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城中村治理方案范文1
关键词:城中村;改造;转变;问题
“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。
城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。
一、管理机构:从村委会到居委会
城乡二元社会体制自建国后已经经历了50多年的历史变迁,至今仍然没有发生结构性的变革。今天的城中村虽然已经高度城市化了,但在管理体制上实行的依然是农村社会管理体制,即村民自治,通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括三个与管理体制和治理相关的内容:(1)自治的主体是农村居民,更确切地说应该是户籍在本村的农民。这对普遍意义上的村庄而言是一种常态,但对城中村来说则有点片面了。城中村因其地域区位和经济实力优势,一般都以二三产业为主,吸引了超过村庄户籍人口数倍甚至十倍于村庄户籍人口数的流动农民工,他们虽然“工作于斯生活于斯”,但他们的融入主要是“资本雇佣劳动”意义上的,他们仍然没有参与本地域公共生活的权利。(2)自治的地域范围是农村社区。不过对城中村而言,这一农村社区则有新的含义。国家城市建设征用了农村社区的集体土地,城中村也就形象地演变为地域上的“插花地带”,集体所有地域与国有地域“犬牙交错”,因而城中村的自治就不是强地域原则意义上的,也不能实现一般意义上的本地域村民的自治,充其量是户口在本村的村民自治。(3)自治的内容是本村的公共事务和公益事业,即村务。这对城中村而言则更为片面了。城中村自治组织所进行的公共事业仅与其地域上的一小部分人密切相关,其从事公共事务的内容也只与这一小部分人紧密相关。本地域上绝大多数从业人口不享有参与公共事务的权利,不直接从村域公共机构那里获得免费的公共福利和服务。
因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:(1)建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。(2)按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。(3)改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。
在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。
另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。
二、经济组织:从集体经济到股份制经济
城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。
虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。
虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。
与其相伴随的是两个彼此相依的分裂过程:一是村民个体与农民集体的分裂过程。农民个体就不再天然归属于农民集体,农民集体也就不再呈现出变动性的特征,而是必须固定下来,即在城中村改造过程中必须对村民“一刀切”,实行“生不增、死不减、进不增、出不减”。以现存的村民数为财产分割意义上的农民集体,其目的是固化村民并实现公司股份的固化。二是农民集体资产的分割过程。由于村民个体与农民集体的天然归属关系被割裂开来,就必须重新确定原子式村民个体在村庄集体资产中的份额。这就是乡村企业股份制改造中的资产量化和个人化分配过程。它使村民都成了村集体经济的股东,过去看得见但摸不着的集体资产这回可实实在在地落到了村民的手中。在这一过程中,农民个体与原属农民集体财产的关系发生了显着的变化。在集体产权结构下,虽然农民自身是农民集体中的原子式个体,然而由于集体财产权利的不可分割性和不可转让性,每个农民个体还是无法说出他拥有多少资产,他可以对多少份额的资产进行个人经济理性上的处置。经过资产量化和股份化分配过程,每个劳动者不仅能够明白说出他拥有多少资产的份额——股票,而且还知道他所拥有的股票在整个资产中占多少比例;并且,如果他觉得资产经营效益不理想的话,他还可以在市场上抛出他所拥有的公司股票,公司改造后的经营和管理者不得干涉。这就是村民作为市场经济人的“用脚投票”的权利。
当然,股票作为公司资产出资者的原始凭证,只能交易而不能够抽回投资,且规模经济效应也不容许公司的整体性资产被分割。如是,能够将如此多的股东和如此细小的股份统筹起来的组织就是现代经济和法律意义上的股份制公司了。虽然城中村在改造前的集体经济组织有三种形式,但是在城中村改造过程中,另外两种形式没有生命力,只能被一种更符合社会发展和市场需要的形式所替代,这就是股份合作制公司。与城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一个资产量化和再分配的过程,除保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票外(主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业),它将集体资产量化的大部分股票都分配给村民,作为其基本生存和生活的保障。这时,公司的产权才真正明晰化了,公司股本结构也发生了变化,劳动群众参与公司的投票和的利益紧密相关。
不过,仍然有三个问题值得我们进一步去关注:第一,经历了股份制改造之后,是否仍然还有集体经济存在?如果没有集体经济或资金注入的话,过渡阶段的公共管理和公共服务如何进行?如何进行村庄改造的后续问题特别是旧村湾改造问题?在实际改造和管理过程中,不论是上级政府、村级组织还是普通村民,都对新时期集体经济时代的好处记忆犹新。在改造后,他们念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否还能代表他们整体的利益?集体经济是否还继续存在?如果说,股改之前的股份制公司仍然能够代表股民集体利益的话,那么,股份制改造后的公司就是纯粹的企业,它不可能代表股份集体的利益,股民的利益只能以个体的形式表现出现。正因如此,在资产量化和再分配过程中,保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票就显得尤其重要。这也为下一步的社区管理、旧村湾改造、过渡管理等提供了先决条件。第二,股份制改造带来了集体资产流失的危险。按规定,股权转让和交易应有两个以上有资质的中介机构进行评估。而对村庄改造而言,股权转让一般不会经过专业机构的评估,溢价幅度是双方谈判的结果。如是,改造的资产究竟价值几何?是否得到了真正体现?是否需要引入专业性的评估机构?如果引入专业性的评估机构,评估过程透明公开的话,是否又会打消外来公司或企业的积极性和主动性?也就是说,在城中村经济改造过程中,仍然存在着一个公平与效益的问题,最终的结果就是要在这两者之间寻找一个均衡点,既能够让改造过程有序顺利进行,同时又能够起到发展经济和促进社会进步的双重作用。这是一个两难的选择问题,仍然值得政府和研究机构对此探讨出一条可行之路。第三,股份制改造也给社会治理带来了不稳定因素。这主要表现在三个方面:一是在股份制改造过程中,出于稳定因素的考虑,原来的公司管理层特别是董事会一般都是由原村干部担任或是由上级政府指定。经历了一定时期之后,董事会届满,将重新举行选举。如果新董事会组成人员变化太大,原来的改制方案、成果可能被推倒重来,出现新的不稳定因素。二是未改造之前的村庄公司行使着村民委员会、社区和经济组织的三重管理职责,在股份制改造后一般都下降为职能部门,不再承担对老百姓的责任,原有各级组织也因集体经济不存在而缺少抓手,削弱了基层组织和基层政权,而这些职责的履行则依赖于改造后的公司能否按协议和良心办事,影响到人心稳定和社会安定。三是股份制改造过程同时也是一个集体资产分解为个体资产的过程,在这一过程中,享受权利的村民迅速致富,其他邻近的村庄纷纷打算仿效,逼迫村委、街道办等表态,态势十分不稳定,可能会影响人心稳定和社会安定。此外,有些村庄改造后迅速兑现股权,原股民迅速转向市场,在就业、投资等方面缺乏经验,很可能产生新的社会矛盾。这些问题都需要上级政府在城中村综合改造之前进行细致的规划和预测,尽可能地把预防和疏通工作做在前面。
三、村庄土地:从集体所有到国家所有
从城中村地域的土地归属和性质来看,可以划分为两类:一类是办理了国有土地使用证的土地,一类是尚未办理国有土地使用证仍归集体所有的土地。办理了国有土地使用证的土地在城中村的改造中不存在着土地性质上的变更,因而,城中村改造过程中的土地性质的变更主要是指归城中村集体所有但尚未办理国有土地使用证的土地。这又可分为三类:第一类是宅基地,即村民居住地;第二类是进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地,即主要用于第
二、三产业的用地;第三类是村庄公共用地,如学校、道路和公共基础设施等占用的集体土地。毫无疑问,这三种类型的集体土地在城中村改造的过程中都会转变其所属性质,归国家所有。然而,这三种类型的集体土地不会“一刀切”地转归国家所有。这里的关键问题是,在城中村的改造过程中,这三种类型的集体所有的土地如何转变其性质。迄今为止,集体土地转变其归属和性质的合法途径只有一条,即集体土地经过土地征用转变为国家所有。我国的土地征用制度是在20世纪50年代为了适应大规模的国家建设需要而建立起来的,它显然不适用于城中村改造过程中土地性质的改变,但城中村改造的步伐不会因此而停止。现在的问题是,在没有法律制度规定的前提下,如何对城中村的土地进行改造?
在城中村集体土地改造的过程中,广东省广州市无疑走在了全国的前列。他们对城中村集体所有土地实施的改造政策是,在农民建制转为城市居民后,村集体所有的土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定一次性转为国有土地,其合法土地使用权人和用地功能性质不改变,对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。按其规定来理解城中村土地改造的过程:(1)宅基地由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给个人。(2)进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份制合作组织。如该土地进入市场或改变用途,发生扩、加、改建,则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。(3)村庄公共用地一分为二。其中,原由村委会管理的学校转由区教育主管部门管理,教育用地及校舍和教学设施设备,依照有关规定,不得挪作他用;公共道路、基础设施等管理纳入市政统一管理范围,其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行。村庄已经开发和投资的公共用地如办公设施等所占原集体用地转归国家所有,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份合作制组织。
从已有的情况来看,土地性质变更是城中村改造中的最基础内容,并且也是城中村改造能够完成的关键。但是,它是建立在国家主动放弃土地权利的基础上。并且,在这一改造过程中,它也蕴含着集体资产或国有资产流失的危险。对应着以上三种性质的土地,主要表现在三个方面:一是村民宅基地作为改制的零资产,其价值并不为零,在改造过程中将会变成有价资产,其增值只有改造建设完后才能体现出来。问题是,由于绝大多数股民已经不拥有股份,他们只能得到拆迁还建或货币补偿的利益,整理出来的土地增值他们无法再享有,也无法主张他们的利益,他们还能享受将来溢价部分的价值吗?二是没有办完国有建设用地手续的经营性集体用地,以后其利益代表方是谁?土地补偿费、劳动力安置费付给谁?三是非经营性资产中的公用设施用地,是直接划拨到相应的职能机构,还是要通过政府征用土地程序?如果是后者的话,其征地费用由谁来承担?如果增值,其增值部分应该由谁享有?并且,谁享有分配的权利?享受多少?等等。另外,进入评估程序的土地资产价值与集体资产一样,一般不会经过专业机构的评估,其最终定价仍然是双方谈判的结果。这公平或是合理或是科学吗?
由此延伸出来的一个问题是,村民是否享有土地增值带来的收益?从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》的内容及内在逻辑来看,无论是农民集体还是农民个体都不享有土地使用性质变更初始时的增值部分,而这一部分通过征地费用等形式转移到了代表国家利益的政府身上。从改造过程援用的法律法规来看,资产量化和分配到个人整个过程虽然合乎法律程序,但从财产来源的角度看,这仅是过程的合法性,并没有从来源上确定农民个体享有分配集体资产特别是土地资产的权利。如是,在城中村改造过程中,那些尚未办理国有土地使用证的土地和宅基地在城市开发和土地资本运作过程中增值的部分,究竟由谁来享受就成为一个不得不关注的问题。从实际改造情况来看,农民个体已经无权享受,他们已经被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就极有可能由代表国家利益的政府和未来的房地产开发商共享了。在此,我们担心的是,如果地产开发和预期的收益极其丰厚的话,就可能形成政府与开发商之间的共谋,这将会对私人财产权利造成潜在的威胁。
四、劳动群众:从农民、村民到股民和市民
在城中村改造的过程中,农民群众的身份必然要发生两次根本性的变化:
其一,村民向股民转变。由于村民职业的转变,伴随着城中村集体经济组织的股份合作制改造,村民必然成为享有股份并参与公司决策的股东。由于村庄的城市化进程,村庄经济结构由主要从事第一产业转变为一般都从事第
二、三产业,村民也一般都在村属公司和企业中任职,成为村庄企业的主人,参与村庄企业公司的生产,并直接从村属公司那里获得经济收益作为其生存和发展的主要经济来源。城中村改造后,村属意义上的企业或公司实体由于地域的分割和原农民集体的解体,必然分化为由单个村民作为公司股东直接参与公司决策的股份合作制企业。村民作为农民集体的政治身份失去了村庄意义,异化为市场经济大潮中的经济人。作为公司的天然投资者,村民的称谓是股民。由于村庄意义上的农民集体的解体,作为股民的村民的社会行为仅仅与其个人密切相关,它不再是公司的原子式个体,不必再受集体公共利益和结构性委托的约束。
其二,农民向市民转变。由于户籍制度的改革,村民由农业性质户口转变为城市居民户口。户籍制度不仅是一个农民居住地域的证明,更是其社会身份的证明。只要农村户口的群众,不论其走到哪里都脱不了农民身份的痕迹。在城乡二元社会结构下,农民因其农业户口不仅常常自我感觉低人一等,更主要的是,国家提供给城市市民诸多福利待遇和优惠政策无法惠及他们。即使他们“洗脚上岸”并在城市有一份令人羡慕的工作或收入,但他们的身份依然是农民,他们是“农民工”或者是“高级打工者”。他们不仅享受不到国家给予城市居民的公共福利和优惠政策,也不能够参与本社区的公共事务和公益活动。他们仍然是城市生活的边缘人。城中村的改造彻底改变这了一切,它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,与城里人一同选举自己的当家人和管理者,他们成为社区自治的主人;而且,村民的思想观念不断更新,逐渐由过去的小农经济思想向市场经济意识转变,村民的行为方式也开始由过去的封闭式、家庭式、地缘式向开放式、多样化、现代性(法制化和制度化)等方向转变。并且,随着居民的城市化和城市文明社区的现代化建设,城中村在物质形态、社会形态、经济形态和人的城市化等方面都将得到提升。城中村的农民群众也开始迈上现代文明和生活的道路。
然而,问题仍然存在。在农民向股民转变的过程中,股份制改造虽然打破了平均主义,但并没有打破大锅饭思想。原村民成为股东,但思想观念没有发生根本改变;对自己手上的股权并不珍惜,只关心每年分红多少,而不关心公司的长远发展;没有工作岗位的股民对于有工作岗位的股民意见很大;对于公司管理层来说,压力也很大,因为在股民头脑中,手中的股份价值只能升不能降,否则就会来闹事。这些问题制约着脱胎于乡村企业的股份制公司的现代性转型,还阻碍着股份制公司的资本运作和投资发展、经营层次和管理体制等。
五、四大改造的协调问题:政府主动和主导
城中村改造是一个综合性的改革过程,以上四个转变均是其中的一个方面。当然,这四个方面相互之间也不是绝然分离的,而是相互依存、相互制约的,任何一个方面的滞后或是不配套都将直接影响着城中村综合改造的进程或成败。这就要求我们在进行城中村改造的时候,应该在统筹兼顾、规划先行原则的前提下,进行综合性的、整体性的改革规划,搞好管理体制、经济和社会等方面改革方案和进程之间的协调工作。
在实际的改造过程中,也出现了
诸多问题,如上文提到的各种问题。应该说,这些问题的产生都有其根源,但是,现在已经不是追究原因的时候,而是到了解决具体实际问题的时候。这就要求我们,要从现实社会中找到解决这些问题的办法或思路,或是寻找到一种可选择的行为动力,运用实际力量来解决这些问题。综观这些问题的产生及发展,虽然有这样的表现或那样的态势,但任何问题的解决最终都依赖于政府的力量和干预。这就给政府留下了很大的行为空间。这也是本文所要突出的主题。
我们的观点是,在城中村改造过程中,各级政府应该把改造的主动权时刻抓在手里。这是因为,从现在城中村改造的进程来看,改造过程一般说来是分步推进,有序进行,但它存在着两个难以克服的障碍:
一是把改造进程特别是经济改造的主动权交给了村民集体。这是由村民自治的特性决定的。从现行的法律法规来看,赋予村民集体和村委会过多的自主决策权,他们不仅可以参与决定改造方案的制定、实施,还要参与到具体的改造过程之中。特别是经济改造方案中,他们享有独立自主的决策权。在这一点上,他们自行其是的结果往往是,将集体资产一分了之。虽然城中村改造的任务或目标可以完成,但留下的绝对是一个千疮百孔的烂摊子,留给城市规划和社区管理的绝对是一个一穷二白的沼泽地。如是,已经制定好的社区重建和城市规划也就失去了经济基础,不得不退回到原始的出发点,不得不重新进行社区规划和城市建设。这就要求我们在进行城中村改造时,既要深刻认识不同城中村的特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定不同的改造目标和改造策略,分别采取全面改造或综合整治等不同的改造方式,但是在任何时候,政府都不应该把城中村改造的规划权和管理权放之任之,而是应该牢牢地抓在手里,以政府主导的改造方案或规划为指导,对城中村进行改造。在这一方面,广东省深圳特区的旧城改造工作做得非常好,而湖北省武汉市的改造进程则遭遇到了险滩,主要原因就在于区级政府失去了改造方案制定和规划的主动权,到问题出现采取补救措施时已经悔之晚矣。
城中村治理方案范文2
本文通过城中村改造的研究，对城中村改造项目中存在的问题和解决途径进行了分析。首先，在城中村基础理论的研究上，概括分析了我国城中村的现状特征、背景成因及以及城中村存在的合理性及改造的必要性；其次，通过研究我国各城市城中村改造方式，总结城中村改造的三种模式，并对三种模式进行分析，了解各种改造模式的优缺点及适用范围，同时加强了对三种改造主体之间的关系分析；然后，在研究城中村改造的基础上，给出探讨的一些建议。
关键词： 城中村；改造模式；难点和建议
前言
目前，伴随着我国经济的快速发展，我国工业化的快速推进，我国的城市化进程不断加快，城市用地问题也越来越备受关注。城中村的存在与发展以及由此带来的一系列问题已经成为困扰我国众多城市健康发展的重要难题，其已经成为一种新的“城市病”。
然而，城中村改造也是提高城市土地高效利用，促进城市发展的迫切需求。因此，城中村改造问题解决与否，直接关系到民生，关系到社会的稳定发展，也逐渐成为各大城市城市规划建设中的首要任务。在建设社会主义和谐社会的前提下，各城市需要更加客观认识城中村发展问题，深入探讨城中村改造存在的问题，总结各大城市在城中村改造治理过程中的好的做法和经验以及经典模式，从而根据自身城市发展的特点，选择相应的发展模式进行改造治理，尽可能在改造的过程中使多方参与者利益得到满足，减少利益冲突。
2城中村改造模式的分类
目前我国的“城中村”改造模式按照改造项目主体基本可以分为三类：政府主导型改造模式、村民主导型改造模式和开发商主导型改造模式。
政府主导型：这是一种自上而下的改造方式，政府直接进行投资，对规划区内的城中村进行改造，解决村民的拆迁安置等所有问题，进行开发建设。
村民主导型：这种改造模式减少了政府的资金投入，改造资金由原城中村村民协商进行自筹资金，同时通过民主表决决定其改造方案，属于自下而上的方式。
开发商主导型：在城中村改造过程中，政府将城中村的土地进行招标拍卖，由中标的开发商实施改造计划。开发商按照市场化的方式进行综合开发，负责土地的征用，城中村的拆迁、补偿和其他安置工作，同时，这种改造模式的资金全部由开发商自行承担。
3影响城中村改造项目成功的因素
3.1 政府支持
政府作为城市的管理者，在城中村改造中，科学规划部署，合理制定城市的发展路线，在深入研究调查的前提下，结合城市整体规划的指导框架，因地制宜地制定城中村的各种改造方案。关系到城中村改造问题最困难的事情就是拆迁安置工作，政府在其中既要照顾到村民的生活保障，又要确保改造工作不影响城市总体规划，这是任何模式的改造都离不开政府的主要原因。同时政府为所有关心城市发展的人们提供一个交流的平台，鼓励各界人士为城中村改造工作献计献策、搭建平台、政策引导、维护公平，为城中村改造创造良好的外部环境。
3.2 筹措资金
资金匮乏是全国城中村改造项目中普遍存在的问题。因为城中村改造任务相对繁琐，拆迁的赔偿、用地的清理、村民安置、基础设施的配套、规划设计施工的工程量相当巨大，需要的改造资金远大于开发新区的建设成本。所以在城中村改造过程中我们面临的难点问题就是，如何在保护失地农民利益的同时，提高土地利用效率，资金来源就成是城中村改造的瓶颈问题。解决资金来源及投资关系问题，即可突破瓶颈，解决城中村改造的关键问题。
3.3 利益均衡
在开发商主导型模式中，城中村改造中所涉及到的行为主体有三方面：政府、村民和开发商，他们为了维护各自利益在改造的过程中扮演着不同的角色。城中村改造实质就是调节三者之间的关系以达到利益均衡。 实际上，开发商介入属于政府改造模式的一种变形，政府必须合理引导和严格控制，以避免开发商为了一味追求经济利益，而损害村民和城市的长久利益。
对于政府来说，合理的安置能够保障社会的和谐发展，城中村改造为城市发展获得新的空间和活力，推动了经济、城市和社会的发展。同时城中村改造，既要改善村民现有的生产和生活方式，完善村里的公共设施和基础设施，又要以城中村优越的地理区位为开发商带来的房地产快速升值的潜力，所以能合理处理政府、村民和开发商三者间的利益关系，是其实质问题所在。
5对城中村改造项目实施的建议
5.1政府应发挥的角色作用
政府在城中村改造项目的角色应该是规划者、引导者、服务者和监督者。
首先，政府面对城中村问题，地方政府要深入调研，在城市整体规划的指导框架下，因地制宜地制定城中村的改造方案。不同城市城中村的情况各不相同，同一城市不同区域的城中村的情况也不尽相同，所以要区别对待，不能生搬硬套，要符合城市发展的整体规划。
其次，政府在城中村改造项目中要维护各方参与者的利益公平，特别是要维护广大村民的根本利益。在城中村改造中，作为失地农民的村民始终是弱势群体，政府要照顾到他们的心理感受，考虑到他们将来的生活保障等，做好拆迁安置工作。
5.2开发商要全面完善项目成本管理
项目的成本管理是任何开发商开发投资方关注的重点。作为城中村改造项目，必须加强全过程的成本管理。必须从决策出发，再控制设计中的造价，在施工中全面实行决策阶段以及设计阶段中的造价管理方式，按全寿命周期成本最低为原则，进行工程项目成本的控制。在各个阶段的成本控制中，必须按照成本影响因子的程度大小来选取相关比例的措施来控制项目成本，不能一味贪图小便宜而忽略了整个项目中的重点控制的相关内容。纵观整个项目全过程，决策阶段和施工阶段是控制的重中之重。
5.3开发商应正确理解工程项目管理的内容
施工项目管理的内容是以研究如何高效率的实现项目目标为目的，以项目经理负责制为基础，对项目按照其内在逻辑规律进行有效的计划、组织、协调和控制，以适应内部及外部环境并组织高效的施工，使生产要素优化组合，合理配置，保证施工生产的均衡性，利用现代化的管理技术和手段，以实现项目目标和使企业获得良好的综合效益。施工项目管理是为使项目实现所要求的质量，所规定的时间，所批准的工程费用进行的全过程、全方位的规划、组织、控制和协调。项目管理的目标就是项目的目标，其主要内容是“四控制二管理一协调”，即安全控制、进度控制、质量控制、费用控制、合同管理、信息管理和组织协调。
5.4施工单位应加强施工技术管理。
为了切实搞好技术管理工作，在工程施工的各阶段过程中，要认真贯彻各项施工技术管理制度，不断加强对施工技术工作的管理。施工准备阶段施工技术管理要正确贯彻执行党和国家的各项技术标准和技术规程。要加强对强制性条文标准的培训，增强掌握标准、执行标准的能力，建立技术管理体系，制定技术、质量管理制度的同时，明确各级、各岗位技术责任制。组织各专业人员了解设计图纸是否齐全，建筑结构与各专业图纸本身是否有差错及矛盾，标高是否相一致、预埋件是否表示清楚，工艺管道、电气管道线是否合理等方面，审查图纸，参加图纸会审。
参考文献：
[1]李俊夫.城中村改造[M].北京：科学出版社，2004：2-4
城中村治理方案范文3
[关键词]城中村改造 利益协调 公共利益
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）06-0069-05
伴随着城市治理的兴起，内涵式城市化被提到议事日程，对人居环境较差的城中村改造成为推进城市化的重要一环。由于城中村长期积淀形成的多元利益结构刚性，改造势必会打破或重组政府、村民、集体和开发商间的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府难咎其职，不少城市之所以城中村大量形成，与政府的管理失当不无关系。在当代中国仍处于政府控制型社会阶段的特定情势下，要改造好城中村，政府在协调好多元利益相关者的关系以及多元利益协调中的角色定位十分重要。
广州市和珠海市在珠三角城中村改造实践中颇具典型性。珠三角是中国较早开始伴随着农村工业化而快速农村城市化的地区。与长三角、环渤海城市群散见的低密度、低容积率、较少违法建设、较少集体资产的城中村不同，以广州市为中心的珠三角地区星罗棋布的是高密度、大规模、高容积的建筑，绝大多数属违章建造且集体资产殷实的“超级城中村”。这决定了珠三角城中村的治理与改造，相比其他区域显得更为困难与复杂。广州市和珠海市两地城中村状况不尽相同，前者的城中村问题要比后者严重，改造的难度大。虽然两者都位于珠三角地区，同属广东省管辖，市场经济相对发达，城中村形成的历史渊源和历史时期大致相同，但政府在改造中运用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一样。政府在改造中的利益协调角色定位及其政策实施效果值得实证研究。
一、广州、珠海城中村的改造实践
广州市是广东省的中心城市，改革开放以来，城市发展速度很快。由于城市规划跟不上城市的快速扩张等原因，大量城区仍然保留和实行农村集体所有制。城市建设用地将其包围，城中村现象较为严重。据统计，全市共有138个城中村。“广州的城中村现象在一定的侧面上典型地反映、浓缩着我国城市化进程与城中村现象的内在联系”。[1] （P2） 年轻的珠海市共有26个城中村需要改造，均位于香洲区。总占地面积约340万平方米，需动迁人口近20万。珠海市在珠三角地区率先以优惠的政策鼓励房地产开发商介入城中村改造，取得了较好的效果。
（一）城中村改造的政策范例
广州市在城中村改造中先后出台了《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》（穗〔2000〕17号）、《广州市关于城中村改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号）等政策性文件，并坚持以下改造原则：首先是不允许房地产开发商参与。政府认为开发商参与改造城中村，意味着要提高容积率，开发商把旧城区的多层旧房变成了高层新房，以致旧城区人口众多，交通拥挤。其次是一村一策，即由各村自行设计改造方案，然后提交相关职能部门逐个逐级审批。再次是政府有限度支持。本着“政府不给钱村民，也不挣村民的钱”的基本理念，通过优惠政策来进行支持。最后是村集体经济和村民个人出资为主。按照“谁投资、谁受益”的原则，广州市城中村改造的筹资方式主要是由区、镇、村和村民以及社会共同融资筹集。之所以采取这种筹资方式，政府认为，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民对自己居住地的改造本身也应负有责任。而珠海市改造城中村则是通过出台《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法》、《关于配合城中旧村改建盘活空置商品房的鼓励办法》等政策，按照“政府引导，政策推动，市场运作”的理念，用政策妥善推动改造：一是制定统一的安置、搬迁补偿标准（如按1∶1.1或者1∶1.2补偿①）地价优惠（如“拆一减二免三”②）由政府监督开发商执行，保障被拆迁改造的村民的切身利益；二是规定可采取货币、住宅多种形式安置，由被拆迁户与开发商协商；三是鼓励被拆迁户和开发商租、购空置商品房进行安置，并给予适当奖励。其核心是依靠房地产商实行市场化运作，所有城中村改造项目，全部实行公开招标制。改造一直坚持六大原则：“规划先行原则；一村一个拆迁方案，一区一个规划的原则；社区新建原则；可持续发展原则；政府决定，决策推动，市场运作原则；继承和发扬具有岭南特色的传统文化的原则。”
（二）城中村改造的成效和困境
广州的绝大部分城中村改造至今未取得实质性进展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗费大量资金，每个村需动用的改造资金都高达几十亿元，村集体、村民叫苦无法筹集如此庞大的改造资金，而政府又禁止外部市场资源的进入，加上政府本身扶持资源不足，改造资金无法落实，因而参与的积极性不高，城中村改造几乎陷入僵局。迄今为止，除了在撤村改制及新近推进的猎德村改造有起色外，其它137条城中村改造无法起动。而珠海市计划改造的城中村目前已经大部分完成，成为新城市社区。尽管珠海市的城中村改造政策能兼顾改造中的多方利益，但利益冲突的矛盾同样存在，主要集中在改造中的利益补偿谈判。改造中个别村民、村集体向开发商漫天要价或不履行协议，从而拖延了改造进度。开发商不得不求助于政府进行利益协调，但仍有不少个案协调不成，最终诉请法律途径仲裁或诉讼解决。这些反映了村民、村集体在城中村改造中“生存理性”和“发展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理与合理不合法中游刃有余，这成了珠海市政府始料未及的利益协调困境。
二、城中村改造中的利益关系格局分析
广州、珠海两市城中村改造实践表明，城中村改造存在着四方利益相关者主体：政府、村民、村集体和开发商。各利益主体间形成了以政府为核心的，其它各利益主体之间互为制衡的利益场域。一是政府与村民间的关系。政府以社会多元利益（包括社会公共利益、政府自身政治利益和经济利益）代表的身份来推动城中村改造。解决改造前后房地产产权确认和补偿问题，是处理政府和村民之间关系的主要内容。通过政策工具防止出现改造烂尾及村民无法回迁等问题，也是政府的职责所在。二是政府与村集体间的利益关系。城中村的村集体与一般的村委会不同，在行政的隶属关系上它是区一级政府的派出机构，在经济上，又是一种“变异的新村社共同体”。[1] （P6） 它有自己的经济利益渗透其中，有自己的村办公司和自身的大量物业，因而有自身利益的保护需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的发动和村民的组织动员都离不开村集体的协作配合。三是政府与开发商间的关系。政府在确保城市发展规划要求的前提下，兼顾开发商的利益，确定合适的开发强度，分担合理的市政配套设施。同时还要考虑如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发商适当让利。因此，让利幅度的大小就成为双方能否开展合作的前提。四是村民与村集体间的关系。虽然两者间总体利益是一致的，但由于信息的不对称，村族群关系复杂、综合素质不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他们的代言人――村集体手中，两者间往往村集体处于强势主导地位。村集体在改造中既要保护好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上级政府开展工作。村集体在改造中始终扮演着十分重要的角色。 五是村民与开发商间的关系。两者间主要是拆迁安置补偿问题，主要考虑开发商以何种方式、标准对村民进行安置补偿的问题。一般情况下，在开发商与村民之间，开发商是强势力量，而村民相对弱势。所以政府会扶持村民，而限制开发商。另外一种情况下，政府也要考虑开发商利益，因为城中村改造需要开发商资金来推动。因此，政府在改造中的角色定位，将直接决定着开发商与村民的关系。六是村集体与开发商间的关系。开发商获得城中村改造权后，同样离不开村集体的支持和配合。由于村集体的特殊角色，开发商必须得到村集体的支持，这是开发商成功改造的重要保障。
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由上分析可见，城中村改造的真正难点就是如何协调好改造中的多重利益关系。政府在政治理性约束下，追求的目标是多元利益，包括政治利益、公共利益与维护村民、村集体的既得利益及开发商介入的社会平均收益，可依赖的资源是其掌控的公共权力和政策手段，采取组织化动员的策略来动员相关利益方参与改造。城中村的最终改造方案，实际上是政府、开发商、村集体和村民这四方利益平衡的合约安排。城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、村民、村集体与开发商四者间的利益关系。
三、两地改造实践的思考
珠海市改造城中村的成功之处在于充分发挥了政府“掌舵者”的功能，同时发挥各“划浆”主体的能动性，尤其是充分发挥市场调节器的作用，通过“政府引导、政策推动和市场运作”，适时进行了政府管理创新和政策手段创新，实现了相关利益方的“多赢”。广州市不允许开发商参与城中村改造，一方面，开发商作为市场经济条件下城市建设主体力量之一，不准其介入，使广州市错过了城中村改造的最佳时机。随着房地产市场的火爆，村民的补偿期望值越来越高，改造的难度也越大。而排斥开发商进入，等于失去了市场资金来源。另一方面，改造政策首先假设村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集体在城中村转制和改造过程中预期收益不明朗，利益设障面临一定的风险，将村民、村集体定位为城中村改造中的“受益者”，不易得到村集体和村民的理解和认同。由此可见，以下几条利益协调原则是政府在城中村改造中需要认真把握的。
1. 历史理性和现实理性互为坚持。城中村的建设规模已经非常庞大，造成的问题非常广泛，涉及到社会、经济、文化、政治等城市生产和生活的方方面面，其牵涉的利益关系更是错综复杂。如果说在城市化初期，城中村的搁置一边促进了城市经济的发展，实现了城市扩张与城市政治和社会结构的收益，那么，同样是这个城市中极不和谐的城乡结构日益暴露出的不利于社会和谐和城市经济增长的负面影响，则是它的代价，这种代价导致当今城中村世界的各种利益冲突日积月累，成为城市化和谐推进的拦路虎。政府必须冷静承认历史，认清责任，直面现实，权衡利弊，创新思路，在兼顾公平与效率的前提下，充分考虑政府政策工具推进的可行性和操作性，才能收到预期效果。
2. 扶持与改造有机统一。珠海市在城中村改造中，政府主动让出了巨大的利益，包括眼前的或潜在的，从而调动了多方面力量包括村民配合参与改造的积极性，而广州市政策扶持不足。这说明，城中村改造中政府必须进行适当让利扶持。这里的政府让利扶持，主要是指政府为鼓励加速城中村改造，在城中村改造中进行适当投入，包括直接和间接的投入，显性和隐性的投入，包括人力、物力、财力投入等。目前珠三角城市政府对城中村改造的让利扶持主要包括拆迁改造中减免部分地价、收费减免、基础设施建设投入、改造前期专项投入、给村民购买社保、帮助培训就业等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影响城中村改造的进程和质量。政府政策得当，扶持适度，改造的效率就高，能充分调动开发商、村民、村集体等政体力量的积极性，吸引社会多方力量参与合作。反之，改造就举步维艰，城中村改造迈不开步子。
3. 政府与市场的互补。无论是当代西方经济学还是从经济学中衍生出来的政府经济学理论研究无不表明，政府与市场都是社会管理的有效手段或工具，两者的社会功能和作用边界既相对独立又互为补充。但这两者都不是万能的，都有失灵的时候。当市场失灵的时候，政府必须适当介入进行干预；反之，当政府失灵的时候，引入市场机制，可以有效弥补政府的缺陷，消除政府失灵。甚至于在特定情形下，即政府兼市场并行，也不失为一种有效的治理路径。城中村改造作为计划经济时代城乡二元体制下的特殊产物，延续至当今社会转轨时期，已成为城市政府在城市治理中一道绕不过去的坎。从表面上看，城中村改造是城市物质形态的改造，属于城市公共环境的治理范畴，但绝非一般的拆迁改造，而是牵涉到相关利益主体的利益大调整。这种利益关系经过诸多的历史沉淀，可谓盘根错节。因此，这种改造实质就是一场利益相关者的利益重新安排。
四、城中村改造利益协调中的政府角色定位
通过对上述两地城中村改造实践的反思分析，笔者认为政府在城中村改造中的利益协调中应扮演好以下几种角色。
（一）政府是以公共利益为基础的多元利益协调者
政治学、行政学的许多经典著作对政府的产生及其存在的理由作了大量阐释。其中社会契约论认为，为避免暴力社会的产生，个人将自己的一部分权利让渡出来，同意接受“公意的指导”以保证个人的人身和财富。这样就产生了一个道德的和集体的共同体。这种建立在社会契约上的国家的最高权力属于全体人民。政府是的受托者，公意是国家的灵魂，它以公共利益为依归。委托―理论则认为，公民将权力委托给国家，再由国家委托给各级政府。社会中的每个个人会将各自享有的私权力一部分置于公共领域中，所有这部分置于公共领域中的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构或个人因而获得了所有广大民众委托的公共权力。一般而言，这个机构就是政府。因此，政府是公众为达成自身利益的选择性设计。
基于这一前提，一般认为，公共利益高于个人利益，所以在两者发生冲突时，对个体财产的征用具有合法性与正当性。正是基于这一原则，各国法律都赋予国家机关出于公共利益需要时征用或征收私人财产的权力。具体到城中村改造问题上，出于公共利益的目的，由政府来主导改造，有其合法性与合理性的考量。城市政府作为公共利益的代表，应当在城中村改造中发挥主导作用。然而，这里的问题在于，当国家机关或政府部门以出于社会公共利益需要为由而对私有财产或集体财产采取征收或征用措施时，其争议不在于为了公共利益应否对私有财产或集体财产实施征用，而在于这种征用行为是否确实为了社会公共利益？[2] 因为立法上的定义不明确，会为公共利益的滥用留下空间。产生这种争议的原因在于对公共利益的理解。事实上，公共利益不仅只是一个重要概念，它也是一种客观具体的存在。究竟是否存在着一个所谓的公共利益？当区域不同时，公共利益的体现也会各不相同。正如德国学者洛厚德提出的，公共利益是相关空间内大多数人的利益，应以地域基础作为界定的标准。一定地域内的大多数人的利益就足以形成公共利益。阿罗提出，不可能通过个人利益的加总而达到一个所谓的公共利益。因此，即使我们明确了公共利益的代表区域，也不存在着集合所有个人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分难以准确界定，尽管理解起来不困难。更重要的是，尽管实现公共利益为城市政府推动城中村改造提供了一种合法性解释，但是作为国家权力的者――城市政府并不是一个超越了社会的社会利益代表者，也是一个嵌入社会之中的追求自身利益的行动者。不排除当个别城市政府拿公共利益来说事时，往往是他们自己主张的公共利益，难以得到利益相关者的认同。正如亨廷顿所言，传统处理公共利益有三种方式：把公共利益与抽象的、实际的、理想的价值以及诸如自然法则、正义或者正确的理性等准则等同起来；或者同某一特定人物（朕即国家）的、集团的、阶级（）的或大多数人的具体利益等同起来；或同个人之间（古典自由主义）或集团之间竞争过程中得出的结果等同起来。[3] （P12） 以上这些都是城市政府在改造中利益协调时应十分注意的，要真正在切实维护公共利益的前提下，统筹好各利益相关者间的关系。
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（二）政府是多元利益主体、利益诉求渠道的构建者
西方的城市政体理论（urban regime theory）[4] 指出，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是政体的成员，谁是政体的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城市权力是分散在城市政府和私人部门手中的，城市政体是一种合作性的制度安排。通过这种安排，城市政府和私人部门能够形成管理城市的能力。城市政府拥有城市管治的资源：城市政府拥有立法和政策制定的权力，需要投资回报社会、创造就业机会、增加财政税收的资本。城市政体虽然是一个理论分析模型，但它能够使我们从政治经济学的角度来分析城市发展的动力构成。城中村改造是相关利益主体诉求的结果。与城市政府各部门一样，地产开发商、金融机构、公众机构、政治家以及其它的促进增长组织组成的“动力集团”推动“发展机器”来实现城市资产的交换价值，获取资产的最大化收益或者财富。城中村改造的强烈呼声则正是反映了这一发展要求。城中村改造客观上为我们展示了一个多元社会[5] （P12） 时代条件下的多元利益冲突的微观场景。从这个意义上来看，城中村改造实际上更要求城市政府找准自己的定位，根据本地方或本区域内的利益格局来确定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主体利益，构建好利益相关者的利益协调渠道。
（三）政府是多元利益主体、利益诉求的仲裁者
在城中村改造中，参与改造的开发商、村集体和村民均应当是受益主体，政府则应是城中村改造中公平、公正和效率的维护者、监管者和仲裁者。政府作为权力机构，其行为可分为两种：纯粹的分利行为和生产性的分利行为。前者是指在创利未增加的情况下，政府分利的增加来自个人利益的减少，这必然是一种近乎掠夺性的侵权行为；后者是指政府作为市场秩序的一个内在参与者，在推动创利增加的同时，其利益也随之增加。因此，创利是分利的前提，创利者的寻利行为是基础性的和第一位的。然而，在城中村改造中，个别城市政府往往会因为自己为企业创造了赢利机会，而要求从中分一杯羹，从而损害了自己作为中立第三方的身份，政府既是裁判员，又充当了运动员，影响了原利益主体之间的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府应积极地承担起弱势群体代言人的角色。正如有学者所言，“因为还需要政府从取向到评价标准的全面转变。也就是说，对政府和官员的评价标准，不应当仅仅看经济增长的多少，同时要看人民生活上是否得到了改善，社会与公平的秩序情况如何，社会治安状况如何。这要重视社会政策的独立指向作用。且这种独立指向就是社会公平、秩序和社会安全稳定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善处理好补偿的公平性问题，即对于各村民的利益同等地予以照顾，而不能厚此薄彼，关键是要开辟一个利益表达渠道，建立起相应的利益协调机制，这是确保城中村和谐改造的重要环节。而开发商作为市场主体力量，其寻利行为是一种生产和创新行为。政府的城中村改造计划为开发商创造了这种利润空间。同样，如果没有开发商的创利行为，政府就无利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和谐社会不能只考虑村民的利益，而是要让各种利益主体都有其利益表达的渠道和途径，让各种利益都能得到妥善的统筹兼顾。同时加强社会对政府的监督，只有政府管理者的行为真正受到了社会的监督和法律的约束，其各种不规范行为才能受到有效制约，政府与个人、政府与市场才能建立起协调而有序的关系，形成相互合作和相互促进的局面。
五、结论
当代中国已进入一个利益多元化的时代，各种利益矛盾冲突愈发突显，需要政府出面来化解。本文研究的城市化进程下的城中村改造中的利益协调角色定位，对当代中国政府如何应对协调转型时期的社会多元利益冲突也不无启发。首先，当代政府应主动适应当前急剧转型期的社会生态，适时更新施政理念，加强与社会多元利益主体的良性互动与合作。其次，在事关社会公共利益的多元利益纠葛纷争中，政府应主动承担起历史责任，积极担当起政府的主导角色，协调建构好政府、市场和民众多元利益关系。市场和政府作为解决人类事务的制度安排，各有其优劣。“市场制度在私益物品的供给上是高效率的，但在公益物品的供给方面却存在局限”。[7] （P306） 而政府的独特优势在于，它“能够确定和实行所有权，费用低于自愿团体的费用；并且随着市场的扩大，这些收益会更为显著”。[8] （P8） 最后，政府必须充分发挥政府政策工具的调节作用，当好社会利益冲突的协调者，确保各利益主体的利益关系平衡。“在现代民主多元的社会状态下，任何一项公共政策都是一系列复合性政策的产物，即由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商与合作的互动过程而最终达成的共识”。[9] （P65）
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城中村治理方案范文4
一、当前我市规划监察法律近况
近年来，我市城市建立疾速开展，城乡规划监察法律面对着严肃应战。就城区而言，当前，我市每年建成区新添加面积约5平方公里，监察法律掩盖局限也由本来的城市区扩展到城乡连系部，法律治理面积近200平方公里，法律监察的义务日益深重；城市主、次干道、背街冷巷路途总里程已达70多公里，延长了监察法律的触角，监察法律的难度逐渐加大；规划项目及建立市场全局与部分等多种好处交错，监察法律的抵触愈加剧烈；所担负的批后监视治理、材料调阅、现场复核等常常性任务增多，监察法律的要求愈加严厉。2010年，查处违法案件300起，了案274起；请求法院强迫执行26起；依法撤除续建局部，强迫其停工15起；组织人员强迫撤除私搭乱建5起；撤除违法设立的站台亭15处等。特殊是本年集中法律年运动展开以来，全市共排查违法修建41起，下达督办告诉41份。催促撤除环路两侧、财产集聚区节制局限内违法违章修建5处、撤除面积1800平方米，实在维护了规划建立的严厉性。
归结起来，违法建立的景象首要有：
（一）无证进行违法建立。一是未获得《建立工程规划答应证》进行违法建立，如四角堂街、黑暗街、塔湾、苗场等工地。二是无证建立暂时用房，如禹神疾速通道两侧暂时修建物，颍河迎宾馆对面铁皮房等。三是无证进行门面革新。
（二）私自改动规划审批内容。接纳“批少建多”、“批甲建乙”的违法伎俩，私自改动规划审批内容进行违法建立，如将来首府小区项目，超建1栋楼和5栋超建1层，盐业公司房屋小区4栋超建1层，私自改动规划审批内容。
（三）规划认识淡漠形成的违法建房。有些居民规划认识淡漠，习气于自行其事，甚至强行擅自建房，如老城区贴廓巷居民白根池在自家原有二层楼上加建至五层；苗场村四组、五组进行房地产开拓等。别的，还有相当一局部居民以为违章建立无刑事责任，完全置司法律例于不管，进行强行建立，城建法律部分的“责令整改告诉书”成了“催工告诉”，“你来我停，你走我建”。
违法建立发生缘由：
（一）片区节制性具体规划滞后。老城区严控已长达十年之久，局部地区缺乏具体规划。而老城区大多修建建造于上世纪七八十年月，甚至局部地段还存在很多的上世纪四五十年月的修建，款式陈腐，破损严峻，基本知足不了居民日益增进的根本生涯需求。老城区之外地盘性质大多属于集体性质，置换为国有性质周期长，且群众也找不到适宜当地进行置换，城建法律大队常因居民拆旧建新而与其激化矛盾；过境公路两侧节制红线内无具体规划，均为严控区域。受规划经费制约，大都乡镇只要总规而没有详规，特殊是居民点规划，地盘调整没有落实，致使很多村规划只规划在纸上，实践难以施行，而群众建房大多是客观需求，所以某种水平上形成了建房无序、无规划乱建的景象。
（二）经济好处驱动。因为当前房地产市场过热，好处的差遣使有天资的开拓商和无天资的社会力气参加施行建立项目。比方影响比拟严峻的小型开拓建立，多为村组、居民和开拓商一起开拓或居民与开拓商结合开拓。此类违法修建往往有社会闲散人员介入，且大多场地不坦荡，一致举动坚苦，肢体抵触景象时有发作。其次，套取国度赔偿。因为当局对部分地盘征用时，承认违法建立的存在，在征地拆迁、城中村革新中赐与住房或更多的赔偿，这让局部人感觉有利可图而突击违建。只需路延长到哪里，违法建立就建到哪里；城市规划到哪里，违法建立就跟到哪里。
（三）规划答应前置前提多，影响规划的正常审批。在获得《建立工程规划答应证》前，需求拿到相关单元出具的抗震、消防、文物、人防等手续，因为报批阶段工夫较长，处理准建手续周期长，致使单个开拓商盲目开工，“未批先建”、“边批边建”、“先建后批”等等。我市一些经过挂牌拍卖国有地盘运用权的大型开拓项目，就存在如许的问题。
（四）法律力度不敷强。一是全方位监管坚苦。规划法律步队首要树立在城市，关于村镇没有专门的法律监管步队，缺乏对乡镇、村庄规划的法律监管，在必然水平上形成了治理上的破绽。二是取证难、送达难、执行难。因为违法建立查处任务对当事人亲身好处影响较大，被执行人冲突心情激烈，拒不共同法律人员的正常查处，文书难以顺畅送达，招致依法行政难落实，法律周期延伸，且易激发暴力抗法，法律人员遭人咒骂、殴打的景象时有发作，还极易形成群体性上访。三是强迫撤除决议难以执行。从政策层面上看，固然有《城乡规划法》等司法、律例，但关于违法建立，没有付与当局明白的强迫性撤除权利，法律有难度。
二、遏制违法建立的对策及建议
（一）做好片区“详规”。抓紧修正和调整城市近期特殊是老城区节制性具体规划和设计，严厉节制重点区域、重点地段及路途穿插口邻近，果断制止离开实践的建立项目；强化城乡规划的集中一致治理，积极推进中间镇节制性具体规划和村庄建立规划编制，促进乡村居民点的合理结构；抓好财产集聚区节制性规划和近期规划建立区具体规划的编制任务，加速整合措施，进步地盘应用效率，推进全市财产集聚开展。规整齐旦同意下来，任何单元和小我无权私自更改和调整，果断维护规划的威望性。
（二）强化规划法律宣传。以规划建立集中法律年运动宣传为打破口，具体进步全民的规划认识和司法认识。一是注从新闻媒体宣传。充沛应用播送、电视、报纸等新闻媒体，鼎力宣传城乡规划、建立和治理方面的司法律例，使规划法律任务深化千家万户，人人知法、守法，然后使人民群众了解、支撑共同规划法律任务。二是注重专项整治前的宣传。自动登门做好治理相对人的挽劝任务，争夺人民群众的了解和支撑，化解与治理相对人的矛盾，变群众对立为自动共同听从治理。
（三）严峻查处违法建立。一是按期经过新闻媒体布告，奉告市民市区哪些修建属违法修建，当局有关部分将纰谬其处理相关建立及房产手续，提示市民稳重购房。二是拿出专门工夫，对违法建立状况进行拉网式的排查摸底，订定一套疾速处置“撤除违法建立”问题的可行性方案，在司法律例规则的局限内，尽能够地缩短案件的执行周期，进步强迫执行效率。三是一经查核实，凡属违法开工建立的项目，其承建单元在规则年限内不得承建任何建立项目；为违法占用地盘和进行违法建立的单元和小我供应勘察、设计、监理的单元，在规则年限内不得承揽工程项目。四是关于大案要案要挥以重拳，严厉依法从严查处。个中，契合地盘应用总体规划和城市规划的，查处后补办手续，但要从高征收赔偿金和出让金；不契合两个规划的，一概撤除。五要树立避免违法用地违法建立长效机制，避免“双违”呈现反弹。
（四）加速“城中村”革新。一要加速对规划区内“城中村”革新规划编制。连系“城中村”地位、规划用地性质、建立状况、生齿容量和近况规范等，综合思索“城中村”村民的安顿、就业和社会保证等，编制“城中村”革新总体规划和具体规划，为“城中村”开拓革新供应指点。二要严厉节制“城中村”各项建立行为。为避免“城中村”的进一步延伸或呈现新的城中村，添加革新本钱，要严厉节制“城中村”用地局限，市地盘、住建、规划部分必需果断中止处理和审批规划区内村民建立用地、居民建立答应、房子产权买卖等手续。因非凡状况确需建立的，只许维修和原规划翻建。三要依照“成熟一片，开拓革新一片，建成一片”的准则，制订实在可行的“城中村”革新方案。
城中村治理方案范文5
一、老旧小区、城中村、小餐饮用气管道化工作现状
（一）老旧小区
我办一直积极推进老旧小区用气管道化的工作，各管道气供应企业也比较重视，近年来此项工作也取得了一定的成绩，其中xx公司从2012年开始，自筹资金开展有计划的老旧管网整改工作，已累计整改近200多公里，目前老旧管网经风险评估，仍有73.34公里为高风险的老旧管网，主要为铸铁管和埋地镀锌钢管；xxx公司已完成中压铸铁管网改造近25.2公里，随xx区旧城改造停用拆除旧管网50公里，剩余1.2公里中压铸铁管网计划于2019年完成改造，但该公司现仍有57个社区近170公里低压铸铁庭院管网尚未改造，存在重大安全风险；zzzz公司燃气管道由于使用年限较长、管材和管道防腐层质量差、缺少电保护系统，造成管道的金属流失较大，导致燃气管道穿孔、裂缝或断裂，并发生燃气安全事故。
由于老旧小区供气管网改造过程中存在种种困难，仍然有一部分老旧小区没有进行管道化改造，同时也有部分已通气的老旧小区由于通气时间较长，管道老化严重，存在安全风险。2019年1月11日我办召集管道燃气供应公司负责人，研讨老旧社区管道燃气报装困难和安全风险整改事宜，会上中心城区三个供气公司积极发言，总结以前老旧社区改造的经验，交流各自公司制定的优惠措施，分析目前存在的困难，对后续老旧社区管网改造建言献策。为摸清我市老旧社区的底数，1月14日我办分别对各区和管道气供应公司发通知，要求统计有管道天然气用气需求和有燃气管道安全风险的老旧小区情况，并于1月16日前上报我办。
汇总上报的数据，目前我市有用气报装需求的老旧小区88个，涉及23833户居民，其中符合安装条件的有13797户；需要进行燃气管网改造升级消除安全风险的老旧小区274个，涉及到263735户居民；涉及的管道气供气企业3家。具体情况见附表。
（二）城中村
我市的“城中村”主要分布在6个区，共有147个行政村和15个农林单位。“十三五”期间，将完成中心城区剩余的49个城中村改造，也就是说，2020年，中心城区将没有城中村。目前还有多少城中村没完成改造暂时未收集到公开信息。
（三）小餐饮店
2011-2012年，餐饮场所燃气泄漏爆炸事故时有发生，国务院安委会制发了《关于深入开展餐饮场所燃气安全专项治理的通知》（安委〔2013〕1号），要求在全国范围内深入开展餐饮场所燃气安全专项治理。
我办从2013年初对全市城管队员进行小餐饮店用气安全检查培训，组织市、区燃气管理部门开展使用瓶装液化石油气的小餐饮店用气安全检查，截至目前全市使用瓶装液化石油气的小餐饮店约3.5万家，主要存在的问题有：供气企业未能按规定对小餐饮店进行安全检查；小餐饮店未与燃气供应企业签订安全供用气协议；小餐饮店存瓶总重量超过100KG，未设置专用气瓶间；钢瓶与燃具安全间距不足0.5米；软管埋地、穿墙、拖地、穿过道；软管龟裂、老化继续使用；软管采用三通连接；燃具连接软管超过2米；软管未使用卡箍固定；使用超期未检钢瓶；用气场所设置在地下室、半地下室或地上密闭不通风房间内等。
二、推进用气管道化存在的困难
（一）老旧小区
1、企业存在的困难
一是未通管道气的老旧小区外市政道路大多已成型，安装燃气管道需要大面积破路，供气企业施工成本较高。二是未通管道气的老旧小区内部地下管线复杂，按照现行国家标准，为了保证不同管线之间的间距要求，燃气管线设计时路由布置困难，企业施工时不能使用机械只能采用人工开挖，施工周期长，费用高。三是部分老旧小区厨房达不到国家标准《住宅设计规范》GB50096-2011的要求，不具备安装管道气条件。
2、小区居民存在的困难
一是部分老旧小区居民安装管道燃气意愿不强，也不允许公共燃气管线穿过自己权属房屋，导致其他有用气需求的居民无法通气。二是部分老旧小区列入了拆迁计划，克服困难通气后不久就被拆迁，造成用户和供气企业投资浪费。三是未通管道气的老旧小区内部道路都比较狭窄，燃气管道施工时对小区内居民出行有较大影响，导致出现小区居民阻扰施工的情况。
3、已通气小区的安全风险
一是部分已通气的老旧小区燃气管道使用年限较长，历经人工煤气到管道天然气，材质老化严重，亟待更换。二是部分液化石油气管道气小区要求置换使用天然气的意愿强烈。
（二）城中村
1、城中村缺少城市规划，地下管线杂乱，燃气管道设计路由选择困难。
2、城中村房屋结构存在不符合规范要求的情况，特别是厨房面积及通风条件不符合要求，不具备使用天然气的条件。
3、部分城中村面临拆迁，克服困难通气后不久就被拆迁，造成用户和供气企业投资浪费。
（三）小餐饮
1、房东方面
一是餐饮店报装管道天然气费用较高，也不能为房东带来超额收益，房东不愿意投入资金建设燃气管道。二是安装天然气管道对房间的分割有一定影响，如果后续承租方不从事餐饮行业需要拆除管道。
2、承租方面
一是小餐饮店的承租方一般都是签的短期租赁合同，如果投入资金进行用气管道化改造，一旦房东不在续租，投入资金无法收回。二是天然气热值比液化石油气和轻烃燃料的热值都低，作为餐饮业的燃料使用不具备优势。
3、燃气公司方面
一是小餐饮店集中区域一般都是比较密集的城市区域，地下管线复杂，铺设燃气管道困难重重。二是餐饮行业的燃气器具需要的燃气工作压力大于城市居民用气压力，就算是餐饮店附近有管道，由于压力达不到要求也需要重新铺设管道。三是有少量企业采用租赁方式为小餐饮店提供用气服务，后续从小餐饮店的气费收入中回收成本，前期投入大，如果小餐饮店不再续租，企业投资将打水漂，还要承担拆除管道的责任。
三、其他城市的做法
（一）小餐饮店
2018年8月9日，为防范和遏制餐饮场所瓶装液化石油气泄漏爆燃事故发生，强化燃气安全风险点的排查治理和源头管控，南京市政府办公厅《南京市餐饮场所瓶装液化石油气转换管道天然气工作方案》，决定在全市范围内鼓励推进餐饮场所瓶装液化石油气转换管道天然气，并在中小餐饮场所禁止使用50公斤液化石油气钢瓶。目标是到2020年底主城区餐饮场所管道天然气覆盖率70%，远城区覆盖率达到50%。不包括无产权、产权不明、违章建筑、未取得经营许可证的餐饮场所和流动摊贩；不包括不符合天然气管道设计、建设、运行安全相关标准规范的餐饮场所；不包括2020年底前启动地块开发、房屋征收的场所。由市建委牵头统筹推进，安监、质监、商务、财政、物价、公安、消防、城管等部门各司其职。按照用户承担30%、企业承担40%、政府承担30%的比例共同筹措资金。对转换工作涉及的道路挖掘占用费、渣土费等行政事业性收费给与优惠。
（二）老旧小区和城中村
2016年12月27日，为加快老旧住宅区、城中村管道天然气普及工作，深圳市住房和建设局制发《深圳市老旧住宅区、城中村普及管道天然气工作方案》，目标是到2020年累计普及老旧住宅区和城中村管道天然气99万户，2025年完成符合条件的老旧住宅区和城中村管道天然气普及。要求纳入普及范围的小区满足三个条件：一是燃气管道敷设和安装能够满足国家现行有关技术标准要求；建筑本体符合消防安全要求；二是老旧住宅业主同意建设的数量符合《中华人民共和国物权法》、《深圳市经济特区去也管理条例》等法律法规规定；城中村房屋产权人同意安装燃气管道；三是五年内未纳入城市更新改造计划。此项工作由各区政府、管委会负责，市有关部门，燃气集团配合。资金筹措按照小区居民房屋红线范围内的工程建设费用由居民自行承担；小区范围内，居民房屋红线外的管道建设费用由市、区两级财政承担；小区范围外的市政燃气管网建设费用由燃气供应企业承担。
四、下步的工作思路
（一）加强沟通协调
1、按照目标任务责任分解表的要求，积极配合市建委牵头的老旧小区管网改造，主动提供有燃气管网安全风险的老旧小区情况和有报装需求的老旧小区情况。
2、加强与各级建设部门联系，跟踪相关地铁、道路建设、旧城区改造信息，力争与之配套建设，不断提高燃气管网覆盖范围，不断整治燃气管网安全风险。
3、将老旧小区管网改造列入相关部门年度目标考核中，作为推动工作的有效手段。
（二）加大督办力度
1、督促各管道气供应公司拿出年度老旧小区管网改造计划，跟踪改造工作进度。
2、在实施管网改造的小区内，由于施工过程影响居民出行，存在居民、店面业主阻扰施工现象，督促老旧小区改造建设施工单位积极同小区居民和相关部门沟通，减少进场施工的阻扰，加快管网安装改造进度。
3、督促各区相关部门做好不能进行管网改造的老旧小区居民安全稳定工作。
（三）加强质量监管
1、对老旧小区管网改造的燃气工程施行特事特办，减少报装手续，压缩审批时限。
2、对老旧小区管网改造的燃气工程加强质量监督，确保施工质量。
五、工作推进需要研究解决的问题
（一）研究资金投入的问题
1、小区居民房屋红线范围内的工程建设费用由居民自行承担。
2、小区范围内，居民房屋红线外的管道建设费用由市、区两级财政承担。
3、小区范围外的市政燃气管网建设费用由燃气供应企业承担。
（二）研究政策突破的问题
1、对老旧小区管网改造的燃气工程施行特事特办，减少报装手续，压缩审批时限。对老旧小区管网改造的燃气工程加强质量监督，确保施工质量。
2、积极同各区城管部门的沟通，研究减免相关市政破路费用，老旧小区管网改造的破路费力争由惩罚性收费降低为补偿性收费。
（三）研究维护稳定的问题
城中村治理方案范文6
一、时间安排
（一）组织发动阶段（5月10日-6月1日）。制定实施方案，召开动员会议；健全组织，成立队伍（机构），组织培训。备齐药物、器械，做到组织、队伍、药械、资金四到位。
（二）集中消杀蚊蝇活动日。定于6月10日、7月10日、8月10日、9月10日为城区集中消杀蚊蝇活动日。
（三）日常消杀工作。我县城区消杀蚊蝇工作安排在5-9月份。孙武街道办事处（各城中村）、驻城各单位要按照职责，搞好日常消杀工作。
二、任务与要求
按照属地管理原则，在县政府统一领导下，各部门发挥职能优势，明确责任，密切配合，狠抓落实，确保集中消杀活动取得实效。
县爱卫会负责蚊蝇消杀工作的药品供应，横幅宣传；
县卫生防疫站负责对蚊蝇消杀工作进行技术指导、业务培训、密度调查及灭防工作的技术评价；负责大环境蚊蝇消杀工作；负责公共场所的蚊蝇消杀工作；
街道办事处负责城中村及其辖区环境卫生的治理。负责消杀药械购买及对辖区各城中村、单位、民营个体经营户消杀工作的任务落实和督导检查；
县财政局负责大环境消杀经费及时到位；
县城管执法局做好公用垃圾站点、公厕、公粪池的蚊蝇消杀，负责对公用绿地、海子、护城河的周边卫生垃圾清理工作；搞好环境卫生治理，及时清理垃圾、粪便；负责搞好城区各便民菜市场卫生治理和蚊蝇消杀工作落实。
县建设局严格管理建筑工地的食堂、厕所，做到无蝇无蛆，防蝇设施齐全，及时清除建筑生活垃圾；负责各建筑工地卫生治理工作。
县教育局负责动员系统内员工、学生大力开展蚊蝇消杀工作，做好单位、学校内食堂、厕所、宿舍区的蚊蝇消杀和校园的环境卫生综合整治工作；
县经贸局负责下属单位及企业的蚊蝇消杀工作的组织落实工作；
县交通局负责各个车站的蚊蝇消杀工作；
县商业总公司、供销总社、二轻总公司负责城区内所属超市及本系统下属单位蚊蝇消杀工作；
县物资总公司负责惠安小区及本系统下属单位蚊蝇消杀工作；
县房管局负责各物业管理小区的蚊蝇消杀工作；
县广电局负责做好城区蚊蝇消杀工作的宣传工作；
县食品药品监督管理局负责食品服务单位的蚊蝇消杀工作监督管理；加大对餐饮业的执法检查，确保被检查单位达标；
县直各单位负责做好本系统机关及下属单位消杀工作的组织领导和工作任务落实。
县委县政府督查局负责做好蚊蝇消杀工作的督导检查。
以上各职能部门要提高认识，精心组织，密切配合，通力合作，依据各项工作要求和技术标准，逐项抓好落实，确保任务落到实处。城区各单位要树立大局意识，把各自职责范围的任务落实到位。
