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指导意见和管理办法的区别范文1
关键词：消费金融公司；小额信贷；融资消费
一、消费金融公司发展背景
（一）消费金融公司的概述
消费金融是指为满足居民对最终商品和服务的消费需求而提供的金融服务。理性的消费者为了实现效用最大化，居民消费者可能在当期储蓄选择未来消费，也可能在当期借贷预支未来储蓄。消费金融正是在这种需求下孕育而生。消费金融公司，是指不吸收公众存款，以小额、分散为原则，为中国境内居民个人提供以消费为目的的贷款的非银行金融机构。消费金融服务方式具有单笔授信额度小、审批速度快、无需抵押担保、服务方式灵活、贷款周期短等独特优势，能刺激居民消费，增加有效需求。
（二）消费金融公司发展现状
国务院近日出台《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。《意见》提出进一步发展消费金融促进消费升级，逐步扩大消费金融公司的试点范围，培育和壮大新的消费增长点。消费性金融公司是一类较为新型的非银行金融机构，2009年，银监会公布《消费金融公司试点管理办法》，并圈定北京、上海、成都、天津四地开展消费金融公司试点。消费金融公司诞生近三年间，一方面是外界对这一年轻的金融创新公司寄予丰富金融机构类型，拉动不同层次消费需求的厚望，一批试点消费金融公司信心满满；另一方面，消费金融公司作为专业化融资机构，关注中低消费者，在缺乏可供复制的既有模式下，各家消费金融公司都在探索适合自身的经营模式，包括在产品设计，流程以及风险控制方面以及国内目标消费群体均区别于其他金融服务机构，如何发挥自身特色，设计更为灵活的产品，提高目标群体的认可度都是亟待思考实现的问题。
二、在中国发展现状的SWOT 分析
（一）中国发展消费金融公司的优势
1.促进内需拉动经济
与商业银行相比，消费金融公司的目标客户是有稳定收入的中低端个人客户，包括年轻人群、年轻家庭，或需要将家用电器等消费品更新换代的家庭。并且，消费金融公司具有单笔授信额度小、审批速度快、无需抵押担保、服务方式灵活、贷款期限短等独特优势。因此，消费金融公司的出现可以满足中低端客户除了住房和汽车需求以外的小额消费需求，提高其生活水平。
2.拉动个人消费信贷
建立消费金融公司的确能够在一定程度上提振消费，但寄望于消费金融公司从根本上解决中国消费不足的问题却是不现实的。首先，中国传统消费理念和文化的影响较深，借钱消费的习惯还没有形成；其次，消费者向消费金融公司贷款消费和使用信用卡消费的功能很大一部分存在着重叠；再次，由于消费金融公司本身还存在着诸多的问题和瓶颈，其对居民消费需求的拉动作用从短期来看应该是非常有限的。
（二）中国发展消费金融公司的劣势
无需抵押和担保是消费金融公司有别于银行贷款的突破，可是单笔小，成本高，风险也更高。加上近年来银行也推出了无担保无抵押的信用贷款，和消费金融公司相比利率可能还更低。而在消费的便捷上，消费金融公司的贷款又比不上信用卡方便。
（三）中国发展消费金融公司的机遇
消费金融是面向各阶层消费者提供消费贷款的现代金融服务方式，具有单笔授信额度小、审批速度快、无需抵押担保、服务方式灵活、贷款期限短等独特优势，弥补了银行等金融机构在信贷市场上的不完善和空缺。随着中国经济社会转型、消费结构升级以及城镇化进程加速，作为一种重要的金融创新模式，中国消费金融发展正面临难得的历史机遇。
消费金融的发展与我国经济发展方式转变的大战略是契合的，新兴的消费群体也正在成为主导消费的主流，未来的发展空间非常大。消费金融公司目前仍处于试点阶段，还正在探索适合中国国情的消费金融业务模式，也正在解决遇到的各种问题。
（四）中国发展消费金融公司的威胁
1.单笔授信额度小
《消费金融管理办法》规定消费金融公司向个人发放消费贷款的金额不得超过借款人月收入的5 倍。扩大内需的核心是扩大消费，消费金融公司此举必然限制了借款人的消费，也限制内需的扩大。
2.风险管理的难度大
《消费金融管理办法》的规定过于概括笼统，操作性不强。由于消费金融公司发放的贷款是无担保、无抵押贷款，风险相对较高。作为新生事物，消费金融公司的运行模式、管理费用、利息水平等管理机制仍然没有理顺。
三、消费金融公司前景分析
相关统计数据显示，2012年中国人均GDP超过6100美元，已达到人均GDP4000美元的居民消费结构升级和消费金融加速发展阶段的国际标准。伴随我国社会经济发展，年轻消费群体日益壮大，超前消费理念越来越为大众接受；互联网技术的发展，科技在金融领域的应用增强，使消费金融呈现出更加旺盛的生命力。消费金融公司是为贯彻国家“扩大内需、促进经济增长”的战略方针而设立的新型金融服务机构。《金融业发展和改革“十二五”规划》提出要“发展消费信贷，支持扩大内需”。消费金融的发展，是中国经济社会发展的必然结果，同时，消费金融事业还处于发展的初级阶段，需要从长远和战略的高度，不断夯实可持续发展的坚实基础。
参考文献：
指导意见和管理办法的区别范文2
【关键词】小额贷款公司 发展 法律 监管
一、小额贷款公司法律制度在我国的发展
（一）小额贷款公司的基本状况
国际主流观点认为，小额信贷（Microcredit）指专门向低收入群体和微型企业持续提供较小额度信贷服务的活动。该业务起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家·尤努斯教授的小额信贷试验。1994年，小额信贷被引入中国，开始主要是作为国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划，由于成效显著而受到我国政府的重视。1996年，小额信贷在我国进入以扶贫为导向的发展阶段。2005年5月，人民银行决定在民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五省区试点民间小额贷款，同年12月，“晋源泰”、“日升隆”两家极具明清票号意味的小额贷款公司在山西成立，标志着小额贷款公司正式登上了中国微型金融的舞台。
2008年4月，人民银行、银监会印发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银发〔2008〕137号，以下简称《政策通知》），对小额贷款公司的利率、支付清算、会计、现金、统计等事项进行了规定。同年5月，银监会和人民银行联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号，以下简称《指导意见》），对小额贷款公司的性质、准入和退出、资金来源、监督管理等事项做了规定，并要求省级主管部门承担小额贷款公司的审批和风险处置责任。随后，各省级政府大都制定了试点管理办法，如云南省分别于2008年11月、2011年6月制定了《云南省小额贷款公司管理办法（试行）》和《云南省小额贷款公司管理办法》，对云南省小额贷款公司试点管理做出了具体规定。《指导意见》及相关配套措施出台后，小额贷款公司在全国各地如雨后春笋般大量出现，并为缓解“三农”和融资难做出了巨大的贡献。截至 2013年3月末，全国共有小额贷款公司6555家，其中江苏、辽宁和安徽三省的数量最多，约占全国总量的22%，从业人员75481人，实收资本5671.84亿元，贷款余额达6357.27亿元。
（二）小额贷款公司在改善农村金融服务方面的作用凸显
目前我国正规金融体系在农村的服务能力严重不足，生活在农村的广大低收入人口以及众多的个体生产者和小微企业都希望得到相应的金融服务。在正规金融体系服务不足的情况下，近几年我国民间融资业务发展迅速，其规模在3万亿-5万亿之间（银监会2011年调查数据），规范和分流民间融资，对于维护金融稳定、推动农村金融发展意义重大。建立在此基础上的小额贷款公司正好为这些民间资金找到了正规渠道，同时也压缩了地下钱庄等违法违规组织的生存空间。截至2013年3月末，全国小额贷款公司贷款余额6357亿元，虽只相当于同期人民币各项贷款余额的1%，在金融市场中微不足道，但是对于正规金融服务极端薄弱的农村来说，这6000多亿的资金在发挥着重要作用的同时，也使人们看到农村金融服务的另一个重要发展方向。
从实践来看，小额贷款公司放款坚持“小额、分散”的原则，具有“方便、快捷、灵活”的特点，在满足“三农”融资需求方面有着得天独厚的优势。虽然也有不少地区的小额贷款公司在一定程度上偏向工商企业，但大部分小额贷款公司服务“三农”的市场定位非常准确。例如：到2013年6月末，云南省普洱市22家小额贷款公司的贷款余额4.03亿元，其中支农贷款达3.17亿元，占比79%。在支农贷款中又以种植、养殖业贷款为主，占比达到57%。可见，发展小额贷款公司有利于实现农村金融机构的多元化，支持农村经济社会发展，促进农村家庭收入水平的提高。
根据笔者对云南省小额贷款公司业务开展情况的调查，各家小额贷款公司总体业务发展态势良好，但法律制度方面的问题也不容忽视，要实现小额贷款公司的持续良性发展，需要建立健全相关法律制度，消除小额贷款公司发展的法律障碍。
二、小额贷款公司发展的法律障碍
（一）设立依据及经营活动存在先天法律缺陷
《指导意见》规定，申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。从此处可以看出，小额贷款公司经营资格的审批，是一项行政许可，并由省级政府主管部门实施。但这一行政许可的设置缺乏法律法规依据，因为按照《行政许可法》的规定，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省级政府规章可以设定临时性的行政许可，地方性法规和省级政府规章不得不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。目前来看，没有法律或行政法规设定小额贷款公司经营资格审批这一行政许可，其作为企业设立登记的前性程序，《行政许可法》又不允许地方性法规和省级政府规章设定。因此，小额贷款公司经营资格审批不符合法律规定。
根据《指导意见》，小额贷款公司应当执行国家金融方针和政策，在法律、法规规定的范围内开展业务，自主经营，自负盈亏，自我约束，自担风险，其合法的经营活动受法律保护，不受任何单位和个人的干涉。何为法律法规规定的范围？我国《贷款通则》明确规定，贷款人必须经中国人民银行批准（现为银监会批准）经营贷款业务，持有《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。《商业银行法》第11条规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。从以上规定不难看出，相关法律法规并未赋予小额贷款公司发放贷款业务的权限，既然法律并未规定小额贷款公司可以从事贷款业务，自身也并非金融机构，其经营小额贷款业务也就不具合法性。
（二）法律地位定性模糊
根据《指导意见》，小额贷款公司是在《公司法》和《合同法》基础上成立的企业法人，并未获得《金融许可证》，却得到了金融监管部门的金融业务准入，是以工商企业之形，行金融机构之实，这本身就是一个大矛盾。目前来看，小额贷款公司既不是一般意义上的公司，又不同于普通的金融机构，这种“有发放贷款之实却无金融机构之名”的特殊身份，形成了小额贷款公司进一步发展的桎梏：一是税收负担较重。作为企业的小额贷款公司要按服务业的标准纳税，即25%的所得税、5%的营业税、7%的城建税和3%的教育费附加等，综合税率高于银行业金融机构。过重的纳税负担，不利于小额贷款公司平等参与市场竞争，同时也压缩了其利润空间。二是资金来源渠道单一。小额贷款公司不能吸收存款，其资金主要来源于股东缴纳的资本金和捐赠资金，一些小额贷款公司刚成立一两个月全部资金就被贷完，贷款投放不具可持续性。如，2013年3月末，云南省296家小额贷款公司贷款余额占资本金的100.5%，基本上处于无款可贷的局面。从商业角度看，“只贷不存”的小额贷款公司实际上已经成为一个投资公司，在承担巨大风险的同时付出很高的操作成本，但其回报则仅仅是利息，这种模式不可能持续赢利。三是融资成本较高。由于小额贷款公司不是金融机构，不能进入银行间同业拆借市场，从银行融入资金时不能享受同业拆借待遇，只能办理商业性贷款，而且一般需要固定资产做抵押，但大多数小额贷款公司缺少有效抵押物，与银行的谈判议价能力弱，从而导致其融资成本偏高。四是政策优惠落实难。由于小额贷款公司不是金融机构，不能像农村信用社和村镇银行等新型农村金融机构一样享受中央财政的支农定向费用补贴与奖励资金，也无法获得人民银行的再贷款支持，享受的征信等公共服务也明显不足。
（三）监管体系不够完善
金融监管是国家通过法定的机构依法对金融交易的主体和行为进行规制，小额贷款公司因其贷款操作相对简便，比传统的商业银行更有市场，社会影响力也日益提高，对其监管也应与时俱进，但现实中还存在以下问题：一是法律法规体系不健全。当前我国还没有专门针对小额贷款公司监管的法律法规，《指导意见》只是从审批主体、治理结构、信息披露、社会监督等方面对小额贷款公司的监管做出了原则性规定。二是监管主体不明确。《指导意见》没有明确规定监管主体，实践中一般实行“谁组织试点，谁承担监管责任”的原则，由于审批部门没有金融业监管经验，缺乏相应的专业监管人才和技术手段，尚无法做到规范监管。部分地方探索的由金融办联合当地发改委、公安局、工商局等机构开展监管的方式，又极易带来“多头监管，无人负责”的局面，直接导致了监管的无序和缺位。三是核心监管规则不科学。从进入机制看，《指导意见》只有注册资金这一硬性要求，没有对股东、高管等人员的从业经验和技术背景的硬性要求，而后者对于刚刚走向规范化的民间金融机构来说至关重要；从退出机制看，小额贷款公司的退出参照《公司法》和《破产法》的有关规定执行，转制为村镇银行受“主发起行持股比例不超过15%”的规定，限制了民间资本以此为跳板寻求银行身份的积极性；从融资杠杆来看，受“小额贷款公司可以从不超过两家银行业金融机构融入不超过资本金50%的资金”所限，一旦资金告罄，已发放贷款又未及时收回，小额贷款公司的经营将陷入困境；从利率管制来看，小额贷款公司的贷款利率波动区间为央行基准利率的0.9倍至4倍，按目前一年期贷款6%的央行基准利率计算，小额贷款公司一年期贷款的利率上限是24%，与当下动辄30%以上的民间借贷利率相比，已不能激起小额贷款公司的授信动机；从风险拨备来看，目前小额贷款公司应提风险拨备的比例是参照银行按贷款余额的1%计提一般贷款损失准备，但小额贷款公司所经营贷款产品的风险远高于银行的资产风险，较低的风险拨备难以覆盖较高的贷款风险，企业经营的可持续性受到较大影响。此外，《政策通知》对小额贷款公司的支付清算、现金管理等事项大多是对商业银行监管方式的复制，对小额贷款公司缺乏针对性。四是社会监督机制缺乏。社会监管是政府监管的有益补充，对弥补政府监管空白具有重要意义。由于我国小额贷款公司尚处于试点阶段，当前还没有专门的小额贷款公司社会监管机制，《指导意见》只是就社会监督进行了原则性规定。
（四）经营风险不容忽视
《指导意见》在提高小额贷款公司的风险控制能力，防止系统性风险方面作出了明确的规定，但处于试点阶段的小额贷款公司仍然面临许多不确定的风险。一是操作风险。根据调查，大多数小额贷款公司的经营管理人员均缺乏银行业从业经验，对信贷业务的了解十分有限，业务人员素质普遍较低，同时大多小额贷款公司的内部治理机制不健全，管理不规范，其相互作用可能引发操作风险。二是经营风险。目前，大多数小额贷款公司没有接入央行征信系统，不能有效识别客户的多头申贷等不良现象，很容易带来信贷业务风险；贷款对象主要是以种植业、养殖业为主的农户等弱势群体，对自然条件有很大的依赖性，如遇到自然灾害很容易带来自然风险；由于对农产品需求和农户生产之间存在着严重的信息不对称，容易带来市场风险。三是流动性风险。小额贷款公司资金来源渠道狭窄，在资金需求旺盛而现有资金规模十分有限的情况下，贷款发放速度快于贷款回收速度的小额贷款公司将面临资金头寸不足问题。
三、促进小额贷款公司可持续发展的法律思考
（一）提高立法层级
当前指导小额贷款公司发展的《政策通知》、《指导意见》等规范性文件法律位阶过低，约束力不足，容易造成制度执行上的差异和模糊，而且《指导意见》规定的设立审批不符合《行政许可法》关于设置行政许可的规定。为了促进小额贷款公司规范、可持续发展，需要结合当前金融立法实际，建议在酝酿起草阶段的《放贷人条例》中设专章对小额贷款公司进行规制，以明确小额贷款公司的设立程序及经营活动等事项。在此基础上，各地可结合自身发展实际，在法律法规授权范围内制定配套规范性文件，通过互相借鉴，形成多层次小额贷款法律制度，以更好服务小微企业和“三农”的发展。
（二）明确身份定位
小额贷款公司“只贷不存”的特点有利于防范系统性金融风险，其监管程度也应当低于银行业金融机构。鉴于以上区别，小额贷款公司应定位于非银行金融机构，考虑其主要面向“三农”发放贷款的特殊身份和其自身拥有的社会服务优势，国家可以适时适度对其放开，把它作为一个特例加以规定：其一，以金融企业的标准对小额贷款公司征税，同时在其发展早期给予一定的税收优惠，并享受新型农村金融机构的财政补贴；其二，简化小额贷款公司增资扩股条件，明确非发起人可以投资入股，允许经营业绩、信用记录好的小额贷款公司通过同业拆借等方式扩大资金来源；其三，允许小额贷款公司发行公司债券并适当涉足金融衍生品；其四，允许金融机构按适当的比例参股，充分利用其资金和管理优势，既可拓宽融资渠道，又可改善小额贷款公司的治理。
（三）完善监管体系
小额贷款公司目前还处于探索阶段，如不加强对其监管则会使其发展处于无序状态，因此必须建立健全小额贷款公司监管体系。一是完善法律法规体系。应加强小额贷款公司方面的立法，制定或完善相关法律法规和配套措施，明确监管的目标和原则以及违反职责的法律责任，为小额贷款公司发展提供法律上的保证和制度上的支持。在小额贷款公司的发展趋于成熟时，由法律规定其在一定条件下可以转变为正规的金融机构，从而实现可持续发展。二是明确监管主体。随着小额贷款公司试点工作逐渐走向成熟，政府应衡量各种监管主体的利与弊，以法律的形式将其确定下来，以规范小额贷款公司的发展。笔者认为，根据小额贷款公司的业务性质，对其监管不宜参照银行业监管标准，否则会限制其作为营利性组织的灵活性与持续发展的动力，建议各地可通过制定地方性法规授权金融办进行监管，同时要强化与人行、银监的沟通协调，密切与其他部门间的配合，不断提高监管效率与水平。三是科学制定核心监管规则。在进入机制上，适当提高成立小额贷款公司的注册资金门槛，并重点审查其股东、高管人员是否有在相关行业的从业经验和技术背景；在退出机制上，应细化破产、清算的有关规定，并适当放宽转制为村镇银行的条件；在融资杠杆上，建议允许经营规范、稳健的小额贷款公司从银行业金融机构融入不超过资本金200%的资金，缓解小额贷款公司的资金困境；对于利率的监管，应结合人民银行稳步推进利率市场化的改革方向，取消小额贷款公司贷款利率管制，提高其经营的积极性；在风险拨备方面，应改变小额贷款公司参照银行计提一般贷款损失准备的做法，根据贷款风险合理计提风险损失准备。此外，有关支付清算、现金管理、经营范围及区域的监管可以参照银行监管规定并适当降低标准，充分体现小额贷款公司的特殊性。四是建立并发挥行业协会的自律作用。行业协会自律与政府监管相比具有一定的成本优势，其自律自发性在小额贷款公司的内部更能增强其自控力和激发起自我监管的动力。目前，由数百家小额信贷机构组建的中国小额信贷联盟在加强行业间交流互动等方面已发挥了一定的作用，下一步还应赋予其相应的法律地位，以便在法律的保护下更好地发挥行业自律作用。
（四）加强风险控制能力
要实现小额贷款公司的壮大并可持续发展，必须解决其经营风险的问题。一是提高内控水平。小额贷款公司应进一步完善公司治理结构，建立健全内控制度和内审机制，规范业务流程，实现岗位之间互相制约，巩固与银行业的业务合作，聘请具有金融知识和技能的人才，加强对工作人员的业务培训，经常对内控执行情况进行检查、评价，并对薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。二是防范经营风险。应创造条件将小额贷款公司客户的信用记录纳入到央行征信系统，同时允许其通过征信系统查询借款人的资信状况；制定统一的农户资信度标准，在贷前重点审查借款人的申贷资料，贷后还要随时关注借款人的经营状况，保证所发放款项的安全运行；充分发挥保险公司的中介保障功能，降低自然灾害等突发事件带来的贷款风险；政府和相关部门还应逐步建立信用评级和激励机制，提高借款人的按时足额还款意识。三是关注流动性状况。建议监管部门适时适度地放宽小额贷款公司的融资渠道，逐步允许少量经营业绩好、信用记录优的小额贷款公司通过增资扩股、同业拆借等方式扩大资金来源；小额贷款公司应严格按照国家有关规定，建立审慎、规范的资产分类制度和资本补充、约束机制，审慎发放贷款，准确划分资产质量，充分计提坏账准备，及时冲销坏账，保持合理的流动性状况。
总之，试点中的小额贷款公司为民间资本进入金融业创造了机会，有利于金融法律制度的创新和民间融资风险的分散。由于小额贷款公司在我国尚属新生事物，在其发展过程中暴露出了诸多法律问题，但笔者相信，通过对小额贷款公司法律制度进行深入的研究，逐步克服其在发展过程遇到的法律障碍，相信小额贷款公司在中国将有着更为广阔的业务空间和发展前景。
参考文献
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指导意见和管理办法的区别范文3
关键词:小额贷款公司;可持续发展;制度完善。
小额贷款公司是介于正规金融机构与民间信贷资本之间的一种新型融资公司。2005年12月27日,我国第一个票号“日升昌”的发源地———山西平遥县率先组建了日升隆、晋源泰两家小额贷款公司,这标志着我国小额贷款公司的正式诞生。至2006年底,全国5个试点省共成立了7家商业性小额贷款公司。2008年5月,银监会和人民银行联合出台的《关于小额贷款公司试点指导意见》(以下简称《指导意见》),又推动了小额贷款公司试点的迅速发展。截至2009年12月,我国小额贷款公司达到1334家,从业人数14 500人,资金来源940多亿元,贷款余额700多亿元,占银行贷款总额的0.19%。但与此同时,性质定位不明、监管体系不成熟等一系列问题一直困扰着小额贷款公司的可持续发展。
一、小额贷款公司可持续发展的制度缺陷。
市场经济中的任何参与主体,都有着与之相适应的制度环境。制度环境的良好与否,制度执行的正确与否,直接影响着主体参与市场经济活动的绩效。本文认为,小额贷款公司的运作存在制度供给缺陷和制度执行偏颇,是造成其小额贷款运行出现困难的主要因素。
(一)性质定位不明晰。
《指导意见》规定:“小额信贷公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权,以全部财产对其债务承担民事责任。”可见,小额贷款公司的业务范围是金融,但定位却是企业。由于其不由银监部门批准成立,所以享受不到应有的财政补贴,融资只能随基准利率浮动,也不能办理小额贷款的土地房产抵押,这些都制约了小额贷款公司的业务发展,加大了其融资成本。
(二)制度约束软化。
中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导手册》规定,小额贷款公司投向“三农”贷款的比例不得低于70%。但是目前,虽然小额贷款公司的各项制度已初步建立,但经营方向、方式缺少硬性约束,在实际操作中容易发生偏离。比如,平遥的小额贷款公司在成立之初就明确规定服务对象要以“三农”为主,“三农”的贷款比例不得低于75%,自然人单户贷款金额不得超过10万元,5万元以下农户贷款比例不得低于资本金总额的75%。但在金融危机爆发以后,公司以支持企业度过难关为由,大量发放企业贷款,至2009年6月末,平遥县小额贷款公司发放企业贷款余额为2 987万元,占比39.14%,同比上升了18个百分点,已经逐步偏离了初始的市场定位。
(三)监管体系不完善,监管主体模糊。
完善的监管体系是法律法规体系、进入退出机制、运营监测机制、社会监督体系的有机结合,对小额贷款公司的监管也要坚持这“四位一体”,才能提升监管效果。但是目前我国对小额信贷公司的监管还存在很多问题:一是监管体系不完善。目前还没有专门针对小额贷款公司监管的法律法规,只有《指导意见》等规范性文件,而这些文件也仅仅是做出了一些原则性的规定。二是进入、退出机制不完善。《指导意见》中规定由政府部门负责小额信贷公司的设立和审批,但是由于政府部门缺少专业人才,从而造成审批不严的现象。三是监管主体模糊。《指导意见》规定小额贷款公司的准入和监管制度由中国银行业监督管理委员会和中国人民银行颁布并由地方政府执行,而地方政府往往指定金融办和相关机构具体负责,这就造成由于没有明确统一的监管机构和责任分解而导致的监管内容、监管配合、风险控制上的不吻合,由此还很可能引发金融失控。
二、小额贷款公司制度创新的对策建议。
试点中的小额贷款公司,有着较为广阔的发展空间和乐观的发展前景,但在其发展过程中不可避免地会遇到一些困难与障碍,克服这些困难、障碍的过程同时也是促进小额贷款公司发展的过程。针对上述问题,笔者认为可从以下几个方面进行创新:
(一)完善相关的法律制度,明确小额贷款公司的法律地位。
小额贷款公司的法律地位问题是影响其发展的一个不容忽视的深层次问题。没有独立的小额信贷法律,就没有小额贷款业务的标准,小额信贷业务的监督管理也就缺乏相应的尺度。目前,在国家层面上对小额贷款公司的立法只有人民银行和银监会联合的《关于小额贷款公司的指导意见》这一部委规章。国家应针对小额贷款公司试点工作快速发展的现状,认真研究对小额贷款公司的立法问题,提高立法层次,明确小额贷款公司的法律地位,使其在金融维权、税收优惠等方面与正规金融机构享受同等待遇,以保障小额贷款公司的合法权益,同时明确小额贷款公司的法律义务并使其接受法律授权部门的监督。此外,鉴于小额贷款公司与普通的商业银行有着本质区别,应通过小额信贷法区别对待小额信贷与普通商业贷款,将小额贷款公司开展的目的和形式、利率实施办法、贷款与还款的条款等确定下来,推动其健康发展。
(二)建立正向激励机制,矫正小额贷款公司的服务方向。
各地政府应尽快出台激励政策,从服务“三农”的角度出发,统一制定工商、税务等优惠政策,按照各公司投向“三农”的贷款比例给予其不同程度的税收优惠和补贴。比如:上年投向“三农”的贷款占比低于60%的,按工商企业全额征税;占比60%~70%,由同级财政部门减半返还营业税;占比70%~80%的,全额返还营业税;占比80%以上的,全额返还所得税地方分享部分,并予以适当奖励。通过这种区别政策,用市场的方式引导小额贷款公司确立市场定位,坚持服务“三农”的方向,坚定不移地在农业、农民和农村这个大市场中找准自己的位置,在服务农业和农村经济中求得自身的发展和壮大。
(三)完善小额信贷监管体系,保证小额贷款公司的健康有序发展。
小额信贷具有与传统金融不同的风险形成机制和风险特征,加上小额信贷正处于成长时期,因此,应区别对待对小额信贷机构的监管和对普通商业银行的监管。对小额信贷机构的监管,一方面要有效地防范金融风险,另一方面要起到引导小额信贷积极稳定健康发展的 作用。首先,要明确监管主体。人民银行、银监会、工商管理局等部门应尽快联合出台《小额信贷公司管理办法》,明确小额信贷公司的监管主体,将小额信贷公司的资金来源、资金运用以及业务运营都纳入监管之中。具体地,可以考虑在省、市、县三级建立小额信贷公司领导小组,该小组由政府牵头,中国人民银行、监管会、工商等部门共同参加。其次,要明确监管方式。目前,由于小额贷款公司不吸收存款,无结算业务,不涉及社会公众利益,单个公司的风险不会传导扩散而危及整个金融体系的安全,因此对于小额贷款公司可以实施不同于金融机构的非审慎监管。小额贷款公司应定期向监管机构报送资产负债表、贷款收支表、损益表等资料进行备案,并按照要求向社会公开披露信息。最后,要建立严格的市场进入、退出监管法律制度,按小额信贷的类型设定市场准入制度。金融性小额贷款公司易受突发事件的影响,风险较大,这就需要小额贷款设计存款保险制度,并要求其强制性参加保险。同时,小额贷款公司要设计一套安全可靠的信息备份方案,保证小额贷款机构在退出市场时客户的利益不因信息的缺失而造成损失。
(四)强化风险防范意识,建立适合小额贷款公司运营的内部风险控制体系。
小额贷款公司作为具有贷款功能的准金融机构,应建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度等风险控制制度。但在具体实施过程时,小额贷款公司出于占领市场份额和扩张贷款规模的考虑,往往忽视风险的防范和控制。因此,银监会、人民银行和工商行政管理部门应对其加强引导,使风险防范的规定真正落到实处。小额贷款公司应借鉴商业银行关于贷款的内部风险控制体系的成熟做法,建立一套适合自身运作的内部风险控制体系,树立“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念。如,针对小额贷款公司平均贷款额度比较大的现象,要防范发展中的风险;针对微型企业自身防范风险的能力比较弱、抵御自然风险和市场风险的实力不足的现象,应介入保险、担保等机制;鉴于小额贷款公司的贷款对象是被商业银行边缘化的中小企业、个体商户和农户,他们的信用水平无法准确界定,因此应适当提高风险拨备(至少应高于商业银行1%),以防范经营过程中的风险。
此外,针对小额信贷风险控制难的问题,政府应当出面,设立相应的风险补偿基金。对于小额贷款公司在放贷过程中产生的不良贷款,经过财政审核认定属小额贷款公司负责的,可通过风险机制给予一定比例的补偿。另外,对于小额贷款公司来讲,除了要充分利用其他商业银行共有的客户信用外,还要积极参加当地人民银行牵头开展的农户信用体系建设,尽可能实现信用信息资源共享,切实防范信贷风险。
(五)开辟后续资金来源渠道,实施科学的财务核算体系。
目前,许多小额贷款公司提出开办存款业务的要求。2006年诺贝尔和平奖获得者———孟加拉格莱珉银行及其创始人孟加拉吉大港大学经济系主任·尤努斯教授在我国的一次演讲中指出:小额贷款公司必须既存又贷,否则等于砍断了它的一条腿。但是笔者认为,目前在我国,小额贷款公司还不宜开办存款业务,主要原因是我国存款市场发展得已很充分,竞争也很激烈。如果小额贷款公司吸收存款,受影响的群体将比较大,造成的社会影响也比较大,一旦发生经营困难,容易酿成社会系统性风险。因此,不能让小额贷款公司吸收存款,但在其经营情况良好的前提下,可以循序渐进地开辟后续融资渠道。一是可以借鉴国际上一些小额贷款机构“只贷不存”的成功做法,由国家财政、政策性银行和其他金融机构共同出资建立小额信贷基金,由小额信贷基金将资金“批发”给小额贷款公司,小额贷款公司则充当零售商,按照“小额、分散”的原则,重点解决小企业和“三农”的资金需求问题。二是扩大小额贷款的融资比例,放宽一些经营情况良好、内控水平高的公司从银行等金融机构融入资金的比例,并可视其具体经营情况,允许其融入资金在其自有资本的1.5~3倍之间,增强其放贷能力和“造血”功能。三是建立贷款担保机制,由地方政府为小额贷款公司设立相对应的担保公司或担保基金。政府每年成立担保基金,通过担保基金的杠杆效应扩大小额贷款。
同时,小额贷款公司应建立科学的财务核算体系,这对于公司进行经营状况分析是非常重要的,同时还可以利用它及时发现问题并加以纠正,而且有助于外界增强对机构的了解,扩大机构的服务受众。另外,科学的核算体系还能对机构形成一定的压力,督促机构不断地改善自身的制度建设。
三、结语。
我国是一个人口大国,也是一个贫困人口大国。扶贫不仅要有资金的投入,还需要有高效地使用资金的方法和有效的组织形式,而我国的小额贷款公司作为新生事物,拥有很大的发展前景,在服务中小企业方面发挥着重要的作用。小额贷款公司发展迅猛,已经成为服务“三农”和中小企业的重要力量,但其发展过程中普遍面临融资难、盈利难等问题,可持续发展前景堪忧,相关部门应当从扩展资金来源、完善监管机制等方面入手进行制度创新,促进其可持续发展。同时,小额贷款公司自身也要抓住机遇,努力创新,尽快在社会各方面力量的促进下建立一套适合我国国情的小额贷款公司制度,从而实现可持续发展。
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指导意见和管理办法的区别范文4
[关键词] 农村信用社农户小额信用贷款
一、农村信用社开展农户小额信用贷款现状
农户信用贷款自农村信用合作社成立就诞生这项业务，并作为主要贷款形式存在，直到改革开放后，农村信用合作社的贷款投向主要集中在乡、村企业及个体工商户，贷款的主要形式主要以担保、抵押为主，从此，农户信用贷款这项主营业务逐步萎缩。
目前推行的农户小额信用贷款与以往农户信用贷款的贷款方式相同，但还是有很大的区别。以往的农户小额信用贷款主要解决农民的生活、生产问题，贷款额度比较小;而现行的农户小额信用贷款额度较大，发放用途比较广泛，既有农民生活、生产贷款，又有经商、个私企业贷款，但发放的对象必须是信用户，凭贷款证（信用证）办理贷款。信用户是通过农户信用评定，也就是根据信用状况、家庭现有资产，以及收入状况所做的评定，等级分为优秀、较好、一般三个档次，并核定不同的信用贷款金额，采取“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管理办法。
二、农户小额信用贷款中存在的主要问题
1.农户信用问题
农户信用问题主要来自于农户个人本质，表现在个人道德水准，信用观念和对事物的作为等方面。(1)少数客户信用观念淡薄，只借不还，导致小额农贷风险。由于目前社会整体信用欠佳，在农村，少数农户把农村信用社支农的善意行为当作骗取贷款的大好机会，一哄而上，也不管自身是否实际需要，把贷款当作国家的钱，稀里糊涂用尽了明天的钱，这些人取得贷款后是躲的躲、藏的藏，尽可能地逃废债务。属区某村某组共有农户26家，19户借有小额信用贷款，每户5000元，到目前尚有12户到期未还，形成较大风险;(2)假冒用途，骗取贷款。社会上一些游手好闲，不务正业人员，利用贷款证（信用证）假冒用途，骗取贷款，进行挥霍，赌博，造成风险。某支行有三笔小额信用贷款到期未归还，产生了不良贷款，经过调查、催讨发现，借款户为整天吃喝玩乐，沉迷于赌博的闲杂人员，是通过假冒用途取得的贷款;(3)持证客户互相顶贷，造成“三角债”使农村信用社收回贷款遥遥无期。少数人把农村信用社对建档评级作为取得小额信用贷款的绿色通道，尽管农村信用社一再宣传谁借谁用，谁借谁还，不准出租、出借贷款证等小额农贷政策。实际上农户与农户相互顶名贷款泛滥成灾，等别是亲戚朋友，不守信用者贷到所需贷款，小额贷款垒大户，“三角债”等使农村信用社目瞪口呆，苦不堪言。如某支行发现有三笔小额信用贷款都是同一个人使用，而使用者是被评为不守信用户，是借用一个亲戚、二个朋友的信用证出面借款，三笔90000元贷款已全部逾期。
2.管理难度与成本问题
由于农村产业结构的调整，一些非传统产业生产周期大多在6个月以上，有的超过一年甚至更长，小额信用贷款期限短，笔数多，金额小，加之农村人口流动量和流动性大，造成贷后管理工作复杂，难度大，增加了小额信用贷款的风险指数。小额信用贷款从规划到发放，工作量大、金额小、笔数多。一笔小额信用贷款的发放管理成本，大于其他任何一个贷款品种。小额信用贷款利润和风险的不对称，成本过高，不利于进一步调动拓展小额信用贷款的积极性。
3.贷款约束机制与激励机制问题
基层信贷人员对发放小额信用贷款存有偏向。目前多数农村信用社为增加信贷人员责任意识，提高新增贷款质量，实行贷款责任终身追究制度，谁发放贷款谁负责收回，到期收不回的轻者扣工资，重则下岗清收。在贷款中属担保、抵押贷款的，如出现风险，可以依法保全;而发放信用贷款如果出现风险，就难于保全债权，为此，基层信贷人员对发放小额信用贷款顾虑重重，宁可少发放或不发放，也不去冒“风险”。另一方面，农村信用社在强化信贷风险约束的同时没有建立相应的激励机制，导致贷款管理中激励机制和约束机制不配套，信贷人员所承担的风险和收益不对称，在一定程度上也影响信贷人员的积极性。
4.农户信用等级评定工作真实性问题
根据中国人民银行《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》的精神，所属各乡镇从2002年4月份起，进行大规模的农户信用等级评定工作。按照上级要求在1个月内完成全面的评定工作，在某种程度上已成为一项政治任务，带有一定的强制执行的意识。中国人民银行也对农村信用社开展小额信用贷款情况进行督促检查，考核农户贷款证和农户小额贷款发放面，把发放小额信用贷款现实地转化为一种行政命令。乡镇把评定任务压给各村，在一个月内必须完成农户总数的80%评定面，并与村干部政绩联系在一起考核。加之农村信用社由于信贷人员少，只能完全依靠村级组织来完成这项工作，在这样较短的时间内突击性地完成全区105611户信用等级评定工作，这个过程中，难免出现工作不仔细、草率了事、等级评定不合理等情况，甚至出现了形式化。有一个村，由村会计一个人在办公室里闭门造车，可以想象这样的评定工作能否信得过。农户信用等级是农村信用社发放贷款的基础，俗话说:“基础不牢，地动山摇”，按照这样评定的信用等级放贷款，风险显然存在。
三、农户小额信用贷款发展思考
1.建立农户小额信用贷款风险防范机制
好的管理办法和管理机制是相互统一和相互促进的，高效的管理机制必须建立和完善与之完全相适应的内部执行机制，有好的管理办法和制度，不贯彻和落实也等于没有；没有一个完善的办法和内控机制，其操作风险将成倍加大小额信贷管理难度，导致小额信贷风险加剧和损失增大。目前，因操作不当使小额信贷步入了宣传不到位贷款营销难、农户信息搜集失真、评级不准、颁证混乱、贷后管理跟不上、旧欠贷款本息合计以贷转息等误区，要走出这些误区，必须制定清晰、有效的小额贷款实施办法和小额信贷操作规程，做到:有线不离、照章操作；强化监督、杜绝风险。一方面要优化管理，健全事中、事后监督管理体系，稽核部门要加大对小额信贷的稽核检查力度，重点解决操作风险环节；另一方面要强化员工培训，培训内容主要包括职工意识教育、业务技能、管理水平等，全面提高单位职工整体素质，从根本上达到解决操作风险和职工道德风险。
2.实现贷款责任追究制度与信贷激励机制的有机结合
农村信用社在发放农户小额信用贷款过程中，要因地制宜、区别对待，对信用等级差的坚决不予贷款支持，同时，在规范信贷行为、加强信贷管理和信贷约束的基础上，完善信贷激励机制，结合实际，科学地制定农户小额信用贷款发放、管理和收回责任目标及考核奖惩措施。对发放小额信用贷款资产质量高、社会效益好的单位和个人应给予表彰和奖励，并与工资奖金挂钩，以充分调动基层信贷人员发放农户小额信用贷款的积极性，确保农户小额信用贷款既有足够的信贷质量和覆盖面，又有较高的质量和回收率。
3.开展信用工程建设
改善农村信用环境，为推广小额信用贷款工作创造诚实守信的良好氛围。要开展形式多样的宣传活动，努力培育“讲信用光荣、无信用可耻”的信用意识，使农民恪守“有借有还、再贷不难”的公民信用道德准则；进一步加大打击逃废债力度，对逃废债者进行曝光并列入全国信用系统黑名单；公检法等部门要支持信用社对信贷户的依法保全，帮助信用社最大限度地挽回资金损失;要把推广农户小额信用贷款与创建信用村、信用镇紧密结合起来。“小额信用贷款”推广得好，地方党政支持，信用社资产质量较高的村（镇），可优先评为信用村（镇），并加大支农资金投放力度，反之，则要限制贷款规模，真正做到褒扬守信，贬抑失信。
全面开展信用工程活动是培育农村信用环境和弱化农村信用社经营风险的重大举措。目前社会环境还没有得到完全改善。整体信用环境欠佳，给农村信用社资金投放带来了一系列的不安定因素，在农村套取小额农贷、骗取资金和废债权的债务的现象较为突出。各地通过实施信用工程，深入开展创造信用镇、信用村活动有较大成效。要弱化经营风险、客户风险，必须充分发展农村经济构建信用平台，培育农村信用环境。农村信用社应按照《农户小额信用贷款管理指导意见》的要求，切实改变工作作风，深入村组、农户，广泛地开展调查研究，建立健全农户经济档案，全面记录本服务区农户从事经营活动的情况、收入状况、家庭实有资产状况、还款的历史记录、所在的村委会组织意见等等，并要紧紧依靠农村各级党政组织，建立对农户的信用评定制度，完善农户贷款信用体系，最大限度地做好风险防范工作。实践证明，创建信用镇、信用村，能尽快改善农村信用环境和加大对地方的金融信贷服务，使农村经济得到快速发展。实施信用工程，是一个利民兴社之举，使地方经济增长，信用客户和优良客户增多，不讲信用和逃债废债的人逐渐减少，农村信用社业务也显现出良好的发展态势。因此开展信用工程建设活动，能够使农村信用环境转化和农村信用社贷款风险可控。
4.建议相关补偿政策配套到位
国际小额信用贷款制度设计的重要特征就是以高利率来补偿发放主体的一部分成本。我国实行的是有浮动的主体管理制度，农村信用社的存贷款利率可以在一定的区间内上浮，但对农户小额信用贷款还是采取不浮动或少浮动，农村信用社发放农户小额信用贷款，成本高于国外的同类机构和国内其它类型的贷款，因此，对这项业务的亏损要给予行政补贴，对经营农户小额信用贷款要免交营业税和所得税，从利益上对信用社的资金运用进行鼓励、引导和调节，以刺激农村信用社加大对农户的投放力度。另一方面由地方政府牵头建立风险补偿基金或建立农业政策性保险基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的贷款损失。对新增的农户小额信用贷款，可借鉴扶贫贷款方式，国家给予贴息，而不能把他们目前的“弱势”推向市场和完全由农村信用社来承担。
参考文献:
指导意见和管理办法的区别范文5
关键词：铁路铺架工程 概算清理 施工图 检算 变更 政策性调差
铁路大中型基本建设工程投资规模大，项目初步设计批复意见在施工过程中出现一定的变化，在建设过程中将不可避免地要受到国家政策、自然环境、市场环境等方面的影响，普遍存在涉及面广、建设周期长等特点。为合理确定和控制工程造价，进行概算清理是一项重要环节。在此，笔者就在概算清理工作中的几点体会与大家共同探讨。
1 概算清理程序和原则
1.1 概算清理程序 铁路大中型建设项目概算清理程序一般为：首先由建设单位向项目初步设计审批部门提出投资清理的申请，审批部门予以批准后，建设单位组织设计单位编制投资清理文件，投资清理文件经建设单位初审后连同初审意见一并上报主管部门审查批准。
1.2 概算清理原则 概算清理以批复的初步设计概算为框架，按照不同内容分类别进行编制，以设计文件为基础，以国家和铁道部的相关规定及承包合同等为依据，遵循公平、公正、合法、实事求是、严格控制的基本原则。
2 施工图投资检算
正式施工图与招标用初步设计图中间由于设计深度引起的有关投资变化作为施工图量差（不含有关规范标准的变化所引发正式施工图的）。初步设计核备概算与施工图预算总额的差就是施工图量差的费用。根据铁建管[1998]115号《铁路基本建设工程设计概预算编制办法》（以下简称“115号文”）的规定，初步设计和施工图设计阶段的造价总额应控制在一定的范围内。
在实际进行施工图量差费用清理时存在以下问题：①两个设计阶段在计算工程造价时，采用的定额不同，因此在定额的采用上有较大的区别，从而影响了工程的造价，初步设计概算站前工程采用预算定额、站后工程采用概算定额，而施工图预算站前、站后工程均采用预算定额。②由于施工图与初步设计两阶段的设计深度不同，分部分项工程设计文件组成内容的细度有很大的区别，所以简单采用工程数量差额来计算施工图量差有一定的问题。
广珠城际轨道交通工程概算中正线铺轨是25m标准轨铺设无缝线路，正线道岔是普速道岔。在施工图设计中，正线设计为500米长轨铺设无碴轨道，正线铺岔为埋入式无碴道岔。鉴于设计标准提高和概算中采用定额水平低的情况，由此产生的施工图量差整理后进入施工图投资检算。
3 变更设计的清理
变更设计是指施工图经审核修改批准后至工程正式验收前，变更施工图的活动。变更设计的费用应按初步设计概算批复和招标文件明确的主要原则（包括概算编制、土石方调配、材料供应计划方案等）计算。按照《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设[2005]146号）及《关于加强铁路勘察设计工作的意见》（铁鉴[2008]2号）中的规定，变更设计要坚持“先批准，后变更；先设计，后施工”的原则。
3.1 Ⅰ类变更设计 按照铁道部概算清理的要求，在上报概算清理文件前首先要完成Ⅰ类变更设计的上报工作。由于Ⅰ类变更设计涉及的金额较大，清理工作应作为概算清理的重点来处理。
3.1.1 Ⅰ类变更设计申报应具备的条件。《铁路建设项目变更设计管理办法》（铁建设[2005]146号）第八条符合下列条件之一者为I类变更设计：①变更建设规模、主要技术标准、重大方案的。②变更初步设计主要批复意见的。③变更涉及运输能力、运输质量、运输安全的。④变更重点工点的设计原则。⑤变更设计一次增减投资300万元（含）以上的。
3.1.2 Ⅰ类变更设计划分原则。铁建设[2005]146号“第十条”明确的变更设计项目划分原则：①同一工点或同一病害引起的不可分割的一次性变更，为一项变更设计。②同一工点中的不同变更内容、同一病害类型的不同工点、同一变更内容的不同段落应分别划分为不同的变更设计项目（初步设计批准单位批准者除外）。“第十一条”明确变更设计必须按上述原则划分，严禁将变更设计项目合并或拆分。
3.1.3 Ⅰ类变更设计需准备的资料。①手续齐全并经建设单位审核合格下发的施工图和变更设计图纸；技术标准变化引起的文件、图纸、变更设计通知等等。②经监理、建设指挥部签字审批的施工组织设计或施工方案，要求内容翔实，工程数量、计算过程、示意图清晰明了，重难点工程、高风险项目要求有设计人员审核签字。
3.1.4 Ⅰ类变更设计办理流程。①流程一：变更设计意向提议-组织现场查看，召开会议并下发相关四方（涉及地方的为五方）会议纪要-满足Ⅰ类变更设计条件，建设单位向设计单位发出要求编制Ⅰ类变更设计的正式函件-设计院绘制变更设计图纸，编制相关费用预算，形成变更设计文件-上报铁道部或管理试点单位审查-建设单位依据审查批复结果与施工单位签订补充协议，调整合同价款。②流程二：技术标准变化等（不需要四方会议纪要）-变更设计意向提议-满足Ⅰ类变更设计条件，建设单位向设计单位发出要求编制Ⅰ类变更设计的正式函件-设计院绘制变更设计图纸，编制相关费用预算，形成变更设计文件-上报铁道部或管理试点单位审查-建设单位依据审查批复结果与施工单位签订补充协议，调整合同价款。
3.1.5 Ⅰ类变更设计费用。Ⅰ类变更设计引起的费用按初步设计批准概算编制原则，扣除不应发生的费用后确定，并按费用按批准意见执行。
3.2 Ⅱ类变更设计 根据施工总承包合同的约定，Ⅱ类变更设计属于风险包干费内容。按照风险包干费的计价原则，对于不构成Ⅰ类变更设计的项目，要力争办理Ⅱ类变更设计。
3.2.1 Ⅱ类变更设计的分类。①包干内Ⅱ类变更设计：指符合合同约定、属于风险包干范围内Ⅱ类变更设计。②包干外Ⅱ类变更设计：通常由业主界定，主要包括地方要求或地方安全评估要求新增加的桥涵、三改等工程；由于建设方案、建设标准、建设工期的重大调整引起，但达不到Ⅰ类变更设计标准的Ⅱ类变更设计：地方要求增加、建设单位要求新增、接收单位要求增加。
3.2.2 Ⅱ类变更设计办理需准备的资料。①施工、设计、监理、业主四方签认的会议纪要；涉及地方原因的Ⅱ类变更，还需提供地方政府行政批复或文件，会议纪要为施工、设计、监理、业主、地方政府或部门五方签认的会议纪要。②经施工、监理、设计、业主单位签字盖章手续齐全的工程数量计算单和工程数量增减汇总表、单项项目预算表。
4 政策性费用的清理
政策性调整是概算清理的重点内容，一般是设计单位在业主的委托下对建设过程中因材料涨价等因素进行的概算调整。该项调整总的原则是以批复概算为基准，在此基础上严格按照铁道部文件规定进行调整。实际调整中主要包括以下几项：
4.1 甲供料价差 甲供料是指建设单位统一招标采购的材料或设备。在建设采购过程中，由于施工图设计与初步设计存在轨道标准的差异及定额滞后的原因，概算中PD3 25米标准轨变为U71Mn（k）100米长轨，普速道岔改为高速道岔，实际采用的材料种类和规格与概算均有所不同，同时概算中的材料数量和实际采购数量也有较大差异。
4.2 自购料价差 根据铁建设[2009]46号《关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见》的规定，依
据“115号文”及配套办法编制概算的建设项目，2007年10月1日后，按铁道部的季度材料价差系数计算材料价差。
5 结语
概算清理是铁道部对铁路建设项目工程投资确定的重要阶段，清理概算工作的成功与否，关系着铁路建设各方面的经济利益，同时也直接影响工程建设能否最终顺利完成。对铁路施工企业来说是通过合理、合法途径进行索赔的重要阶段，认真做好概算清理工作，可将建设过程中存在的问题解决，有效降低成本风险，实现施工企业经济利益的最大化。
参考文献：
[1]铁建设[2007]110号，铁路建设项目施工图投资检算管理暂行办法[S].
[2]铁建管[1998]115号，铁路基本建设工程设计概算编制办法[S].
指导意见和管理办法的区别范文6
[关键词]: 医疗事故损害赔偿 归责原则 举证责任 医疗事故鉴定
近年来,医患纠纷案件呈逐年上升趋势。医患纠纷如何界定、如何归责、如何认定医疗行为和损害结果之间的因果关系以及审判中遇到的其他问题很值得探讨。本文就上述问题进行探讨,以期达成共识。
一、如何界定医患纠纷案件
(一)医患纠纷的范围
医务界、司法界存有“事故论”和“过错论”两种观点。“事故论”者坚持医疗事故鉴定是启动诉讼程序的前置条件,强调患者须先获医疗事故鉴定,才能医方请求赔偿,否则法院不应受理。“过错论”者认为,人身损害赔偿民事责任的衡量标准是行为人主观上是否有过错,而不是事故,只要医方不能举证证明医疗行为是与损害结果之间不存在因果关系和过错,就应承担败诉责任。
国务院2002年4月14日的《医疗事故处理条例》(以下简称《条例》)似采用“事故论”观点,第49条第2款规定“不属于医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任。”为此,医务界多认为,只有构成医疗事故,人民法院才能作为医患纠纷案件受理。
而最高人民法院则支持“过错论”的观点。最高人民法院副院长在2003年3月26日召开的全国民事审判工作会议上,明确指出:“人民法院在审理因医疗行为而发生的损害赔偿案件时,要正确理解上位法与下位法之间的关系,要正确理解《条例》第49条第2款关于‘不属于医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任’的规定。对于鉴定机构认为不构成医疗事故,但经审理能够认定医疗机构确实存在民事过错、符合民事侵权构成要件的,人民法院应当根据《民法通则》第106条第2款等法律关于过错责任的规定,确定医疗机构应当承担的民事责任,以保护患方的合法权益。”正是基于此,河南省高级人民法院2003年11月制定的《关于当前民事审判若干问题的指导意见》(下称《指导意见》)第38条规定,医患纠纷分为医疗事故纠纷和医疗过失损害赔偿纠纷。
(二)医疗事故纠纷和医疗过失损害赔偿纠纷的甄别
医疗事故指导医疗机构及医务人员在医疗过程中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故。
医疗事故损害赔偿的构成要件如下:
①主体是医疗机构及其医疗人员。②医疗机构及其医务人员必须有过失。从审判实践看,医疗机构的过失主要有:医院管理混乱、规章制度不健全;医疗设备陈旧、缺乏维护;缺乏基本医疗护理条件;对疑难病症未认真组织会诊,草率结论等。医务人员的过失主要有:误诊;不负责任,违反规程;对病史采集、病员检查处理漫不经心,草率马虎;擅离职守,延误诊治或抢救;遇到不能胜任的技术操作,既无请示,也不请人帮助,一味蛮干;擅自做无指征有禁忌的手术和检查等。③医疗机构及其医务人员必须有违规行为。④必须有人身损害的后果发生。⑤医疗机构及其医务人员的行为与人身损害后果必须有因果关系。
2、医疗过失损害赔偿纠纷的概念及类型
医疗过失损害赔偿指在医疗活动中对患者造成损害,但构不成医疗事故。从审判实践看,这种非事故性医疗损害大致有以下几种类型:
(1)医疗过程中的故意行为。根据《条例》规定,医疗事故是过失行为,故意致人损害不构成医疗事故。故意致人损害,医务人员的行为无疑是违法的,构成犯罪,还要承担刑事责任。但同时,医务人员的行为还是一种职务行为,故其在行使职务过程中给患者造成的损害,虽不构成医疗事故,但医方仍应承担责任。
(2)医疗机构中非法行医行为。根据《条例》第61条规定:“非法行医,造成患者人身损害,不属于医疗事故,触犯刑律的,依法追究刑事责任;有
关赔偿,由受害人直接向人民法院提讼。”实践中,一些医疗机构为了经济利益,招收不具备执业医师资格的人从事执业医师工作,或者把一些科室承包给不具备执业资格的人经营,或聘用一些不具备执业资格的所谓“名医”到医院坐诊,其在医疗活动中给患者造成人身损害的,医疗机构对此仍应承担赔偿责任。
(3)医疗机构无过错,但根据有关法律规定,医疗机构应当承担责任。医疗活动给患者造成人身损害,如医疗过程中因医疗器械质量问题造成的人身损害、医疗机构与医疗器械生产厂家共同进行的手术过程中非因医务人员的原因给患者造成的损害等。在这种情况下,能否认定医疗机构存在过错,《条例》中并未明确,实践中也难以认定。但是,患者确实受到损害,根据《民法通则》及其他法律规定,医疗机构应向患者承担责任。医疗机构承担责任后,可以向有关责任人追偿。
(4)其他医疗损害行为。根据《条例》规定,医疗事故是违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故,没有违反的,不是医疗事故。但有时,医疗机构虽没违反规定,但医务人员明显存在过错,比如,医务人员已经认识到采取常规措施难以避免不良后果的出现,并且有能力采取更进一步的措施,但其未采取,由此导致患者人身受到损害,该种情况虽不构成医疗事故,但医疗机构仍应承担责任。
二、医患纠纷案件中的归责原则和举证责任
(一)医患纠纷案件的归责原则
2001年12月21日,最高人民法院出台的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定,“因医疗行为引起的侵权诉讼,由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”由此可见,医患纠纷案件的归责原则属于过错推定原则,即医疗机构应当就自己的医疗行为与受害人的损害结果之间没有因果关系,或自己没有过错提供证据,否则,法律就推定医疗机构有过错,或推定医疗行为与损害结果有因果关系,由此判决其承担赔偿责任。
(二)医患纠纷案件中的举证责任
首先,患者作为原告,必须证明自己确实在被告处接受诊疗以及受到侵害的事故;其次,如患者隐瞒对已不利的证据,比如隐瞒或拒绝提供门诊病历,将承担由此引起的法律后果;最后,医疗机构在诉讼中证明自己没有过错时,依“谁主张、谁举证”的原则,患者也有必须聘请专业人员就医疗行为与损害结果之间有因果关系,被告是否存在过错与被告对质,以便通过庭审举证、质证和认证,查清事实,维护自身权益,并不是举证责任倒置就意味着原告没有举证责任。如:法院对刘某医患纠纷案件的判决,即科学的分配了各自的举证责任。该判决认为,医方在提供了鉴定结论之后,已完成了自己的举证责任。患方仍认为医方有过错的,应当就此进一步提供证据,但其在申请鉴定后,在法院指定的时间内,拒不配合到法院指定的鉴定机关进行鉴定,为此驳回其诉讼请求。
《指导意见》第41条也规定:“对已经有医疗事故鉴定结论或其他相关证据证明医疗机构没有医疗过失或没有因果关系,患方仍然要求医疗机构承担赔偿责任的,患方应提供证据证明自己的诉讼请求,不能提供证据证明其诉讼请求的,应判决驳回其诉讼请求。”
(三)审判实践中,医方提供的证据大致可以归纳有以下十一项内容:
1、门诊病历、住院记录;2、体温单、医嘱单、化验单;3、病理资料、医学影像检查资料;4、特殊检查同意书、手术同意书、手术及麻醉记录单;5、护理记录以及国务院卫生行政部门规定的其他病历资料;6、死亡病历讨论记录、疑难病例讨论记录;7、上级医师查房记录、会诊意见、病程记录;8、对输液、输血、注射、药物的检验报告;9、对尸检的病理解剖报告;10、医疗事故技术鉴定结论;11、其他需要的有关医疗过程中相关证据材料。
患者提供的证据大致可以归纳有以下六项内容;1、在医疗单位治疗的病历及相关票据;2、在治疗过程中的体温单、化验单、医学影像、拍片、检查资料;3、输液、输血、注射、药物等引起不良后果的现场实物;4、身体受到损害后所造成的后果;5如果患者构成伤残的,还须提供权威部门的伤残等级鉴定书;6、其他证明在医疗过程中接受治疗所造成的损害以及侵害结果的存在所造成的损失等有关证据材料。
三、案件处理中应如何把握医方的过错和医疗行为与受害人损害事实之间的因果关系。
(一)医疗行为与受害人损害事实之间是否有因果关系,是医患纠纷中原、被告争论的焦点。案件审理中,因果关系和过错常常是相伴而生的,即通过医方的医疗行为与损害事实之间的因果关系,常可判断出医方主观上的过错,反之,医方主观上的过错又常是通过其医疗行为反映出来的。但审判人员在对法律的理解上,不能把两者混为一谈。依照最高人民法院的司法解释,对过错和因果关系,医方只要举证证明其中一个推定不成立,就应当认定侵权构成要件不成立,就不能判决医方承担侵权责任。审判实践中发现有些案件在处理上有意无意的扩大医方的举证责任,即要求医方承担同时排除两个推定的举证责任,或将两者混同为一个问题,我们认为这是因对法律理解不透彻所致。如:某民事判决是在否定漯河市中级人民法院的鉴定结论,认定医疗行为与损害事实之间有因果关系的基础上所出的,判决医方承担全部的赔偿责任。但阅读该判决书,根本没有关于医方是否存在过错的认定内容,判决对其认定存在的因果关系中医方是否存在过错,既未分析也未认定,就判令医方承担赔偿责任,这实质上是没有严格按照医方承担赔偿责任的要件进行判决,为此,医方提出了上诉。针对此案,漯河市中级人民法院从分析医方的医疗行为入手,认定损害结果是由于患者自身病情发展的结果,与医疗行为之间不存在因果关系,而且认定了患者拒绝作头部CT,拒绝与医方配合,医方在诊断和治疗上不存在过错,最终得出了医方不应承担赔偿责任的结论。
(二)审判中如何判断过错和因果关系。
本人认为:1、要注意过错和医疗容许性危险的区别。医学的进步是经过千千万万次的反复实验和多次的失败才得到的,医学的进步,使以往被认为属于绝症的疾病有了治愈的可能,给患者及其亲人带来欢乐和希望,因此,医疗活动中,为谋求科学进步,应允许风险的存在,新技术、新药的使用,副作用都可能发生,案件办理中不能将该种情况的发生当然视为医方的过错。有这样一则案例:一审法院认为医方对患者施行的颈椎颅脑移植手术属于新手术,手术效果不理想,但该手术并未加重患者的病情,也没有给患者造成新的损害,而且医方术前已将该手术可能存在的后果告知了患者,故医方采用新手术的行为并不意味着其主观上就当然有过错,其不承担本案的赔偿责任。该案件的审判人员在衡量医方过错时即认真把握了过错和医疗容许风险的区别。判决结论被二审法院维持。
2、医方注意义务的标准应因人、因地有所区别。不同专业、不同水平的医师,对损害应负的注意义务应有所区别;不同地区、不同条件的医疗,医生应负的注意义务也应当有所区别。医院管理人员与医务工作者,医生与 护士、检验师、麻醉师、药剂师,专科医师与一般医师,农村卫生院医生与城市一、二级医院医生等相比,知识、水平、待遇、条件、收费水平等各方面均是有区别的,因此,在确定其医生应负的注意义务标准时,也应当有所区别。如漯河市中级人民法院(2004)源民初字第221号民事判决,其理由之一就是,被告作为一名乡村医生,为患者进行的接生、医治行为中符合医生的操作规程,在患者发生病情变化的情况下,被告自身无能力医治,通过120急救的方式,将患者送往医疗,被告采取的行为表明其已经履行了自己的义务,不应因为其后发生的患者死亡的结果就当然推断被告有过错。
3、治疗结果不理解与过错、因果关系之间关系的甄别。医方在对患者施行诊疗时,若其已尽到符合其专业要求的注意及技术标准,即便治疗结果不理解,甚至有不幸发生,医方也无过错,不应对该后果承担责任。审判实践中应注意,不能因损害后果的存在,尤其在医方工作中存有不足时,就当然认为医疗行为与损害结果之间有因果关系,医方存有过错。如漯河市中级人民法院(2002)郾民初字第48号判决书认定,患者虽然术后为帕金森综合症,效果不理想,但医方诊断正确,治疗方案正确,手术没有差错,医方的医疗行为与损害结果之间没有因果关系,医方主观上没有过错,故不应承担本案的赔偿责任。
四、医疗事故鉴定结论认识中存在的几个问题
(一)法官是否有权审查医疗事故鉴定结论的问题
有人认为,医疗事故鉴定结论具有专断性,法官无权审查,其依据是法官无此专业能力。笔者认为,医疗事故鉴定结论属于专家证言,是民事诉讼证据之一,证据必须经过审查才能作定案的依据,所以,法官有权审查其真实性和准确性。但法官确实不具备鉴别医疗事故鉴定的专业知识,实践中,可以通过聘请权威专业人员发表分析意见、听取双方当事人发表意见、建议双方当事人尤其是原告聘请专家证人出庭等方式归纳案件的本质和焦点问题,依据审判经验的审查医疗事故鉴定人员、组织、程序及结论的合法性,作出自己的判断,对不合法的鉴定结论不予采信,另行组织专家鉴定组重新鉴定。
《指导意见》第42条也规定:“医疗事故鉴定结论是专门的鉴定机构,对医疗单位所致损害事实进行技术鉴定所做的认定意见,其性质是专家证言,属于民事诉讼证据的一种,应经法庭程序质证客观有效才能作为定案的依据。”
(二)医疗事故鉴定结论究竟属于谁的举证范围的问题
医疗事故损害赔偿案件审理中的普遍做法为,只要患者医方,法院就要求医方在举证期限内申请医疗事故鉴定,否则,就属于举证不力,推定其有过错,判决其承担赔偿责任。因申请鉴定需要先行支付鉴定费用,医方为此承受了不小的经济负担。
笔者认为,实践中的这一做法并未严格遵守最高法院的司法解释。医疗事故赔偿案件中,受害人承担的举证责任是医疗行为违法和损害事故客观存在。在受害人已完成该举证责任的情况下,才发生举证责任倒置给医方的问题。受害人要完成自己的举证责任,根本无法排除借助医疗事故鉴定的方式。医疗机构要证明医疗行为与受害人损害后果之间没有因果关系,或自己没有过错,借助医疗事故鉴定的方式也是较为可行的渠道。两者比较,不同的是,前者鉴定的重点在于证实排除医疗行为与损害结果之间的因果关系和医方对医疗行为的实施没有过错。
由此可见,法院根本没有必要确定任何一方承担医疗事故鉴定申请的义务,更不能确定这是医方应承担的法定义务,最高院司法解释中并没有专门对医方设定此项义务。我们在案件办理中应当把握的是举证责任的分担问题,至于当事人用何种方式完成自己的举证责任,则由当事人自己决定,当事人采用的举证方式是否完成法定的举证责任则应当根据具体案件具体分析,此点应当注意区分和把握。
五、对医疗事故损害赔偿案件常见的几个问题的认识
(一)术前手术协议书与患者的知情权
医疗机构为医疗服务的提供者,应当向支付了服务费用的患者提供医疗服务的具体内容,如实告知患者或其家属。患者或其家属也享有法定的知情权,该知情权的内容包括病情诊断结论,治疗方法特别是在采取手术治疗方法时,对所实施的手术中和手术后存在的风险。医疗机构通常以手术协议书的方式履行告知义务,那么,手术协议应当载明什么内容才能表明医疗机构如实履行了告知义务?
我们认为,患者享有同意和放弃手术的选择权,其在行使选择权时,主要的判断标准是手术对自身生命和健康的影响,因此,手术协议书应当载明的内容的基本判断标准应确定为,凡是影响患者充分行使选择权的因素,医方在手术协议书上均应当告知患者。但鉴于现有的科学技术尚不能保证其将所有的风险和并发症均记载在手术协议书上,加之病历书写的基本要求就是:使用医学术语、描述要简练,因此,手术协议书中记载的内容往往较为抽象,高度概括。所以,对手术协议书上患者不明白的内容,医方有义务向患者解释。同时,患者如在手术协议书上签字认可,该行为则表明患者对手术协议书中载明的内容已知情,应当认定医方已履行了告知义务。
(二)输血致人损害的责任承担
笔者在调研中发现,因输血导致患者感染传染病而引发赔偿案件在医疗事故赔偿案件中所占比例约为2%。因传染病恶性程度较高,索赔数额较高,社会影响较大,故有必要对此类案件在实践中应注意的问题作一归纳。
首先,输血时间在案件中的重要性。1993年颁发的《采供血机构和血液管理办法》规定,各地卫生行政主管机关应当规定采供血时对供血者进行检验的项目和指标,但漯河市卫生行政主管部门出台该项政策的时间是在1996年8月23日,此前无规定。因此,在办理此类案件中,如血液制品来源于医院自行采集,对依何种指标进行检验应当根据当时的规定确定医方是否有过错。
其次,采血资格在案件中的作用和影响。根据《采供血机构和血液管理办法》第7条的规定,自行采血需进行登记注册,领取《采供血许可证》和《采供血机构执业许可证》,这是衡量案件中的采血机构行为是否合法的法定标准。除此之外,供血人的体检档案和HHV测定等资料也是合法采血单位应当保存的资料。案件中如果采血单位无采血的合法资格,即可认定其自行采血行为是违法行为,如其不能提供证据证明其所采血液是合格的即可推定其所采血液与患者的损害后果之间有因果关系。
其三,血液来源是案件中常见的焦点问题。因为受害人所受伤害的感染源是血液,所在,血液究竟是医方提供的还是受害人提供的,常成为案件的争执焦点。对此,我们认为医疗费用项目中载有输血费用的,即认定血液来源于医方,医方或只收取处置费,或者根本不收取费用的,则应排除。此外,还可以结合医院是否有自制血浆的能力和当时医院血库中的血液制品的存量等因素进行综合判断。同时,如血液来源于患者,医方对患者所供血液没有二次检验的义务,所以,不能因为患者所供血液中的质量问题让医方承担赔偿责任。
最后,如何识别血站确定的献血人的方法。根据《血站管理办法》的规定,献血人姓名与条形码是识别献血人的方法,采血单位应当在两种方法中任选其一。目前,漯河市血站采取的献血人身份识别办法是献血人姓名和条形码两者并用的方式。此种办法更能准确的识别献血人的身份和档案,是值得肯定的。在案件中发现,血站在管理中出现献血人的真实姓名和检验记录、档案中的姓名有出入的情况,对此,血液条形码便是进一步核实的有利旁证。
(三)对医方与患者就医患纠纷达 成协议后,患者又诉请增加赔偿的案件处理
实践中,医方为了医院的信誉或为了避免麻烦,在患者对医疗行为不满要求索赔时,息事宁人,主动与患者协商处理,患者出于种种目的同意协商。在此基础上,双方达成一致意见,医方免除患者的医疗费用,有时还会给予少量的经济赔偿,患者同意今后就此事不再追究。但协议订立后不久,患者就以获得赔偿太少为由此协议,向法院提讼,对此类案件应当如何认识呢?
笔者认为,双方达成的协议应当视为在双方当事人中形成了一种新的合同关系,本着诚实信用的原则,该合同关系应当依法受到保护。如果患者认为该合同无效,应当依法提讼,请求法院确认合同无效;如果认为该合同不公平,也应当在法定期限内提讼,请求法院撤销该合同。
(四)案件审判中如何处理法律、法规、司法解释中的冲突
首先,《条例》是专门就医疗事故的认定、处理、鉴定和赔偿制定的行政法规,当然适用于医疗事故纠纷的处理。但是,该条例仅是法院审理的依据之一,而不是全部,且其内容不得与法律规定相抵触。医疗事故损害赔偿纠纷是典型的侵权纠纷,《民法通则》应为上位法,《条例》是法规,应属下位法,前者的效力高于后者,两者冲突,应优先适用前者。
其次,赔偿标准问题。因《条例》规定的赔偿标准比其他人身损害标准低,司法实践中对按《条例》还是按最高院有关司法解释确定赔偿标准出现了争执。对此,中国人民大学杨立新教授认为:“2001年最高法院关于精神损害赔偿解释第10条规定,‘法律、行政法规对残废赔偿金、死亡赔偿金等有明确规定的,适用法律、行政法规的规定。’”据此,精神损害抚慰金的赔偿标准应执行《条例》。这样的原则不应仅适用于精神损害抚慰金的赔偿,而是应适用于医疗事故的全部赔偿。笔者认为,因医疗行为有一定的特殊性,《条例》是基于此对医疗机构民事责任确定的,因此在赔偿标准上作了一些限定。因此,审判实践中医疗事故应当适用《条例》的较低赔偿标准。
注释:
①医疗损害:是指医疗机构从事目的性(即实施诊断)治疗、护理等行为时因过错造成的对就诊人的损害
②医疗事故:指医疗机构及医务人员在医疗过程中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊诊护理规范、常规过失造成患者人身损害的事故。
参考文献:
①漯河市中级人民法院判决书。
②王利明:《论侵权行为的概念》,《法学家》2003年第3期
③曾世雄:《损害赔偿法原则》,中国政法大学出版社2002年版
