织的处罚在明堂村源远流长，但没有形成清晰、牢固的习惯法，更没有村民自治组织专属、政府不能干预的权力领地。虽然政府提出的一些口号或推销的村规民约文本并没有被村民自治组织不折不扣地实施，但政府有时提出一些口号，并非执意要求村民自治组织去落实，很大意义上只是做宣传，甚至做样子。虽然政府会默认村民自治中某些不完全符合他意愿的行为，但政府并没有失去对全局的掌控。我们可以设想，那些违背政府意志的处罚很难实施，更无法长期存在。相反，正是一定程度的村民自治符合国家治理需要，政府才对村规民约的制定和执行予以支持。通过把村民自治组织的处罚有效地纳入其治理体系，政府省心却有力地维持着当地的秩序。至少在本文的视野内，我们没有看到国家政权建设与村庄管制秩序的明显冲突。相反，国家政权已经成功地伸入到明堂这个偏僻的山村，村民自治组织的处罚很大程度上成为国家治理的延伸。
虽然我们可以从历史传统、观念等多个角度解释村庄治权的存在，我更愿意强调它对基层政府、村庄干部乃至一般村民的现实好处。从根本上讲，一定范围的村庄治权对各方来说是互惠的。村民自治组织的处罚，在当地起到了凝聚社区团结和加强社区安定的作用，不但帮助了政府管理，甚至还能够为政府官员“贴金”。同时，地方精英们在积极参与当地治安管理、调处民间纠纷的过程中，获得了更高的威望和成就感，与地方政府的关系也变得更密切。与其他村庄相比，明堂以及九遮山诸村获得政府更多关注和支持。当明堂村准备推倒大部分房屋，重新规划时[14]，政府打破一村一年一张“屋基表”（建房申请表）的惯例，通过村干部给所有建房户统一办理了“屋基表”。
这种互惠有时也意味着资源的交换。政府不但对当地村干部移交的案件会更加重视，还可能节制自己的权力，把它保留给村民自治组织去处理。在几次乡镇干部主持的会议上，何元清批评了当地派出所把一些消磨时光的“小玩玩”也当赌博，罚款、没收甚至抓人[15]，并提出：“如果你们信得过我，让（治安管理委员会常务副主任），以后就不要上我们这里来了”。派出所果然就没有再来，虽然在别的地方还照样“抓赌”。另一方面，村干部也对大力支持他们的政府官员更加殷勤、更顺从，不但努力做政府的好帮手，在各种场合还替政府人员说好话。当县公安局来考评当地派出所的工作，何元清由衷地赞扬了那位所长。互惠和交换，决定了村庄治权和国家政权的限度。
最后回到我的老本行，从规范的层面讨论村庄治权，即村规民约在法律上具有什么效力？或者说，国家法律对村庄治权应该尊重到什么程度？我们不妨从这样一个角度设想：如果村民拒不接受村民自治组织的处罚，村委会向法院，法院是否应当依据村规民约作出处罚判决？或者，村民接受了自治组织的处罚后又反悔，向法院，法院是否应当维持？村民接受了自治组织的处罚后，政府是否可以再依据国家法律处罚，或者村民受到政府依据国家法律的处罚后，村民自治组织是否还可以再作处罚？这个难题在明堂村还没有凸现，但在其它一些地方已确确实实地出现。[16]国家法律和村规民约有可能在此遭遇正面冲突，而我们将不得不从国家法律的角度审视村规民约。
《村民委员会组织法》规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容”。但何谓抵触法律、何谓侵犯权利，并不都是明确的。我们也许都会同意，根据村规民约将一个虐待公婆的妇女抓起来游村（记得电影《被告山杠爷》？），是侵犯“人身权利”；剥夺一个村民的选举和被选举资格，是侵犯“民利”；无端收回承包田乃至剥夺一个村民的村民资格，是侵犯“合法财产权利”；因此都不行。但是否对盗窃、赌博罚款100元就必定侵犯其合法财产权利，责令一个人在村民会议上当众检讨就必定侵犯人身权利，也一概不行呢？该法条文是否能容许另一种解释呢？
有人根据《行政处罚法》的14条关于“（除法律、法规和规章之外的）其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定，认为村规民约一律不得设定处罚。从实践后果看，这种观点无疑将对村庄治权构成严重限制。它的立论依据也是不足的。从《行政处罚法》立法精神上，该法要解决行政机关滥施处罚的问题，而不涉及村民自治组织的处罚。赞成村民自治处罚的人可以争辩，后者根本就不算“行政处罚”，因此不属该法调整范围。何况，象本文中说的处罚，实际上很多只是赔偿。恐怕还得具体问题具体分析。
讨论到此，我们也许应当对在村民观念中――以及在本文前面的叙述中――被搅和在一起的赔偿与处罚，作一下区分。如果在实质上（而不拘泥于文字）构成赔偿，具体适用仍应遵循赔偿法律制度。尽管村规民约设定的赔偿事项和赔偿标准可能构成当事人双方协商的基准；但在诉讼过程中，村规民约仅具有参考意义，法院不能直接根据村规民约判决。如果双方当事人自愿接受，应视为已经达成协议，当事人原则上不能反悔；有赔偿义务的村民不履行协议，权利人（这与前面所述的村民自治组织可能有区别）可以向法院，请求其履行。但当事人如果能够证明其接受赔偿决定，是受胁迫、欺诈、重大误解，或者该决定显失公平，法院可以撤销或酌情变更。[17]赔偿作为一项民事责任，它也不影响国家有关部门依据法律作出的行政处罚，乃至刑事追诉。
对于前述赔偿法律制度，法律学者可能没有争议。麻烦在于那些真正的处罚，甚至赔偿与处罚在法律上的区分。下面我将尝试对村民自治组织处罚（区别于赔偿）的有效性提出几点意见。
我赞同，村规民约设定的处罚，原则上没有法律约束力，更不能据此对村民实施强制执行。当事人拒不接受处罚，法院不能根据村民自治组织的做出处罚判决，哪怕这个村规民约是村民依法定程序制定的。当事人同意接受处罚决定后又反悔的，拒绝履行，村民自治组织也不能要求法院判决其履行该处罚决定。但如果被处罚人自愿接受处罚并履行后，又反悔的，法院对被处罚人一般也不予支持。作为例外，如果当事人能够证明该处罚存在胁迫、欺诈等可撤销的理由，可以撤销。如果村民自治组织的处罚显失公平，或者在接受村民自治组织的处罚后，又受到行政或者刑事处罚，法院可以判决酌情变更村民自治组织的处罚（例如退回部分罚款）。
由于篇幅所限，本文没有对上述观点展开论证。我可以总结一下基本思路：我否定村规民约作为处罚依据的效力，但又试图在各方当事人自愿的前提下，为村民自治组织的处罚保留一定空间，容许其继续存在。同时，通过法院的裁量权，保证其结果不违背基本公平准则。
上文多次提到法院。在一定范围内，它也适用于乡镇政府。《村民委员会组织法》显然把村规民约的监督职能交给乡镇政府。[18]但我要强调的正是，应当让法院扮演村庄治理纠纷的仲裁者角色，而不是单纯寄希望与村庄治理有多种瓜葛的地方政府。
另外，读者可能觉察到，如果接受上文的观点，村规民约的制定程序和处罚决定的作出程序[19]，并不重要，甚至可有可无。这一结论也超出我的预想，但有其道理，因为我把处罚的合法性建立在自愿和合意的基础上，我主张的是处罚行为的有效性，而不是村规民约本身的有效性。同时，也要申明，这一结论只适用于本文分析的处罚。我们讨论的是村民自治组织作为公共秩序维护者的管理权，而没有涉及它作为财产所有权人的管理和分配。对于村民委员会分配、处理集体财产等行为，必须依照法定程序进行。
上述观点，在本文调查的明堂村，基本上圆通无碍。它不但与前面叙述的情况大致吻合，也得到何元清的认同。交谈中，何元清坚持认为村民自治组织应当有权处罚，但他满足于政府实际上的支持，而不要求那种法律上的约束力。就全国来说，我有条件承认村民自治组织处罚的观点，还不一定能够被一些地方和一些学者接受。批评可能来自左右两个方面。一种意见是，应当在一定限度内承认村规民约设定处罚的法律效力，另一种意见则彻底否定处罚。除了强调村民自治处罚的现实需要外，前一种意见的理由是，村规民约本身可以被视为一个契约，违背村规民约就是违背契约。对此我可以提出一个反对意见。在现有的村民自治框架内，它的成员资格是封闭的，它的进入和退出基本上不是个人选择的结果。因此它不同于一般的社团。依多数人意见制定的村规民约不能代表所有成员的同意，更不能代表本村村民以外人的同意。这就很难说达成了契约。后一种意见或许更有道理。作为国家法，它毕竟是一元的、刚性的，但它只是一条最后的底线、一个备而不用的武器。村规民约的有效性，以及据之作出的处罚的有效性，来自于它在实践中能够被各方认同。即使国家法律不承认村规民约设定处罚的有效性，被处罚的村民仍然可能接受处罚，依据村规民约的处罚仍然可能在各地实践。而我所试图构设的国家法的界限，产生的问题可能多于解决的问题。
也许我的主张是一个蹩脚的方案，但它面对的无疑是一个真实的问题。
注释：
1、1987年《村民委员会组织法（试行）》第16条：“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。”1998年《村民委员会组织法》第20条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。”
2、现有的研究可参见，民政部基层政权司（编）《中华人民共和国村民委员会有关法规、文件及规章制度选编》，社会出版社1995年；张厚安、徐勇、项继权等《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，华中师范大学出版社2000年，关于被调查各村的实践；张静《乡规民约体现的村庄治权》，《北大法律评论》第2卷第1辑，后收入张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年，87－131页。
3、该庙距明堂村1.5公里，历史久远，香火不断。庙中供奉的亚父，相传为楚汉相争时期项羽亚父范增的化身。
4、该管委会由当地派出所发文成立。派出所给九遮山景区各村下发的通知称，“九遮山景区治安管理委员会是由七村自愿组成的村民组织，在街头派出所指导下开展各项工作。”管委会由主任（由街头派出所一位民警担任）、常务副主任（由当地村民何元清担任）、副主任7名（每村一名，原则上由各村村委会主任担任），委员18人组成，下设调解、治安、勤务三个组，每组有一名组长，成员若干。管委会设在当地宗教活动中心亚父庙。
5、1993年的一个例子很特别：村干部们制定了禁赌令，准备在村里放电影时宣布。就在放映电影的当天晚上，电影开场前，两位参与制定禁赌令的村干部伙同他人赌博。发现后，村“两委”决定按禁赌令对这两位干部实施处罚；两人提出异议说，禁赌令当时尚未宣布，不能“作算”。但村“两委”多数人以“（禁赌令）虽然还没有宣布，赌博总是不对的，而且，（禁赌令）你们晓得的”为理由，坚持作了处罚。这个例子是何元清1997年说的。6年后，当我再次问起这起事，他已经记不清楚了。
6、2年后，当我问到“上级指示”的具体内容，何元清说县旅游管理委员会的人曾跟他们讲过省里有个“16字方针”，但具体内容他已经不记得了，尽管他对自己当年亲手拟写的禁令内容还记得一字不拉。这让我感觉，所谓“上级指示”，不过是拉大旗作虎皮。
7、石碑上刻：“根据省景管16字方针，九遮山溪坑南至雪上北至溪地桥头，禁止以任何方式捕鱼（钓鱼除外），违者罚款。九遮山景区管理委员会”。
8、值得注意的是，联防公约通篇使用“赔偿”而不是“罚款”的字眼。何元清解释说，我曾跟他谈起，村民自治组织不能罚款，只能要求赔偿。由于受“读法律的儿子”影响，在讨论制定联防公约时，他提出不写“罚款”只写“赔偿”，得到大家一致同意。但在其它场合，“罚款”与“赔偿”仍然没有严格区分。
9、在70年代末或80年代初，我曾见过对一个外地流窜进村的小偷动用“私刑”：众人把抓获的小偷拖到集体屋，用麻袋套在他头上，肆意拳打脚踢，连个别妇女也凑上去打一顿。当然，这种方法对附近村庄的熟人是不会用的。
10、依照当时的《刑法》第151条，结合最高法院的司法解释，其行为已构成盗窃罪，应处5年以下有期徒刑、拘役或管制。
11、1996年，除村干部，一般村民从集体领到的款项只有10元（两次会议的误工费）。
12、1996年，长年外出做工、经商的村民达57人，占了全村人口1/4；其中43人到外省、市，并且几乎全是青壮年。以后几年中，这个数字有增无减，以致我春节回家遇到“小青年”，开口第一句话常常是“今年出去了吗？”
13、参见前引张静《乡规民约体现的村庄治权》。
14、由于明堂村地（屋基）少人多，屋基难以落实，有50多年几乎没有新盖什么房子。多数村民要求盖房。1996年重新规划后，不到两年时间，全部旧房拆除，盖起新房。
15、《浙江省禁止赌博条例》（1991年）把赌博定义为“以营利为目的、以财物作注计输赢”的行为。实践中，有的公安机关不论下注多少都算赌博。何元清给我讲了发生在本村的几个极端例子：有2角钱一局的赌注也算赌博，人还被抓走；在一个结婚喜宴上，有客人旁观他人打麻将，身上的300元钱被当作赌资没收。他说，在明堂村，这几年没有真正算得上赌博的。
16、在一起案件中，河南省淅川县法院判决，某村委会主持、全体组干部参加制订的村规民约中，“猪、羊在地里吃青，打死不赔偿”的规定，与我国民法规定相悖，不予采用。参见《朱伯珍诉险峰村村民委员会以执行村规民约为理由打死其饲养的猪赔偿案》，火焰山法律网/lawv2/5/190-7.html.另一村委会制定的村规民约规定：“凡偷摘他人龙眼、荔枝一粒，罚款100元。”解答咨询的律师确信，这样的规定是违法的。参见《这样的村规民约合法吗？》，《茂名晚报》2001年9月1日，/mmrb20010902/wb2.htm.
对村规民约效力的讨论，参见张文中《试论乡规民约的性质与效力》，《甘肃政法学院学报》1994年第3期；彭正鹏、吕立九《村规民约不能悖法》，《中国民政》1994第9期；汪俊英《农村基层“准法律”-“村规民约”》，《法学杂志》1998年第4期；祝隽超《村规民约不得违背法律》，《中国民政》1998年第8期；刘彤《河南村规民约运行中存在的问题及其对策》，《河南省政法管理干部学院学报》1999年第4期。
17、相关法律可参考《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，法释（2002）29号。尽管该司法解释只适用于“经人民调解委员会调解”达成的协议，但其精神仍适用于双方当事人之间的协议。
