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海绵城市建设的指导意见范文1
关键词：海绵城市；水生态；山地城市
2015年10月，国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出到2020年，城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。该意见确定了各城市海绵城市建设时间表，贵州作为全国生态文明先行示范区，更需抓住国家对海绵城市建设大力支持的政策机遇，结合贵州特点，统筹推进进行海绵城市建设。本文主要分析了贵州省海绵城市建设的必要性及贵州海绵城市建设的特点。
1贵州省海绵城市建设的必要性
1.1贵州省城市水生态环境不容乐观
随着贵州省城镇化、工业化的推进，各大小城市出现了很多“城市病”，在水生态方面，主要表现在以下两个方面：（1）城市水环境变差。目前贵州省很多城市的主城区的排水系统主要采用雨污合理制，每遇暴雨，合流制管段的大量污水会随着雨水溢流至自然水体；其次，部分城市污水收集率不高，城市生活污水溢漏至自然水体的现象十分严重；再次，由于贵州建设用地紧张，部分城市绿化率不高，暴雨时节，城市路面、屋面雨水未经足够的生态净化，直接汇入城市河流，径流污染严重。以上因素导致许多城市的河流和胡泊水环境较差，甚至为黑臭状态，如现状的安顺市的贯城河、六盘水的水城河等。（2）城市内涝时有发生。随着城市建设的快速发展、城市人口的增加以及城区面积的增大，城市下垫面较建设前发生了较大变化，原有的城市防洪排涝系统的负荷越来越大，某些本身排水条件较差、排水系统建设滞后的城市频繁出现城市内涝，造成了巨大的经济损失，如2014年7月18日，贵阳主城区24h内降水量达201.7mm，内涝受灾人口近19万人，直接经济损失7307.5万元。
1.2贵州喀斯特地貌发育、城市水生态环境脆弱
贵州省大部分城市都座落在喀斯特地区，地形破碎、土层较薄、地表渗漏强、有水留不住、环境容量小，水生态环境稳定性差、生态环境一旦被破坏，其修复难度较大。贵州的生态环境总体偏好，但是城市水环境并不乐观，由于大部分城市建设于喀斯特地貌发育地区，环境风险较大。海绵城市的建设理念，系统的提出了针对水环境、水安全、水资源、水生态的一系列工程建设方法和措施。通过加强对原有生态系统的保护、修复已破坏的水生态环境以及实施低影响开局，达到改善水环境、保障水安全，利用水资源、修复水生态的目的。因此，在贵州各城市推进海绵城市的建设，十分必要，而且国家已提出了海绵城市建设的时间表，海绵城市的建设刻不容缓。
2贵州省海绵城市建设的特点
2.1贵州海绵城市的建设方向
海绵城市的建设涉及的部门多、需解决的问题也多。涉及的部门有建设、环保、规划、水利、园林、国土等部门，解决的问题有水环境修复、水安全改善、雨水资源利用等问题，因此在多部门、多专业、多问题导向的复杂环境里，需重点提出建设方向。根据前述分析，贵州省大部分城市已经面临严重的水污染问题，部分城市应及时解决水安全问题，只有少部分城市需要对水资源加以利用。因此，贵州省各城市在海绵城市建设过程中，应首先主要解决水污染问题和水安全问题，只有在部分缺水城市，可结合经济条件酌情实施雨水资源化利用。
2.2贵州省城市建设方法和特点
海绵城市是个宏观的概念，需要大大小小的工程措施进行有机的组合和布局来完成。海绵城市的建设核心是低影响开发，通过各种工程措施有机组合模拟雨水在城市里的自然循环，恢复水生态的自然修复功能，营造良好的人居环境。因此，与传统的建设的方式不同，海绵城市并非讲究“规模效应”，更讲究“生态效应”。针对不同城市，其建设方法不同、工程布局也有差异。结合贵州城市发展的特点，贵州省海绵城市建设方法和布局有以下特点：
（1）贵州省城市规模小、发展速度快，海绵城市的建设以城市新区建设为主，旧城改造为辅。海绵城市建设主要考核指标是年径流控制率，《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，在2020年及2030年，城市建成区20%及80%以上的面积达到海绵城市建设目标要求（即年径流控制率达到70%以上），其中“城市建成区”既包括城市新建区，也包括旧城区。贵州的城市规模较小，仅贵阳市中心城区人口大于100万，其余大部门城市城区人口在25万人以内，根据国家城镇化的总体要求，未来一段时期内，贵州省绝大部分城市的城市新区的建设力度较大，发展速度相对较快，规划也更加科学合理，因此，海绵城市建设的条件较好；而对于老城区，由于贵州用地条件较差，城市的建筑密度较大，绿化率偏低，在老城区进行海绵城市的建设改造难度偏大。所以，要完成在2020年及2030年分别达到“城市建成区20%及80%以上的面积达到海绵城市建设目标”要求，应积极在城市新区开展海绵城市的建设，而对于旧城区，仅仅以问题为导向，结合旧城改造实施低影响开发实施的建设，不宜大拆大建，大面积铺开进行海绵城市的改造。
（2）贵州省城市形态以山地城市为主，海绵城市的建设需结合山地城市的特点进行设施布局。①山地城市的建设用地平均坡度较大，决定了雨水在城市建设区域的平均流行速度比平原型城市要快。因此，要将一定降雨量的雨水“留”下来，需加强“滞”方面的工程措施，延缓雨水在城市内的流行时间，同时增加“渗”的功能和效果，缓解洪峰的峰值，降低内涝风险。②许多山地城市往往是“群山环抱”，其城市内河就是城市山体汇水面积的收纳水体，每逢暴雨，城市内涝风险极大。海绵城市建设的基本要求就是最大限度的降低城市内涝风险。因此，与平原型城市不同，对于贵州山地城市的海绵城市建设，除了解决好“高频率，小暴雨”下的雨水存储问题，更应解决好“小概率，大暴雨”的内涝风险问题，在海绵城市建设的过程中，需同时建设城市规划建设区域外的雨水防洪设施。
（3）伴随贵州城镇化进程，海绵城市的建设尤其应重视规划引领、示范引领。贵州省快速的城镇化率必将带来大量的城市小区建设、城市道路和广场建设、城市公园建设以及城市水体建设。这些建设项目恰恰是海绵城市建设实施的重要载体，但是以上项目往往涉及到多专业、多部门的协调与合作，实施起来相对复杂。因此，要将海绵城市相关项目有机有序的进行建设，规划引领十分重要和必要，在编制各城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，应将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标。另外，目前“海绵城市”作为一种全新的建设模式，全国范围内都在不断的学习和探索，甚至在某些建设理念上仍然存在着观点分歧。如何能从技术上创新、从管理上创新、从融资上创新，开辟出一条符合贵州实际的海绵城市建设体系和方法，是专业技术人员和管理部门正在努力探索的目标。因此，要全面推进贵州省海绵城市建设的步伐，还应加强示范引领，尤其是作为全国海绵城市试点城市之一的贵安新区，可将其在海绵城市建设过程中的好的经验进一步总结，为贵州省其他城市建设提供科学的方法，加快推进全省海绵城市的建设步伐。
3结语
海绵城市建设的指导意见范文2
关键词：海绵城市；城市景观；生态效率；绿色增长
海绵城市是新型城镇化的产物，加强对城市建设的管理，优化城市水循环系统，促进水资源重复利用，保护城市生物多样性，有利于提升城市综合竞争力。在传统的城市发展模式中，注重发展以重工业为基础的第一产业，没有协调好经济效益与生态效益之间的关系，在一定程度上破坏了生态平衡，所以，转变城市发展方式，建设海绵城市景观已经迫在眉睫。
1海绵城市景观的概念和发展
海绵城市，顾名思义，是指城市能适应多变的环境，能像海绵一样调节“生理机能”，弹性地应对各种自然灾害，其核心指导思想是低影响开发（Low Impact Development，简称LID）。在降水过程中，能系统地将雨水储存、过滤和净化，提高水资源利用率，维持生态平衡。海绵城市景观建设应该遵循和谐、生态优先的原则，引进新工艺材料，保障河道蓄水能力，控制径流总量，不过分开发河道，提高城市防洪泄洪能力，保护生态环境。在景观建设过程中，要优化城市整个房屋设计，采用更好的屋顶设计，协调城市发展理念。
美国和瑞士是最早开始建设海绵城市景观的国家，而我国是近几年才开始发展，但是经过政府和相关部门的努力，很多试点城市已经取得了可观的成绩。同时，国家加大了对海绵城市景观建设的支持力度，2015年10月，国务院了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，确立了海绵城市发展的总体要求和基本原则。基本原则主要包含3方面：从政府的角度来说，坚持规划引领、统筹推进，在海景城市景观建设中，政府要给予政策和资金支持，保障海景城市建设能顺利进行；从生态的角度来说，坚持生态为本、自然循环，不大力破坏自然植被，不大力拆迁工程建筑；从群众的角度来说，坚持政府引导、社会参与，群众要积极响应海绵城市建设，比如，可以在自家屋顶建造微型菜园，在阳台上种植植物，形成独特的房屋景观。政府也应加大宣传力度，让海绵城市景观建设成为一种自发、自觉、自愿的行为。
2生物多样性对海绵城市景观的促进作用
生物多样性是生态系统平衡发展的体现，它不止包含生物物种（动物、植物）多样性，还包含生态系统多样性、景观生物多样性、基因多样性。对于海绵城市景观建设来说，保护生物多样性，能很好地协调城市发展与生态系统的关系，能让生态效益带动经济效益。首先，山水林湖等原始地形地貌对雨水有着很好的积存作用，这种自然的雨水积蓄比人工途径有效率。其次，湿地是天然的雨水净化器，保护湿地能促进城市水体的自然循环。最后，城市植被、土壤对雨水的渗透、吸收作用比较大。从这3个方面可以看出，保护生物多样性，能有效利用自然循环系统，减少人工投入，促进海绵城市景观建设快速发展。
3建设海绵城市景观途径
加快推进海绵城市景观建设，修复城市水生态，增强城市防洪排涝能力，保护生物多样性，提高城镇化质量，促进人与自然和谐发展。
3.1建立城市湿地公园，保护生物多样性
在海绵城市景观建设中，要推进海绵型湿地公园建设，通过成立雨水花园、构建人工湿地等措施，增强城市整体蓄水能力，加强对城市中河流、湖泊等自然水体形态的保护，禁止填湖造地等建设行为，实施生态修复，保护鸟类栖息地，营造良好的生物生存环境，比如，金华燕尾洲公园。海绵城市政府有关部门统筹推进城市湿地公园建设，结合城市建设实际情况，保护天然湿地，促进人与自然和谐发展。在传统城市化建设中，将很多天然湿地围堵拦截，建造现代化居民楼，破坏城市整体的水循环系统，失去了天然的蓄水基地，增加了降水机率。所以，在海绵城市景观建设中，要尊重生态环境，尽力减少人工破坏，比如，五缘湾湿地公园。
3.2优化城市房屋设计，建设多景观海绵城市
海绵城市景观建设应优化房屋设计结构，特别是屋顶设计，在屋顶上种植跟当地气候相适应的植被，发挥植物调节水循环系统的作用。建设海景城市绿色屋顶时，投入较大，很多人开始质疑海绵城市景观是否增加了城市建设投资，而不利于城市发展。其实从长远的角度来看：首先，海绵绿色屋顶能够与城市整体园林景观相结合，形成系统的城市景观，促进旅游业发展，以第三服务业带动城市经济，减少工业污染、保护环境。其次，绿色屋顶有较强的雨水积蓄能力，大大减少了城市下水道的工程量，节约了人工成本。最后，绿色屋顶能够帮助城市减少洪涝灾害，降低水环境污染治理费用。所以，从以上分析可以得知，在海绵城市景观建设中，应大力推广绿色屋顶，地区可以结合实际情况，丰富屋顶植被，吸引鸟类和昆虫，保护生物多样性，形成特色化的城市屋顶景观。
3.3恢复河道水系生态功能，保护河流生物
在建设海绵城市景观过程中，注意改善水环境质量，加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，实施生态修复，保护河流生物。近年来，我国很多城市容易发生内涝灾害，特别是在强降雨季节，一方面是由于城市本身基础实施不完善，但从根本上来说，是因为河道蓄水能力被破坏，不能在生态系统循环中扮演好“调节者”的身份，所以，在海绵城市景观建设中，要恢复河道水系生态功能，保护河流生物，通过修建蓄水池、植草沟等措施，让雨水得到自然净化，增加城市抗洪涝能力。
3.4增加海绵城市绿化面积，保护动物及微生物
在海绵城市景观建设过程中，政府要发挥宏观调控的职能，扮演好指挥者的角色，认识到海绵城市景观的重要性，扩大绿化面积，详细规划绿化带，深入了解地区实际情况，种植丰富多彩的植被，保障生物多样性。在传统的城市化建设中，有很多建设公司为了追求经济效益，没有很好的兼顾生态效益，使得很多居民楼或办公区域绿化面积狭小。在城市化房屋规划中，要严格把控绿化面积，不能让房屋建设破坏原有的生态系统，建立完整的监督制度，政府在审核房屋工程时，要记录绿化面积落实情况，保护动物、微生物及他们赖以生存的生态环境。
海绵城市建设的指导意见范文3
一、海绵城市的基本认知
传统城市建设是钢筋混凝土的产物，平面硬化直接减少了城市绿地面积，阻断了雨水补给地下水的途径，使城市地下水水位难以回升，从而进一步造成了城市的干旱缺水以及地面沉降等问题。雨水降落到建筑物顶层、路面、广场等下垫面上，冲刷大量的污染物质，暴雨还会造成污水倒灌，进入城市排水系统，排入受纳水体，给城市生态系统造成严重污染。此外，城市地面硬化还加剧了城市的“热岛效应”，加重环境污染。
海绵城市是指城市能够像“海绵”一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，因此被称为“水弹性城市”，国际上的通用术语则为“低影响开发雨水系统构建”。国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》（（2015）75号文）指出，“海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。”
“当今中国正面临着各种各样的水危机：水资源短缺，水质污染，洪水、城市内涝，地下水位下降，水生物栖息地丧失等，问题非常严重。这些水问题的综合症带来的水危机并不是水利部门或者某一部门管理下发生的问题，而是一个系统性、综合性的问题，我们亟需一个更为综合、全面的解决方案。‘海绵城市’理论的提出正是立足于我国的水情特征和水问题基础上。”
本质――改变传统城市建设理念。传统城市习惯于战胜自然、改造自然的建设模式，其结果造成了严重的“城市病”和生态危机；海绵城市则是顺应自然、尊重自然的低影响发展模式。在城市排水系统上，传统的建设模式是以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划建设理念；“海绵城市”则以“慢排缓释”和“源头分散”控制为主要规划建设理念，追求人与自然的和谐。
功能――自然积存、自然渗透、自然净化。海绵城市遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，从而实现“自然积存、自然渗透、自然净化”三大功能。
途径――生态系统保护、修复和低影响开发。首先，针对生态敏感区和生态脆弱区，如水系、山地、林地等，进行最大限度地保护，维持自然的水文特征；其次，针对已经遭受破坏的生态系统，采用生态手段进行修复；最后，在城市开发建设过程中，以低影响开发理念为主导，减少硬化面积，提高城市滞蓄、渗透、净化雨水的能力。
二、温岭东部新区海绵城市建设路径
温岭东部新区的前身为经海涂围垦而成的东海塘，面积36.9平方公里，是温岭东部产业集聚区的核心区域，也是台州湾循环经济产业集聚区的重要组成部分，省级经济开发区。如何在一张白纸上描绘最新最美的图画？如果沿用传统的发展模式，东部新区将不可避免地陷入功能单一、低效、低质量开发的陷阱。因此，开发之初东部新区就以新型城市化的标准建设城市基础设施，在高质量完成《温岭东部新区总体规划》、《东部新区中区城市设计》、《东部新区水系综合规划》的基础上，探索“生态化可持续发展”的实施路径，力主闯出一条“绿色发展”的新路数。
东部新区的海绵城市建设将“低影响开发、生态网络、生态补偿”等理论融入城市规划，有效探索水径流控制、水资源利用、水污染防控、水景观营造和水生态保护，设计了科学合理完整的使雨水“停一停、流一流、渗一渗”，能够自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市规划，使“可持续发展”的设计理念体现在城市规划、建设和管理的每一个环节，让“绿色发展”的理念在东部新区完美呈现，让投资者感受到优质的生产生活环境，让居住者拥有“天蓝地绿水清”的理想家园，实现城市、产业、环境协调发展，相互促进、良性互动。
（一）清洁产业
为避免低层次和重复扩张，东部新区瞄准产业转型升级这一关键环节，实施严格的项目评估机制，严格审查引进项目，通过创立产业准入评估体系，将环保设施的检查列为与安全生产同等重要的内容，严格同时检查同时整改，生产工艺、流程必须达到低碳、节能、环保、绿色要求；严格落实项目建设之初的合同约定条款；项目竣工严格对照“环评”报告，实施“三同时”验收。
（二）生态排水
东部新区规划的生态化排水系统引入新西兰和美国的LID低影响开发理念，达到城市雨洪防治、雨水初期污染控制和水环境生态保护等多重目标。东部新区对全区的主干道路实施生态化排水设计，路面上看不到窨井盖，绿化隔离带设计成“下凹式”绿地和植草希雨水全部进入低于路面的植草沟，使道路中间和两侧绿地具有渗水、滞水、净水的三重功能。按照《温岭市东部新区北区生态化排水方案》和《温岭东部新区生态化排水设计、施工及维护指南》的规范要求，新开工道路全部按照“海绵”道路的标准实施；按照“海绵城市”的建设要求，完成已建的港湾大道、松航中路、中小企业孵化园一期生态化排水改造和管委会庭院生态化排水示范项目建设。
（三）雨水花园
借鉴东部新区企业雨水收集利用方面的成功案例，全面落实《东部新区工业企业设计、建设和管理准则》，将构建低影响开发雨水系统作为与所有新入区企业签订土地出让合同的内容之一，落实对企业实施低影响开发雨水系统施工图设计、工程建设奖励措施，全面推进所有工业厂区和政府公用设施生态化集水系统和“雨水花园”建设，实现雨洪管理的“净、蓄、用”功能。在此仅举一例。东部新区的浙江金鸿食品机械有限公司的厂房有一处占地3亩的露天雨水池，系企业雨水花园系统的重要组成部分。厂房屋顶的雨水被收集到蓄水池后经活性炭吸附处理，厂内场地雨水通过绿化和土壤过滤后排放到雨水池，消除了大量的污染物质和泥沙，有效减缓了市政雨水管道堵塞，减轻了河道污染。而当强降雨发生时，蓄水池和雨水池则可以发挥调蓄作用，延缓河道的行洪压力。
（四）生态湿地
湿地是典型的城市“海绵”，它既能调节城市雨洪，又能净化河湖水质，具有强大的生态修复和雨洪吸纳能力，是不可多得的多功能的“城市之肾”。东部新区在规划之初就把一批洼地、海沟、湿地划入保护范围，并将雨洪管理、湿地保护、慢行系统等作为城市总体规划的必备要素，通过建设人工湿地、修复生态湿地，提高新区水体的自我修复能力，保护好水环境，储备好水资源，利用好水资源，进一步提高了新区水体的自我修复能力。
三、海绵城市：将大自然的恩泽惠及人类
海绵城市的提出和实施是我国城市发展理念和建设方式转型的重要标志。作为落实生态文明建设的重要举措、城镇化绿色发展的重要方式、循环经济的重要内容和城市建设供给侧改革的核心，具有重要的实践意义。
（一）海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措
通过海绵城市建设，保护城市原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等生态敏感区，结合绿色建筑、低影响开发建设（LID）以及绿色基础设施建设（GI），充分利用自然地形地貌，调节雨水径流，充分利用天然植被、土壤、微生物净化水质，最大限度地减少城市开发建设行为对生态环境造成的破坏。
当前，在生态文明理念的指导下，政府的职责需要重新定位，除了经济责任、政治责任、法律责任和行政责任之外，生态责任被提到了重要的议事日程。政府的生态责任具体体现在以下三个方面：一是政府对自然的生态责任。全面协调可持续发展要求充分考虑生态环境的价值，统筹兼顾人与自然的关系，最大限度保持自然界的生态平衡，解决人类经济系统与自然生态系统之间的协调关系问题，这个重要职责理应由政府承担。二是政府对市场的生态责任。市场是整个生态链条中的关键环节，政府对市场的生态责任主要在于如何规范、引导微观主体的经济行为。比如，责令企业履行其生态环境的恢复责任，支付其占用资源环境容量的费用，赔偿其相应的损失；改变企业无偿使用资源生态的观念，减少对资源环境的破坏、污染和占用；鼓励产品再生资源的开发利用，建立各个层级的生态经济指标体系；淘汰落后的高污染产业等等。三是政府对社会的生态责任。可持续发展的理论要求处理好代内需求和代际公平之间的关系，要求既要注意代内需求，更要关注代际公平。这个重任毫无疑问是政府十分重要的社会和生态责任。
（二）海绵城市建设是城镇化绿色发展的重要方式
城镇化是个伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，也是国家现代化的重要标志。虽然从国内外的视角来看，城镇化是一个老问题，但是对当前我国的城镇化建设又是一个新问题。这一新的问题主要表现在三个方面：一是我国经济进入新常态，要科学分析新常态下新型城镇化有哪些趋势性变化，如此才能更好地认识新常态、适应新常态、引领新常态；二是我国新型城镇化所处的时代特色明显，生态文明、“美丽中国”、“绿色化”已成为当今时代的主旋律，能否突破发展瓶颈，实现生产发展、生活富裕、生态良好的有机统一，决定着新型城镇化的成败；三是通过海绵城市建设，可以保障城市生态空间，涵养水源，净化水|，调节城市小气候，减少城市“热岛效应”，同时也为生物特别是水生动植物提供栖息地，恢复城市生物的多样性，营造生态优美的景观环境。
（三）海绵城市建设是循环经济的重要内容
循环经济是相对于传统的线性经济而言。它以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为基本特征。循环经济把清洁生产、资源综合效益、生态设计和可持续发展融为一体，运用生态学规律指导人类社会的经济活动，旨在促进物质循环流动，减少资源消耗、保护生态环境，实现人与自然的和谐发展。
从物质流动的方向看，传统经济是一种“资源-产品-废物”单向流动，以高开采、低利用、高排放为特征的线性经济。在这种经济活动中，人类高强度地提取自然界的物质和能源，然后又大量排放污染和废物，对资源的利用完全是单纯索取、粗放和一次性的。这里，正如法国著名学者克罗齐耶所指出的：“19世纪与20世纪的一切发展，都是以对环境的损害为代价的。诸种错误造就的结果终由环境来承担。然而，我们已不再能够承担得起犯这类错误的代价了。”
循环经济要求按照自然生态系统模式，将经济活动组成一个“资源-产品-再生资源”循环流动的闭路过程，其所强调的是经济系统与自然生态系统的和谐共处。循环经济强调“生态价值”的理性回归，主张生产和消费领域向生态化转型，承认“生态本位”的存在和尊重自然的权利。在这个范式中，人类不再是自然的征服者和主宰者，而是自然的享用者、维护者和管理者，人与自然是一个密不可分的利益共同体，赋予人类维护、管理自然的神圣使命。海绵城市把人类的生产活动纳入到自然循环中，维护自然的生态平衡，是建立在资源节约型、环境友好型基础上的新型城市建设模式。
（四）海绵城市建设是城市建设供给侧改革的重要载体
从宏观层面分析，经济总量分为总供给和总需求。总供给指的是资本、土地、劳动力、技术等生产要素的有效供给和利用；总需求则包括投资、消费和出口。其中，投资、消费是内需，出口是外需。中央高瞻远瞩提出供给侧结构性改革，是因为供给侧发生了问题。城市是人类生产、生活方式的重要载体，也是一个国家现代化的重要标志，是由供给决定的，有什么样的供给就会有什么样的载体。传统城市建设过分倚重钢筋混凝土所带来的“热岛效应”，正使人类难以承受其重。而海绵城市的设计从起点开始就规划了人居环境的未来景观，是城市建设供给侧改革的重要载体。
四、结语
党的十报告把“生态文明建设”放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，“生态文明建设”从此上升为国家战略。十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，绿色成为发展的新常态和主旋律。
在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念中，“绿色”成为发展的新常态和主旋律，是关系我国经济社会发展全局的一场深刻性变革，海绵城市则是“绿色发展”的底色。海绵城市的提出和实施是我国城市发展理念和建设方式转型的重要标志。如何让城市新区建设走出功能单一、低效、低质量开发陷阱，避免重蹈传统城市建设的覆辙？温岭东部新区的海绵城市建设实践在一张白纸上绘就了最新最美的图画，达到了城市雨洪防治、雨水污染控制、水环境生态保护的多重目标，实现了雨水资源化，成为我国海绵城市建设的典范。
参考文献
[1] 俞孔坚等.“海绵城市”理论与实践[J].城市规划，2015，（06）.
[2] 柳文岳，江倩倩，陈舒丹.海的能量，催生产业新高地――东部新区发展实体经济纪实[N].温岭日报，2012-12-31.
海绵城市建设的指导意见范文4
一、引言
改革开放以来，广东省充分发挥改革“试验田”的作用，依托毗邻港澳的区位优势，深度参与全球生产分工，与此同时，城镇化获得超常规发展。至2015年底，广东省常住人口达10 849万人，占全国总人口的7.9%。城镇化率达68.7%，居全国前列。珠三角地区城镇化率超过84%，相当于中等发达国家水平。全省有8个城市人口超500万，占全国超500万人口城市个数的10%。[1]珠江三角洲核心地带形成了约1.5万平方公里的都市连绵区，已取代东京大都市区成为东亚地区规模最大的“巨型城市区域”。[2]
然而，在这个前所未有的历史性过程中，发展与积弊共存。城镇化发展模式难以为继，能源消耗持续攀升，环境压力越来越突出。长期以来，以粗放低效的土地利用模式推动的城镇建设，既缺乏城市规划在空间组织上的前瞻性引导作用，又因为无筛选的招商引资导致产业和城镇面貌的普遍趋同，最终形成了城镇空间的无序蔓延，部分城市土地开发强度超过30%的国际警戒线。[3]不合理的城市空间布局又导致基础设施的结构性矛盾突出，钟摆式交通明显，绿色出行比例明显偏低，交通和居民生活能耗快速增长，高于全省综合能耗增速。2015年全省能源消费总量达3亿吨标准煤，占全国的7%。同时，雾霾、水体黑臭、土壤污染等环境问题已引起全社会高度关注，环境污染呈现压缩型、复合型特征，[4]正成为城市长远可持续发展的主要瓶颈。
广东省作为全国经济和人口大省，也是能源资源消耗大省和资源环境压力较大的省份，实现低碳发展意义重大。早在2010年广东省就被列为国家第一批低碳试点省，2013年11月，广东省人民政府与住房和城乡建设部签订《关于共建低碳生态城市建设示范省合作框架协议》，引入部省合作共建机制，率先探路低碳生态城市建设示范省，广东省低碳生态城市战略正式确立。本文在评估广东省低碳生态城市战略实施情况的基础上，剖析低碳生态城市战略实施中面临的问题和障碍，同时结合工作实践提出政策建议。
二、战略实施情况
（一）政策先行，规划引领
广东省低碳生态城市战略的实施高度重视政策、指引和规划的统领作用，了一系列的政策文件，制定了专门的技术指引和管理规程，并将低碳生态城市建设的要求纳入到各类规划之中促进各地市落实实施。2010年以来共出台直接相关政策10余件，制定专门的技术指引7项，包括《广东省城低碳生态城乡规划管理规程》《广东省城市低碳生态建设专项规划编制指引》《广东省低碳生态城市评价指标体系》《广东省绿色生态城区规划建设指引》《广东省旧社区低碳生态化改造建设指引》《广东省低碳生态社区评估标准》等。在《关于开展“十三五”近期建设规划制定工作的通知》中要求，各市加快编制低碳生态城市建设规划，创新绿色建设发展模式，并纳入近期建设规划实施。要求各市应以探索编制“碳规”为契机，将低碳生态规划与“三规”等其他规划衔接融合，与同级国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划相衔接，并体现环保、产业、交通等相关专项规划的要求。经批准的低碳生态城市建设规划应纳入城市总体规划、控制性详细规划等法定规划并严格实施。在《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》中，将低碳生态城市建设作为粤东西北地区地级市中心城区“扩容提质”的重要抓手。在《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》中，明确将“生态文明、绿色低碳”作为广东新型城镇化发展的重要目标之一，并将低碳生态城市规划建设作为专门章节。
（二）部省合作，全面推进
2013年11月，广东省人民政府与住房城乡建设部签订《关于共建低碳生态城市建设示范省合作框架协议》，广东省成为首个以部省合作方式推进低碳生态城市建设的省份。协议明确，指导各地研究编制实施低碳生态城市建设专项规划，指导有条件的城市建设绿色生态城区，支持创建国家低碳生态城市、绿色生态城区、绿色低碳重点小城镇等多层次、多类型的试点示范项目。加大资金支持力度，省政府统筹安排一定数量财政专项资金，鼓励各市、县财政相应配套和安排创建试点示范资金，带动社会资金，募集不少于200亿元资金投入低碳生态城市建设，支持国际低碳生态合作项目优先落户广东省。为推动协议落实，广东省将低碳生态城市建设纳入省新型城镇化工作框架，配套出台城市低碳生态建设规划编制指引、绿色生态城区规划建设指引和生态控制线划定工作指引等文件，积极构建“碳规”体系。深圳光明新区、肇庆新区中央绿轴生态城被列为国家绿色生态示范城区。珠海市成功创建中欧低碳生态城市综合试点，成为全国两个综合试点城市之一，推进了城市紧凑发展规划、清洁能源利用等9大领域共27个试点项目。在全国率先部署开展了生态控制线划定工作，推进生态控制线管理立法，搭建生态控制线地理信息平台，严控城市建设用地增长边界。同时，指导各地有序推进海绵城市建设，深圳光明新区开展“全国低影响开发雨水综合利用示范区”建设，珠海市高栏港经济区探索具有地方特色的海绵城市景观。
（三）绿色建设，体制保障
构建广东绿色建设体系，全力推动建筑节能减排。颁布《广东省民用建筑节能条例》，为建筑节能工作提供法规依据；印发《广东省绿色建筑行动实施方案》，明确绿色建筑发展的方针和对策。先后颁布了建筑节能设计、施工、验收、绿色建筑评价、绿色建材产品的地方标准，印发了建筑节能构造和太阳能利用等方面的建筑节能标准设计图集，初步形成具有岭南特色的建筑节能与绿色建筑技术标准体系。不断完善重点领域实施绿色建筑行动的配套政策，在全国率先《广东省城市规划建设用地建筑用电约束性指标编制技术导则（试行）》，推动规划用地用电指标试行工作，各市也相继制定发展绿色建筑的实施细则。“十二五”期间，广东省新增绿色建筑6 112万平方米，超额完成“十二五”发展目标，并实现了绿色建筑各地级市全覆盖，绿色建筑面积位居全国前列。全省新建建筑节能竣工验收执行率达到100%，建成节能建筑5.2亿多平方米，完成既有建筑节能改造超过2 050万平方米。
（四）重点工程，落地实施
率先建设绿道并实现升级。制定全国首个区域绿道网总体规划纲要和绿道网建设规划――《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》《广东省绿道网建设总体规划（2011-2015年）》，按照“一年基本建成，两年全部到位，三年成熟完善”的目标，率先规划建设贯通珠三角的省立绿道网。此后，不断优化绿道网络体系，因地制宜推进粤东西北地区绿道网建设，加快开发绿道网综合功能，合理引导绿道“公共目的地”和社区体育公园建设。全省累计建成绿道逾12 000公里，新建社区体育公园逾300个。珠三角绿道网连续获得“中国人居范例奖”和“迪拜国际改善环境最佳范例奖”两项殊荣，“广东绿道”品牌全国叫响，被评价为“美丽中国、永续发展的局部细节”。近期又印发了全省风景名胜区体系规划（2015-2030年），全省统筹，构建具有岭南特色、布局合理、规模适宜、综合效益良好的风景名胜区体系。组织制定省域公园体系和绿色基础设施建设指引，完善各类公园绿地，提升生态绿地建设水平，推动成为低碳生态城市示范省建设标志性工程。
三、目前存在问题
自2010年启动低碳试点省建设以来，广东省低碳生态城市战略虽然已经取得明显成效，但仍存在一些问题和障碍，影响着低碳生态城市战略的持续推进。主要表现在战略导向不明、体制机制缺乏、投入渠道有限、公众参与不足等方面。
（一）战略导向不明
低碳生态城市战略的实施需要设立明确的目标和衡量标准，需要构建具有指导意义的指标体系来引导低碳生态城市的建设方向。[5]广东省虽然很早就意识到明确战略导向和目标指标的重要性，并在2013年立项开展了《广东省低碳生态城市评价指标体系》的研究工作。但由于广东省地域广阔，资源环境禀赋迥异，不同地区城市发展基础差异明显，出台一套适用于广东全省又兼顾地区差异的指标体系难度特别大，至今该指标体系都未正式公布。由于缺乏省域层面的目标引导性，导致地方城市在实践过程中存在目标不清、导向不明、动力不足、浮于表面、难以推进等问题，已经成为广东省低碳生态城市战略深入实施的直接障碍。
（二）体制机制缺乏
低碳生态城市规划建设涉及众多领域，而且其建设发展具有渐进性，需要一个长期的过程，不可能一蹴而就，因此相应的体制机制建设就尤为重要。低碳生态城市的多专业、多领域、多部门交叉特点决定了部门协同推进机制的重要性。目前，虽然广州、深圳、惠州、中山等城市编制了低碳城市建设专项规划，但由于缺乏部门协同推进机制，规划实施普遍面临较大障碍，存在束之高阁的问题。同时，低碳生态城市具有典型的目标导向性、理念创新性和手段多样性的特点，对传统的城乡规划管理体系是一个重大的挑战，也需要创新激励约束机制和制定配套政策来保障战略的落地实施。比如由于缺乏管理规程、激励政策等配套措施，低碳生态城市的理念和要求难以在城市开发建设中得到有效落实和监管。[6]
（三）投入渠道有限
低碳生态城市作为省域强力推进的战略，如何用有限的财政资金调动社会资本参与低碳生态城市建设是战略生命力的保障。目前由于低碳生态城市建设项目的收益机制尚不明朗，而且有些领域还存在一些制度上的障碍，市场经济主体普遍没有积极性。比如新能源产业的发展受制于我国的电网政策和上网利益分配机制、市场化节能减排机制受制于碳排放交易的标准和程序、绿色建筑补贴政策难以落地实施、既有建筑节能改造资金来源有限等，这些都是影响低碳生态城市战略落地实施的重要因素。
（四）公众参与不足
随着人们生活水平的提高，居民生活对能源消耗和碳排放的影响日益突出，而且在市场经济条件下，居民的生活方式又间接影响城市建设的倾向性和经济发展的方向。因此，要实现城市的低碳化发展，仅有规划和技术层面的支撑是不够的，最根本的还是引导公众形成低碳的生活理念和消费模式。[7]目前这方面也是广东省推进低碳生态城市战略的薄弱环节。比如由于低碳生态城市建设意识薄弱，有些地市领导干部对建设低碳生态城市认识不到位，有的甚至把建设低碳生态城市与发展地方经济对立起来。企业追求经济利益，往往将节能低碳发展要求作为发展的限制，公众的绿色低碳生活意识也有待提升。这些市场主体的意识和行为直接影响低碳生态城市战略的实施效果。
四、战略深化建议
（一）明确目标指标，建立考核体系
低碳生态城市建设目标和指标体系是低碳生态城市战略的具体化，也是低碳生态城市的实施指引和管理准则，其建立有助于明确低碳生态城市战略的政策导向，为低碳生态城市的规划、建设和管理提供明确指导。广东省低碳生态城市建设目标和指标体系的制定要坚持可监测、可评估和可考核的原则，充分吸纳各领域、各行业专家及一线工作者的意见。为了保障目标和指标体系的可操作性，要特别注重以下几个方面：①要充分考虑不同城市的差异。针对不同地区、不同规模、不同发展阶段城市的差异化建设要求，在评价重点、评价项目、指标值确定等方面进行差异化处理，提高目标和指标体系的适用性；②指标的数量不易过多，并尽可能定量化，尽量使用单项指标，慎用加权指标；③指标属性要进行分类，比如分控制性指标、引导性指标和地区特色指标等。
在制定明确、可操作并有社会认可度目标和指标体系的基础上，还要建立与之配套实施的考核体系。比如在生态文明建设考核评价体系的总框架下，积极探索保障低碳生态城市建设持续推进的考核评价体系。健全政绩考核制度，将低碳生态城市建设任务和考核指标纳入地方政府社会经济发展综合评价体系。严格责任追究，从低碳生态发展角度完善节能减排目标责任考核及问责制度，加强低碳生态城市考核评价体系的统计监测和执法监督。
（二）创新体制机制，完善配套政策
有针对性的体制机制是推进低碳生态城市战略的重要抓手。以广东省创建城乡规划建设体制改革试点省为契机，以建设低碳生态城市为导向，大力推进体制机制创新，探索建立从规划编制到实施全过程的低碳生态城市建设管理机制。加强低碳生态城市建设规划与各级法定城乡规划的衔接，在法定规划中落实低碳生态要求，充实完善现有规划。将低碳生态发展要求纳入城乡规划建设的管理流程，从建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划等“一书两证”的发放及工程竣工验收等环节强化管理。推进要素市场化配置改革、环境产权制度改革、投融资体制改革，加强节能减排减碳、低碳技术研发、低碳消费、碳汇培育等方面的体制机制创新。积极推行市场化节能减排机制，实施能效领跑者制度，建立碳排放权、节能量、排污权和水权交易制度。
完善的配套政策是低碳生态城市战略实施的重要保障。适时出台广东省推进低碳生态城市建设指导意见，明确责任部门，落实任务分工，用综合性公共政策推动战略落地。同时，省各有关部门要加强协同合作，制定财政、金融、建设、环保等方面的配套政策，积极指导各地低碳生态城市建设工作。
（三）强化资金保障，引导多元投资
持续稳定的投入和相对明确的市场化收益机制是低碳生态城市战略实施的重要动力。首先，设立专项资金。借鉴住房城乡建设部、财政部推进绿色生态示范城区建设的奖励办法，以及广东省绿道建设的成功经验，由省财政设立低碳生态城市建设的专项资金，保障制度设计、政策储备、技术研究、培训推广、督促考核等工作的开展。其次，设立扶持资金。针对示范工程和试点项目建设，设立我省低碳生态城市建设的扶持资金，出台扶持资金申报、评审及管理的有关办法。第三，搭建融资平台。引导鼓励金融机构、民间资金对低碳生态城市重大基础设施建设、低碳技术研发提供资金支持，并制定税收减免、容积率奖励等多种激励政策引导社会资本积极参与建设。第四，创新绿色建设金融。鼓励金融机构开展金融产品和信贷管理制度创新，加强对低碳生态城市建设项目的支持力度，为企业低碳技术创新、节能改造、产业低碳转型等提供信贷、担保、融资等服务，支持低碳生态城市建设重点工程、低碳产品和低碳新技术推广应用，从严控制高能耗、高污染类项目信贷投放。通过容积率奖励、地价优惠、审批手续简化、税收减免、价格调控、财政补贴等政策，推动低碳项目建设。在政府采购、城市建设等方面，优先考虑本地化的低碳产品。
（四）引导公众参与，营造舆论氛围
持续有效的公众参与是低碳生态城市战略成功实施的重要标志。广东省引导公众参与，营造舆论氛围方面还有很多工作可以做。比如针对低碳生态城市建设涉及的政府、企业、市民三大主体，开展持续性的氛围营造和舆论引导工作。充分利用电视、广播、报刊、微博、网络、手机等各类媒体，大力宣传低碳生态城市建设中的先进单位和典型做法，形成标杆效应，带动全社会力量积极参与低碳生态城市建设。在低碳生态城市专项规划编制过程中，充分发挥公众参与作用，特别是低碳社区规划中，要提供公众全过程参与的机制，使规划理念和关键措施充分得到公众的理解和认同，从而引导其生活方式的转变。不定期开展低碳行动志愿服务，倡导低碳消费和行为方式，在社区街道和乡镇农村开展各种形式的低碳知识普及活动，引导全社会形成低碳消费观念和低碳生产生活方式。政府率先垂范，在低碳生态城市建设中发挥表率作用；企业明确并履行其在低碳生态城市建设中的社会责任，主动节能减排，生产满足社会需要的低碳节能环保产品；市民树立勤俭节约的消费观，购买节能环保低碳产品，主动选择绿色低碳出行。
五、结语
面对日趋强化的资源环境约束和宏观政策调控，积极推进低碳生态城市建设对于广东省加快转型升级，实现“三个定位、两个率先”①的总目标具有重要意义，目前也是广东省推进生态文明建设和新型城镇化发展的重要战略抓手。然而，低碳生态城市战略实施的复杂性、长期性和不确定性决定了道路不会平坦。广东省应继续秉承“开风气之先”的风范，尽可能保持战略的严肃性和实施的延续性，随着形势的发展不断丰富低碳生态城市战略的内涵，弥补短板，因地制宜，扎实推进，为省域层面推进低碳生态城市建设探路。
说明：本文得到以下基金项目支持：广州市科技创新委员会2016年科技计划项目（穗科创字〔2016〕172号）：面向广州旧城更新的微气候仿真模型与调控技术研究；广州市节能专项资金（建筑节能分项）项目（J-2015-02）：广州空港经济区重点开发区绿色城市规划设计与实施指引研究。
注释：
①“三个定位，两个率先”是在2012年末视察广东时提出的殷切期望：广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的试验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。
参考文献：
朱小丹同志在全省城市工作会议上的讲话[C].2016.
世界银行.东亚变化中的城市图景：度量十年的空间增长[R].2015.
广东省住房和城乡建设厅.珠江三角洲全域空间规划（征求意见稿）[R].2015.
广东省环境保护厅.广东省环境保护“十三五”规划[R].2016.
李迅，刘琰.中国低碳生态城市发展的现状、问题与对策[J].城市规划学刊，2011（4）：23-29.
海绵城市建设的指导意见范文5
继不久前财政部等部门发文禁止地方借PPP、政府投资基金等名义违规举债融资，财政部近日再度发文严责假借政府购买服务名义变相举债融资行为，意味着中央层面对地方政府及其部门各类违法违规融资方式全面叫停，一些变相违法违规举债融资的工具在近期被严厉规范，回归正道。
6月2日，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（下称“87号文”）。明确了政府购买服务内容重点应当是有预算安排的基本公共服务项目，严禁各地将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
5月3日，财政部等六部委共同《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（下称“50号文”），对地方融资平台、PPP、政府投资基金等各类行为中隐含的违法违规举债作出严厉规范。财政部有关负责人表示，50号文和87号文的陆续出台，意味着这已“初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖”。 举债规模或超PPP
目前利用政府购买服务来违法违规举债担保，发展到了什么规模和程度，是业内人士热议的话题。《财经》记者从各个渠道调查了解到，总的政府购买服务规模没有官方统计数据，但大部分金融机构投向政府购买服务项目的融资金额比投向PPP项目的融资金额大。
“尽管披露信息有限，但我们观察，具体政府购买服务的总量应该很大。”长期关注地方政府债务的穆迪副董事总经理、大中华区信用研究分析主管钟汶权对《财经》记者直言。
《财经》记者查询到，2015年全国采购的规模是2.1万亿元，其中政府采购服务类金额是3343亿元。但长期研究政府购买服务的中国人民大学公共管理学院常务副院长许光建提醒记者，政府购买服务和政府采购服务是不同的概念。政府采购的概念很早就有了，但政府购买公共服务是新概念，2013年开始全国推广。“全国政府购买服务的数据没有过。”许光建直言。
PPP行业专家、锦天城律师事务所合伙人刘飞也对《财经》记者称，3000多亿元的政府采购服务应该不全，有的金融机构一家投向政府购买服务的金额就远超这个数。据她了解，大部分金融机构投向政府购买服务的融资额比投向PPP的融资额要大的多。
2017年3月末，农业银行副行长王纬在业绩会上表示，农业银行目前对地方政府平台公司贷款余额为5200多亿元，对政府购买服务项目的融资业务余额为1123亿元、PPP项目融资余额128亿元、政府产业基金538亿元。这可明显看出，比起PPP，金融机构更愿意将贷款投向政府购买服务。
除了农行，截至2016年末，工商银行在政府购买服务领域的融资余额已超过2000亿元，重点支持了棚户区改造、地下综合管廊与海绵城市建设、河流治理等业务领域。
这意味着，政府购买服务规模虽然没有统计，但数额可能远超过政府采购服务的3343亿元。多位业内人士认为，政府购买服务很可能超过PPP的落地规模2.9万亿元（截至2017年3月的数据），问题之严重不容小觑。
这也可以解释，在六部委联合50号文之后，财政部为什么要单独发文针对政府购买服务，规范其违法违规举债融资行为。
一位接近财政部的人士在50号文之后对《财经》记者透露，“政府购买服务是财政部单独负责的，所以六部委共同的50号文里没有提这件事，之后财政部单独发文规范。”
政府购买服务如何变成违法违规举债的工具，具体是如何操作的，让不少人不解。2017年1月初，被财政部点名且发函追责的交通运输厅的案例，便是典型的以政府购买服务为名违法违规举债融资。
据了解，内蒙古交通运输厅和内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金，支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
上述接近财政部的人士对《财经》记者解释，此例违反了多项规定。首先，内蒙古交通运输厅没有经过内蒙古财政厅，直接和社会资本签订十几年的协议。没有纳入预算，意味着不确定地方财政有没有这么多钱。其次，即便是纳入预算，内蒙古财政厅也只能是纳入年度预算，不可能纳入十几年的预算。再次，政府购买服照攵缘氖欠务，不可能是工程。政府购买服务是独立于政府采购工程和采购货物之外的，不可用于采购工程。“这是典型的违法违规举债”。
据《财经》记者了解，平台公司拿着和对政府的应收账款去银行抵押融资，可能会导致坏账的产生。因为该笔应收账款实际上只是内蒙古交通厅承诺未来十几年支付项目建设资金，并没有实际纳入财政，本质上没有任何保障。
针对上述问题，此次87号文都做了严格规范。首先强调严格按照规定范围实施政府购买服务，只能购买基本公共服务，不能购买建设工程和融资。其次坚持先有预算、后购买服务。政府购买服务要在年度预算和中期预算规划期限内，这意味着协议和合同期限应在三年之内。再次，不可虚构政府购买服务协议，或者虚构应收账款帮助平台公司等企业融资。
87号文首次给出了政府购买服务的“负面清单”，包括：不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
财政部还给出了整改时间表，要求各省级财政部门全面摸底排查，发现问题的依法整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。 剑走“中间地带”
刘飞表示，用政府购买服务的手段来购买工程、违法违规举债，既不受先预算后采购的约束，也不受PPP项目占预算支出比例10%的限制，走到了中间地带，会造成巨大的、不透明的地方政府债务风险。
她所说的10%，指的是财政部要求的财政可承受能力论证，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的金额占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以便控制PPP项目规模和由此带来的债务规模。
实际上，2013年开始全国推行的政府购买服务，初衷和融资举债没有关系，而是创新公共服务的提供方式，使得公共服务的提供效率更好、质量更优。财政部有关负责人直言，国务院推进政府购买服务的初衷，还包括与事业单位改革相结合，坚持费随事转，带动和促进政事分开、政社分开。
据了解，政府购买服务起源于2013年8月30日的96号文，即《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，这是开展政府购买服务工作的纲领性文件。
2016年11月30日公布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，将事业单位分成四类，并设立了事业单位改革的目标，即在2020年底，现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供，将财政拨款改为政府购买服务。
“一本好好的经给念歪了。”帮助地方政府做了几百个PPP项目的北京中建政研信息咨询中心总经理杨对《财经》记者直言。他认为，政府购买服务之所以发展到违规举债的地步，一方面有地方政府对基建投资需求的压力;另一方面政府购买服务确实存在一些漏洞，比PPP“更好用”，落地时间更短、程序更简单。
他对记者称，2008年金融危机之后，经济增长乏力，出口、消费增长缓慢，更多地靠投资拉动经济增长，而且近年来民间投资并不活跃，更多地依赖政府投资。一开始政府多采用委托代建的模式，即政府出钱、企业来建，在财力可支配的条件下不会产生大量债务。后来政府开始要求企业垫资，垫资的时间也越来越长，逐渐变成了“代建+垫资”模式。之后政府又希望企业具备融资功能，变成了融资代建模式，这就是典型的BT模式（即“建设―移交”模式）。
2010年做了大量的BT项目。一般BT项目的期限都是“3+2”，即3年后开始启动政府回购，2013年便成了回购高峰期。对政府财政产生了巨大的压力，只能通过拉长BT回购期限的方式变成BOT（即“建设-经营-转让”模式）。所以2013年开始力推PPP，大家对PPP的热情很高涨。
“但是随着PPP10%的限制下额度越来越有限，地方政府还认为PPP落地太慢，有的地方政府才开始思考怎么变通。但发地方债有额度和程序的限制，地方融资平台又因为2014年底清理债务也行不通（43号文明确融资平台不得为政府融资），几方挤压之下，2015年下半年开始，地方政府的目光才纷纷转向了政府购买服务。”杨直言。
而政府购买服务相比于PPP而言落地时间快、程序简单，也是它被地方政府“盯上”的理由。
根据财政部PPP中心的数据，截至2016年底，进入国家示范项目的247个落地示范项目，平均每个项目落地周期12.8个月。杨解释称，即便是落地快一点的项目也需要6个到8个月。
据悉，PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，共19个步骤，过程非常严格。杨透露，一般来说，政府当年的城建规划在每年的二三月份送到当地人大审批，人大审批完之后三四月份分解任务，大概从4月份开始进入PPP的流程。采购咨询公司需要一个月，咨询公司做报告需要两个月，包括项目立项、PPP实施方案和物有所值评价和财政可承受能力论证，还包括报告的审批等，到了采购环节，要求资格预审一个月，招投标一个月，合同谈判和项目公司成立一个月，这样PPP项目真正落地要到十月份，当年就剩两个月来开工建设，任务往往完不成，还有很多项目还在排队等着，所以让地方政府很发愁。
相比之下，政府购买服务落地非常快，不需要两个论证（即财政可承受能力论证和物有所值评价），不受10%的限制，只需要做实施方案。有些地方政府还会采用单一来源采购、甚至某些项目直接指定由融资平台公司或国有企业来承担，不用公开招投标;即便公开招投标也非常快，一般一两个月就落地了。
天风证券固收团队的报告指出，政府采购公开招标在中标之前通常需要经过签订委托协议、编制招标公告、招斯告并发出招标文件、组建评标委员会、开标、评标等流程。根据规定，招标文件发售时间不短于五个工作日，从领取招标文件到提交投标文件截止之日止最短不少于二十日，公示时间不少于三个工作日。因此，整个招标流程需要一个月左右，这还仅仅是法定时间。如果采用单一来源采购的方式，最快仅需一周时间左右。
“因此政府购买服务以其特有的‘优势’，成了迎合政府投资需要的一种融资模式。”杨称。