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指导意见和实施意见的区别范文1
关键词:地理学科；新高考；学考；选考；改进
一、为什么改进
1.新高考的需要2014年9月，随着《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》正式，浙江作为试点省市之一，出台了《深化高等学校考试招生综合改革实施方案》，这关系到在新高考模式下如何学以及如何教的问题。教师对教学目标定位不清楚，会导致教学设计过偏、过难、过深，而且仍采用陈旧的教学方法，忽视学生的主体地位，使学生的地理学习出现困难，教学出现低效甚至负效的情形。2.学生的差异面对高考改革的冲击，不仅学情发生了变化，而且学生的来源也呈现出多样化特征。在这种形势下，不同的班级类型，学习节奏不一样，课程也不能一视同仁，这不仅关系到教师如何把握教学起点，因材施教，而且也对教师的专业素质提出了更高的要求。3.考生遭遇问题根据近两年浙江学考（选考）4份真题卷的学生答题情况，选择题反映出学生对学考和选考的难度难以把握，特别是最后一组选择题常常让考生望而却步；而综合题（加试题）反映的问题主要是考生对区域认知有偏差，审题析题能力弱，与以往的高考综合题相比，现行的综合题几个设问之间跳跃性强，需要考生有较强的综合思维能力。
二、改进什么
1.课程资源的选择从地理视角、地理观念选择课程资源，能拓宽视野而不拘泥于课堂，能注重实践而不局限于课本。例如时事热点是地理命题的活水源泉，要让学生从地理的视角对时事热点材料展开分析讨论，因为这些政策、现象和事件都可以成为地理命题的显性或隐性题材，学生要能够运用地理原理分析原因、提出建议、阐述影响。通过分析近两年4份浙江选考卷发现，“十三五”产业发展方向、城镇化、人口老龄化、微商、“互联网+”等热点话题都成为我们地理考题的背景材料。除了地理的必修教材和选修教材，社会实践活动、研究性学习、微课，甚至是跨学科的知识，都可以开发为地理课程资源，不但能激发学生学习地理的兴趣，而且能成为传统课程的有效补充，提高地理学习效率。2.课型的选择新高考模式下地理课迎来了改革的春天，只要适合学生的，尊重学生选择的，都是好课。教师要根据学情，困材施教，对知识点大胆取舍，充分体现学生主体地位，使学生真正成为课堂的主人。针对侧文侧理班，实施不同的课堂教学模式。侧文班的学生，形象思维较好，但逻辑思维、抽象思维不如侧理班学生，因此在地理教学中应以自然地理为突破口，注重地理原理和地理规律的演绎过程，研究适合文科班的理性课堂。例如对地球运动的这部分知识，可采用动画视频的直观教学，有利于学生从感性认识上升到理性认识。而侧理班则需要以人文地理为突破点，注重知识点的有序归纳，研究适合理科班的人文课堂。例如在教师的引导下，让学生通过概念图、思维导图等形式对地理知识进行有效归纳，并大声“说”出来，不但能明晰学生的地理思维过程，而且有利于提高学生的语言组织和表达能力。新高考模式下高中地理教学的改进蒋亚琴（浙江省春晖中学，浙江绍兴，312353）
三、如何改进
1.立足指导意见
与2012版《浙江省普通高中地理教学指导意见》相比，2014版的学科指导意见在教学课时、教学内容、教学要求及目标等方面作了相应的调整。必修部分课时内容减少，原91课时调整为84课时，而机动课时增加，教材的教学内容发生变化，例如必修I第二章第二节“六大板块分布示意图”中把阿拉伯半岛从印度洋板块分离出去，成为一个独立的小板块；必修III第二章第四节我国东部、中部、西部三大经济地带调整为我国东部、东北部、中部、西部四大地区；必修III第二章第六节作为选学内容，不作考试要求，已经略去等。教学要求也发生了相应变化，根据《浙江省普通高中地理教学指导意见》，教学要求分为基本要求与发展要求，基本要求是学考要求，教学内容为必修模块；发展要求是加试部分，针对高考要求，教学内容为必修模块+限定选修模块（《自然灾害与防治》、《环境保护》）[1]。只有与时俱进，紧扣教学指导意见，才能有的放矢，提高地理学考（选考）学习的有效性。
2.研读教材
（1）重视教材的活动题根据教学内容和要求的变化，新高考背景下的地理选考非常强调活动教学的重要性。活动教学能够弥补学生个体经验的不足，丰富学生的生活体验，激发学生的探究欲望，引发学生的高度参与，提高学生运用地理知识解决实际问题的能力。例如2016年4月份选考卷的第28题第（2）小题：“甲区域农业生产由粗放的放牧业向蔬菜、水果、乳酪为主体的方向转变，说明其农业区位条件发生了哪些变化？”这小题完全来源于必修三第二章52页活动题“加利福尼亚农业生产方式的变化给了我们什么启示”，故平时教学中我们要重视对教材活动题的开发，能直接应用或迁移应用，用“教材”教，而不是教“教材”。（2）整合必修教材和选修教材有效整合必修教材和选修教材，不但能够使地理知识有序化、系统化，也有利于培养学生的综合思维，增强学生的学科素养。根据《浙江省普通高中地理教学指导意见》（2014版），选修模块《自然灾害》从人地关系不协调的角度学习地理知识，而《地理1》第四章“自然环境对人类活动的影响”第四节已涉及某种自然灾害的案例。故本模块与自然地理各要素联系紧密，其拓展加深主要表现在自然灾害的区域分布、自然灾害与人类活动和自然环境的关系。因此，本模块的学习必须基于必修课程《地理1》各单元的学习，整合自然地理环境各个圈层（岩石圈、大气圈、水圈等），进行适当的迁移和拓展。
3.研究真题
通过收集浙江省选考真题卷及最近浙江省各市模拟选考卷，分析试卷特点，发现学生问题，整理出各类题目的答题规范和学生书面表述问题如下。（1）影响类、措施类，可用动宾短语结构如2015年10月浙江选考第29题第（3）小题“该农业生产基地在土地资源保护方面应采取哪些主要措施？”参考答案为“植树种草，防沙治沙；因地制宜，发展农林牧业生产；合理灌溉，防治土壤盐碱化；严禁非法占用耕地，土地整理，增加农用土地面积”。（2）区位类、条件类、原因类，可用主谓短语结构例如2016年4月浙江选考第29题第（3）小题“分析贵州省将易地搬迁作为脱贫途径的主要原因”，参考答案“人均耕地少；土壤贫瘠；地表水缺乏；交通运输不便等”。（3）整理易混淆概念问题和表述不规范问题根据学生答题情况，整理各类概念性问题，如考生对试题中出现的产业链中上游企业和下游企业、农业类型和农业地域类型、工业结构和工业类型、水源与水资源、资源与能源、有机质与有机物等易混概念理解不清，需要教师在平时的教学过程中注重基础概念的辨析。把握地理基本概念，建立概念群体系，既要了解它们的内涵，还要理解它们之间的区别和联系。再如表述不规范问题，表现为①错误化，如“径流”写成“泾流”，“补给”写成“补集”；②随意化，如“水源补给”写成“水源补充”，“东部季风区”写成“东部季风气候区”；③绝对化，如“缓解能源短缺”写成“解决能源短缺”等。因此，平时教师的语言表述要严谨准确，不能口语随意化，须运用专业术语表达地理知识。“其身正，不令则行；其身不正，虽令不从。”教师只有具备良好的专业素养，才能影响学生，教会学生正确表达。
参考文献
指导意见和实施意见的区别范文2
一、淡化基本药物目录内产品
未来随着新医改推行，国家将强力扶持社区第四终端（社区卫生中心和社区卫生中心）的医药市场，因此短期内总体趋势是社区医药市场越来越强大，社区药店市场越来越弱小；但如果医药分开能在我国强力推广，医药分开的步伐加快，医保定点药店放开，则药店市场就会逐步好于社区医药市场。但目前对于零售药店来说新医改的确是利空。
基本药物目录内的基本药物数量少了，对药店的冲击也就没有那么大了。同时新医改方案中，强调连锁药店必须配备和销售基本药物目录内的产品。《关于建立国家基本药物制度的实施意见》则中规定：“实行基本药物制度的县(市、区)，政府举办的基层医疗卫生机构配备使用的基本药物实行零差率销售。各地要按国家规定落实相关政府补助政策。”从这点看，连锁药店由于没有政府补贴，不能零差率销售，没有价格竞争力，因此销售将无法和社区卫生中心和社区卫生站等政府举办的医疗机构竞争。因此药店应该弱化这部分产品的销售，笔者预测基本药物目录内产品在药店销售也的确慢慢不再是主流。其销售量必将慢慢减少。
二、以商品名配备这些基本药物目录内产品营销
在《关于建立国家基本药物制度的实施意见》：规定“制定零售指导价格要加强成本调查审核和招标价格及配送费用的监测，在保质生产企业合理盈利的基础上，压缩不合理营销费用。基本药物零售指导价格原则上按药品通用名称制定公布，不区分具体生产经营企业。”这条规定就是说，药店可以只卖有商品名、有品牌的同类产品，以区别于社区卫生部门销售的其他产品。
三、勇敢的和社区卫生部门以负毛利竞争
我们知道，连锁药店前阶段为了争取客源时，常常是负毛利竞争或者平进平出，这就相当于零差率。由于目录内产品数量不多，而我们药店销售的产品最少都有2000种，我们完全可以在不同阶段，拿应时产品来打特价，和社区卫生中心竞争，让消费者感到即使你零差率，还是我药店便易。当然如果政策不允许打特价则可以买赠活动来实施消费者价值让渡，即通过1:1配置相关或者不相关的赠品，让你销售的基本药物目录内产品价格实质上低于社区卫生中心或者给消费者带来的价值较大，从而和社区卫生中心差异化。
四、差异化品类购进和减少基本药物目录内产品的库存
由于基本药物目录内产品是以通用名进入的，而且要招标采购，同时社区卫生中心产品销售同样也需要做些医生医院的工作，因此中标的价格也不会太低，这是连锁药店应该马上找到价格更低的另外一个厂家的完全相同的产品来销售。这样既不违反国家规定，也和社区行程差异化。
还有基本药物在连锁药店必须配备销售只是规定，但配备多少、销售多少则并没有明确，因此可以减少库存，经常断货的方法减少销售。当然对于消费者需求量很大的品种，也不能常断货，起码可以减少库存。
另外社区药店可以配备高端产品，以社区高发病患者为依据，配备齐全一些社区高发的慢性病、常见病用药，但是档次高于社区卫生中心，打出要健康还是要免费的口号，就可以和社区 卫生中心（站）竞争。比如胃动力药基本用药目录只有奥美拉唑，就是说此类药如果消费者想报销，只能选择奥美拉唑，而药店则可以配备销售“雷贝拉唑，兰索拉唑等”胃动力升级换代药品，争取一些对健康需求强于对低价免费需求的消费者。
五、托管社区卫生中心或者社区卫生服务站
研究国家医改政策，新医改强调了探索多种途径的医药分开途径，其中的一个探索就是被零售药店或者医药公司托管。因此零售药店应该积极行动起来，主动进行政府公关，应该对一些新建的社区卫生中心（站）积极寻求托管，给政府排忧解难。一旦托管成功，基本药物目录内品种即使不赚钱，也可赚取人气和赚取政府补贴。
六、多元化增加非药品的销售占比
社区卫生机构不能销售非药品，而零售药店是没有限制的，因此保健品、康复用品、中小型家用医疗器械、药妆品、食品以及日常快消品等都可以大力引进，并且形成品类特色。比如完全可以学习“品类杀手”型快消品卖场，建立社区“糖尿病”、“高血压”“骨质增生”产品特色店，打造这几个类型疾病治疗保健用的齐全品类，形成比社区卫生中心还好的特色药店。
七、打造服务优势和社区卫生中心竞争
指导意见和实施意见的区别范文3
关键词：新型社会养老保险、海城市王石镇、新农保
为逐步建立和完善新型农村社会养老保险制度，促进农村社会保障事业全面发展，根据《辽宁省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（辽政发【2009】31号）的要求，在海城市开展新型农村社会养老保险工作。对海城市行政区域内年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。
为了保障农村老年居民基本生活，新农保采取建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的制度，把个人账户与社会统筹相结合，做到与社会救助、土地保障、家庭养老等其他社会保障政策措施相配套。新农保启动时间为2011年7月1日。
新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。现行农村社会养老保险采取的是“以个人缴费为主、以集体补助为辅、政策适当倾斜”的方式。相对于以前各地开展的农村养老保险而言，现行的保险方式被称为新农保。
“新农保”与“老农保”的区别
第一，老农保是以自己收费为主，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。
第二，不同于老农保，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式，主要建立农民个人账户的模式。新农保在支付结构上分两部分：一部分是基础养老金，另一部分是个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。
国务院于2009年的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，现在一般被称为“新农保”；相应的则把民政部于1992年印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》通称为“老农保”或“旧农保”。目前我国正处于由老农保向新农保的转型过程之中，老农保与新农保在一个时期内会同时并存。两种政策的设计存在诸多差别，具体内容如下表所示：
老农保
新农保
政策依据
1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》
2009年国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》
参保范围
非城镇人口、不由国家供应商品粮的农村人口
年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民
筹资模式
以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，个人月缴费标准设2-20元十个档次供选择。国家及地方财政没有投入
由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，缴费标准目前设一年100、200、300、400、500元五个档次，农民自愿选择、自主缴费；政府对基础养老金标准给予全额补助，地方政府对参保人缴费给予适当补贴
待遇领取条件
参保人年满60周岁
年满60周岁、未按月享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍老年人，可按月领取养老金
待遇标准
按参保人缴费标准、年限，确定支付标准
由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，支付终身。基础养老金最低标准由国家确定并承担，目前为55月/月，地方政府可提高基础养老金标准，提高部分由地方政府支出；个人账户养老金标准为个人账户却不储存额除以139
死亡待遇
投保人领取养老金不足10年身亡的，保证期内的养老保险金余额可以继承，无法定继承人或指定受益人者，按农保管理机构的有关规定支付丧葬费用
参保人死亡，个人账户中资金余额，除政府补贴外包括个人缴费、集体补助资金，可以依法继承。
调整机制
无
国家根据经济发展和物价变动等情况适时调整基础养老金水平
新农保和老农保相比较，呈现四个新特点：一是保障水平大幅提高。老农保以个人缴费为主，月缴费标准比较低，而新农保由政府财给予补贴，基础养老金最低标准有国家确定并承担，因而待遇水平大为提高。二是筹资模式不同，老农保以个人缴纳为主,集体补助为辅，国家及地方财政没有投入，是一种自我积累的模式。新农保由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，实行个人账户和社会统筹相结合，是一种统帐结合模式。三是养老金结构不同。老农保按参保人缴费标准、年限，确定支付标准。新农保由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。四是各级政府的责任不同。政府对于老农保没有进行财政投入，而在新农保中，政府对基础养老金标准给予全额补助。
完善和加强农村社会保险体制必须从农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，以农村社会保障服务网络建设相配套，社会基本保障与家庭保障、集体或企业补充保险相结合采取得力措施，加快建设步伐，不断提高其社会化程度，争取到2015年各项农村社会保障实现与城市的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
参考文献
1. 郑功成：《社会保障学》，中国劳动社会保障出版社2008版。
指导意见和实施意见的区别范文4
关键词：企业；内部控制；审计
中图分类号：F275 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0129-02
企业内部控制审计主要是指通过对企业的内控制度进行审查和分析评价，从而对企业内部的控制有效与否给出判定。近年来，随着社会的发展和经济全球化进程的不断加快，在日渐激烈的市场竞争形势下，企业将面临更多、更大的风险，因此加强其内部控制审计势在必行。一、企业内部控制审计的意义
（一）理论意义
内部控制审计制度作为现代企业管理制度的一项重要内容，其产生具有一定的社会必然性，是经济发展的产物，适应了社会和企事业单位自身发展的需要，既可以对内强化企业管理过程，又可以对外承担一定的社会责任。对内部控制进行审计，有利于全面了解企业的内部控制的有效性，便于直接了解企业的经营状况。当前我国内部控制制度在管理方法和措施上还存在着一定的缺陷和不足，完善内部控制制度体系建设成为企业面临的又一难题。内部控制审计是对内部控制制度有效性进行审计，可以被称为内部控制的控制，是对内部控制的再次审计，将有利于从制度上约束企业的内部控制，也将进一步完善我国企业内部控制制度体系。
（二）实践意义
企业内部控制审计是内部监督和控制的关键环节，可以协助组织辨别及评估重大风险的披露，有利于改善风险管理，防范企业风险，减少漏洞，也将有利于企业内部控制体系的进一步完善，并最终提高企业或组织的内部管理水平。内部审计有利于评价和改进组织的风险管理、控制和治理体系，但要完成该使命，内部审计人员则需要充分了解企业或组织的内部控制制度。注册会计师在对企业进行审计时，往往要根据企业的内部控制体制来确定审计的范围、审计的重点以及审计中所需要采用的方法，具体在于观察企业内部控制体制是否健全和内部控制的有效性程度。而内部控制制度系统的健全和有效程度是确定审计范围、重点和所用方法的重要依据。如果某企业的内部控制较好，则该企业所提供的资料就会比较可信，审计人员也就不需要进行全面而详细的检查了，可以把精力放到如何提高组织的效益上；如果企业的内部控制不完善或者没有很好地得到执行，则审计人员需要进行详细和全面的检查，这不仅浪费大量的人力、物力和时间，而且不能够将精力集中于提高组织的效益上。
二、我国企业内部控制审计存在的问题
2011年10月11日，中国注册会计师协会印发了《企业内部控制审计指引实施意见》，为我国注册会计师内部控制审计提出了更具体、明确的指引，为深化财务报告内部控制审计在我国的研究发展奠定了坚实的制度基础。但面对纷繁复杂的经济技术环境的发展变化，我国内部控制审计还存在一些缺陷和不足。
（一）内部控制审计制度的法律层次相对较低
我国关于内部控制审计的制度主要有《审核指导意见》、《征求意见稿》、《基本规范》和《审计指引》。虽然有这么多内部控制审计制度，但是所有这些制度的法律层次较美国SOX法案明显偏低，不具备足够强大的威慑力和影响力，原则性意见和指导性规则较多，但可操作性不强。并且通过《内部控制审计指引》与《中国注册会计师审计准则》关于注册会计师出具审计意见的形式对比分析看出，均是四个形式：标准型，带强调事项段的无保留意见，否定意见以及无法表示意见的报告形式。这也使注册会计师在执行内部控制审计业务时，容易将其与财务报告审计中内部控制审计相混淆，无法正确区分两者.无法保证内部控制审计的真实意义，确保内部控制的有效性。
（二）内部控制审计范围、目标、程序不够明确
首先，内部控制审计的范围直接决定着审计的质量、成本和责任，决定着审计的可行性。为了遏制内部控制的各种可能的外部性，为财务报表使用者提供尽可能多的附加信息，促进被审计单位全面加强内部控制建设，内部控制审计应当以整个内部控制为审计范围。但是，由于内部控制是一个内容广泛的概念，至今没有一个明确的边界。其次，内部控制审计目标不是很明确。内部控制审计目标决定着审计的范围、审计程序的选择与运用、审计意见的表达、审计质量的衡量和审计责任的界定。目前相关审计准则尚未对内部控制审计的目标做出明确规定。最后，内部控制审计程序不明确。为了确保内部控制审计能够为内部控制自我评估报告的真实性和合法性提供合理保证，相关审计准则必须明确内部控制审计应当实施的审计程序，否则内部控制审计质量就无法保证。但是，由于内部控制审计实施时间不长，加之与财务报告相关的内部控制的概念尚未得到清晰的厘定，尽管国外内部控制审计已有一些实践经验，并从中总结出了一些行之有效的审计程序，但是这些审计程序依然是不系统的。
（三）注册会计师对内部控制的审计工作重视不够
在很多案例中，注册会计师审计之所以未能发现被审计单位存在的错误和弊端，一个重要的原因就是对被审单位的业务流程缺乏深入的了解，忽视了对被审计单位内部控制进行审计这个环节。在会计师事务所中，合伙人对注册会计师进行审计过程中要求最多的就是进行了多少实质性程序，而很少过问是否进行了控制测试，以及如何进行的控制测试。所以，大多数审计人员对待控制测试的态度多是可有可元，或应付了事，一般都是照搬去年审计底稿，或者直接询问公司财务人员来填制底稿。对内部控制审计重视不够，审计仅仅是在核对数字之间的沟稽关系，审计工作还停留在较低阶段，而没有真正实现风险导向审计。
（四）内部控制审计成本和效益匹配问题
事物都存在两面性，人们对于内部控制审计的态度也是双重的，有支持内部控制审计的，也有持反对态度的。内部控制审计支持者们指出，内部控制审计有助于风险导向下的财务报告、内部控制审计研究，提高企业内部监督的有效性，降低高管舞弊的发生，进而提高财务报告的合法公允性，因此必须进一步促进内部控制审计的发展。相反，内部控制审计反对者们认为，内部控制审计必然会增加企业内部控制审计成本，对内部控制审计的结果在提高公司财务报告可靠性方面持有怀疑态度，认为当前开展内部控制审计的成本和所带来的效益不匹配。三、改进我国企业内部控制审计的措施建议
（一）规范内部控制审计工作方法和程序
虽然内部控制配套指引对于内部控制审计的工作方法和程序有了适当的指导，但据不完全统计，注册会计师依据配套指引开展内部控制审计，不同的事务所或不同的项目组执行程序仍然大有区别，可见指引不足够规范，需进一步详细明确丁作目标、工作范围、工作程序，这样才会大大减少内部控制审计的可操控性，一定程度上降低内部控制审计风险。
（二）健全内部控制审计质量控制制度
针对内部控制审计这一新业务，会计师事务所首先应积极开展相关专业研究，加紧建立和完善内部控制审计的业务流程和质量控制体系，制定和运用审计质量控制政策与程序规范服务标准，建立与企业、行业专家的专业合作机制，以保障内部控制审计业务的顺利开展。其次要制定相关业务人才培养和储备方案，加强注册会计师核心能力的培养，加大培训投入，逐步改善注册会计师知识、能力结构不合理的现状，以适应内控审计这一新业务的需要。会计师事务所要建立健全一套严密、科学的内部质量控制制度，并把这套制度推行到每一个人、每一部门和每一项业务，迫使审计人员按照专业标准的要求执行，保证整个会计师事务所的审计质量。
（三）提高注册会计师的职业判断能力
由于财务报告内部控制是非财务数据，更多表现为业务活动，对其进行鉴证并希望实现合理保证的目标是很困难的。因此，财务报告内部控制审计对注册会计师的职业判断能力和专业胜任能力都有更高的要求。比如，在财务报告内部控制审计完成控制测试后，注册会计师需要评价内部控制存在的缺陷，并根据内部控制缺陷程度确定审计范围和审计意见类型，其中缺陷评估是内部控制审计最困难的方面之一。鉴于各个不同公司、不同缺陷具有自身的特征，评估缺陷的任何方法都需要依赖高度的职业判断。注册会计师应积极参加职业培训和后续教育，有计划地参与那些与个人和事务所目标相一致的培训项目。同时还应该有意识地多与其他审计人员交流执业经验，或向专家请教，不断丰富自己的经验，提高判断技巧。
指导意见和实施意见的区别范文5
【关键词】 政府;社会组织;购买公共服务;社会资本
过去，为了避免“市场失灵”的问题，政府被理所当然的视为公共服务的唯一供给主体，承担了大量的公共服务供给。这种单一的供给主体模式也带来了供给效率低、质量差、针对性不强等问题。为了满足人们日益增长并日趋多样化的公共服务需求，不断创新公共服务供给方式。近十几年来，从上海、广东、北京等地区陆续开始在政府购买公共服务领域进行实践探索，已经将政府购买公共服务的领域和范围扩大到医疗、卫生、教育、社区服务、养老、残疾人服务等领域。
政府购买公共服务是激发社会组织活力，实现善治的一项具体措施，它的本质是政府与社会组织合作治理公共事务。社会资本中的社会信任、互惠规范、公共参与网络等要素被认为是公共事务治理中不可或缺的资源。“良好的治理既要以社会资本为资源和手段，也要以增进社会资本为重要目的”。[1]政府购买公共服务需要依靠大量的社会资本作为支撑，而政府购买公共服务本身也能激发社会活力，建立长期稳定的政府与社会组织合作关系，培育和积累社会资本。
一、政府购买公共服务的社会资本困境
1、对购买行为缺少规范与约束
今年来，我国购买公共服务在实践探索中取得了突出的成就。与轰轰烈烈的实践相比，政府够买公共服务的规范型社会资本建设则要落后的多，没有具有针对性的行为规范约束购买行为。
首先，现有的法律法规缺乏针对性和可操作性。目前，各地政府购买公共服务的实践正在如火如荼的展开，已有26个省（自治区、直辖市）的政府工作报告中提及政府购买公共服务，但是却没有一部有关政府购买公共服务的具有针对性的完备法律。2003年实施的《政府采购法》在第2条中将服务与货物、工程一起作了原则性的规定。这种用采购货物和工程的管理方法去管理服务的采购显然是缺乏针对性和可操作性的。
其次，现有规范缺乏权威性。在各地的实践中对政府购买公共服务的规范建设进行了一定的探索，出台了一系列的规章制度和管理办法。比如上海市浦东区早在2007年就出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》;2012年上海市财政局印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》;广东省2012年首次了《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》等。这些规范都是由地方政府制定的，适用范围和约束力都十分有限，它们大部分都是实施意见或者是指导意见，对具体购买行为有方向性的指导作用，而不具有强制力，对与违反规定的行为也没有相应的处罚措施。
再次，配套制度不健全。政府购买公共服务是一项项目周期长、社会影响面广的工作，这项工作的顺利推进需要各方面的配套制度保障运行。目前我国政府购买公共服务的制度供给还存在很大的缺口，相关的配套制度还不健全，具体表现在以下几个方面：一是服务承接方的确定没有统一的标准和科学的筛选方法;二是对购买服务的资金缺乏相应的资金监管制度;三是对服务的质量和社会效益评估体系没有建立;四是在社会组织的培育、扶持、监管方面没有有效的政策支持。
2、购买行为缺少信任保障
政府、社会组织以及公众之间的信任关系受到社会资本性质及存量的影响。“共通行社会资本以开放型社会网络构成客观维度，以包容性信任、互惠构成主观维度。这些开放型网络联系了各种不同经济、社会乃至政治背景的人，其网络中的人们之间拥有无须建立在背景相同或相互熟识基础上的，无差异、包容性的信任以及互利互惠的道德规范。特定性社会资本则由排他型社会网络构成客观维度，以‘区别性’、局限性信任构成主观维度。排他型的社会网络由拥有共同经济、政治或人口特征的人组成，而将这些特征外其他的群体排除在外。特定性社会资本所呈现出的信任是在相互熟识或背景相同基础上建立的局限性的人际信任。”[2]在我国，社会组织与政府还没有建立起广泛、密切的合作关系，无差异、包容性的信任以及互利互惠的道德规范还没有建立起来。由政府推动成立或者与政府有过合作经历的社会组织更加能够获得政府的信任。这种信任是在特定社会资本即社会组织的身份及与政府关系的基础之上建立的具有排他性的信任关系。反映在实践中，政府在选择社会组织时，往往更加倾向于选择自己比较熟悉的、与政府有过合作的或者与政府存在隶属关系的社会组织，而忽视社会组织的公共服务供给能力和专业能力等客观指标，造成逆向选择。
从专业实力来看，“我国社会组织工作人员中，专业人士少，专职人员少，兼职人员也不多，年轻人少，个别社会组织退休返聘人员多，缺乏一批具有公益人格、公益理念，专业化水平高，善于运作公共事业的职业化人才。”[3]从组织独立性来看，社会组织过分依赖于政府的政策、资金支持，难以保持其独立性和自治性，行政化、垄断化倾向明显，已经严重影响了社会组织参与公共服务的能力。加之，政府对社会组织的监管和评估缺乏完善的制度体系和有效的行为措施。所以，社会组织很难建立起共通社会资本，取得政府与公众的信任。社会组织为了取得项目不得不与政府拉关系、走后门，如此一来就衍生了更多的权钱交易，腐败事件，政府和社会组织在公众心中的公信力进一步丧失。政府购买公共服务成为又一块腐败高发地。
3、缺少政府社会资本辅助
政府社会资本是由社会学家科利尔提出，是指影响人们为了相互利益而进行合作的能力的各种政府制度。政治社会资本强调政府与合作对象之间的平等的、互惠的、独立的合作关系，政府是培育的主体，各种促进合作关系的制度是具体的表现形式。政治资本具有两面的作用：一方面政府社会资本能减少社会冲突，提高社会运行效率和社会凝聚力，减少腐败行为以及降低社会冲突与民族分裂倾向，从而使政策能得以较好地执行;[4]另一方面，能够降低经济活动的交易成本，提高经济运行的效率。政府社会资本的存量直接决定着政府购买公共服务的推进速度和进程。
政府向社会组织购买公共服务实际上是一种合作治理模式，其核心是政府与社会组织的合作关系。我国开展政府购买公共服务以来，各种制度、政策、法规都在不断地完善中，但是，这些政策、法规、制度多是着重于规范和限制政府与社会组织的合作行为，促进政府与社会组织建立长效合作关系的制度则是少之又少。在这种情况下，政府与社会组织之间形成的是短期逐利关系、行政伴生关系。这种关系极大的释放了政府与社会组织在合作中自利，更使得政府与社会组织陷入多元化关系和复杂性角色中，造成了角色冲突、角色模糊、权责不清等问题。
二、加强社会资本建设，推进政府购买公共服务的实施
1、确保社会组织的独立性
在关于政府购买公共服务的理论研究中，保持社会组织的独立性，去行政化是一个被反复涉及的命题。政府为了顺应治理模式的转变以及服务型政府的构建，设立了一批“官办服务性社会组织”，这一类型的组织的产生或发展得益于政府（特别是地方政府）向社会组织购买公共服务的力度不断加大。[5]这一类型社会组织大多依靠政府的财政支持，资金来源单一，无论是组织的战略规划还是具体的服务内容、人员管理等都受到制约，缺乏独立性和自治性，与政府之间是一种依赖性的“管家关系”。[6]这种关系严重影响政府购买公共服务中竞争性市场的形成，并将政府与社会组织作为利益同盟绑在一起造成责任不清，权利不明的状况，削弱了社会组织的社会资源动员能力，阻碍了政府、社会组织、公众之间信任合作关系的建立。
社会组织应当注重保持其独立性、自治性，减少行政干预。只有拥有充分的自治权，才能保证社会组织的独立性，才有可能保证公共利益最大化，培养社会组织的公信力，与政府建立平等均衡的合作关系，进而产生社会资本。社会组织的独立性主要体现在以下几个方面：一是多元化的资金支持。大力发展和规范慈善捐款，动员社会中的各类企业、组织、个人参与公共服务事业，保证社会组织资金来源的多元化、社会化。二是成熟的服务理念。服务理念是在长期的实践中形成而来的，它不仅要求社会组织要长期从事某类公共服务的实践，而且要求社会组织拥有专业的人力资源支持和广阔的发展前景。因此，要加大项目支持力度，大力发展孵化基地，以项目带动发展。三是完善的人力资源规划管理系统。社会组织工作人员特别是管理人员的身份二重性是社会组织行政化的一个重要体现。因此，要杜绝政府行政人员在社会组织中的兼职现象，建立社会组织人员选拔机制，保证社会组织拥有符合自身发展状况的人力资源规划管理机制。
2、保证公共服务项目回归公共性
公共精神是社会组织有别于其他组织的最重要的特征之一。公共精神是社会组织不以盈利为目的，追求公共利益最大化的根本保证，是社会组织信任资本生长的沃土。政府购买公共服务是一种社会组织参与公共服务供给的新形式，它为社会组织提供资金和项目的支持，但是它不应该被视为社会组织谋取经济利益的源泉，也不应该作为政府肥水不流外人田的自留地，更不应该成为社会组织争夺利益的战场。
改变公共服务供给模式的初衷是为了提高公共服务供给的数量和质量，使公众能够享受到更加高效、更加便捷、更加优质的公共服务，释放改革红利。因此，在政府购买公共服务的整个过程中都要体现其公共性。首先，政府购买公共服务的立项应该以公众的需求为导向，满足公众最迫切的需求，建立能够真实反映公众需求的需求调查分析机制。其次，选择社会组织时应该首要考虑社会组织的公共服务供给及能力和专业实力，建立完善的社会组织评估体系和专业的社会组织评估队伍，保证有实力的社会组织承担公共服务供给职能。最后，公众是公共服务的直接消费者，对公共服务质量有最直接的感受，他们才应该是公共服务项目的考核评估者。
【参考文献】
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[5] 王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学，2013.5.
[6] 敬V嘉.社会服务中的公共非营利合作关系研究―基于地方改革实践的分析[J].公共行政评论，2011.5.
指导意见和实施意见的区别范文6
（一）湖北省小额贷款公司信贷风险的现状
自2008年湖北省人民政府《湖北省小额贷款公司试点暂行管理办法》正式在全省范围内开始试点以来，湖北省农村小额贷款公司一直坚持“小额、分散”的原则，为“三农”提供低成本和便捷的小额贷款服务，以满足“三农”发展的融资需求。但是，借款人的违约风险作为资金借贷市场普遍存在的非系统性风险，在面向数量众多、资信能力较差的农村群体提供普惠金融服务的小额贷款领域尤其明显。至2014年3月底，湖北省有小额贷款公司366家，去年累计投放贷款740.3亿元，但全省小额贷款公司贷款余额占注册资本比例为92.73%，资金高位运营。①根据中联信、华创和融通等几家小额贷款公司的数据显示，小额贷款公司的贷款回收率大多只在50%左右，并且存在着骗贷的现象。这也促使部分小额贷款公司为满足经营需要铤而走险，采取非法集资、高息放贷及暴力收贷等非法行为。正是由于这种现象的存在，2014年7月湖北省小额贷款公司试点联席会议办公室要求各市（州）政府组织针对辖内小额贷款公司非法集资、高息放贷及暴力收贷行为逐一进行现场检查，及时查处小额贷款公司的违法行为②，以规范小额贷款公司的运营。
（二）湖北省小额贷款公司信贷风险的成因
1.农村经济的风险性。湖北省小额贷款公司贷款的主要用于“三农”建设，其信贷风险与农村经济休戚相关。我国农村集体经济组织实行家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，具有明显的季节性，生产项目的自然风险和市场风险比较大，缺乏必要的抵押品，这就决定了农村小额贷款公司信贷业务的高风险和高成本。③另外，2008年中国人民银行和银监会共同的《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定将小额贷款公司纳入信贷征信体系，但是缺乏具体的方法和途径的规定，使得湖北省农村小额贷款公司难以实现对农村信用体系的信用征集和评级，不能对农村经济风险做好及时的防范。
2.缺乏贷款损失补偿制度。小额贷款公司本质上是普惠性金融体系理念的实践，普惠金融体系认同的是使所有需要金融服务的人，包括过去难以得到金融服务的更贫困和更偏远的群体都能得到各种应有的金融服务。④农村小额贷款公司作为农村普惠金融的典型代表，发挥着公益金融的作用，应该得到引导性专项扶持资金的支持，为农村小额贷款公司的贷款损失进行适当的补偿。但在实践中，除了浙江省等部分的省市出台地方性法规和地方政府规章将小额贷款公司纳入政府“三农”贷款风险补偿的范围以外，包括湖北省在内的大部分省市还没有出台相关的文件将农村小额贷款公司纳入到农业贷款风险补偿范围中。
3.农业保险不完善。农业既是我国的基础产业，也是弱质产业，具有区别于工业和第三产业的特殊风险。目前，我国农业保险的法律保障体系薄弱、风险分散机制不健全和财政支持不足的问题使得我国农业保险业发展严重滞后，不能满足现代农业的发展需要，无法有效化解农业生产中的风险。这一形势也使得农村小额贷款公司的信贷风险无法通过农业保险实现转移，导致风险积聚。
二、湖北省农村小额贷款公司信贷风险法律防范思路
（一）完善担保制度
1.物权担保制度。担保物权制度在现代经济交往中，对于维护交易安全，降低交易风险，满足融资与投资需求，发挥着其他制度所不容替代的作用。⑤完善物权担保的思路着眼于充分利用农户所有经济资源的交换价值，用以担保借贷债务人履行还款义务。根据我国《物权法》的规定，除法律另有规定外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。由于缺乏有效的土地流转机制和流转市场，农户所有的大部分经济资源不得用于抵押，典型的物权担保难以实现。另外，农业生产收益权浮动抵押作为以农户现有的未来的生产资料与生产收益权进行抵押获得贷款的担保方式，具有风险难以预测和控制的特点，有待于实践的进一步检验。⑥
2.信用担保制度。信用担保，又称人的担保，是指债务人以外的第三人以其财产和信用为债务人提供的担保。⑦国际上在农村小额贷款公司信用担保方面的成功经验是孟加拉乡村银行模式中的联保、互保机制，通过利用农村“熟人社会”的特点，利用农村人缘地缘和血缘等因素约束借款人的还贷。⑧目前这种制度在湖北省以及全国其他各省市的农村小额贷款公司已经被广泛运用以防范信贷风险。
（二）健全农业保险体系
农业保险是WTO《农业协议》的“绿箱政策”，不需要做削减承诺，是支持和保护本国和地区农业发展的重要政策手段，农业保险理应成为农业保护制度的主要形式。⑨农业小额贷款的主要投放领域是农业生产，风险主要来自农业生产过程中可能出现的各种风险。而农业保险以农业生产中的各种风险为保险对象，通过加快农业保险立法，构建完整的农业保险制度可以把小额贷款公司的部分风险转移到农业保险，从而降低小额贷款公司的信贷风险。
（三）建立违约风险补偿基金
风险违约补偿金是一项政府鼓励和促进银行业金融机构增加特定方向的贷款的引导性专项扶持资金，主要用于银行业金融机构的信贷风险补偿和信贷风险控制奖励。根据《指导意见》，小额贷款公司是由自然人、企业法人和其他社会组织依法设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或者股份有限公司并不属于银行业金融机构，不能纳入政府小额“三农”贷款风险补偿的范围。但是，这样的规定与小额贷款公司的设立宗旨和业务方向不相称的，应该将涉农小额贷款纳入政府小额“三农”贷款风险补偿的范围。
三、湖北省农村小额贷款公司信贷风险法律防范措施
（一）农民组织组建动态联保降低风险
湖北省农村小额贷款公司的贷款具有灵活性高、方便快捷的特点，不同于商业银行以物权担保为主的授信方式，在授信模式的选择上以信用担保为主。因而，在完善担保制度思路的引导下，具体措施创新的重点应该放在信用担保方面。借鉴孟加拉乡村银行动态联保机制的先进经验，结合我国农村村民自治组织的实际国情，可以采取由农民组织组建动态联保的方式，将农村小额贷款公司和农民组织相结合，在形成信用担保的基础上，实现小额贷款的充分有效利用，实现互利共赢。
首先，要通过小额贷款实现农民的组织化，实现稳定保证和互助合作。我国的农村经济以小农经济为主，具有分散性，农户个体的资信能力较差，难以达到农村小额贷款的担保要求。通过小额贷款的发放，可以使申请同类或者相关用途的农户个体形成以血缘和地缘为基础的，具有一定合作基础和担保能力的动态联保组织。对于农民动态联保组织的组织形式可以采取法人、合伙或者其他组织等多种形式。这样既实现了“熟人担保”的定型化，也有利于充分利用小额贷款的使用价值和担保价值。
其次，要建立可靠的农村信用体系，准确对农民组织和单个农户进行资信评级。由于申请小额贷款的单个农户通常不具备向商业银行申请贷款的资信能力或者没有向商业银行申请贷款的经验，信用档案的建立可以通过县一级和镇一级地方政府的协助对申请贷款的农户的经济状况和信用状况进行调查，建立资信档案，并通过全面对小额贷款的贷中和贷后管理掌握单个农户的生产信息，及时对资信档案进行更新。在进行授信过程中可以参照商业银行的个人信用评级方式进行，针对单一信用风险敞口设定授信限额。而对于农户组织的资信评级则根据农民组织的组织形式和紧密程度而参照相应的商业银行信用评级方式对农民组织进行信用评级和信用档案管理。
最后，要加强贷后管理，将农村小额贷款公司贷后的贷款用途审查和农民组织充分利用资金相结合。农户组建动态联保组织虽然形成了较为稳定的担保组织，但动态联保组织的功能并不限于担保功能，还具有自主创业、共同经营、创造财富的经营功能。农村小额贷款公司在进行贷后审查的过程中，可以充分利用自身的资金和客户资源优势引导农民组织将资金用于生产技术培训、拓展销售途径等业务，并为农民组织提供必要的帮助。这既有利于贷后贷款用途的监控，防范信贷违约风险，也有利于农民组织的经营和发展。
（二）政府出资建立风险补偿基金补偿风险
目前，湖北省尚未将省内农村小额贷款公司的“三农”贷款纳入到政府“三农”贷款风险补偿的范围。根据走在农村小额贷款公司法律规制前列的浙江省2008年出台的《浙江省实施意见》，虽然“三农”贷款风险补偿金推出时面向的是银行业金融机构，但是政府应该将小额贷款公司纳入政府“三农”贷款风险补偿范围，由各地财政安排一定比例的资金，按照“专款专用、结余留成、滚动使用、超支不补”的原则，用来鼓励和引导农村小额贷款公司加大对“三农”信贷的支持力度。
根据农村小额贷款公司“三农”贷款普惠性、高风险性的特点和国家鼓励和支持“三农”发展的政策和法律，湖北省应该将农村小额贷款公司的“三农”贷款纳入到政府“三农”贷款风险补偿的范围，由省内各级地方政府财政部门为农村小额贷款公司提供专项的配套资金，建立风险补偿基金。作为一项重要的风险补偿机制，政府出资建立风险补偿基金可以有效填补小额贷款公司贷款违约带来的部分损失，保持湖北省小额贷款公司的运营持续性，避免湖北省农村小额贷款公司因为信贷违约导致小额贷款公司资金链断裂，出现经营困难，甚至破产的情况。
（三）健全农业保险制度转移风险
农业保险作为一种分摊农业生产风险，消化农业生产损失的一种经济制度和通过农业保险合同建立的一种保险法律关系，对于转移湖北省农村小额贷款公司信贷风险具有重要的意义。健全我国农业保险的关键在于建立和健全农业保险立法，用以指导和规范农业保险的具体运作。在保险立法上，应该借鉴发达国家的农业保险立法的成功经验，加快农业保险立法，明确农业保险的实施范围、保险费率和税收，区分政策性农业保险和商业性农业保险，从法律上明确政府、投保人、保险人和被保险人之间在保险法上的权利义务关系。要通过立法发展政策性农业保险机构，通过社会保险对农业生产损失给以必要的补偿，并增强农业生产的抗风险能力。同时，要鼓励商业性保险机构拓展农业保险业务，引导商业保险业务向农业生产领域延伸。有条件的省市和地区还可以建立由国家独资经营的保险公司和合作经营的农业保险公司，从事农业保险业务。
注释
①湖北将试点小额贷款公司发行私募债券补充可贷资金，http：//hubei.gov.cn/zwgk/rdgz/rdgzqb/201404/t20140414_496341.shtml。
②关于严格加强小额贷款公司管理的通知，http：//hbxdxh.com/xwdt/tzgg/36657.htm。
③参见邬枫.《小额贷款公司风险的法律控制研究》，载《黑龙江科技信息》2012年第26期。
④杜晓山等著.《中国公益小额信贷》，社会科学文献出版社2008年第1版，第1页。
⑤陈本寒著.《担保物权法比较研究》，武汉大学出版社2003年版，第1页。
⑥罗一涵，王立.《小额贷款公司法律问题研究》，载《法制与社会》2009年10期。
⑦马俊驹，余延满著.《民法原论》（第四版），法律出版社2010年版，第547页。
