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计划生育演变过程范文1
本文介绍了生育保险制度的演变过程，并对《社会保险法》
中生育保险的相关内容的进行了评析，提出了完善我国生育保险制度的政策建议。
关键词：生育保险制度 完善 思考。
一、我国生育保险制度的演变过程。
我国生育保险的制度演变大致经历了以下三个时期：
1.我国生育保险制度的建立时期。我国的生育保险制度的创建标志是1951年《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》的颁布，这一时期的生育保险制度并未单独立法，主要体现在相关的劳动保险条例中。生育保险金的缴纳包括在劳动保险金中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度，因此这一阶段的生育保险具有一定的社会统筹性。
2.我国生育保险制度的停滞时期。20世纪六七十年代，社会保障制度几乎被破坏殆尽，生育保险也不例外。这一阶段的生育保险制度发生了显著的变化，从社会统筹变为企业保障，各企业负责本企业女职工的生育制度。这种状况一直延续到1987年。
3.我国生育保险制度恢复、改革与完善时期。1988年国家颁布了《女职工劳动保护规定》，这是建国以来第一部比较系统、规范的保护妇女生育健康、获得劳动权利、保护胎儿孕育、优生优育的法规。1994年7月颁布《劳动法》和《母婴保健法》，也对生育保险制度做出了规定。为配合《劳动法》的实施，1994年12月原劳动部颁发《企业职工生育保险试行办法》（以下简称《试行办法》），这标志着生育保险制度真正由“企业保障向社会统筹转变”。自此全国有了统一的生育保险法规。《试行办法》的实施，为维护女职工的合法权益、促进企业公平竞争、保证国家人口政策的顺利贯彻实施发挥了积极的作用。但是，随着时间的推移和改革的深入，《试行办法》逐渐表现出相对的滞后，已经不能适应经济社会发展的现实需要。2010年10月28日，历经4次审议的《社会保险法》最终被高票通过。这部法律是我国社会保险的一部基本法，统领了我国目前正在实施的基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等五大社会保险，对当前的社会保险制度进行了适当的规范、调整和完善，其中对于生育保险的立法规定为完善生育保险制度迈出了关键一步，同时也为生育保险事业的发展提供了更为广阔的发展空间。
二、对《社会保险法》中生育保险相关内容的评析。
与1994年的《试行办法》相比，《社会保险法》中关于生育保险的规定在四个方面得到完善：
1.提高了立法层次。《社会保险法》具有更高的法律强制力和规范效力，这将有助于扩大生育保险的适用范围，规范地方法规条例以及更好地落实生育保险政策，使生育保险的制度建立和管理有法可依，更有力地推动生育保险法制的进一步完善。
2.扩大了覆盖范围，更注重男性生育角色。《试行办法》的覆盖范围仅限于城镇企业及其职工，《社会保险法》
规定生育保险覆盖所有用人单位及其职工，以法律形式确立了广覆盖的社会保险体系。所有用人单位包括机关事业单位、社会团体、民办非企业单位个体工商户等，扩大了《试行办法》规定的范围。同时，《社会保险法》明确将“职工未就业配偶”纳入适用范围中，规定“职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇”。这样一方面将部分非职工女性纳入生育保险范围内，她们虽然不能直接参加生育保险，但只要其配偶一方参加，就可以领取生育医疗费用，很大程度上扩大了生育保险的受益者数量；另一方面也考虑到了男性的生育角色，男性职工不再因为配偶未就业而使家庭无法享受生育保险待遇，这将极大地提高了男职工缴费（企业代缴）的积极性。
3.对于生育保险待遇的表述和界定有所改进。《试行办法》中生育保险待遇的内容表述比较杂乱，此次立法的表述更具有条理性。首先，《社会保险法》规定“：生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。”详细说明了生育医疗费用的具体界定内容以及享受生育津贴的几种情形。并且立法别提到了计划生育手术的医疗费和休假津贴，这将生育保险待遇与计划生育政策相联系，有利于鼓励计划生育，是符合我国国情的做法。其次，各种法规中对用于计算生育津贴的工资基数界定不清，如大多数地区是按照职工的缴费基数计发生育津贴，鉴于此，《社会保险法》明确规定“生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发”，使得生育津贴的领取更具有公平性。
4.生育保险基金的管理更严格。《试行办法》中没有对生育保险基金的统筹层次提出明确要求，而《社会保险法》提出要逐步提高基金统筹层次，指出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”。
提高生育保险基金的统筹的层次有助于基金统一集中地运营和管理，保证基金的安全。同时，立法明确要求社会保险基金必须专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用，还特别强调“社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途”。可以说，为了保证基金的安全，《社会保险法》从征缴、使用、经办、监督、法律责任等多个角度对社保基金确立了严格的规定，使基金的管理更严格和科学。
三、关于完善生育保险制度的政策建议。
从《试行办法》到《社会保险法》，我国的生育保险法制建设可以说迈上了一个新的台阶。如何抓住《社会保险法》颁布实施的这一良机，进一步完善生育保险制度，是摆在我们面前的紧迫课题。
1.抓住契机，进一步制定全国统一的生育保险法。虽然《社会保险法》中对于生育保险的立法规定为完善生育保险制度迈出关键一步，但是寥寥4条过于笼统，其内容还有待于细化。从目前来看，全世界已有100多个国家制定了生育保险法，在我国要求生育保险全国统一立法的呼声也日渐高涨。特别是在养老、医疗、工伤及失业保险均有国务院颁发的决定和条例作为执法依据的情况下，更应该让《生育保险法》尽早出台。
2.继续扩大覆盖范围，可以考虑将流动人口作为今后生育保险的重点扩面对象。《社会保险法》中明确要求“：社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。”
现实中，流动就业人员生育保险待遇不落实的现象较为普遍。流动人员大都是年轻人，流动性频繁，就业的不稳定性也使他们的经济收入偏低，很难享受到应有的生育保障。为体现社会保险的公平原则，有必要将流动人口作为生育保险的一个重要群体加强管理。具体来说，应加大宣传力度，提高流动人口卫生保健意识和对生育保险的认识；加强流动人口妇幼卫生保健服务及其管理，将流动人口孕产妇、儿童保健等纳入和本地户籍同样的管理模式中，同时国家应出台生育保险关系转移接续政策，解决因流动而发生的“断保”现象；降低流动人口接受妇幼保健服务的经济门槛，有限范围内开展适当减免住院分娩费用的服务。
3.提高生育保险待遇的支付水平，进一步明晰生育保险待遇的支付范围。第一，应该结合我国实际情况合理制定生育保险待遇的支付标准，在提高基金统筹层次的基础上，逐步提高支付水平，建立调整机制，切实保障生育妇女和家庭的医疗需求和基本生活待遇。第二，明确生育保险待遇支付的具体内容和范围，做到清晰化和透明化。《社会保险法中》虽然对生育保险支付范围做了表述，但过于笼统，比如生育医疗费，立法中只规定包括生育的医疗费用、计划生育的医疗费用、法律法规规定的其他项目费用，但是没有明确“医疗费用”应包括哪些基本医疗服务内容，而且“其他”的表述也过于模糊。因此关于生育保险待遇的规章还有待于在立法中细化。
4.建立科学生育保险基金管理体系。针对我国生育保险基金的总体结余在逐年递增，并且各地的情况又不平衡的现象，需要对基金的收支进行科学的调查和定量分析，以确定影响基金结余量的具体因素；同时严格按照“以支定收，收支基本平衡”的原则管理基金的收支，确定合理的缴费比例和支付标准，降低基金结余率。
5.增强男性生育责任，在立法中赋予男职工享受生育保险待遇的权利。《社会保险法》虽然在一定程度上考虑了男性的生育角色，但还可以从以下两方面进一步的完善。第一，在法律上确立父育假。现行法律只规定了女职工产假为90天，并且近日，国务院法制办又参考国际劳工组织的规定，拟将90天延长至98天（14周）。而对于父育假，在立法上还是空白。应该将父育假也写入《社会保险法》中，从法律上肯定男性的生育角色，增强男性生育责任。其次，男职工还应有权领取生育津贴。例如在丹麦、芬兰、挪威等国家，规定妇女生育小孩后如果回原单位上班，可将生育津贴转发给在家照看新生婴儿的男子，补助最高达到产妇原工资的100%。因此，可将《社会保险法》中职工享受生育津贴中的三种情形增加一种“男职工在其配偶生育期间依法享受父育假”的情形。
参考文献：
[1]孙丽平。生育保险面临的机遇和挑战。中国社会保障，2011,4
[2]刘海燕，吴海建。我国生育保险法律制度的演替与完善。人口与经济，2011,4
[3]覃成菊，张一名。我国生育保险制度的演变与政府责任。中国软科学，2011,8
[4]孙琼如。社会性别视角下的生育保险政策反思——以泉州市生育保险政策为例。华侨大学学报（哲学社会科学版），2010,4
计划生育演变过程范文2
关键词：县级财政 财政支出结构 支出结构特征
进入新世纪以来，国家财政体制进行了多次分税制改革，主要围绕集权与分权、事权与财权等方面，政府收支分类科目也在逐年调整，以适应经济发展的新常态。与改革直接相关的就是政府财政支出结构，优化财政支出结构一直是财政改革和政府职能转变的热门话题。而县级政府是我国整个国民经济和社会发展的基础行政区域，其财政支出结构与省市级相比有其特殊性。通过县级财政支出结构特征的适用性研究，能够为财政支出结构提供优化途径，进而对提高政府治理质量、增强政府竞争力、完善政府绩效评价等都有十分重要的意义。
一、县级财政支出结构的特征
鉴于2010年后财政支出改称财政预算支出，在统计方式上发生了改变，为保持数据统计及分析的一致性和延续性，本文以2010―2014年我国中部地区A县财政支出结构的数据为蓝本进行特征分析。
将A县的统计数据按财政支出类别的比重进行计算，并以时间序列进行绘制，如图1所示。
从图1 可以看出，教育支出比重一直都是最大的，但在稳定一段时期后，近两年有所下降。社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、农林水事务的支出比重在逐步抬高，可见民生支出在财政支出结构中有所倾斜。而一般公共服务支出比重，在支出额相对稳定的情况下，呈现出逐年下降的趋势。商业服务业不仅支出在连年下降，支出比重也呈现出连年下降的态势。城乡社区事务和资源勘探信息等支出比重波动比较大。其他项则一直保持着相对稳定且低位的支出比重。
A县作为普通的县级市，这种财政支出结构很具有代表性，所具有的特征也是我国县级政府的一个缩影。通过对2010―2014年A县财政支出结构中各类支出比重和支出额的分析，可以总结出县级财政支出结构的典型特征：
（一）财政支出结构偏向性
首先，在县级财政支出结构中，教育支出的比重始终较大，财政支出结构存在着明显的教育偏向。这与从中央到地方各级政府一再强调提高财政中教育支出占财政支出的比重不无关系。要求各级人民政府要进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力要着力向教育倾斜，优先保障教育支出。
其次，社会保障和就业、医疗卫生与计划生育的支出比重连年上升，可见县级政府在财政支出配置过程中，向民生相关的支出进行了倾斜。A县为人口大县，每年需要大量的财政支出用于民生工程。加快推进以改善民生为重点的社会建设对构建和谐社会具有重要的意义。
再次，作为农业大县，农林水事务的支出比重处于稳定状态。县域经济的重点在农业，从中央到地方财政支出中高度重视“三农”工作，不断加大财政对“三农”的投入力度，建立健全“三农”投入稳定增长机制和强农惠农政策支持体系，有力地促进了农业生产、农民增收和农村社会事业的全面发展。农林水事务连同教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育的支出比重占据了所有支出的70%，由此可见，县级财政支出结构偏向的严重性。
最后，其他财政支出的比重总和为30%左右，支出比重相差悬殊。这种现象的出现，与A县的自然条件和地理环境、基础建设和经济的发展、政绩考核等有着密切的关系。这些客观和主观的原因造成了县级政府在考虑财政支出结构时必然有所偏向。
（二）财政支出结构固化性
从A县财政支出的统计数据可以看出，财政支出结构不但存在明显的偏向性，而且这种偏向状态在2010-2015年一直在保持着，并没有改善的趋势。政府并没有意愿去打破这种财政支出结构的倾向格局，原因肯定会有某种机制约束和激励它们保持现状。郑尚植[1]认为，为了能使自己在政绩考核对比中获胜，县级政府官员会观察和分析其他同级官员的政策行为，特别是邻近县的一举一动，因为上级政府对两个相似地区能够很好地评价和对比，从而优先晋升地区政绩较好的官员，打破格局可能意味着冒更大的风险，得到更差的政绩。
总之，政府财政支出结构的这种偏向性，在特定发展阶段为促进县级民生事业的发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致县级财政支出结构固化僵化，肢解了政府支出预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业的发展规律。
二、财政支出结构特征的适用性分析
我国幅员辽阔。东、中、西部同级的县级各有各的县情，无论是历史积淀、经济发展还是人口素质和基础设施都有着相当大的差异。在财政支出结构特征的这种横向比较方面，已经做过较多的研究。研究表明，县级财政支出结构特征的适用性较强。本文将从纵向的角度，与A县所在的地级市（简称某市）和省（简称某省）政府财政支出结构进行比较。一方面，从省、市到县的地理环境、历史渊源、文化差异、人口素质等因素相近；另一方面，省、市级作为县级的上级政府管理部门，政府财政支出是所有县级财政支出总和的体现，县级政府公共财政支出结构的变化直接会影响到省市级的财政状况。因此，通过纵向比较，不仅可以验证县级财政支出结构特征的适用性，更能由适用性来判断财政支出结构的优化是否合理。
本文将基于同一时期县、市、省级政府财政支出结构的统计数据，从财政支出类别比重顺序差异、财政支出比重变化趋势差异、财政支出结构特征差异三方面进行分析县级财政支出结构特征的适用性。
计划生育演变过程范文3
流行型感冒病毒容易发生变异。因此，每次新型流感来袭，都是一场针对陌生病毒的狙击战。今年春天的H7N9禽流感病毒，即是全球首次发现的新亚型。截至4月15日，中国确诊病例共计60例，涉及上海、江苏、安徽、浙江、北京和河南6省市。与十年前谈之色变的SARS疫情相比，此次疫情应对迅速有序，已不可同日而语。
3月22日，国家疾病预防控制中心（下称“国家CDC”）流感中心接到来自上海市CDC报送的来自感染新型动物流感病毒的患者标本。国家CDC对标本进行了流感病毒核酸检测和病毒分离、鉴定，确认患者感染了人感染H7N9禽流感（下称“H7N9禽流感”）病毒，经国家卫生和计划生育委员会组织（下称“国家卫生计生委”）的专家研究会诊后，于当月31日向社会公布疫情。
国家CDC应急办公室主任冯子健介绍，“当医院接收疑似病例后，应通过国家疫情网络直报系统上报。接到报告以后，地方疾控部门要立即开展病例调查和标本采集，调查内容包括：重点患者的发病时间、就诊经过、动物（禽类）接触史、发病后的密切接触者，以及发病、加重、用药等病程演变过程，并立即开展密切接触者的追踪和医学观察。而到目前为止，除上海发现了一起家庭聚集性病例外，尚未发现其他密切接触者出现异常，也未发现其他确诊病例之间有流行病学关联。”
4月3日，国家卫生计生委了《人感染H7N9禽流感诊疗方案（2013年第1版）》，并于4月10日进行修订更新，以期实现病情的早发现、早报告、早诊断、早治疗，从而提高治愈率、降低病死率。自4月4日起，国家在已发现确诊病例的省份启动了疫情信息日报制度。
目前，对H7N9禽流感病例的诊断程序已经规范并。除首例需经国家复核检测和确诊外，各省一旦发现H7N9禽流感病例，均由发生地省级卫生行政部门组织省级专家组，结合病例的流行病学史、临床表现、省级疾病预防控制中心检测结果等，按照诊疗方案进行诊断并，同时通过国家疫情信息管理网络上报。
4月11日13时，首都医科大学附属北京地坛医院（下称“北京地坛医院”）收治一名肺部感染患者，在经过进一步检查后，医院于次日凌晨按照流感监测病例上报北京市朝阳区疾控中心，经过逐级复核检测后，终于13日凌晨，将此病例确诊为北京市第一例H7N9禽流感确诊病例。从首次就诊到确诊的过程，只用了一天半的时间。
4月14日，河南省卫生厅通报，周口、开封两地当天各确诊1例H7N9禽流感病例。在派出省级专家驻守两地指导救治工作的同时，省卫生厅也再次对全省的疫情防控工作进行全面部署。
北京、河南的首例病例之所以能够快速发现并及时救治，在于国家卫生计生委通报上海等地发现病例后，各地卫生系统能够迅速启动工作预案，从而加强了疫情戒备和监测防控。在首例确诊病例发生之前，北京地坛医院宣传中心主任陈明莲即表示，“北京地坛医院是北京市H7N9禽流感的定点收治医院。在北京市卫生局和医管局的督导下，医院从发热患者的接诊、检验、疑似患者的网络直报等各个环节，均进行了预案梳理和演练，已做好各项准备工作。”
为了能够尽早发现疫情，朝阳区疾控中心采集了辖区内禽类养殖户的咽拭子标本，并送至北京市疾控中心进行检测，在高危人群中主动开展了病原学监测。2013年4月14日，筛查出一名H7N9禽流感病毒核酸阳性、但尚无临床症状的4岁男童，卫生部门已将其送往北京地坛医院，进行紧密医学观察。
各部门联防联控、无缝连接的实施，是预防和应对疾病流行的有效利器。在问及医疗机构应如何与疾控部门衔接时，冯子健告诉《中国医院院长》记者：“医疗机构应做好患者的预检分诊。处于临床一线的医生要提高警惕，一旦遇到疑似病例，应及时通过网络直报系统进行病例报告，并协助疾控部门采集患者标本，以便疾控机构进行流行病学调查和实验室检测，从而指导相应的防控和诊疗。”
冯子健还建议：“虽然现阶段并未发现病毒具备有效的人传人能力，但也需提高警惕。尤其是一线的医护人员，在接诊感染性疾病患者时，注意操作规范和感染防护。”
计划生育演变过程范文4
1重视健康体检中心开展的妇科健康教育
实行妇科健康教育的主体是妇科医生和护士，以前健康教育主要由护士来承担，而护士群体中大部分是大中专学历，知识结构不是很完善，专业知识受限。从技术层面上讲，妇科医生是健康教育的主力军。21世纪的医学是以促进人的健康、提高人的生活质量为目标，医生应该把健康教育和健康促进视为己任[1]。提高健康教育的地位需要医生护士的共同参与。
2了解体检中心体检人群的特点
体检者的职业、年龄、生理、心理状况、受教育程度层次参差不齐，前来参加体检的人群具有较强的自我保健意识，对健康知识的需求较为强烈，对健康教育的依从性较好。
3健康教育的方式
以语言交流为主，配以文字、图像、电化教育、集中健康讲座和健康资讯的发送，让参检妇女了解常见妇科疾病发病原因、危害及预防措施。
4开展健康教育时段
4.1体检前的健康教育
热情接待健康体检者，通过与体检者交谈了解其年龄、月经史、婚育史、既往史和家族史，向体检者介绍妇科检查及乳腺检查的项目、注意事项及禁忌，妇女月经期间，应避免进行妇科检查和尿液、大便标本的留取，要做宫颈涂片者，体检前1d勿行、宫颈塞药冲洗，妊娠或可疑妊娠的妇女禁止做X线检查。介绍检查医生的资历，消除检查者的紧张和不信任心理。
4.2体检时的健康教育
医生在对体检者实施检查操作时，根据个体不同的健康问题，进行针对性的健康教育，边做边讲解，如乳腺检查时告知乳腺自查时的正确手法。介绍疾病的名称、发病原因、确诊问题和治疗问题，并宣传注意休息、饮食、定期检查等防病知识和健康行为方式。
4.3体检后的健康教育
体检后为体检者建立妇科检查档案，并将由经验丰富的医生对体检者的健康状况做一个客观的评价，对相关的疾病防治做宣传，包括预防保健措施及建议。对体检中发现重大可疑疾病者，建议进行进一步检查和健康宣教，做好跟踪服务，定期对其进行电话随访和健康教育。
5开展健康教育的内容
以“两癌”的防治为主要内容。“两癌”，即乳腺癌和子宫颈癌，是女性常见的恶性肿瘤，近年来其发病率在我国呈上升和年轻化趋势。加强健康教育，提高妇女的保健意识，才能做到早发现、早诊断、早治疗，有效地减少两癌的病死率。
5.1乳腺癌的健康教育
5.1.1了解乳腺癌的发病因素
乳腺癌发病率位居女性恶性肿瘤的第1位[2]，在30岁内少见，45～50岁的发病率较高，绝经后发病率继续上升，到70岁达到高峰，其发生与多种因素有关。①遗传因素：家族聚集性，曾得过的患者再次发生的风险高于常人，直系亲属乳腺癌史，一级亲属有的风险高于常人的2～3倍；抑癌基因，如P53、BRCA1-2等发生突变会显著增加乳腺癌发生的危险。②致病因素：月经情况。初潮早年龄小于12岁，绝经晚年龄大于54岁，绝经后出现肥胖或超重；女性从未怀孕或40岁以上未孕或第一胎足月产时大于35岁，其风险是正常人群的2～4倍；哺乳情况。哺乳时间不足半年；激素替代治疗，避孕药的作用。③乳腺良性疾病。④环境因素：农药、电离的辐射等。⑤生活方式：习惯夜生活、高热量、高脂肪、饮酒等。
5.1.2掌握乳腺自查知识
一看二摸三通过，洗澡前、睡觉前、月经完后2～3d，先举手，后叉腰，然后左右仔细照，左摸右，右摸左，手指平移回腋窝。即月经来潮后第9～11天，观察两侧的形状、大小是否对称，有无局部隆起或凹陷、皮肤有无发红、水肿及橘皮样改变，浅表静脉是否扩张，乳晕是否有糜烂，有无内陷或溢液，采用手指掌面而不是指尖触摸，不要双手捏组织，否则会将捏到组织误认为肿物。
5.1.3做到乳腺癌早期诊断
女性应从20岁开始每月进行1次乳腺自查，20～29岁的女性除规律的自查外，应每两年在固定的专科医生处进行乳腺临床体检1次，30岁以后每年进行1次检查，35岁开始除乳腺自查外，半年到1年1次乳腺查体外，应做1次基础的乳腺超声检查，40岁以后的女性最好每年做1次检查。
5.2宫颈癌的健康教育
5.2.1了解宫颈癌的病因
宫颈癌的发生是多因素共同作用的结果，其中高危型HPV持续感染是子宫颈癌高发的最主要因素，除此之外，不良的危险包括过早性生活、早婚早育、孕产次数多、口服避孕药、营养不良、吸烟、社会经济地位低下以及免疫因素、遗传易感性等也与宫颈癌的发生相关。
5.2.2预防宫颈癌的措施
计划生育演变过程范文5
关键词：民工荒；经济结构；理论模型；政策涵义
中图分类号：F016.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2011）06-0064-07
一、引言
“民工荒”现象从2004年在我国珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区首次出现起，以后几乎每年都会季节性地产生，起初在个别行业、地方出现，随后迅速蔓延到服务业、餐饮业、批发零售业和长三角、苏南、津京沪乃至中西部省会、特大城市等国内多个地区。特别是2009年下半年和2010年春季前后表现得尤为严重。据浙江省人力资源市场2009年7月的供求报告显示：企业用工缺口达25万人；深圳市2009年4月用工缺口2.3万人，到6月份用工缺口超过6万人；东莞地区岗位数与求职人数比从2009年4月的1.13∶1，一路上升到12月份的1.4∶1。之后“民工荒”愈演愈烈，在2010年春节前后达到高峰[1]。进入2011年春节前后更是发展成为全国性的“民工荒”，据《新世纪周刊》报道，劳务输出的几个大省――四川、湖北、湖南、河北、安徽、河南等 的劳务输出量正在减少，仅湖北省就减少100万人，重庆由于东部多家劳动力密集型企业转移落户于此，新增10万用工岗位，陷入用工短缺[2]。人力资源和社会保障部2011年春节前的调查报告显示：广东、浙江和福建部分加工业集中地区用工短缺约在10%，广东达200万人的缺口，深圳为20万左右的缺口[3]。面对“民工荒”现象，有的学者认为“民工荒”是多种原因引起的短期暂时性问题（樊纲，2005）；也有学者从我国二元经济发展的刘易斯拐点到来的判断解释“民工荒”（蔡，2008）；更多学者从劳动力市场分割、社会保障制度不完善、农民工权益得不到保障、农民工就业环境恶劣、外出就业成本增加等方面分析了“民工荒”的原因。本文试图从经济结构调整视角入手，从劳动力需求和供给两方面借助刘易斯二元经济发展模型和托达罗人口迁移模型的综合框架，解析多年来愈演愈烈的“民工荒”现象，并提出一些对策建议。
二、经济发展进程中“民工荒”泛起的结构性探源
从目前我国的劳动力市场看，在“民工荒”泛起的同时，就业形势依然严峻。劳动力市场出现了一个悖论现象：“民工荒”与就业难并存，即有工作岗位找不到人或有人找不到工作同时上演。按经济学理论来说，这本身就是一个结构问题。由此，近年来“民工荒”滥觞、扩展的背后，有更深层次的经济结构因素值得我们去探究。
（一）人口结构与劳动力结构的变化
1. 人口老龄化加速，“人口红利”变薄。从经济学研究的直觉来判断，“民工荒”的出现与市场上劳动力结构的变化有直接关联性，而一个国家或地区的劳动力结构变化的基础因素之一是人口结构的改变，其中人口老龄化是劳动力供给短缺不可或缺的因素。2000年，我国60岁以上人口占总人口比例首次突破10%，标志着我国进入老龄化人口界区，此后老龄化加速，2010达到12.3%，2015年将到达14.8%。根据联合国人口署的预测，到2020年我国60岁以上人口比例将达16.7%，2050年将上升到31.1%（见图1），大大高于届时的世界平均水平21.9%。[4]在人口老龄化的同时，人口结构还表现为少儿人口比例的下降和劳动年龄人口（15-65岁）比例在未来几年会出现拐点，即先升后降的态势。联合国人口署的预测也显示我国从2000年开始0―14岁的少儿人口比例从25.7%下降到2010年的19.9%，年平均下降约为0.58个百分点（见图1）；而中国人口与发展研究中心预测，15―64岁年龄组人口到2013年将到达峰值。有学者的研究成果也表明，劳动年龄人口在2015―2020年达到最高峰，大约为9.23亿人，而后开始持续下降，人口负担系数也将达到最低点，在经历40多年下降后开始趋于上升。[5]但中国社会科学院人口与劳动经济研究所的研究表明，劳动年龄人口在2009年就已到达峰值，占72.35%[6]。我们无法判断这些结论哪个更准确，但仍可以分析得出：无论从人口结构还是总人口的变化趋势来看，我国正在迈入劳动力供给趋紧的阶段，农民工总体供给也会逐年减少，据统计目前民工后备力量每年比高峰期供应量减少600多万人，3年差不多减少了2 000万人[7]。这种变化趋势将使前一阶段维持我国经济高速增长的“人口红利”逐渐淡出，而“民工荒”正是这些变化的信号。
2. “新生代农民工”成为民工主体，就业观念发生变化。“民工荒”与劳动力结构变化的另一个直接相关因素，使农民工的构成正在悄然发生变化。与前10年农民工群体结构相比，“新生代农民工”日渐在民工群体中发展壮大。“新生代农民工”主要是指“80、90后”的农民工，2009年末他们在外出打工的22 978万农民工中的比例已达61.6%，约有14 154万人，成为当下农民工的主体。[8]
新生代农民工与上代农民工相比，存在自身发展心理预期高、职业期望值高、精神享受要求高和劳动合同签订率低、收入水平偏低、职业技能水平低这样“三高、三低”的状况[9]。新生代农民工外出打工已不仅是单纯为了解决温饱问题，更多地是为追求更好生活、享受或转换身份，外出动机由经济型向经济型和生活型并存或向发展型转变。[10]并且新生代农民工选择职业最看重的前三个条件是收入、发挥自己的专长、工作环境。他们更注重对社会地位、他人尊重以及发展、享受质量的追求，渴望融入都市生活，在社会保障、子女教育、医疗住房等福利方面要求与城市人口享受同等待遇的期望愈来愈强，一旦与此抵触，他们往往采取频繁“跳槽”或辞工不干等行为，表明他们的就业观念与父辈相比发生了很大的变化。但新生代农民工的职业技能水平并不高。目前新生代农民工接受职业培训的人员比例达到36.9%，比老一代的24.2%仅高出14个百分点[11]，在激烈的市场竞争环境中，新生代农民工的职业技术素质亟待提高，这也制约着他们收入水平的提高。可见，民工主体和就业结构及其观念的变化最终会以劳动力供给的变化反映出来，“民工荒”则是这一变化的折射。
（二）产业结构调整及相关性分析
1. 低端产业比重大，提薪空间小。由于我国长期存在廉价劳动力的优势，在制造业、服务业等农民工大量涌入的产业部门形成了以高劳耗、低工资、粗加工、低产值、广出口、微利润、低技术含量的劳动密集型产业占较大比重的格局，同时，制造业发展呈现低端繁荣现象。我国东南沿海的制造业基本上是外资来料加工主导型工业，在国际产业分工中处于价值链低端位置，主要是依靠劳动投入的生产或装配活动，即使是技术或资本密集型的产品，我国从事的也是劳动密集型的加工工序，产品附加价值和技术含量低。经济较发达的江、浙、鲁等地区多数工业企业也仍然存在技术设备相对落后，管理水平仍然不高，企业生产效率较低，国际竞争优势不强等问题。[12]由于企业处于生产价值链的最低端，靠的是扩大生产规模、增加工人数量、压低工人工资、延长劳动时间、减少改善劳动条件的必要成本来获得大量定单、赚取“代工费”的外延式扩张，廉价劳动力是企业生存发展的最重要因素。企业的扩张和产能的增加都是建立在劳动工资低且不变的基础上，一旦面临工资上涨的要求，即使是月工资上涨幅度很小，对企业来说由于工人数量的庞大也是不可承受的成本，加上人民币升值压力的增加、前一阶段国家出口退税的减少以及产品在国际市场上提价的空间极小，企业主在提薪的问题上是慎之又慎，不敢轻举妄动，于是代工企业大多采取血汗工资制，这无疑是民工逃离的重要因素，“缺工”现象便在各个企业蔓延开来。
2. 中西部经济快速发展，产业区域结构调整加快。在国家政策的扶持下，中西部对外开放水平逐年提高，中西部地区经济呈现快速发展势头。由2009年和2010年GDP的增长率来看，湖南为13.6%和14.5%、安徽为12.9%和14.5%、四川为14.7%和15.1%、陕西为13.6%和14.5%、内蒙古为17%和15%等，均高出沿海各省的增速。[13] 同时，沿海各省加快劳动密集型产业向内地转移，带动了相关产业区域结构调整发展。据湖北省统计显示，2007年，湖北全省落实招商引资、承接沿海地区产业转移项目600多项，协议投资1 200多亿元。[14] 湖南永州市2007年沿海地区产业转移占该市整个经济增长贡献率的比值已超过30%。[15] 产业区域结构的调整大大增加了中西部地区的就业机会，增加了对农村劳动力转移的需求。在中西部经济快速发展的同时，工资幅度也随之提升，与东部地区工资差额缩小。国家统计局2009年的调查数据表明：东部地区外出打工者的月收入为1 455元，中部地区为 1 389元，西部地区为1 382元；东部地区比西部地区仅高5%，而5年前东部地区比西部地区平均高15%。[16]
于是，农村劳动力转移的区域流向也会发生改变。国家统计局公布的数据也证实：2009年第二季度新增农民工就业中，东部地区增加56万人，增长了1.6%；中部地区增加80万人，增长了1.8%；西部地区增加242万人，增长了6.5%。[17]国家统计局农村司的监测显示，农民工外出务工目的地虽然仍以东部地区为主，但中西部地区的比重在提高。2009年在东部地区务工的外出农民工为9 076万人，比2008年下降了8.9%；在中部地区务工的为2 477万人，增长了33.2%；在西部地区务工的为2 940万人，增长了35.8%；监测还显示，2009年在长三角地区务工的农民工为2 816万人，比2008年减少了7.8%；在珠三角地区务工的农民工为3 282万人，比2008年减少了22.5%。[18]中西部经济的快速发展引起产业区域结构的调整变化，不仅增加了中西部劳动力需求的总量，也改变了劳动力的供给方向，从而致使东部一些地区“民工荒”现象持续不断。
3. 农民工返乡创业增多。农民工群体经过多年外出务工积累了一定规模的资本，其中有的回乡用于投资创业，个体经济和乡镇企业成为他们的投资选择，也成为当下农村经济的新增长点。据农业部抽样调查结果推算，全国有约520万农民工回乡创业，创办工商类乡镇企业85万家，平均每个企业安排7.5人就业。[19]而《2009年中国统计年鉴》数据显示，2007年全国乡镇企业数为2 390.89万个，实现就业数为15 089.76万人，2008年乡镇企业数为2 599万个，实现就业数为15 450.56万人，分别比2007增长了8.71%和2.4%（见图2）。同时，2009年乡镇企业固定资产投资4万亿元，同比增幅为20.2%，平均增幅与往年比有所增加，且从全国来看，乡镇企业的主要经济指标均有稳步的增长，增加值为92 500亿元，增幅10%，营业收入是381 600亿元，增幅为9.7%，实现利润增幅为8.18%，上交税金增幅为8.39%。[20] 显然，农民工创业对乡镇企业数目的增加作用较大，农民工回乡创业不仅促进了农业产业结构的调整，而且在一定程度上改变了农业剩余劳力的流向，在对农业劳动力供给减少的同时，增加了当地非农产业的劳动力需求，在一定程度上导致了民工的回流。“离土不离乡，进厂不进城”的劳动力转移模式可能重新上演。
（三）收入结构恶化，挫伤外出务工积极性
在经济快速发展的同时，城乡收入差距、行业收入差距进一步拉大。近年来，虽然城乡收入差距从2005年的3.21∶1扩大到2008年的3.33∶1拉动农村劳动力向城市转移，但在城市中，农民工所从事的领域主要是制造加工业、餐饮服务业、批发零售业、建筑业等脏、累、苦、险的劳动密集型行业，收入和其他行业相比，差距却有拉大的趋势（见表1）。即使同行业内部，农民工与城市职工相比较，同工不同酬、同时不同酬的现象普遍，在企业所谓的“临时工”、“编外工”等等“另类”的用工形式中，绝大部分都是农民工，他们不可避免地站在了收入差距拉大的低收入一极。同时，他们的福利状况也令人堪忧，大多数农民工居住在雇佣方提供的简易房、棚户区，几乎是十几人甚至好几十人同住一起共用生活基础设施，卫生环境极差，福利设施奇缺，生活质量得不到保障。这与城市人的工作和生活状态形成了强烈的反差，使农民工受到难以承受的来自于人格、尊严、体面的心理压力；更与他们来城市追求的生活目标形成强烈反差，严重挫伤了他们流动的积极性，于是有部分人愿意放弃比农村收入较高的城市工作，回乡过着虽收入较低但没有任何“歧视”、更有“尊严”的生活。
（四）城乡二元结构依然存在，农业增收潜力加大
城乡二元结构不仅表现为经济上的二元结构，还表现为制度上的二元结构即城乡二元体制。目前，这种城乡二元分割分治局面尚未完全打破，特别是受现存户籍制度与社会福利保障制度的影响，使得进城农民工及其家庭在受教育权利、医疗保险、劳动工资、住房安居等方面受到与当地城市居民严重不对等的待遇，使得劳动力的流动受到极大限制。数据显示，截至2009年底，全国农民工参加基本养老、基本医疗、失业、工伤保险人数分别为2 647万人、4 335万人、1 643万人、5 580万人，与2008年底比较虽然分别增加了231万人、69万人、94万人、638万人，[21]但参保人数与2.3亿（国家统计局2009年报告为22 978万人）的庞大农民工基数相比，所占比例仍然偏小，表明社会保障对农民工覆盖面不足。尤其在农民工子女就学方面，虽然义务教育在城乡全面推广，但各地在农民工子女接受教育、落实“两为主”政策（以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主）时，[22]出现了“卡身份”（要求同时具备多个部门颁发的证明方可与当地孩子享受同等教育待遇）或“卡学位”（优质学校学位只向本地学生开放，极少向外地学生开放现象），[23]这在客观上减少了农民工进城务工的制度障碍。同时，近年来政府为了加快新农村建设、促进农村经济发展，实行了工业反哺农业、城市支持农村、促进农民增产增收的一系列惠农政策，使得农业投资的比较收益有所提高，农民增收的潜力加大。这样，在城市与农村“一推一拉”的作用下，农民外出务工的成本增加，回乡意愿增强。因此，有一部分民工回流到农村也是导致“民工荒”现象不可或缺的因素。
三、结构视角下“民工荒”的经济学解释
在经济学理论上对于城乡劳动力流动的研究贡献，莫过于1979年诺贝尔经济学奖得主阿瑟・刘易斯提出的“二元经济论”这个具有结构分析思想的理论模型，尔后还被拉尼斯―费景汉、托达罗、乔根森等经济学家所延伸和拓展。下面则是在刘易斯和托达罗理论模型的基础上建立的一个综合模型，以期对“民工荒”现象的形成演变有所解释。
（一）刘易斯模型的劳动力供给分析
刘易斯把发展中国家的经济部门分为以传统农业部门为代表的非资本主义部门和以现代工业部门为代表的资本主义部门。传统部门存在大量剩余劳动，以至于在传统部门的劳动边际生产力为零甚至为负数，而无论是由农民的生产力水平决定还是传统的社会生活标准所决定，传统部门的平均收入都等于维持生存所需的最低费用。现代部门中的企业以追求利润最大化为目标，按照完全竞争条件下的劳动边际生产力等于实际工资水平的交点决定生产量，且将获得的大部分利润转化为储蓄和投资。因此，只要现代部门的工资水平高于传统部门维持生存的最低费用，就能源源不断地吸纳传统部门的剩余劳动力直到剩余劳动力的耗竭点，即刘易斯拐点（见图3中的M点）。
设传统部门（以农业部门为研究对象）的平均工资水平为ws，现代部门（以城市工业部门为研究对象）的平均工资水平为wd；wd＞ws，现代部门能获得无限劳动力供给；则第一期生产厂商的利润函数为：
?仔＝pQ（L1，K1）-wdL1-rK1（1）
其中?仔为利润；p是现代部门产品价格，假设其不变；Q是产量；L1是第一期的劳动投入；K1是第一期的资本投入，r是资本利息，假设其不变。
对方程（1）求劳动的偏导数：
d?仔/dL＝pQ′（L1，K1）-wd=0（2）
则得到厂商选择的劳动使用量和工资水平的关系：
wd=pQ′（L1*，K1*）（3）
从方程（3）我们可以解得：
L1*=L1*（wd，p，K1*）（4）
根据方程（1），则企业在第一期的利润为：
?仔*=pQ1（L1*，K1*）-wdL1*-rK1*（5）
企业的第二期生产是以第一期的工资价格wd和第一期一定利润转化为投资的资本积累水平安排生产。在一定技术水平和资本―劳动比率下，由于真实工资率wd不变，随着利润转化为投资，必然增加对劳动力的需求，加快现代部门源源不断吸收传统部门的剩余劳动力。随着现代部门的不断扩张，可以提出第n期对劳动力的需求为：
Ln*＝Ln*（wd，p，Kn*） Kn*＞Kn-1*（6）
上述分析用图3表示，则为：
从图3可以看出，只要在现代部门吸纳的劳动力Ln*＜L*（L*为剩余劳动力耗竭点），就能在不变实际工资率wd大于维持传统部门的最低费用ws的条件下不断扩张生产。设d=wd-ws，这是剩余劳动力转移出去获得的高于传统部门平均收入的部分，也是必须的部分，否则劳动力不会流动。上式可变形为wd=ws+d，即wd决定于传统部门的平均工资ws和d。当市场上出现两种情况：（1）wd＜ws+d；（2）Ln*＞L*时就会出现用工荒。
（二）托达罗的人口流动模型的成本分析
托达罗在上述模型的基础上进行了更切合实际的分析。假定：（1）农业部门存在剩余劳动力，但不是无限的；（2）城市工业部门存在大量失业；（3）农村和城市之间存在收入差距。把农业人口迁入城市就业和城乡劳动力供需因素有机结合起来，建立了人口流动模型，即：
L=f（d） L′＞0
d=wda-ws（7）
式中L为城乡劳动力迁移数量，d为城乡预期收入差，L′＞0表示劳动力迁移是预期收入差的增函数，wd为城市实际工资率，ws为农村平均收入水平，a为城市就业率（在刘易斯模型中a=1）。
当d＞0时，不一定会引起人口的流动，这要取决于人口流动的成本。设流动成本为c，c与以下因素有关：第一，城市生活的水电费、房租和交通费；第二，弥补从农村流向城市的心理上的不适应或心理成本；第三，引诱劳动力从农村进入城市的需要，即除去前两项以外的城乡收入差额。
当d=wda-ws＞c时，即wda＞ws+c，人口会发生迁移；反之停止迁移。
（三）综合模型对“民工荒”的解释
综上所述，我们可以进一步展开的分析是：滥觞于我国东南沿海的“民工荒”是由于人口结构的变化、二元经济的发展以及我国经济活动中的区域结构、产业结构、就业结构、收入结构的变化，导致劳动力无限供给向有限剩余转化，则出现了“民工荒”现象。下面结合托达罗模型与刘易斯模型建立一个综合框架对“民工荒”现象进一步加以解释。
由上面托达罗模型（7）可以得到：
wd=（ws+d）/a （d?叟c）（8）
当农村平均收入水平ws和城乡预期收入差距d不变、a=1时，刘易斯模型的劳动力供给曲线是一条无限弹性的水平线（如图3），此时刘易斯模型完全可以解释二元经济的增长。但当农村平均收入水平ws和城乡预期收入差距d发生变化或a
1. 当ws+d不变、a
2. 当ws+d增加、a=1时，刘易斯模型下的水平线wd垂直上移，见图4-2；
3. 当ws+d增加、a
我国民工荒可用图4-3与刘易斯两部门模型进行综合解释。如图5，实线wd=（ws+d）/a代表劳动力供给量随价格的变化而变化的实际路径。在生产的第1到n期，劳动力是在wd0不变工资下进行转移的，但在第n+1期生产时，劳动力供给曲线发生变化了，不仅向上垂直移动，而且在靠近刘易斯拐点之前平滑上扬，变得相对有弹性。wd垂直上移的原因是农村平均收入由ws0上升到ws和城乡收入差距d拉大，同时受到劳动力供给数量增加相对减少的影响，平滑上扬主要是城市就业率a下降造成的，需要说明的是，这里a代表劳动力主观愿望下的预期就业率而不是实际的就业率，也即是满足劳动力各种要求下（包括工资、福利要求）的就业率。
在第n+1期生产时，随着劳动力的不断转移和我国人口结构、民工结构、就业结构的变化，使得劳动力供给曲线在刘易斯拐点到来之前就开始缓慢平滑地上扬，由于模型下厂商仍然是按刘易斯的水平供给曲线即以不变工资wd0在扩大生产，厂商劳动力的需求量为Ln+1*，愿意付出的实际工资水平为wd0，而此时供给曲线的变化导致市场均衡点应为N点，市场劳动力供给量为Ls，市场劳动力供给价格为w1，高于厂商给出的实际工资水平wd0，于是会有Ls＜Ln+1*，出现劳动力供给缺口Ln+1*-Ls，表现为“民工荒”。
四、简要结论与政策涵义
综上所述，厂商生产规模持续扩大，但劳动力需求仍按工资水平不变或者按慢于市场劳动力供给价格的变动而进行，而人口结构、劳动力供给结构、产业结构、收入结构等经济结构均发生了变化，供给方与需求方双方的变动不同步导致了劳动力供需不平衡，结果出现了“民工荒”现象，这是结构性失衡的必然反映。
通过对我国现阶段“民工荒”与经济结构调整的分析，需要明确解决“民工荒”问题的政策选择，其核心取向应该是从劳动力供给和需求两方面着手、双向调整，以达到供求的相对平衡，具体内容包括：
第一，积极发掘现有“人口红利”，刺激劳动力供给。东南亚各国的经验正是通过恰当的经济政策开发出“人口红利”而在很长时期里避免了资本报酬递减的困扰，实现了经济的持续增长。[24]因而在现阶段，我们需要进行以下调整：一是要改变城乡户籍制度下的劳动力市场二元分割状态，建立健全覆盖农民的社会保险和福利制度，保障进城农民工及其子女在劳动就业、工资福利、教育培训、医疗卫生、住房安居等方面享受与城市市民一样的待遇，使农民工外出务工没有后顾之忧。二是要加大对教育特别是职业教育的投入，提高农民工人力资本价值和单位生产率，以缓解人口老龄化所带来的劳动力供给波动。三是适当延缓劳动力退休年龄，调动劳动力供给的自主性，扩大劳动力供给基础和缓解养老负担。
第二，横向调整区域间的经济结构，纵向实现产业的垂直升级。经济发达的沿海地区要依据市场规律，加快劳动密集型产业向经济欠发达的中西部地区转移，在中西部地区有条件的地方形成一个劳动密集型产业群；同时，发达地区的产业转移要以知识、技术、资本密集型产业的填补为基础，或者在原有的产业基础上实行自我升级，以减少对廉价劳动力的过度依赖和防止转移后的“产业空心化”。
第三，改革收入分配结构，实现资本利得收入与劳动收入差距合理的收入分配格局。限制资源垄断、权力垄断性收入，严厉打击非法收入，调节过高收入，提高低收入，扩大中等收入，完善和加强个人所得税税制及征管，加强二次收入分配的调节作用，增加劳动收入在初次分配中的比重。规范企业用工制度，加强劳动合同法执行的监督力度，解决好以农民工为主体的“零时工”“编外工”“派遣工”与企业正式“合同工”的差别待遇问题。
第四，转变经济发展方式，提高全要素生产率是长期的战略选择。新古典增长理论认为，在劳动力供给短缺来临时，实现经济持续增长的出路是不断提高全要素生产率的贡献份额（solow，1956）。西方发达国家在人口老龄化后，就是通过这一途径保持了经济的持续增长，如美国20世纪90年代在信息技术革命的带动下，使经济重新进入了持续的增长期。从已有的研究成果来看，1978―1998年，中国经济增长因素的分解表明劳动力数量增长的贡献率为24%，劳动力部门转移的贡献率为21%，均高出世界银行对改革期间国家经济增长因素同类指标贡献率17%和16%的7个百分点和5个百分点，[25]表明我国经济增长较为倚重劳动力数量及其转移。因此，从长期来看，中国也避免不了资本、技术对劳动替代的趋势，而且这也是中国实现经济持续增长的保障，因此，我们今后必须强化对农民的知识技术的培训，加大农业基础设施（如水利、道路、供电等）投入，推进农业的现展，在确保粮棉油等战略性资源长足发展的同时，真正实现农村劳力转移和城乡一体化发展。
第五，适当调整现有人口政策，有计划地放宽计划生育政策。如果中国的老龄化过程不是由于改革期间超常规的高速经济增长和社会发展，以及特有的计划生育政策的执行而提前催生的，与其他国家相比则没有什么特殊之处，那么从政策措施看，我们只需参照已经出现老龄化的其他国家的经验，通过产业结构的调整、劳动生产率的提高和养老保险制度的建设，即可应对老龄化带来的各种问题。[26] 而中国的人口转变是在社会经济发展和计划生育的双重作用下实现的，也就是在中国经济发展水平还低的情况下实现了人口转变过程。这种“未富先老”的人口状况需要我们从具体国情出发，对不适合当下人口结构变化的计划生育政策做出适当调整，在条件成熟时可以允许一个家庭生两个小孩，以应对人口老龄化加速冲击下劳动力供给短缺的到来。
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Shortage of Migrating Laborers and China's Economic Structure Adjustment
Wang Chaoming, Ma Wenwu
Abstract:Judging from the surface, the shortage of migrating laborers is the imbalanced market supply and demand of laborers in some areas. However, considering the social and economic transition in current China, the outcome and constant emergence of such shortage has more to do with the present economic structure, such as demographic structure, labor structure, industrial structure, income structure, the dual urban-rural structure. So in the future, we shall adjust both the supply and demand of laborers by actively tapping the current demographic dividend, horizontally adjusting the regional economic structure and vertically upgrading industries, reforming the income distribution structure, and increasing the contribution of total factor productivity, so as to complete the transfer of rural laborers and the coordinated development of the rural and urban area.
Key word:shortage of migrating laborers; economic structure; theoretical mode; connotation of policies
收稿日期：2011-09-05
计划生育演变过程范文6
在中国经济转型过程中，城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径，这种选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过，从趋势上看，人口老龄化和城市化对现行的中国养老保障体系提出了严峻挑战，但这并不意味着中国养老保障体系会走向崩溃。如果通过合理的制度设计，解决养老金的筹措激励机制和可获得性等问题，那么，是可以建立一套符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系的。
现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障
目前，我国城市养老保障体制名义上实行的是现收现付制加部分积累的个人账户相结合。1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法，即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工（即“老人”），采取由社会统筹基金来支付退休金；对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”)，采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金；对新制度后参加工作的城镇职工（“新人”），采取由社会统筹基金来支付基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹，解决新制度建立前参加工作的城镇职工的基本养老问题，即转轨成本问题。
但是，传统养老体制没有为基础养老金提供积累，新体制不得不面临着庞大养老金缺口的难题。《法制日报》2005年5月8日报道，劳动和社会保障部承认，目前城市养老金缺口在2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度，世界银行估算我国养老金缺口在3万亿～4万亿元左右。如果假定在50年时间里分摊转轨成本，按3.7万亿缺口和平均利率为4%计算，每年分担的平均转轨成本将为1600亿元左右；如果利率提高到5%，每年的平均转轨成本将为1900亿元左右。
就现实来看，城市养老保障体制仍然采取现收现付制。在面临企业缴费不足和养老金缺口的情况下，统筹基金与个人账户的混账管理只好挪用个人账户积累来填补养老金缺口。从一开始，新体制就面临着个人账户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。1997年空账规模为140亿元，2000年上升到2000多亿。由于养老金拖欠容易诱发社会问题，国家不得不动用财政资金来填补缺口。例如，2001年中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5倍多。
制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下，差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职工较少，不愿意缴费，拖欠、拒缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离应由社会承担的保障责任，缴费之后企业负担过重，企业平均缴费率高达30%。由于大部分国有企业都处于亏损状态，无力缴纳保险费，导致保费减少。而保费收入减少使得社会保障机构不得不提高缴费率，形成了一种恶性循环。
空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源具有强制性，但其产权属于个人。中国没有明确个人账户的产权归属，对统筹账户和个人账户实行统一管理，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下，为了减轻未来支付养老金压力，政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时，拒缴偷逃现象就不可避免地出现。这样，个人账户不仅难以做实，而且也不利于个人缴费和个人账户积累。
1999年以来，扩大基本养老保险覆盖对象并没有相应地提高覆盖比例。2004年参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%，与1995年的水平（45.9%）基本持平，而人口结构变化使得城市养老负担大幅度上升。1990年城市离退休人员与城市职工数量比例为1∶6.1，但2003年这个比例上升到了1∶2.7。即使把未来年轻农村转移劳动力计算在内，城市养老负担上升趋势也不会发生根本性的变化。
从国际经验来看，一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件：（1）一个相对年轻的人口结构，以支撑现有的退休人口；（2）一个有效率的税收体系，以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来；（3）一个有效且安全的基金管理和治理，以确保养老基金被正确地投资并保值、增值。上述分析表明，三个条件在中国都不存在，现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障。
健全农村养老制度是协调城乡发展的现实要求
从时间上看，农村养老体制改革最初试点与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区进行，经过一段时间的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。养老保险资金坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则来筹集，实行个人账户管理和县级范围统一管理，并对独生子女父母参加养老保险给予提高集体补助标准待遇等。
这项改革迅速推动了农村养老保险工作，参保人数不断上升。到1997年底，已有7542万农民投保。然而，1998年以后农村养老保险体制改革则陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11%。
目前，农村老年人主要依靠家庭提供养老支持。事实上，一个可持续的农村家庭养老保障模式要满足以下条件：（1）家庭有较大的人口规模，以分享收入或分散风险；（2）家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；（3）家庭有良好的社会网络（如亲戚、邻里或朋友等），以抗御家庭难以承担的外部风险。
伴随社会转变和经济转型，农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。一是计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由扩展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人，并会继续下降；二是人口迁移导致农村老龄化程度比城市严重；三是农村土地的收入和保障功能被不断减弱，虽然土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能。但因规模狭小、流动性差和产权不稳定，难以成为促进农民增收的主要来源，农民收入增长越来越依靠非农就业；四是农村社会网络的作用也在下降。例如，农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例由1980年的11.7%下降到2003年的3.7%。
在农村家庭养老角色走向减弱的趋势下，就需要通过建立正式的农村社会养老保障体制来作为其补充和替代，以便确保农村老年人在急剧的社会转变过程中老有所依。1998年以来，农村社会养老保险事业发展停滞甚至衰退，既有农村养老保险基金存在管理混乱和保障程度低等问题，又有国家不愿意承担建立农村养老保障体制的财政投入问题。政府的一个重要判断是，我国经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度的条件尚不成熟，其实这种论断是不正确的。
从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙和西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度。当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度，在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业劳动力比例、农业产出、人均收入等指标比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国建立农村社会养老保险的条件已经成熟。
从战略角度考虑，建立和完善农村社会养老保险体制具有重要意义。首先，农村养老保障是应对人口老龄化的重要举措。我国目前2/3的老年人口生活在农村，在城市社会保障体系基本建成之后，政府理应将社会保障工作的重心向农村转移。如果推迟建设农村养老保障体制，等到人口老龄化高峰到来时再考虑这个问题，将会错过较好的建设时机。而且，农村养老保险体制建设滞后，将加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力，政府实际负担并没有减轻。
其次，建立农村养老保险是协调城乡发展和推进城乡一体化的现实要求。90年代以来，城乡收入差距持续扩大，这种趋势在较长的时期内难以扭转。从长远看，缩小城乡收入差距就必须减少农民，减少农业的就业比例，提高农业劳动生产率。这意味着有大量的农村劳动力向城市转移，并选择在城市永久地居住生活。城乡劳动力市场一体化是实现农村劳动力平稳有序转移的前提条件，而养老保障体制是确保劳动力市场良好运作的重要支撑条件之一。
最后，建立农村养老保险可以活化农村土地的要素功能，优化农村人口性别结构，推动农村发展。农村建立养老保险之后，通过它对农村土地的保障功能部分替代，可以促进农村土地向发挥生产要素功能方面进一步转化，加速农村土地流动和扩大规模经营。另外，农村养老保险也会减少农村家庭对“养儿防老”的依赖，从而降低对想要男孩的生育偏好，改善农村人口的性别比。
建立完善的个人积累制度是中国养老保障的出路
随着劳动年龄人口比例下降，2020年之后的20-30年中，中国社会的养老负担将提高到不堪承受的地步。2005年，中国65岁及以上老年人口占总人口的比例将达到7.5%，老年人口总数将会突破一亿大关；2020年左右，老年人口占总人口的比例将超过10%；2040年，中国将步入严重老龄化时期，平均每5个人中就会有一个65岁以上的老年人口。考虑到中国目前和未来几十年的经济发展水平，老龄化所提出的挑战是十分严峻的。因此，有必要针对人口转变对城乡养老体制进行改革和调整，消除城乡养老保障的脆弱性，对今后的养老安排做好充分准备。
建立完全的个人积累制度是中国养老保障的出路。与现收现付制度相比，完全的个人积累式养老基金筹集和发放制度，能够通过建立强制性的个人账户，鼓励个人为年老时进行储蓄，通过个人承担风险的资本市场投资使养老基金得以保值和增值，并通过市场选择提高基金的管理和治理水平。这种制度选择不仅可以最大程度地降低城市养老体制转轨成本，而且还可借助适当的政策引导，加快农村社会养老保障体系建设，从而建立符合中国国情和具有可持续性的养老保障体系，为老龄化时代的到来做好准备。
对于城市养老保障制度而言，通过实行新人新办法、中人中办法的过渡方式，利用现收现付积累的养老金就可以将中人到2035年前后完全消化掉，届时新体制即可覆盖全部城镇就业者。如果从现在就开始为新人和中人建立起个人账户，真正步入完全积累的养老保障体系，到2020年，养老负担率将从现收现付旧体制的44%下降到32%。在体制转轨过程中，如果将农村迁移劳动力吸纳到城市新体制中，城市养老负担率将进一步降低，到2020年下降到25.3%。
对于农村养老保障制度而言，《农村养老保险基本方案》遵循群众自愿和个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，通过建立完全积累的个人账户，不仅有利于调动农民参加社会养老保险制度的积极性，而且也没有让政府背负财政负担，农村社会养老保险的发展经验也证明了这一点。通过整合用于农村的财政资源和投入，国家目前是有条件继续推进农村养老保障发展的。例如，将对农业的间接补贴和对农民的直接收入补贴，以及用于农村的各项扶贫资金进行整合，改为建立农村社会保障制度。这样，在农村就可以逐步建立起“个人账户养老金+家庭供养（土地保障）+国家最低保障”的农村社会养老保障体系，为农村人口提供适度的社会保障。同时，可以借鉴日本的经验，将土地流转中使用权益补偿金转化为农民个人账户的养老金，可以减轻国家提供低保的负担。在此基础上，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，最终实现社会养老。
