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城乡规划法指导意见范文1
〔关键词〕公共政策;城市总体规划;实施评估
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、引言
2008 年 1 月 1 日，《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)颁布实施。该法第一次以法律条文的形式明确提出对省域城镇体系规划、城市和镇总体规划的实施情况应进行定期评估。但该法对评估的内容并没有做出具体的规定。
2009 年 5 月，住房和城乡建设部印发了《城市总体规划实施评估办法(试行)》(以下简称《办法》)，该《办法》根据《城乡规划法》的要求，在大的方向上确定了城市总体规划实施评估的基本内容。但对于规划编制部门以及规划管理部门来说，依据该办法进行城市总体规划实施评估工作依然存在很大困难。评估的具体内容及侧重点难以掌握，容易造成评估结论在客观性和科学性上打折扣，影响到规划实施评估的初衷。因此，有必要对城市总体规划实施评估的内容进行更为准确和更加详细的界定，以指导城市总体规划实施评估工作的开展。
二、城市总体规划评估的价值取向
城市总体规划作为统筹和引导城市经济社会环境整体协调发展的一项重要的公共政策,对其实施效果进行评估将涉及到城市建设的方方面面。但是,在这方方面面中,本文认为应重点做好以下几方面的评估。
1.公共性评估
城市总体规划是政府发挥管理城市公共事务职能的重要公共政策平台,其面向的是城市地区社会公众的公共利益,而不是为某一特定地区或利益群体服务的;而且,随着互联网等传播媒介的多元化发展,以城市规划建设为承载的公共利益越来越成为人们关注的焦点。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其公共性实施效果的评估。
2.整体性评估
城市总体规划是城市空间资源配置和各项建设活动的空间表达。因此,城市总体规划应更加关注城市的发展方向、整体布局和要素配置结构,其内容涉及到城市功能、用地、设施、政策以及区域范围内乡村发展空间的政策安排。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其整体性实施效果的评估。
3.人文性评估
正因为城市总体规划具有公共性特征,其在客观上就被要求在不同层面体现出人文主义精神。这里的人文主义精神指要从科学长远的公共利益角度去考虑城市的整体发展,要符合城市绝大部分群体的利益,特别是要充分考虑弱势群体的诉求。因此,城市总体规划是否具有人文性,是城市总体规划实施效果评估中的一个重要方面。
4.适应性评估
城市总体规划具有长期性和相对的稳定性特征,但同时它又是一项动态调适性的规划,需要在不同时期根据发展环境的变化进行相应的调整或修改,因此,需要不断地重新审视和判断现行规划与现有环境条件的适应性,进而提高其应有的综合统筹作用。因此,城市总体规划适应性的强弱,是城市总体规划实施效果评估中的另一个重要的方面。
三、城市总体规划实施效果评估框架的构建
基于现有评估指导意见存在的缺陷,本文将构建城市总体规划实施评估框架,以期以此推动城市总体规划实施效果评估工作的开展及其目的和意图的实现。
1.规划评估框架构建的目的和内涵
构建城市总体规划实施效果评估框架的根本目的在于,通过评估能够更为全面客观地掌握城市总体规划内容的实施过程和具体情况,充分反馈现行城市总体规划编制、实施和管理过程中存在的问题,并结合实际,对下一轮的城市总体规划编制提出更为科学合理的指引和具体建议。
2.规划评估框架构建
基于城市总体规划实施效果评估的基本目的及内涵,结合城市总体规划所具有的公共性、整体性、人文性和适应性等价值属性,本文将构建由四大方面评估内容所组成的城市总体规划实施效果评估框架。
该四大方面评估内容即内容综合评估、实施可达评估、公共价值评估和环境适应评估。
其中的内容综合评估是针对文本及其规划内容本身进行的评估,实施可达评估是对规划实体目标进行评估,公共价值评估是对规划公共利益体现的效果进行评估,环境适应评估是对现行规划对现时内外部环境的适应性进行评估。
3.规划评估框架内容分析
城市总体规划实施评估内容构成复杂,涉及到城市经济、社会和环境发展的多个方面。
其中,内容综合评估是对城市总体规划编制内容的完整性、针对性等进行评估,包括规划内容、强制性内容、内容成果的完整性、编制内容与思路是否针对地区发展阶段的重点问题,等等;实施可达评估则涵盖城市总体规划实施过程的主体内容,尤其是物质实体空间内容,包括空间结构、用地布局、公共设施、绿地建设、市政管线等内容,以此评估实施效果与内外部环境对规划实施的影响;公共价值评估是针对城市总体规划实施目标所具有的公共性价值进行评估,重点包括城市总体目标的实现情况、实施过程中的公共政策属性特征的体现等相关内容;环境适应性评估则是对现行城市总体规划的现实与未来的适应性进行评估,即结合现实环境的变化而对未来趋势进行评估与判断,并据此对现行总体规划提出若干调整或修改建议。
四、小结
城市总体规划实施评估是一项系统性的规划实践探索。城市总体规划实施效果评估有利于相关部门从本源的角度讨论城市总体规划编制及实施管理中存在的不足,使之能够结合不断变化的实际,对城市总体规划进行实时调整,并对未来的发展生发出有效的指导意见。
城乡规划法指导意见范文2
《行政处罚法》第五十四条规定：人民法院经过审理，认为有或行政处罚显失公正的，可以判决撤销、部分撤销或者变更。当前《中华人民共和国城乡规划法》及相关的各种法规中，不论在处罚方式上，还是在处罚数额上，自由处置的余地都较大。尽管“行政处罚过程中如何规范和控制自由裁量权”是个老生常谈的话题，但在当前规划执法任务不断加重的形势下，如何在构建“和谐规划”的同时，还要体现行政处罚的公正性，正确运用好自由裁量权就显得尤为重要。这一课题仍值得我们探究。
一、规划建设行政执法法规中行政处罚自由裁量权的分类。
《行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类有：1、警告；2、罚款；3、没收违法所得；没收非法财物；4、责令停产停业；5、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；6、行政拘留；7、法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据处罚种类，规划建设行政处罚中的自由裁量权分为以下4类：
（一）在行政处罚幅度内的自由裁量权。
即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。这是规划执法法律法规中最多的一种自由裁量形式。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”处罚的数额就是在规定幅度内的一种自由裁量。
（二）对事实性质认定的自由裁量权。
即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。这是直接关系到行政处罚性质的重要裁量。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。这里的“严重影响城市规划”，缺乏客观衡量标准，行政机关对此认定有很大的自由裁量权，直接影响到事实认定。
（三）对情节轻重认定的自由裁量权。
当前城市规划管理的法律、法规中很多条款中有“影响市容的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件。这样，行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。
（四）决定是否执行的自由裁量权。
即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。除此，行政机关在选择具体行政行为的方式上，也有自由裁量的权力，它包括作为与不作为；在作出行政行为的时限上也有自由裁量权。
二、自由裁量权不当运用的表现形式及产生原因。
城乡规划执法行政处罚案例中，自由裁量权不当运用的主要表现形式是行政处罚显失公正和。《行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。如果在行政处罚中偏失了公正，就违背了立法本意。行政处罚显失公正也包括应当按法律规定处罚而没有处罚。上级行政机关和人民法院对显失公正的行政处罚，可依据公正原则予以变更。显失公正过度极有可能就是，《行政处罚法》第六十二条明确了相应法律责任。是不正确地行使自由裁量权的最典型表现，其导致的法律后果（即所作出的具体行政行为）无效，存在败诉和复议被撤销的危险。自由裁量权不当运用产生的原因，归纳为以下几点：
（一）执法队伍的执法水平不高，难以准确运用自由裁量权。
我们规划建设联合执法队伍组建时间相对较短，执法人员来自不同岗位，原先从事的工作不同，素质水平也良莠不齐。部分执法人员缺乏必要的执法实践，缺少正规系统的法律专业知识培训，这些因素导致执法人员对有关法律立法的本意和宗旨不能正确领会。在行政处罚时，有的办案人员可能出现不结合案情实际，机械化执行法律，教条化套用条款。
（二）相关法规和规范性文件不能配套。
现有的相关法律法规在某些违法行为的处理规定不能让执法人员准确把握，导致处罚时很难把握。特别是对“情节严重的”认定，执法实践中缺少可操作性指导意见或相关解释。
（三）制度落实缺乏有效的促进和监督办法机制。
大多数行政执法机关已经建立健全了行政执法责任制。但当前行政执法责任制尚未全面落到实处，特别是促进制度落实的措施没有到位，没有一定的奖惩机制。
三、解决自由裁量偏失的几点对策。
笔者认为，当前要做到解决行政处罚中自由裁
量权运用偏失的情形，关键是要做好行政自由裁量权的规范和控制。规范就是建立健全相关制度，控制就是制度措施的落实。规划执法部门应切实做到：加强执法队伍建设，提高执法水平；内部与外部监督相结合，建立行政执法责任制，全面推进政务公开，增加执法工作透明度，接受社会的广泛监督；完善行政执法回避等制度，强化自由裁量权的程序控制；严把案卷法制审查关；制定行政行为程序性规范，统一整个机关执法工作标准和自由裁量尺度。只有这样，才能正确运用自由裁量权，保证做出的行政处罚既合法又合理。（一）正确处理好“三个关系”，全面落实行政执法责任制。
行政执法责任制的出台，目的是防止在行政执法活动中出现差错，包括防止行政处罚过程中自由裁量权运用的偏失。一是正确处理依法监管与优质服务的关系，在努力做到服务让监管相对人满意的同时，加大对行政执法人员的监督。要认真采纳政风行风监督员提出的意见和建议，全面落实行政执法考核细则，形成社会监督与内部执法层级监督相结合的格局，进一步落实执法责任。二是正确处理制度建设与全过程监控的关系，建立科学规范的制度体系，将执法责任分解到各个岗位，落实执法人员绩效考核办法，建立事前预警、事中监控、事后考核的工作制度，将执法风险降到最低限度。三是正确处理好提高监管质量与提高执法效率的关系，坚持以提高执法质量为前提，不断完善案卷评查制度，实现执法的规范化，努力提高执法效率。
（二）完善自由裁量权控制程序中的制度，强化行政处罚自由裁量权的程序控制。
建立健全并执行《行政执法回避制度》、《行政执法公示制度》、《案件合议制度》、《行政执法调查取证与审查决定分离制度》、《重大行政处罚备案制度》等自由裁量权控制程序中的制度，在行政处罚的步骤、方式、时间和顺序这多个环节上对行政处罚加以控制。经过程序控制作出的行政处罚，既充分保证行政相对人的合法权益不受到侵害，又可防止行政机关行政处罚的随意性，还可以提高行政处罚的效率，确保相对公正。
（三）充分发挥法制审查机构职能，严格审核程序，把好案件审核关。
行政机关应当强调作出行政处罚的理由，以便检验这种处罚是否合法、合理。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，可以认定为；对作出的减轻或免于处罚的情形，同样需要强调出符合法律法规规定的理由，以利于体现行政处罚的公正。
（四）加强队伍法律知识培训，提高执法水平。
丰富形式，加强对执法人员《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《城乡规划法》等与我们规划执法工作密切相关的法律法规知识培训，使我们这样一支队伍在执法实践中，全面了解和掌握有关法律法规的立法宗旨和精神实质，从而避免自由裁量权偏失。
城乡规划法指导意见范文3
我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].
党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。
一、空间规划体系协调面临的主要问题
我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。
1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。
各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。
国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。
2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。
不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].
3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。
在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。
4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。
城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。
二、空间规划整合与协调的实践探索
为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：
1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。
上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。
2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。
广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。
3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。
2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。
太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。
三、完善空间规划体系的基本思路与框架
建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。
1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。
编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。
突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]
切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。
2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。
市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。
借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。
3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。
以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。
依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。
四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动
1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.
建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：
第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。
第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.
第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。
2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。
发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。
第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。
第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。
3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。
按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：
第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。
第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。
城乡规划法指导意见范文4
一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观，按照促进城乡统筹发展和推进城乡一体化发展要求，积极履行政府职责，引导村镇合理规划、规范建设和有效管理，推进社会主义新农村建设；坚持以维护农民和集体经济组织合法财产权为出发点，积极探索构建集体土地范围内的房屋产权处置机制，逐步建立和完善符合我县的农房登记制度，促进集体土地范围内的房屋由资产转变为资本，缓解生产经营中的资金困难，开创我县农村改革和发展新局面。
二、组织领导
（一）成立领导机构
（二）成立乡镇农房确权登记发证机构
对，抽调上述乡（镇）原房管所工作人员会同县房管局派遣的技术工作人员开展农房登记发证工作，对原没有设立房管所的乡（镇），由县房管局委派专人负责农房登记发证工作。
（三）明确部门职责
1、县房管部门：负责印制相关登记发证的材料和表格，按规定审核登记申请材料，组织对申请登记的房屋进行测绘，核发集体土地房屋权属证书。
2、县国土资源部门：负责拟定农房登记过程中土地证明认定的具体意见，办理宅基地使用权证书或证明、集体所有建设用地使用权证书或证明，协调处理登记过程中涉及到的土地管理方面出现的问题，配合开展农房登记发证工作。
3、县建设部门：负责提供乡镇的规划成果，拟定农房登记过程中规划证明认定的具体意见，核发或补发规划许可证书，审核或核发申请登记房屋符合城乡规划的证明，协调处理登记过程中遇到规划管理方面出现的问题，配合开展农房登记发证工作。
4、县财政部门：负责协调解决农房登记工作经费。
5、县公安部门：负责编制提供集体土地上房屋公安编号、户籍等情况，处理登记工作中发生的违反治安管理行为。
6、县物价部门：负责核定农房登记中相关收费标准，监督、规范登记收费。
7、县农行、县农村信用合作联社：负责办理农房抵押贷款手续，帮助农民解决生产经营中的资金困难。
8、乡（镇）人民政府：承担与村委会、居委会及农村居民的协调，参与农村房屋产权登记发证的宣传摸底、组织发动及负责房屋登记纸质档案管理，配合有关部门开展农房登记发证工作。
三、登记范围、登记申请人、登记程序
（一）登记范围界定
1、依法利用宅基地建造的村民住房。
2、依法利用集体所有建设用地建造的房屋。
（二）登记申请人界定
1、申请登记房屋为村民住房的，申请人应为房屋所在地（乡镇）农村集体经济组织成员合法建造（继承）的所有人；
2、申请登记房屋为依法利用集体所有建设用地建造的，申请人一般应为农村集体经济组织或该乡（镇）的农业人员。
（三）登记程序
1、申请。由当事人向房屋所在地的房屋登记机构提出申请并提交申请登记材料。
2、受理。由房屋登记机构查验申请登记材料并对有关事项询问申请人，询问结果当经申请人签字确认，并归档保留；申请人提交的申请登记材料不齐或者不符合法定形式的，房屋登记应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容；申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式，应当予以受理。
3、审核。由房屋登记机构对申请登记事项进行审核；房屋登记机构审核时进行实地查看的，申请人应当予以配合。为确保登记无误，审核一般包括初审、复审和审批。
4、公告。对符合初始登记条件的，房屋登记机构组织测绘人员对申请房屋进行测绘，并将申请登记事项在登记房屋上张贴公示进行公告，公告期为15个工作日。公告应拍照并予以存档。
5、登记。公告期满无异议或异议不成立的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿，并缮制房屋权属证书。房屋登记簿和房屋权属证书上应注明“集体土地”字样。
6、发证。房屋登记机构按照有关规定收取相关费用后，向申请人发放房屋权属证书。
7、归档。房屋登记机构将已发证的房屋登记资料进行整理成电子档案保管后，及时将纸质档案移交县房产管理局妥善管理。
四、申请农房所有权初始登记所需提交的材料
农房初始登记应当提交下列资料：（1）登记申请书；（2）申请人的身份证明；（3）集体土地使用权证或其他合法用地证明；（4）申请登记房屋符合城乡规划的证明；（5）房屋测绘报告；（6）房屋质量证明；（7）其他必要材料。
五、开展方式
1、加强舆论宣传。通过电视、报刊、张贴公告和发放农房知识问答等多种宣传方式，向农村村民广泛宣传农房登记政策法规、办理程序。让农民充分了解、真正理解政策，提高农民自愿办证积极性，使农民得到真正实惠。
2、搞好调查摸底。农房登记工作覆盖面广、政策性强，与广大农民群众切身利益息息相关。在充分了解基本情况的基础上对农村房屋产权登记发证工作进行调查摸底，深入研究和开展农房登记发证工作。
3、实行分片管理。根据我县各乡镇的实际情况在集中力量搞好试点巴山镇的基础上，认真总结工作经验，先行在孙坊、白路、河上、三山、马鞍、白陂6个乡镇开展，进一步巩固试点乡镇取得的经验，再根据其他乡镇房屋的实际情况进行分片派驻人员对农房进行登记，由专人负责，集中发证。
4、加强部门配合。农房发证涉及面广，情况复杂。要求房管、国土、建设规划、财政、公安、物价等职能部门，认真配合，各乡镇政府及各村级组织要加强协调沟通，形成工作合力。
六、时间节点安排
从2011年7月开始，力争用两月时间完成崇仁县巴山镇辖区内试点村委会农房登记发证工作，共用一年半时间全面完成我县农房登记发证工作，基本建立我县农房登记制度。
第一阶段：2011年7月—12月底，基本完成巴山镇的农房登记发证工作，力争2012年1月铺开我县先行6乡镇农房登记发证工作。
第二阶段：2012年1月—2012年4月底，对先行6个乡镇分片进行登记发证工作，在发证过程中明确目标任务和时间进度，做好进一步全面铺开我县农房登记发证的准备工作。
第三阶段：2012年5月—2012年8月底，在认真总结试点乡镇和先行乡镇农房发证工作经验的基础上，全面铺开我县其他的8个乡镇现有农房登记发证工作。并积极稳妥地探索构建农房产权处置机制，初步建立农房由资产向资本转化的有效途径和方法。
第四阶段：2012年底，基本建立符合我县的农房登记制度，同时把新增农房登记发证纳入正常发证轨道。
七、经费保障
1、农房登记发证工作涉及到村民的切身利益，且点多面广，根据工作需要，给予解决办公设备、电脑、运用软件、打印复印资料数码相机及交通工具等。
2、按照国家相关标准收取农房登记工本费、测绘费等费用，用于弥补工作经费和人员开支。不足部分由县财政专项经费解决。
八、农房发证过程中的具体收费标准等相关事项的认定
（一）县城规划区内农房登记发证按崇办发[2010]13号《关于进一步加强集中整治“两违”工作的实施意见》文件执行。
（二）凡违法占用耕地，不予办理登记。
（三）按住宅建设面积控制标准和批准面积登记发证
房屋登记机构在进行房屋登记时，应当区分合法建设和超面积建设的房屋面积，原则上应按照实际批准面积进行登记。应以《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规颁布实施时间，区分认定不同时期农民住宅建房合法手续依据和建设面积控制标准。对超面积建设的，在房屋权属证书和房屋登记簿上分别注明批准建设面积和超建面积。
乡镇规划区范围内（含公路沿线、旅游景点及交通比较便利的地方）农房登记发证超面积部分按每平方米10元进行处罚；“自然村”范围内农房登记发证超面积部分按每平方米5元进行处罚。
（四）农房登记应当按照基本单元进行
房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
（五）农房原则上按一户一宅登记发证
达到自然分户条件，经户籍管理部门批准的新分户，可申请办理村民住房初始登记。将宅基地及住房非法转让给他人的，不予办理登记。
（六）房屋权属证书
房屋登记机构对集体土地范围内的房屋进行登记的，应当使用住房和城乡建设部统一制定式样、统一监制、统一编号规则、具有防伪技术的房屋权属证书。不得非法印制、仿造、变造房屋权属证书。
（七）规范农房登记收费，切实减轻农民负担
按照国家发改委、财政部《关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》、国家测绘局《关于印发<测绘工程产品价格>和<测绘工程产品类别细则>的通知》（国测财字[2002]3号）和省发改委《关于规范商品房交易有关收费问题的问题》规定，农民利用宅基地建设的住房登记，不收取房屋登记费，只收取房屋权属证书工本费10元/本；农民依法利用其他集体所有建设用地建设的住房登记费每宗80元，非住宅每户550元。房屋测量费标准住宅为：乡镇规划区范围内（含公路沿线、旅游景点及交通比较便利的地方）农户登记发证测绘费为1.36元/平方米；“自然村”范围内农房登记发证测费为1元/平方米；商业楼用房2.04元/平方米，多功能综合楼用房2.72元/平方米。各地要严格按照国家有关规定，规范农房登记收费类型及标准，杜绝搭车收费，增加农民负担。
九、工作原则
1、坚持自愿申请和依法登记的原则。
城乡规划法指导意见范文5
（一）大力推进村庄建设规划编制。按照建设社会主义新农村的要求，结合实施“千村示范、万村整治”工程，加快县市域总体规划确定的中心村和保留村的村庄设规划编制，依据规划布局建设农房。村庄建设规划要认真落实县市域总体规划、土地利用总体规划的要求，与地质灾害防治、防台、防洪等专项规划相衔接。规划编制要坚持科学、民主，广泛听取村民群众意见，实行必要的听证和公示制度。要坚持控制增量、合理布局、保护耕地、集约用地的原则，科学安排农村居民点的数量、布局、围和用地规模，按生产、生活、生态等不同功能实现合理分区，积极引导农民向中心村集聚建房。编制地质灾害易发区内的村庄建设规划，应先对规划用地范围进行地质灾害危险性评估。在划定建设用地时要避开自然灾害易发地带，特别是存在台风、洪涝、山体滑坡及地质条件不稳定等隐患的区域。确实无法避让的，必须采取必要的工程术措施，确保安全。要强化村庄建设规划对农房建设的基础性指导地位，农房建设必须依据村庄建设规划实施。已划入城市规划建设用地范围的村庄，应根据城市总体规划和土地利用总体规划，实施村庄改造和住房建设。
（二）严格执行农房建设规划许可和用地审批制度。按照《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《*省村镇规划建设管理条例》、《*省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，切实加强农房建设的规划许可和用地审批管理。所有农房建设项目必须依法办理“一书一证”或“一书两证”和用地审批手续。各地要依据规划，从严控制农房占地面积、建筑面积、建筑层次和总建筑高度，严格执行“一户一宅”制度，建新必须拆旧。新建农房，要按照相对集中的原则，严格依照村庄建设规划选址，尽可能建到中心村的居住区。凡是规划要撤并的自然村点的新建农房必须建到规划的中心村居住区内。保留村农户新建、改建、扩建住宅，也要依据村庄建设规划选址，充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。鼓励以集中联建的形式建设农民新村，控制建造独立式单体住宅。沿海易受台风灾害影响地区禁止建造单开间独立式多层住宅。
（三）大力推行农房勘察设计制度。各地要依法将勘察设计纳入农房规划建设许可的必要条件。农房建设应依法进行工程勘察。农房设计应彰显民居建筑风格，体现节地、节水、节能、节材和环保原则，满足农房抗台、防洪、抗震、防火等标准规范要求。农房建设应依法委托设计，或选用建设部门提供的设计图纸。县级以上建设行政主管部门要根据当地的自然地理环境、农民居住生活习惯和经济承受能力，组织编制农房建筑设计图集，无偿提供并指导建房户使用。选用建设部门提供的设计图纸的建房户，应委托专业设计单位或设计人员结合工程地质勘察资料，对设计施工图纸进行调整确认。
（四）切实加强农房施工管理。县级建设行政主管部门及其建设工程质量安全监督机构、乡镇政府应当依据《建设工程质量管理条例》等法律法规，切实加强对农房建设质量安全的监督巡查和技术指导，建立农房竣工验收、竣工验收备案制度，落实农房建设各方主体的质量安全责任，切实加强农房施工质量安全监管。农房施工应由具备相应资质的施工企业或具备相应建筑施工技能的农村建筑工匠承担。农村建房户应与施工承包人签订施工合同，明确双方的责任、义务和权利。对未签订施工合同或施工承包人资质、技能不符合要求的，县级建设行政主管部门或受其委托的乡镇政府不得核发相关许可证书。施工承包人应严格按照设计图纸施工，遵守有关法律法规、施工操作规范和施工技术标准，确保施工质量和安全。农村建房户和施工承包人应根据合同约定负责施工现场的安全管理，防止人员伤亡和其他安全生产事故的发生。农房建设完工后，建房户应组织竣工验收，对建房质量情况签署书面意见，并在15日内到县级建设行政主管部门或受其委托的乡镇政府办理备案手续。建房户组织竣工验收确有难的，所在地乡镇政府或建设工程质量安全监督机构应给予必要的指导和帮助。
二、加强农房建设管理的总体要求
加强农房建设管理，必须坚持以科学发展观为指导，按照建设社会主义新农村的要求，以改善农村人居环境、提高农房质量和防灾抗灾能力、促进农村新社区建设为目标，建立完善农房建设管理体制，优化农房建设规划布局，规范农民建房行为，加强农房建设技术服务和市场管理，着力提高农房设计、施工水平，促进农房建设走上科学、规范、有序的可持续发展道路。
到2010年，建立起比较完善的农房建设法规体系、质量标准体系、技术服务体系和监管体系，全省县市域总体规划确定的中心村和保留村建设规划全部编制完成，农房设依据规划实现合理布局，质量安全得到保障，防灾抗灾能力有较大提升，违法建房行为得到有效遏制，农村人居环境明显改善。
三、完善农房建设管理体制
（一）明确农房建设监管职责。各级规划建设、国土资源、质量技术监督等部门和乡镇政府要按照国家和省里有关法律法规的规定，对辖区内农房建设实施监督管理。县级建设行政主管部门及其建设工程质量安全监督机构要会同乡镇政府，采取有效措施，切实履行农房建设工程质量安全监管职能。质量技术监督、工商行政管理部门要加强对城乡建材市场的监管，切实防止不合格、劣质建筑材料流向农村。要充分发挥村民委员会的作用，将农房建设日常监管和技术服务延伸到村。积极开展农村房屋产权产籍管理，加强对农房建设各个环节的控制，规范农房建设行为。
（二）健全农房建设管理机构。各县（市、区）政府要根据农房规划建设管理实际需要，切实加强城乡规划和建设工程质量安全监督机构建设，建立健全城乡一体的规划和建设工程质量安全监管体制。要积极推行在县（市、区）分片设立村镇规划建设管理所，充分发挥其对农房规划建设管理的协调和服务作用。村镇规划建设管理机构与人员经费纳入县（市、区）财政预算。乡镇政府应根据村镇规划实施和农房建设管理的实际需要，明确专职人员负责具体管理工作。
（三）加强农房建设施工队伍管理。农村建筑工匠从事农房建设施工，应具备相应的建筑施工技能，并到工程所在地乡镇政府或村镇规划建设管理机构办理登记备案手续。各级建设行政主管部门要积极支持组建农村建筑工匠行业协会组织，引导农村建筑工匠加入行业协会，指导行业协会制定自律公约，加强行业监管，规范农村建筑工匠从业行为。建设行政主管部门和行业协会要有计划地开展农村建筑工匠技能培训，对经培训考核合格的，出具培训合格证书。省建设行政主管部门要制订农村建筑工匠建筑施工技能标准，组织编写培训教材，加强对农村建筑工匠技能培训的业务指导。鼓励不同工种的农村建筑工匠合伙组建建筑业劳务承包企业，专业从事农房建筑施工。
四、落实农房建设管理的各项保障措施
（一）切实加强组织领导。各级政府要从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略高度，从建设社会主义新农村、维护农民群众切身利益的实际需要出发，高度重视农房建设管理工作。要切实保障农房建设管理特别是村庄建设规划编制、农房设计、地质灾害危险性评估所需的经费。各级规划建设、国土资源、质量技术监督等部门要密切配合，落实责任，确保监管措施到位。省建设行政主管部门要根据本《意见》精神，抓紧制订农房建设管理具体实施细则，以及农房规划建设许可实施办、竣工验收指导意见、竣工验收备案办法和相关示范文本。
城乡规划法指导意见范文6
关键词：农村居民；城镇化；进城落户
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-0-02
我国“十二五规划”提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，陕西省也就关于促进农民进城落户、加快城镇化进程、促进城乡协调发展制定和推出了一系列的政策、意见，并且将实施城镇化带动战略列为“十二五”期间的工作重点。为了增强政府在城镇化战略中的科学决策能力，提升政策措施的实施效果，有必要对全省农村居民城镇化转移成效进行跟踪分析和探索研究。
一、已出台的政策体系
为深入推进陕西省有条件的农村居民进城落户工作，进一步加快城镇化建设步伐，陕西省委、省政府印发了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，省级10部门印发了《关于进一步解放思想放宽条件推进有条件的农村居民进城落户的意见》。截至目前，省政府及各相关部门已出台相关政策性文件16个，初步建立起农民进城落户的政策体系。到“十二五”末，陕西省要力争使600万农村居民到城镇安居创业，促进农民工进城工作成为了全省“十二五”期间要着重完成的一项重要任务。
二、政策实施效果
1.成效显现
一是转移人口数量不断增加。省委、省政府积极推进有条件的农村居民进城落户，各地进一步采取放宽进城条件、给予更多优惠政策、切实解决住房、就业问题等措施，促进全省城乡统筹步伐的加快和城镇化水平的提升。自2010年出台加快户籍制度改革、推进有条件农民进城落户的重大决策以来，截至2012年底，全省公安机关共办理农民进城落户286万人。全省进城落户农村居民享受免费职业培训48.5万人次，新增城镇就业创业人员28.6万人，享受城镇保障住房4.3万户，享受平等义务教育29.2万人，新增参加城镇社保36.9万人。
二是城镇化和城乡统筹发展水平不断提高。随着农村居民进城工作不断深入推进，全省城镇化水平显著提升。全省城镇化率已由2005年的37.24%提高到了2012年的50.02%，年均增长1.83个百分点，高于全国平均1.15个百分点的增速。城市常住人口由2005年的1384万人，增加到2012年的1877万人，城镇建成区面积达2546平方公里，7年内增加了五成以上。农业剩余劳动力的推力与城镇吸力的共同作用以及大量农村居民进入中小城镇落户生活，进一步促使人口向城镇的二、三产业集聚、城镇基础设施、公共服务设施和房地产业加快发展、城镇规模骨架不断拉大、统筹城乡发展不断推进。
三是农村居民文明意识得到提升。农村居民进城不断促进农村产业结构调整、农村社会加速转型和城市文明加快传播。农村居民进城使大量农民脱离农业生产，从农村走向城市、从农民变为市民。这种“离农”，不仅是一种工作的变动、空间的移位或称谓的变化，而且是从生产方式和生活方式上，由农业文明向城市文明的重大转变。已经搬迁到城镇的居民，将从“内涵”上实现这种转变；尚在乡村的居民，继续准备大量地向二、三产业转移和向城镇人口转移；留下少数务农者，也将逐渐脱离传统农业生产方式，成为懂得现代科学技术、从事现代农业规模经营的高素质的劳动者。
2.问题突出
（1）政策缺失，致使监管空白
由于影响农村居民城镇化转移的因素繁琐而复杂，现有的政策还无法全面考虑到这些因素，致使政策缺失，监管空白。比如，《陕西省农村居民在城镇落户缴纳社会保险的实施办法》并没有对社会五大险中其他的失业保险、工伤保险及生育保险有所涉及，无法全然解决进城落户农村居民在社会保障方面的后顾之忧。省教育厅出台的《关于认真做好进城落户农村居民随迁子女平等接受教育和进城落户农村居民职业技能培训工作的通知》，没有对实行城市居住制度且随迁子女在农村有分配的承包地的农村进城人员随迁子女在城市平等接受教育的问题进行涉及，致使政策存在空白区域。
（2）现有政策标准过高、过宏观，致使执行效果有限
一是实施标准过于宏观，可操作性大打折扣。既有政策过于宏观，不够细化，缺乏明显的针对性和倾斜性，导致在具体的实施过程中，无法达到理想效果。比如，已有的一些政策措施虽然已经将进城落户农村居民纳入到当地保障性住房建设规划中，并且规定“市、县政府每年应安排一定规模的各类保障性住房，专门用于保障符合条件的进城落户申请家庭”，但不够具体，也没有量化，针对这部分特殊人群的住房问题，现有政策的倾斜和扶持力度不够。
二是现有政策规定的允许农村居民进城落户标准过高。《陕西省人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》规定必须同时具备三大条件才能进城落户，制定的实施标准过高，没有充分考虑到陕西省城镇化起步晚、水平低、各地发展情况不一的具体省情。尤其是对于举家在城镇生活，但在农村保留宅基地、承包地的进城农村居民，相当一部分人员长期在进入门槛低、技术含量低、工资水平低的行业就业，往往不能实现稳定、持续就业，城镇企业职工基本医疗保险的缴纳或者由于企业操作不规范不愿意为其缴纳，或者由于其频繁更换工作，致使保险缴纳时常中断，无法达到文件中的规定年限。
（3）部分政策扶持力度小，对农民进城定居落户吸引力有限
一是补贴标准过低，激励作用有限。现有的政策措施规定：对举家迁入城镇并自愿退出原有宅基地和承包地的给予一次性经济补助，用于农村居民进城落户后的住房补贴、医疗、养老保险等费用补贴。面对城市的高房价、高物价已经高生活成本，现有的补贴标准显得杯水车薪，无法全然解决农民进城的后顾之忧。
二是政策倾斜力度小，无法解决农村居民进城落户定居后面临的住房困难。按照省住房和建设厅出台的《陕西省进城落户农村居民保障性住房申请、审核程序暂行办法》，进城落户农村居民在落户所在地不能自行解决住房困难时，可申请保障性住房，实行与城镇居民平等条件、平等轮候。但从目前实际情况来看，现行规定并没有给予这一部分特殊群体足够的政策倾斜和扶持力度，制约了农村居民进城落户定居积极性的发挥，吸引能力有限。
三是奖励扶持政策缺乏特殊性和区分性，制约政策性引导作用的有效发挥。现行政策在吸引农村居民选择落户定居大城市还是中小城镇方面并没有很好的区分度，也没有给予吸引农村居民落户定居的中小城镇更多的奖励和扶持政策，政策的引导性有限。如《陕西省接受农村居民进城落户奖励资金管理暂行办法》中规定：省级财政依据落户数量按每户1万元的标准给予一次性的奖励。这种一刀切的政策规定，无法有效发挥中小城镇较强的承载农村居民城镇化转移的能力。
（4）政府部门职责不清，制约政策效果的发挥
省上《关于做好进城落户农民就业技能培训和创业培训工作的通知》指出，进城落户农民可根据自身需求，在全省范围内凭申领的《陕西省就业（创业）培训券》，自主选择就业（创业）培训定点机构和培训专业接受培训。由于通知中并没有明确各市县负责此项工作的政府部门及其具体的职责，致使职责不清，分工不明，工作落实困难。同时，通知中没有进一步明确各地有资质的定点的培训机构的名单并予以公布。
三、需要调整完善的政策建议
（一）创新改革户籍政策。以公安部门深化户籍制度改革为突破口，只要总体上符合省、市文件精神，有接纳条件，群众自愿，都可以放宽条件，做到户籍管理“零障碍”。降低农村居民进城入户门槛，以具有合法稳定住所为户口迁移的基本条件，着重解决符合入户条件的已在城镇务工经商的本自治区籍农村居民及其配偶、直系亲属，以及其新生代转为城镇居民落户问题和城中村等其他户籍历史遗留问题。以解决已在城镇居住的农村居民就地转户为重点，结合实际，大力推进农村户籍居民整体转户，实现农村居民向城市居民转变。
（二）完善城乡一体化社会保障政策。健全进城农民的社会保障制度，使其享有与城镇居民同等的社会保障权益。医疗保险方面，放宽相关条件，规定进城落户人员，与用人单位签订劳动合同的，可以参加城镇职工基本医疗保险。灵活就业人员，可以以灵活就业身份参加城镇职工基本医疗保险，或在落户地参加城镇居民基本医疗保险。进城落户人员符合当地低保救助条件的，按照属地管理原则，纳入城镇低保范围。对因病造成生活困难的城镇低保对象，纳入城镇医疗救助范围，享受医疗救助待遇。养老保险方面，进城落户人员就业后可参加职工基本养老保险，与用人单位建立劳动关系的，用人单位与个人分别按规定缴纳基本养老保险费；灵活就业人员，可以以灵活就业身份缴纳基本养老保险费。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。加快制定养老保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现养老保险的顺畅转移和有效连接。
（三）规范保障房安置政策。在住房保障方面，将经济适用房、公共租赁住房、廉租房的购买和租赁适度向进城务工经商的农村居民倾斜。逐步改善稳定就业农村居民、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。同时，加大城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓的投入和建设力度。集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。
（四）对接移民搬迁与农民进城落户政策。全省地区经济实力差异较大，要让农户一次性进城条件不成熟，可以让有条件农户迁至条件相对较好的宜居地区，而且目前宜居地区有部分农民已经在城市生活，家中宅基地和住房闲置，政府可以将农民进城居住、扶贫开发与移民搬迁政策予以整合，逐步形成贫困地区有条件农户向条件相对较好地区搬迁，条件较好地区农户逐步向城镇迁移，让进城农民和移民搬迁农民在宅基地、资金、住房方面各取所需。
（五）完善就业创业服务政策。进一步拓宽就业渠道，完善就业保障机制，落实培训补贴小额贷款等政策。加大农民工就业培训力度，建立健全公共就业服务网络，落实培训补贴、职业鉴定补贴、职业介绍补贴以及小额贷款等政策，拓宽就业渠道。对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍大中专毕业生到基层、工业园区、中小企业等实现稳定就业。鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业，并帮助其通过创业实现就业。
（六）灵活推进土地流转政策。农村土地承包期内，承包方家庭部分成员迁入设区城市市区和全家或部分成员迁入城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权，鼓励在城镇落户的农民依法将承包地进行流转。对从农村迁入城镇落户的，保留其农村原有的宅基地使用权。对自愿放弃原宅基地自行到城镇购房入户的农民，可由本人向所在政府提出书面申请并签订有关协议，给予一次性货币补偿。创新土地流转制度，提倡有条件的地方进行土地股份合作、土地信用合作和土地抵押，以及以农村建设用地入市等流转模式，试点土地年租制，允许农民以承包地在城镇换股、换租、换保障。
参考文献：
[1]陕西省住房和城乡建设厅.城乡规划法律法规文件汇编，2010.
