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依法行政论文范文1
重点要加强民主政治、经济升级、社会管理、文化建设、生态建设等法律体系建设，完善、修改不适时的法律法规，以适应形势需要。同时，对现实问题要有预见性，超前制定法律法规及实施各种基本法律和法规需要的条例，以确保有法可依。如进入网络时代，新的经济活动方式不断出现，网上银行、网上商场、网上贸易、网络文化等，必须有相应的法律、法规规范调整。当前，一个更突出的问题是，立法中的部门利益非常严重，要加大改革力度。立法要做到社会、人民的需要，立法要做到民主化、科学化、公开化。
二、强化司法机关的职能作用，确保违法必究
司法机关在保障法律的实施方面有着不可替代的作用，必须充分发挥其基础作用。坚持司法机关依法独立行使检察权、审判权，任何党政机关、社会团体和公民个人都无权干涉。任何组织、个人都不得凌驾于司法权之上，确立司法机关在国家生活中和法制建设中应有的地位。加大司法制度改革力度，加强对司法活动的监督和保障，以保证司法公正为目标，建立现代化司法体制机制。形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，以保障公民和法人的合法权益为唯一目标，完善诉讼程序，给予控辩双方同等的法律地位，保障执行，树立法律的权威。同时，具有执法权的行政机关及人员，必须公正执法、正当执法、严格执法，合法执法，充分体现违法必究的法制原则，为依法行政创造良好的外部环境。
三、加强和改善行政执法，确保执法必严
进入法治时代，行政执法越来越普遍，涉及经济、社会、文化等方方面面，范围之广、社会生活的各个层面之深，内容之多是可预见的。在我国的法律体系中，约有70%以上的法律法规是由行政机关执行的，当前行政执法工作存在着不少问题，主要表现是：有法不依、执法不严、违法不究，根本问题是存在着以党代法、以言代法、以权压法、以罚代刑、乱罚乱管等问题，这已严重影响了政府的威信。为此，当前和今后一个时期，要突出加强和改善行政执法；明确执法机关的责任，提高执法效率。依法行政，首先，要保证行政机关中党员干部严格守法、执法，按规则、法规办事，在法规约控下行政。其次，党及其各级组织、党员干部，特别是领导干部要保证执法机关及其人员独立行使执法权，公正执法、严格执法。同时，要建立健全对行政执法部门及其工作人员违法执法的追究制度和赔偿制度，促进依法行政，严格依法办事。
四、正确定位，认识法律法规在社会管理中的作用
现代社会，政府职能开始转向协调、服务角色，管控的功能会下降。而法律、法规社会的规范功能是不可取代的。社会管理工作包罗万象，法律又不是解决一切问题的金钥匙，不能“一法解百难”，该由法律解决的问题由法来解决，该由社会协商解决的通过协商解决，眼下，在运用法律、法规进行管理社会工作中，既要通过制定新的法规来固定已有的社会管理成果，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规，以保证依法行政。
五、加强法制教育，增强法制意识
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关键词行政复议法行政复议条例行政监督救济制度新突破
1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确
根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。
首先，过去《行政复议条例》确定的“准确原则”的内容实际上已经包含在“合法原则”中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定“准确原则”。
其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。
再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行政复议条例》第8条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在情理之中。
值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政复议制度的需要看，这是必要可行的。
首先，增加了“公正原则”。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与救济的作用。
其次，行政复义法新规定了“公开原则”。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。
再次，行政复议法还增加规定了“有错必纠原则”。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥其应有的作用。
此外，行政复议法还增加了一项“保障法律法规实施原则”。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。
最后，行政复议法增加的“司法最终原则”，亦称“救济原则”，它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。
综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大
《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自行为，拒发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。
与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院。很显然，《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权
《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。
抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的“红头文件”，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝的“三乱”之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议，它能够产生一定的法律后果。即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请，审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。
当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理？能否对此提讼？所有这些问题，都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。笔者认为《行政复议法》规定的复议机关或其他有权机关对负担行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查，严格地讲，它不是一种行政复议活动，而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。所以，行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场，还应保证当事人书面或口头陈述辩论的权利，提供证据的权利，同时也应要求抽象行政行为的实施机关承担举证责任，证明其行为的合法性。复议机关经审查认为抽象行政行为违法或不适当的，有权予以撤销或改变。如果某项抽象行政行为被撤销，那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会因违法而被撤销，但依据该抽象行政行为对其他人所作的具体行政行为并不会因此而自动撤销，仍需当事人通过行政复议或诉讼方式确认具体行为违法，相应地，当事人因此遭受的损害也不可能自动得到赔偿，仍需通过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定，不能简单地将其视为具体行政行为，必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论是维持原抽象行政行为，当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为寻求行政诉讼救济，不宜直接对复议机关或有权机关作出的有关抽象行政行为的审查结论提讼。换句话说，此类处理结论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为，则依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。通常情况下当事人自然不会对此结果再提讼。即使，也只是对具体行政行为提讼。
（三）受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，它所保护的权利范围进一步扩大。过去《行政复议条例》所保护的权利限于法定的人身权和财产权。该项内容体现在《行政复议条例》第9条第8项规定中，即公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其他权利遭受侵害的，《行政复议条例》没有明确规定可以申请复议，这就意味着此类权利不受复议制度的保护。很显然，这是《行政复议条例》与《行政诉讼法》共同的一个缺陷。这次《行政复议法》一改《行政复议条例》的规定，将“人身权，财产权”概念扩大为“合法权益”，合法权益的范围显然要比“人身权、财产权”范围大许多，除了人身权、财产权外，还包括其他权益。
《行政复议法》第6条第1款第11款规定，公民、法人或其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，”有权申请行政复议。这是一项概括性条款，也是兜底式条款。这是因为前面10类复议事项是采用列举方式规定的，这种列举并不是在同一个概念层次上的，因而不可能周延，也不可能穷尽，所以必须有一项兜底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政复议范围。
该项规定中的“其他合法权益”是指除上述10项行为侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权外，还包括其他受法律保护的合法权益，如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权（听证权）。知情权、出版、言论、集会、结社、等政治性权利。如果行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织受法律保护的这些合法权益的，相对人也有申请行政复议权利。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项概括性条款上的就是用“合法权益”概念取代了过去“人身权、财产权”概念。应该说，这是一个重要的变化，且有相当深远的意义。
除了这项概括性条款外，《行政复议法》列举的关于申请行政复议的行政行为的规定也体现了权利扩大的特点。例如，《行政复议法》第6条第1款第3项规定，公司、法人或者其他组织“对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的，”有权申请行政复议。由于许可证、执照、资质证、资格证等证书不仅涉及到公民法人的人身权、财产权，还可能涉及公民法人的其他合法权益，如出版权、受教育权，所以允许对于此类行为不服申请行政复议还可以保护人身权。财产权以外的其他合法权益，《行政复议法》第6条第1款第9项规定，公民、法人或者其他组织“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，有权申请行政复议。也就是说，受教育权也在行政复议制度保护范围之内。
三、行政复议程序更加理民、公正、合理《行政复议法》不同于《行政复议条例》的另一个重要方面就是行政复议程序的变化。具体表现在：
（一）申请行政复议的期限延长
《行政复议法》第9条规定申请行政复议的期限为60日，自知道该具体行政行为之日起算。如遇有不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这与《行政复议条例》规定的15日相比，延长了45日。而且申请时效中断后继续计算的规定取消了行政复议机关的决定权，使得复议申请人申请复议的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政复议法不仅对法律未规定申请复议期限时情况作了规定，而且对现有法律规定短于60日期限的情况作了新的规定，即行政复议申请期限短于60日的按60日计算。如《治安管理处罚条例》规定的原申请期限是5日，按照《行政复议法》今后要按60日计算。
（二）申请行政复议的方式增加了口头申请《行政复议法》第11条规定，“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况。行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”允许申请人口头申请行政复议是《行政复议法》新增加的，体现了行政复议的民主、公开、便于原则。
（三）行政复议的管辖规定更加全面和灵活
《行政复议法》取消了《行政复议条例》复议管辖一章，本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定作了修改和调整。第一，确定了选择申请复议的管辖原则，即允许申请人选择复议机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复议。第二，确立了垂直领导的行政机关及国家安全机关行政复议实行“条条复议”的原则，即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关及安全机关具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第三，明确了行署的复议机关地位，规定对省，自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第四。增加规定了国务院在行政复议中的最终裁决权。《行政复议条例》规定对省级政府及国务院部委具体行政行为不服的向原机关申请复议。这次《行政复议法》规定，对省级政府及部委行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。在这次《行政复议法》的审议中，“有些常委委员和部门、地方、专家提出，由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，也不利于充分保护公民法人和其他组织的合法权益。因此，主张可以考虑，申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，可以向人民法院提讼，也可以向国务院申请行政复议。如果向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定，不再向人民法院提讼”。③最终立法机关采纳了上述意见，确立了国务院受理对省部级行政复议决定的裁决申请体制，强化了国务院对国务院各部委及省级行政机关的监督。第五，增加了县级地方人民政府在受理复议申请时的转送义务。由于行政复议机关设置较复杂，复议权限不尽一致，容易出现复议申请人投诉无门或找不到相应复议机关的情形，为方便复议申请人，《行政复议法》专门规定了县级地方人民政府接受复议申请并转送有关复议机关，告知申请人的义务。这是《行政复议条例》所没有的。《行政复议法》第15条第2款规定“有前款所列情
形之一的，（即遇有派出机关、派出机构、授权组织作出具体行政行为或共同作出具体行政行为，或作出行政行为的机关被撤销的情形）申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。“第18条规定”依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，……应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十六条的规定办理。“
（四）缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限
《行政复议法》规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该规定与《行政复议条例》相比，将原来复议机关在受理阶段进行的形式要件审查期限，由10天缩短为5天。增加了复议机关书面告知申请人审查结果的义务。由于提出复议申请的方式由过去的书面式改为书面、口头均可，所以在受理阶段，取消了复议机关对不符合形式要件申请书发还申请人要求限期补正的一系列规定，增加了行政复议机关受理复议申请的法定义务，方便了复议申请人。
（五）解决了复议机关不受理或不答复的情况下，申请人的诉权问题
按照《行政复议条例》及实践中的做法，法律要求诉讼前必须先申请复议的，申请人必须先提出复议申请，而复议机关在复议期限不复议或不予答复的，申请人只能要求上级机关或法律、法规规定的机关责令其受理或答复，如复议机关拒不受理或不答复，上级机关能否直接受理，或在复议期满后能否直接？是针对复议机关不作为？还是针对原具体行政行为？这些问题在实践中都不甚明了，有时甚至出现争议。《行政复议法》规定，对于上述几种情况，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院。这一规定对于防止复议机关或法院规避法律，保障公民诉权，都具有重要作用。
（六）进一步明确了行政复议案件的审理方式
《行政复议法》将行政复议审理方式明确为两大类：一是书面审，二是言词审理。前一种是《行政复议条例》已经规定了的，而后一种则是《行政复议法》进一步明确的。《行政复议条例》规定“行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”至于何种方式，条例未曾明确。实践中通常采用庭审方式，由“双方当事人到场说明问题，表达各自意见。”④行政复议将原来不甚明确的复议审查方式界定为，行政复议机构“可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请和第三人的意见。”也就是说，复议机关应申请人的要求或认为有必要时，必须组织类似《行政处罚法》规定的听证会，调查情况，听取各方当事人的意见。这一方式不同于书面审查，它允许当事人通过言词辩论的方式直接陈述自己的意见和理由，提供有关证据，促使行政复议机关作出更为公正的决定。有趣的是，我国台湾省新修改的《诉愿法》也在书面审理言词审理，说明该种审理方式的重要性。⑤（七）行政复议的证据制度也有所变化
《行政复议法》针对复议实践中举证责任不明确，复议机关剥夺或忽视申请人查阅证据权利，被申请人违法补正等现象，对行政复议的证据制度做了更明确的规定。
首先，重申行政复议中的举证责任由被申请人承担。明确被申请人的举证范围和举证责任，规定“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被申请人不提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据、和其他有关材料的视为该具体行政行为没有证据、依据，可予撤销。而《行政复议条例》没有要求被申请人提交作出具体行政行为的“依据”，也没有不举证承担败诉责任的条款。
其次，增加了申请人第三人的在复议过程中的查征权。《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”也就是说，遇有申请人或第三人向复议机关查阅有关证据材料情形的，复议机关必须保障这项权利，不得拒绝。
最后，增加了被申请人不得在复议时取证的义务。《行政复议法》第24条明确规定：“行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”原来《行政复议条例》没有此限制，但实践中经常发生被申请人违反“先取证，后裁决”原则，在复议过程中向申请人或其他人收集证据的现象，这种做法不仅给申请人造成了压力，也不利于复议机关判断具体行政行为的合法性，是一种典型的程序违法行为。《行政复议法》借鉴了《行政诉讼法》关于被告不得在诉讼期间自行向证人或原告取证的规定，对被申请人在复议期间的收集证据行为作出了限制，明确了用此类方法取得的证据无效的证据原则。
（八）增加规定了复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序
在程序上，《行政复议法》与《行政复议条例》另一个重要的不同之处在于：规定了行政复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序。尽管这一程序是简单的期限规定，但仍不失为一项重要变化。《行政复议法》第26条，第27条规定，申请人申请复议，一并提出对抽象行政行为的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理，无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。如复议机关审查具体行政行为时认为具体行政行为依据不合法的，也照此程序处理。
（九）增加了行政复议最终裁决的规定
关于行政复议机关作出的土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定能否成为最终裁决的问题，《行政复议法》起草过程中争议颇大。最初的草案规定，“行政机关对确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，当事人不得向人民法院提起行政诉讼。”审议时，有些常委会组成人员和地方、部门、专家提出，“草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决，难以有力保障公民、法人和其他组织的合法权益。”因此，法律委员会建议将这一条修改为，对上述行政复议决定不服的，“可以向作出该决定的行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提讼。”此后，又有地方和部门提出，“对土地等自然资源确权的行政复议决定是否可以提讼的问题不宜作简单规定，因为有一些确权是根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是对土地的征用而引起的，根据宪法和土地管理法的规定，对行政区域勘定、调整和对土地征用的权限属于国务院和省级人民政府。对于这类确权问题，法律可以规定行政复议决定为终局决定。”⑥因此，《行政复议法》第30条最终规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
此外，《行政复议法》还规定了国务院依申请对省部级行政复议决定审查后，有权作出最终裁决，这也是《行政复议条例》未规定的。对于以上两类最终裁决均不能提讼。
四、进一步强化行政复议的法律责任《行政复议法》在法律责任的规定上也有很多新的变化。
首先，《行政复议法》增加规定了行政复议机关的法律责任，即按照行政复议法的规定，行政复议机关无正当理由拒不受理复议申请或不按规定转送复议申请的，或在法定期限内不作出复议决定的，均需承担法律责任。承担的方式为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这一规定明确了复议机关的具体法律责任，对于监督复议机关及时受理转送复议申请，作出复方决定都具有重要意义。
其次，进一步明确了行政复议机关工作人员在行政复议活动中的法律责任。虽然《行政复议条例》对此也作了规定，但只是笼统地规定对于失职、的，复议机关或有关部门应当批评教育或者给予行政处分。《行政复议法》明确规定了行政复议机关工作人员违法情节及相应的行政处分。
最后，增加了行政复议被申请人承担法律责任的情况，明确了行政处分的种类。按照《行政复议条例》规定，复议被申请人承担法律责任的情形只有一种，即“拒绝履行复议决定的，复议机关可以直接或者建议有关部门对其法定代表人给予行政处分。”《行政复议法》在总结近十年实践经验基础上，明确规定了复议被申请人承担责任的各种情形，即包括：被申请人不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；或者阻挠，变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
与《行政复议条例》相比，《行政复议法》在监督与救济制度方面的突破与创新远不止上述四个方面，由于偏幅所限，只能评介至此。值得注意的是，尽管《行政复议法》尚未将十年来行政复议理论与实践成果全部吸收进去，在复议范围及最终复议裁决的设置方面，以及过于简化程序有可能弱化复议功能等方面仍有不尽人意之处。但与《行政复议条例》相比，已经有了不小的进步。特别是扩大行政复议范围，启动对抽象行政行为的监督机制，增加行政复议公正、便民程序，加强行政复议法律责任的新规定，对于进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
①④国务院法制局编：《行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第14～21页；第100页。
②马怀德：《将抽象行政行为纳入行政复议范围》，载《中国法学》1998年第2期。
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1 行政复议制度存在的问题及原因分析
1.1 对行政复议的性质定位不明确
行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为监督说另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的民告官的范围，称为救济说。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导;而救济是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。
1.2 行政复议范围还需完善
随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。
1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性
按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。
1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉
《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决行政复议行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济;对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济;也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好;②对行政复议机关作出的不予受理决定该不该提起诉讼问题没有衔接好;③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。
2 对行政复议制度改革的思考
行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。
2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性
对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在;其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督;再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。
2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围
行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。
2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度
为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。
2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系
依法行政论文范文4
行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。
因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、定义依我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。
在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。
“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。以下笔者试述之：
一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。
二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。
三、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。笔者认为这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？例如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚”似乎无法判定其违法性与无效性。
出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决办法。
一、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。
1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。
2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。
3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。
行政法学界有学者提出可以通过重新定义“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。
二、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适用法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想(引用1)。”这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：
1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，采用这一原则的原因与意义笔者在此不加累述。
2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。
3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理--反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。
4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。
值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。
三、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引该如何处理。
笔者认为在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则，因为他们均以自己的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而这样真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者认为答案无疑是否定的。因为三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是来自于国家的授权，也就是说他们的权力均源属于一个根本的主体--国家，而他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。
从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则要求他们“一事不再罚”。也就是说，相对人如果因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的要求出发均应予以确认与保护，而不能无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪再次进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性要求的。
从相对人的角度来考察，行政机关依法适用法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务接受的，因为这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种要求与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“究竟哪一个处罚机关才代表国家？是不是一个处罚机关代表一个‘国家’？各个处罚机关是否各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治危害性是显而易见的。会造成相对人对国家概念的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家的统一、行政法制的统一、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。
行政实践中出现这种现象大多是因为地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，我们更不能认同“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的要求、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处理这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引的问题，不是应该设计出什么解决原则、方法机制的问题，基于上述这个问题的重大危害性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认肯定首次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。
综上所述，笔者认为“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。
（引用1）《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年版，205-206页
主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版
2、《行政法学》王连昌主编，中国政法大学出版社1999年修订版
依法行政论文范文5
加工贸易自改革开放以来在我国得到迅猛发展，现已超过一般贸易成为我国最主要的贸易方式，在我国对外经济贸易中占有十分重要的地位。许多文献已对加工贸易的兴起以及在我国开放经济中的作用做了细致地分析。但是，由于加工贸易本身的特性，以及在我国发展过程所显现出来的不足，诸如，与国内产业关联性弱，固化我国静态比较优势，对一般贸易产生挤压，不利于技术进步，以及监管困难易引发走私和税收流失等等，也使一些学者和实际部门人士对加工贸易在我国的进一步发展以及现行优惠政策提出诸多质疑。因此，今后我国加工贸易应如何发展，现行的政策应如何调整，有必要深入探讨。
一、分析的前提和框架
本文对我国加工贸易政策的分析是基于以下前提和框架展开的。
1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（下文简称《十五纲要》）。加工贸易作为整个国民经济的组成部分，其发展方向以及实现的目标应服从于并有助于我国整体经济发展战略。我国政府已制定《十五纲要》，这是今后五年内我国经济和社会发展的指导性纲领，因此，加工贸易的发展及政策调整也应以此为指南。本文将以《十五纲要》所提出的经济发展的总体目标为指导，对现行加工贸易政策进行剖析，提出我国加工贸易发展及政策调整的原则，在此基础上，对加工贸易政策调整作出建议。
2.加入世界贸易组织(WTO)。我国已经加入WTO，这将极大地改变我国经济建设和发展的外部环境，其中，既有有利的改变，也有不利的改变。为最大限度地趋利避害，我们在制订一切政策时要充分考虑到“入世”的影响。我们将主要就“入世”对加工贸易的中间品替代，对加工贸易的出口以及贸易磨擦公平解决等方面来讨论我国加工贸易的发展及政策调整。
3.加工贸易的“进口——加工——出口”分析框架。在现实中，加工贸易就是对“两头在外，中间在内”这样一种特殊的贸易方式的界定。我们对加工贸易的理解和研究着眼于两个方面：一是“加工”，二是“贸易方式”。“加工”属于“中间在内”环节。它是东道国投入具有比较优势的生产要素对进口投入要素进行加工生产的过程，它表现为国际分工。作为一种“贸易方式”，加工贸易的实质是“两头在外”。无论是“来料加工”，还是“进料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或从国际市场购入，加工制成品应全部出口。许多国家的政府为了利用“加工贸易”这一贸易方式，往往实行相关的政策措施，对原材料等中间品的进口以及加工成品的出口进行必要的管理，所实行的政策措施更多的是鼓励性的，特别是确保加工成品的出口。之所以如此，在于加工贸易对本国的经济、外贸发展有着其他贸易方式不可替代的作用。这就不难理解为什么对加工贸易的研究与对其相关的政策探讨总是无法剥离的。因此，加工贸易是由“进口——加工——出口”三个环节构成的一个有机的整体，缺少其中任何一个环节都不能成其为加工贸易。本文将按照这一框架，分别对相关政策进行分析。不可避免的是，这三个部分的政策划分不可能是十分精确的，一项政策会影响三个环节。但就我们研究政策的目的而言，这种不精确并不十分紧要，因而我们在文中并未严格拘泥于这种划分。而分三个环节分别进行论述的好处在于，有利于我们基于加工贸易的内在运行机理和各个环节的突出问题来讨论相关政策，从而使政策剖析和建议更具有针对性。
二、我国加工贸易发展及政策调整的目标和原则
我们认为，我国加工贸易今后一段时期内的发展及政策调整的目标和原则的确立，应紧紧围绕《十五纲要》制定的总体战略目标来进行。根据加工贸易本身的特性及作用，《十五纲要》中所涉及的就业、产业结构调整和扩大出口等问题值得我们在考虑加工贸易政策时重点注意：
1.关于就业。大力发展和鼓励以劳动密集型产品为主的加工贸易，在我国仍然有重要的战略意义。目前，我国加工贸易从事的大多仍是劳动密集型的产品加工，应该说这符合我国劳动力资源丰富所决定的比较优势，对于缓解就业压力，创造就业机会发挥着巨大的作用。因此，要实现《十五纲要》提出的有关就业的目标，有必要大力发展加工贸易。因为，首先，就业问题的解决离不开出口贸易的扩大；其次，以我国目前的工业发展水平而言，尚不具备资本、技术、管理等方面的比较优势，换言之，要扩大出口，我们所能依赖的，就是充分发挥劳动力比较优势的劳动密集型产业或劳动密集程度较高的生产环节的加工贸易。
当然，这并不是说我们要永远停留在为跨国公司当加工装配车间的阶段，相反，在发展加工贸易的过程中，我们要注意学习先进技术，管理经验，建立营销渠道，积累资本，努力将出口产业升级至更高的技术层次。但是，在完成这个过程之前，作为一种过渡，采取加工贸易的方式来缓解就业压力，积累资金、技术包括经验都是完全必要而且必须的。
2.关于结构调整。目前我国的加工贸易对产业结构升级的作用不够明显，主要表现在加工程度低，加工链条短，原材料国产化率低，波及效应不强等等。这是否意味着发展加工贸易与我们优化工业结构，增强国际竞争力的目标互不相容呢？我们认为，对这个问题的回答应该是否定的。一方面，我们大力发展加工贸易为解决就业问题所必需；另一方面，加工贸易这种贸易方式本身固有的两头在外造成的产业关联程度低，波及效应弱的弱点也不容讳避。这要求我们在政策制订中努力兴利抑弊，充分发挥其积极的作用，同时对其消极的一面要加以纠正克服。
我国是一个发展中大国，具有与小国不同的特点。那些适合于韩国、新加坡等新兴工业化国家的发展经验并不能完全地照搬到我国来，而是要有选择地加以学习吸收。在产业结构的优化这个问题上要坚持同样的原则。大国的产业结构调整与产业升级往往毋需像小国那样完全依赖外部的力量，因为一是国内的市场足够大，可以让新兴产业达到足以获得规模经济的规模；二是因大国进行产业升级所需的技术、资本等如果全部依赖外部引进，即使供给能力不成问题，代价恐怕亦难以承受。因而，我国的产业结构升级，主要还是要依赖自身的技术研发，创新人才的培养，创新机制的建立以及管理水平的提高。把我国产业结构调整，工业结构优化的希望完全寄托于外部，仅仅依靠引进技术或资金来完成，是不现实的。
这并不等于说个别处于特殊地理位置和具有特殊发展基础的地区无法通过发展外向型经济来促进产业结构升级。相反，深圳市以加工贸易的方式吸引了大批国际知名跨国公司前往设厂，显著地加速了深圳市高新技术产业的建立和现有产业技术升级。在国际分工进一步深化和生产全球化程度不断提高的今天，加工贸易无疑是发展中国家了解学习国外先进技术和管理方式，尽快建立起自己的高新技术产业的一条重要途径。
3.关于扩大出口。出口是推动一国经济增长的重要因素。从加工贸易在我国对外贸易中所占有的举足轻重的地位来看，在今后相当长的时期内，这种贸易方式仍是我国对外贸易增长的主要推动力量。当然，在促进加工贸易增长的同时，也要注重其质量的提高。加工贸易中存在着的出口商品结构和市场结构不合理，高科技产业加工贸易比重低，以及加工贸易增值率较低，管理中存在漏洞等问题都必须加以重视、解决。我们进行加工贸易政策设计和调整的目标，正如《十五纲要》第十七章第二节指出：“加强加工贸易管理，提高加工贸易增值率，扩大加工贸易出口。”
根据以上分析，我们认为，新的时期，加工贸易政策制订所应遵循的原则和实现的目标是，在今后相当长的时期内，继续发展加工贸易，发挥其利用我国的比较优势，创造更多的就业机会；而且，利用“入世”为我国加工贸易的大发展创造的良好外部环境努力扩大出口；同时，对加工贸易要用政策措施加以引导，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值，扬长避短，以利于我国实现产业结构升级，培养新的比较优势，增强国际竞争力，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。
三、对现行加工贸易进口环节的政策的评价
1.加工贸易中的利用外资政策。引进外资是我国对外开放的一项重要内容。《十五纲要》指出，十五期间，要积极合理有效地利用外资，把吸收外商直接投资作为利用外资的重点，完善利用外资政策，鼓励外商特别是跨国公司参与国有企业的改组改造，投资高新技术产业和出口型产业，促进我国产业结构调整和技术水平的提高。
我国目前利用外资的主要方式是利用外资从事劳动密集型加工贸易。当然，我们不能否定这种方式在改革开放之初，我国加工贸易还未得到充分发展时期，对于我国对外贸易额的增长和我国产品早日进入国际市场所具有的意义；但是，必须认识到，发展中国家利用外资的重要目的之一——引进先进技术和促进产业结构升级——却未能得到很好的实现。由于我国利用外资多采取加工贸易的方式，因而外资并未带来多少先进技术；而且，由于外资集中在劳动密集型加工行业，导致了一定程度的恶性竞争和产品的过剩。从国内看，由于外商投资的劳动密集型加工工业的过分膨胀，引起产业结构不合理更加严重，激化了本来就存在的能源和原材料的供求矛盾。
在加工贸易发展过程中出现上述不尽如人意的情况，有违我们利用外资的初衷，在政策方面也有值得检讨之处。有些地区在发展加工贸易的过程中，片面追求外贸数量的增长，而不注重其质量的提高，对于外资的流向，既不加限制，又不予以引导。致使外资大量进入劳动密集型简单加工行业，而未能发挥其对我国技术进步、产业升级的应有作用。
我国现行的加工贸易政策给予产品出口型外资企业相当多的特殊优惠，其目的是促进我国对外出口规模的扩大，缓解当时我国外汇短缺带来的压力，充分发挥对外贸易带动经济增长的作用。但是，客观上也鼓励了外商将资金投入到“大进大出”型的加工贸易行业，利用我国的廉价劳动力，进行技术含量较低的加工工业品的生产。这在当前，已经不利于我国进一步提升产业结构，增强出口竞争力的需要。
1995年6月，国家计委，外经贸部联合了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》两个文件，目的就在于正确引导外资产业投向，尽快改变目前外商投资集中于“短平快”项目的局面。但是两个文件下达后并未产生预期的效果，主要原因是没有配套的政策手段及缺乏规范的地方政府行为。
目前的加工贸易政策中，对于外资投向增值较高的生产环节和产业的鼓励尚嫌不足。大量的外资从事附加值较低的最终装配环节的简单加工贸易，长此以往，对我国上游原材料和中间投入品产业的成长不利。
总的看来，现行的利用外资政策促进了我国外向型经济的发展，积极作用不容置疑；但同时，由于情况的变化，现有政策对于外资促进我国产业结构升级和技术进步的鼓励措施不足，将从事简单加工贸易的外商投资企业和从事高附加值、高科技产品生产的外商投资企业不加区别地给予优惠，并不能很好体现国家的产业政策精神，也不利于我国的加工贸易向提高增值率和技术含量的方向发展。
2.加工贸易进口环节有关提高中间品本地化率的政策。现有加工贸易中间品本地化率不高是一个公认的事实，这种状况既是我国原有产业结构不合理，技术水平落后从而中间投入品行业产品竞争力的劣势所决定了的，又与加工贸易本身“两头在外”的特点有关。但这并不意味着发展中国家和地区不能在发展加工贸易过程中逐步提高投入品的本地化率，从而促进国内原材料行业的发展。不少发展中国家和地区的经验表明，通过适当的政策引导，加工贸易投入品的本地化率会得以逐步提高，从而会更加充分地发挥加工贸易的波及效应。
我们不能硬性地规定加工贸易出口品使用的国产材料比重，因为目前我国的确还无法生产某些投入品或其产品的质量达不到加工企业的要求。况且，那样做也违背了WTO的国民待遇原则。政策所能做到而且应该做到的，就是为国产投入品和进口投入品提供一个公平竞争的环境，使已具竞争能力的国产投入品不致因为政策的歧视而失去竞争优势。我国的加工贸易政策中的确存在这种不合理的对进口投入品的“超国民待遇”现象：加工贸易企业进口投入品可以免缴关税、工商统一税（增值税和消费税）；而如果从国内购买中间投入品则只能享受部分退税（征17%，退19%）的待遇。在这种情况下，许多原本会使用国产料件的企业也转而进口加工所需的投入品。我国加工贸易波及效应差，与此不无关系。
令人欣慰的是，我国加工贸易发展成就最为显著的深圳市了《深圳市关于鼓励来料加工业务使用国产料件的通知》，鼓励外商委托加工单位向境内企业购买料、件（除国家禁止或限制出口的原材料外）进行加工装配，成品全部交还外商出口；允许以国内购料方式委托我方加工装配的外商，根据需要委托加工单位向市经济发展局提交国内购料申请表，申请国内购料。但就全国范围来看，其它地区尚无类似规定。我们认为，此类鼓励政策，与相应的产业指导政策相结合，有利于我国中间投入品行业的成长，促进加工贸易波及效应的发挥，最终将优化我国的工业结构，提高我国工业的国际竞争力。
另有学者认为，鼓励加工贸易企业使用国产料件不必要采取给国产料件足额退税的手段，而可以通过对进口料件征以相当于国产料件的税赋来实现。这种论点无异于取消对加工贸易的优惠政策，使之与一般贸易处于同等的地位。我们认为这样做可能造成加工贸易的衰退，从而影响我国扩大出口和增加就业目标的实现。由于对加工贸易实行免税的优惠政策为国际上通行的做法，因而我国取消对加工贸易的优惠，必将使大量加工贸易转移到与我国处于相似发展阶段的发展中国家，其结果可能是进一步影响我国对外贸易国际地位和对外开放形象，得不偿失。
综上所述，我国目前加工贸易政策中，对中间投入品国产化的鼓励不足；加工贸易虽然规模上不断扩大，但对于产业结构升级的促进作用却很有限。这种状况，不利于实现我国提升产业竞争力的目标，因而，要予以适当的调整。
3.现行加工贸易的监管政策。我国现行加工贸易监管中存在的主要问题就是由于采取了不合国情的开放式监管模式造成严重的走私。这已被证明是我国加工贸易政策中的一个失误。由于我国加工贸易已经形成了分布区域广，涉及行业面宽的格局，此时再试图将其纳入封闭式监管模式由于成本太高而根本不现实。
尽管如此，我国的加工贸易监管部门还是试图在增量部分作出补救。2000年4月27日《国务院办公厅（关于进行设立出口加工区试点）的复函》批准在大连、天津、北京、烟台、深圳、广州等地设立出口加工区。同年5月24日，海关总署颁布《中华人民共和国海关对出口加工区监管暂行办法》作为出口加工区监管的法律依据。出口加工区的设立实际上对区内加工贸易企业引入了封闭式的监管模式。《复函》中指出：“要按照优化存量、控制增量、规范管理，提高水平的方针，先把新增加的加工贸易企业引入出口加工区，逐步实现对加工贸易企业的集中规范管理。”以我国现有加工贸易的庞大规模，不可能一夜之间都由开放式监管转变为封闭式监管，因此，在建立出口加工区容纳新增加工贸易企业和一部分具备条件的现有加工贸易企业的同时，也要加大管理力度，严格审批手续，坚决打击利用加工贸易进行走私的犯罪活动。在这方面，我国海关已经做了大量的工作。如1989年《海关总署关于对来料加工进口料件收取保证金问题的规定》中明确指出：“对少数资信不好，管理混乱，或有走私违法前科的企业所经营的来料加工进口的料件，已批准的拆解旧汽车和废旧家用电器来料加工合同进口的料件，以及需加强管理的特定的进口料件，先收取相当于进口税款的保证金，加工成品出口经海关核销后，退还保证金。”
我们相信，通过对存量加强监管力度和将增量纳入封闭式监管的方法，将会较好地解决我国加工贸易中存在的走私严重的问题，促进我国加工贸易健康发展。
四、对现行加工贸易加工环节政策的评价
目前我国加工贸易加工环节的主要问题是增值率较低，造成这种状况的直接原因有二：加工技术水平较低；加工链条短。其实这两个问题是有联系的，较低的技术水平决定了加工环节只能进行那些简单加工装配操作；只有在进一步提高技术水平后，才有可能延长加工链条，获得较高的附加价值。但是从政策角度来考虑，这两个问题要加以区分。
1.技术水平问题。加工贸易加工环节技术水平低，极少采用先进技术的状况，与发展中国家的比较优势以及加工贸易本身的特点是符合的。发展中国家（如我国）最大的比较优势就是有大量廉价的非熟练劳动力，这一点吸引跨国公司将生产环节中需要大量使用非熟练劳动力的加工装配环节转移到我国来，进行加工贸易。可见，加工贸易实际上是国际分工的一种方式，在分工中发展中国家由于自身条件的约束，被局限在生产技术水平较低的加工装配阶段；而发达国家则利用其资本和技术的优势，占据了生产的研发及技术含量高的生产环节。
了解了这一点，有助于我们更加清醒地认识我国鼓励加工贸易发展的目的。这个目的不是利用加工贸易来使我国生产技术得到实质性的进步，而是利用外国资本，增加就业，以及扩大对外经济交流，取得外汇收入等。如果我们不切实际地期望通过加工贸易的发展，就可解决我国技术水平落后于发达国家的问题，结果必然会让我们大失所望。但这是否意味着加工贸易的加工技术水平就不需要提高，或者发展中国家政策在这个问题上就无能为力了呢？都不是。技术进步固然不是发展加工贸易的主要目的，但它是利用外资的主要目的之一。现在我国利用外资的主要方式是加工贸易，这种局面对于提升我国的生产技术水平无疑是不利的。从历史经验来看，一国劳动力成本的优势仅可以保持有限的一段时间，如果在这段时间里该国生产技术水平还没有实质性的提高，还未在其他生产环节上形成新的比较优势，则该国的加工贸易将会成为无根工业而萎缩。同时，国际竞争力出口也将受到影响。因此加工贸易解决就业的作用固然重要，但技术水平的不断提高亦不容忽视。尤其是外资大量流向加工贸易对于技术水平的提高的不利影响必须予以重视。
很明显，政策应在引导外资流向上有所作为，而且也能够有所作为。发展中国家一般都对于流入的国外资本投入进行政策引导。如日本在20世纪50～60年代实行的引资政策，重在引进国外先进技术，这体现于《外汇及外资法》和《外资法》的规定及其运用中。凡根据1950年日本政府的《外资法》规定所鉴定的外资项目，其外国技术的输入，合同期限超过1年以上，费用以外汇支付的叫做甲种技术输入，这种输入方式需要经过外资审议会、大藏省等部门批准；另一种叫做乙种技术输入，即根据《外汇及外资法》鉴定的合同，期限在1年以下，费用以外汇支付，如果期限超过1年，费用以日元支付而无权兑换外汇，这种输入方式只需经过日本银行的批准。
我国也规定了引导外资流向的政策，如1985年6月颁布的《指导外商投资方向整体规定》，将“高新技术、先进技术、能够改进产品性能、节约能源和原材料，提高企业技术经济效益或者生产适应市场需求而国内生产能力不足的新设备、新材料”的项目列入鼓励类外商投资项目，而将“属于国家安全或者损害社会公共利益的”项目列为禁止类外商投资项目等。应该说，现有利用投资政策的总体思路是利用外资提高我国的产业竞争力和技术水平，这是正确的。问题是，在鼓励加工贸易发展的政策吸引下，大部分外商投资投向没什么技术可言的低级加工工业中去，这在一定限度内可以缓解我国就业压力，扩大我国出口创汇，但超出一定限度就有违我国利用外资的初衷，成为一种不良倾向。我国现行加工贸易政策，并未对外商投资企业进行加工贸易的技术水平进行甄别，因而即使是对提高我国生产技术水平无益的简单加工，也能获得给予加工贸易企业的一切优惠。这种政策可能扩大了我国利用外资的数量，但对提高利用外资的质量而言，则是需要改进的。
2.“转厂”问题。现行的加工贸易政策对“转厂”施加了种种限制，这对于延长加工贸易品在我国的增值链，提高增值率是不利的。比如《中华人民共和国海关关于加工贸易保税货物跨国深加工结转的管理办法》第四条规定：“海关对保税货物深加工结转采用计划审批制度，转出企业在申领《加工贸易登记手册》后，即可凭《中华人民共和国海关加工贸易保税货物深加工结转申请表》向海关申报结转计划。经转入地海关同意后，可分批办理结转送货手续。”对于按转关运输办理货物结转的情况，转出和转入企业必须向所属海关提出申请。企业在办理结转时常常受到限制，且所需时间长，有时难以如期结转。转出、转入地海关对商品名称、数量和价格等存有异议时，手续更难以办理。转关查询实需耗时1至2个星期，严重影响了周转速度和贸易效率。一些外资企业对转关产品不得不采取先出口香港特别行政区复进口的做法，徒增经营成本。因此，我国在制订有关加工贸易结转深加工的政策时，尚须考虑企业实际情况，精简手续，促进加工贸易国内增值链的延长，以提高增值率。
五、加工贸易出口环节的政策评价
目前我国加工贸易出口方面存在的问题主要有出口贫困化增长及由于原产地规则而引起的贸易摩擦。出口环节是加工贸易最后一个环节，直接决定着加工贸易所带来的收入能否实现以及效益的好坏。因此，认真对待出口方面的政策是非常必要的。
发展中国家利用自身劳动力，资源优势发展对外贸易，存在着出口贫困化增长的可能，但是，这种贫困化增长并不一定发生。如果能够不断改善其出口商品结构，逐渐由初级制成品向含有更高技术含量的产品结构转化，就能在很大程度上避免出口贫困化增长的噩运。
自从改革开放以来，我国出口商品结构就是这样不断由低级向高级地改变着。虽然在出口的很多高科技产品中，我国并未掌握核心技术，所进行的也只是简单加工，但是从贸易条件的角度来看，这种转变是可喜的。有关研究表明，我国改革开放以来贸易条件并未如普雷维什等发展经济学家所预言的那样趋于恶化，其中很大原因就在于我国出口商品结构所发生的显著变化。然而，要积累我国经济发展所需要的充足的外汇，我国可能在相当长的时期内仍必须依赖传统初级产品、尤其是劳动密集型轻纺工业品的出口。有时，这与我们努力改善贸易条件的目标是有矛盾的，但是若我们能够及时地利用积累的外汇来改进生产技术，提高生产效率，则我们就有可能实现外贸与经济发展的良性互动。
至于加工贸易出口的环节中的另一个问题即原产地规则问题。我们认为，目前原产地规则方面所存在弊端并不是仅凭我国之力就可以得到克服，而是有赖于参与国际贸易的各方进行多边磋商，最终达成合理公正的原产地认定协议。
六、关于我国加工贸易政策调整的建议
基于以上分析，提出笔者对我国加工贸易政策的建议。
1.应继续奉行对加工贸易实行鼓励的政策。加工贸易对于扩大出口、增加就业的好处显而易见。“十五”期间，我国经济发展将经历重要的转型阶段，此时，保持出口快速增长和就业机会的增加是顺利实现转型的必要条件。通过鼓励加工贸易的发展，我国将获得更多的外汇收入，这有利于我国引进国外先进技术，改造传统产业，增强国际竞争力。而且，加工贸易本身，也为中国产品打入外国市场准备了良好的条件，更有利于提高中国产品的国际知名度，培训我国的非熟练劳动力为熟悉现代工业生产的熟练劳动力。当今世界，经济全球化，生产全球化趋势日益明显。融入国际分工中，成为跨国公司国际生产链条中的一个环节，学习别国的先进技术和管理经验，成为发展中国家利用后发优势发展本国经济的有效途径。加工贸易正是生产全球化的重要体现，并为技术落后的发展中国家参与国际分工提供了重要的机遇。
“入世”以后，我国将更加开放，逐步削减关税和非关税的贸易壁垒，开放本国市场，目的就在于充分利用“两种资源，两个市场”，发展外向型经济，带动整个国民经济的增长。长期来看，对加工贸易实行鼓励政策与我国“入世”后的外资政策调整方向是一致的，因而更无必要加以否定。当然，对加工贸易进行鼓励并不是说任其自由发展，不加限制。由于我们在前文中提到的原因，现行加工贸易政策中尚存在诸多问题，需加以解决。
2.增强加工贸易的波及效应。若要使加工贸易在优化我国产业结构，增强我国产业的国际竞争力方面有所贡献，就必须增强其产业关联效应，即波及效应。
目前，这种效应未得到充分发挥，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一个原因，是政策制定者必须着重考虑的。如何引导加工贸易向着更深层次，与国内产业发生更加紧密的联系的方向发展，的确是一个对于发展中国家有着重大意义的课题。根据前文的分析，我们可大致地将这种引导分成两个方面。第一，如何使加工贸易的本地化率得到逐步提高，以发挥加工贸易对东道国中间投入品行业的联锁效应；第二，如何延长加工贸易在东道国的加工链条，以提高加工贸易的增值率，并且发挥加工贸易对东道国相关深加工环节的联锁效应。
对于前一个问题，我们建议如下：(1)提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。这应该是一条解决发展中国家中间投入品产业薄弱的根本途径。具体的措施则可以采取引进技术改造现有生产方式；加大对人力资本的投资以培养适应现代化生产需要的工人；对国产料件企业以税收、用地等方面的优惠；增加对国产料件企业的R&D投入；对于投资中间品生产且具有先进技术的外资方给以政策优惠等等。(2)为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。目前，加工贸易企业实际上被鼓励从国外进口中间投入品，即使是国内已具备生产能力的中间投入品往往也由国际市场进口，有时甚至是我国出口的产品经海外市场后再复进口。此种现象发生的原因之一就是国内的料件生产企业由于国家税收政策不当而遭受到不公平的对待。对待进口料件的“超国民待遇”状况不加以改变，将会继续对我国加工贸易生产料件的本地化率提高发生不利影响。政府需在加强国内原材料生产企业与加工贸易企业之间的沟通方面更多地发挥作用。比如建立加工贸易需求料件信息库，给予本国料件生产企业以信贷支持，为本国料件生产企业在海外设立宣传展览等。
至于加强延长加工贸易的加工链，以提高增值率，增强其波及效应则主要体现于转关深加工政策之中。现有的加工贸易转关深加工办法执行过程中存在手续繁冗，耗时较多的弊病，令一些加工贸易企业对“转厂”望而却步。鉴此应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化。从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。
3.以积极的政策促进加工贸易升级。促进加工贸易升级包括两个方面的内容，一是使加工贸易产品的结构升级，逐步由劳动密集型的轻纺工业产品转向科技含量较高的高新技术产品的加工；二是使加工贸易加工环节采用生产技术逐步升级，惟如此才能不断提升加工贸易的技术水平，增加收入，并促进我国整体工业结构优化和国际竞争力的增强。
目前，我国给予低层次加工贸易和高新技术产品加工贸易及采用较先进生产技术的加工贸易几乎是同等的政策，这导致了外资大部分投向简单加工贸易，有违我国利用外资的初衷。因此我们建议对加工贸易，尤其是外资从事的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事上述较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。这也许会引发人们对加工贸易能否继续如从前那样快速增长的担心。确实，实行上述政策可能使一部分外资因无力从事较高层次的加工贸易而退出我国，甚至会因此导致加工贸易创造就业机会的作用减弱。但也必须看到，就业和优化产业结构是鱼和熊掌的关系。在两者的取舍上，并不能厚此而薄彼。关键是政策上要把握适当的“度”，即使牺牲一部分加工贸易创造的就业机会，若能换来我国加工贸易的良性发展也是值得的。相反，若一味强调就业目标而忽视加工贸易的升级，这样的加工贸易势必会失去后劲，其创造的就业机会也不能长期保持。
4.对加工贸易的管理模式进行调整。我国目前对加工贸易的开放式监管模式不利于对加工贸易企业进行监督，加工贸易企业法律意识淡漠，因而现实中出现走私严重、管理成本高昂等问题。这些问题已经引起我国海关的重视。措施之一就是在大连等地设立出口加工区，对区内企业实施封闭式的监管。
对于区内的加工贸易企业，海关将改革加工贸易传统的监管模式，简化现行手续。实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。具体做法有：(1)海关对加工区采取全封闭、卡口式24小时监管制度。卡口分别设立货物和人员进出通道。(2)海关对加工区企业采用计算机管理模式。海关与区内企业实行计算机联网，进行电子数据的传输和办理通关手续；加工区海关与口岸海关实行计算机联网。(3)对区内企业开展加工贸易业务不实行加工贸易银行保证金台帐制度，取消《登记手册》，海关改用电子帐簿管理，实行半年一次的总量扣减核销制度。(4)对区内与境外之间进、出的货物，实行“备案制”管理，货物进（出）口时，由企业填写《中华人民共和国海关进口（出口）货物报关单》作货物进（出）口申报。(5)加工区与口岸、加工区与加工区之间进（出）口的货物、物品，采取直通式或转关运输的监管模式，一律在加工区主管海关报关并在卡口查验放行。可以预料，随着出口加工区模式的实行，加工贸易企业的管理将逐步规范化，从企业角度来说，减少了手续、提高了效率。从海关方面来说，这种方式更有利于实施有效监督，减少利用加工贸易进行走私的作为。这种方式是我国加工贸易监管模式的发展方向。
但是在实施这些新措施时，必须注意出口加工区制度也有其局限性。
首先，我国加工贸易规模庞大，出口加工区难以容纳。由于我国特殊国情和对外开放模式，加工贸易在我国外贸进出口中所占比重和总体规模远高于一般国家，从事加工贸易的企业点多而广，只靠面积、功能都有限的出口加工区是难以负载的。第二，集中封闭管理，即使能遏制加工贸易走私也不能从根本上解决走私问题。应该看到，走私的根源是过高的关税壁垒和众多的验关壁垒造成的进口商品国内市场价格的严重扭曲，这种价格量差形成了走私的暴利来源，是走私可以存在并且屡禁不绝的根本原因。利用加工贸易走私只是走私的一种适宜的管道而已，堵死了这管道，还会有新的管道出来，所以解决走私从根本上就是降低关税壁垒和减少验关壁垒。所以，只有配合加入WTO后国内市场的扩大开放和管理体制与管理方式的市场化改革，使我国经济逐步与世界接轨，国内外价格渐趋一致，才能够既最大限度遏制走私，又为加工贸易发展提供良好环境。
七、基本结论
1.今后我国加工贸易发展战略及政策调整的目标和原则应是：继续鼓励加工贸易的发展，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值；扬长避短，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。
2.通过引进先进技术改造我国中间品产业的现有生产方式，加大人力资本投入，增加对国产料件企业的R&D投入，给予投资中间品生产的外资企业以政策优惠等措施来提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。并且，为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。
3.政府应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化，从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。
4.对加工贸易，尤其是外资经营的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。
5.对加工贸易实行出口加工区管理是我国加工贸易监管模式的发展方向。但由于我国加工贸易规模庞大，不可能对现有的所有加工贸易企业都实行这种监管，只能将加工贸易增量部分移至设定的加工出口区内进行封闭式监管。对区内的加工贸易企业，海关改革传统的监管模式，简化现行手续，实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。
收稿日期：2002-06-12
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依法行政论文范文6
关键词：司法行政复议范围管辖程序
司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第1条规定：“为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。这更加突出了司法行政复议监控司法行政权的功能。
一、司法行政复议的特征
1、司法行政复议是司法行政机关的活动
司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。如复议申请必须在规定的期限内提出，复议必须向管辖权的司法行政主管机关提出，复议决定也必须在规定的期限内提出。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。
2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动
司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。
3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和作出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至作出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。
4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督
司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求作出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。
5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理
《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。因此，司法行政复议又不能简单地照搬行政诉讼的程序。
书面审查是指司法行政复议机关审理复议案件时，仅就复议案件的书面材料进行审查。这里的书面材料主要指复议申请书和复议答辩书。书面审查时，司法行政复议机关，仅对申请人向司法行政复议机关递交的复议申请书和被申请人提交的答辩状，结合有关证据进行复议，不传唤申请人和被申请人，证人以及其他复议参加人也不必到场。所以，书面审查是行政效率原则在司法行政复议制度中具体表现，也是司法行政复议中及时、便民原则的体现。
二、司法行政复议的范围
司法行政复议的范围。对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民、法人或者其他组织以及外国人、无国籍人。公民是指具有中华人民共和国国籍的自然人。外国人和无国籍人在中国境内也必须遵守中华人民共和国的法律，同时其合法权益也受中华人民共和国法律的保护，在对等原则下他们与我国公民一样有权作为申请人提出司法行政复议。法人是指符合法定条件而成立的一种组织，它可以分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人。如律师事务所、公证处、乡镇法律服务所、法律援助中心、人民调解中心等。其他组织是指不具备法人条件的组织，如合伙组织、联营企业等。
根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。
1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。
2、对司法行政机关作出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理的。2001年12月22日国务院《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》第10条规定，外国驻华代表机构及其代表，应当持执业执照、执业证书在代表机构住所地的省、自治区、直辖市司法行政部门办理注册手续后，方可开展本条例规定的法律服务活动。代表机构及其代表每年应当注册一次。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自接到注册申请之日起2日内办理注册手续。
4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册的。2000年3月31日司法部《基层法律服务工作者管理办法》第51条规定，注册机关经审核，对有下列情形之一的基层法律服务工作者，暂缓执业证注册：①因违反执业纪律或者有关管理规定，正在接受司法行政机关或者基层法律服务所查处的；②有犯罪嫌疑被立案查处的；③采用弄虚作假手段企图骗取通过年度注册的；④因患病或者其他原因已连续停止执业六个月的。
5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民检察院、司法部《国家司法考试实施办法（试行）》第14条规定，有下列情形之一的人员不能报名参加考试，已经办理报名手续的，报名无效：①因故意犯罪受过刑事处罚的；②曾被国家机关开除公职，或曾被吊销律师执业证的；③依本办法第18条的规定，曾被处以2年内或终身不得报名参加国家司法考试处理的。
6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。2000年8月14日司法部《司法鉴定机构登记管理办法》第18条规定：“申请设立司法鉴定机构，应当缴纳登记费。登记费的具体数额，应当按照当地物价部门核定的标准收取”。第30条规定：“司法鉴定机构办理年度检验，应当缴纳年度检验费。年度检验收费的具体数额，应当按照当地物价部门核定的标准收取”。
7、对司法行政机关作出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服的。根据司法部《关于外国人收养公证若干问题的通知》的规定，公证处发现有下列情况之一的，应拒绝公证：①当事人身份与《指定管辖通知》、《收养通知书》不符；②当事人不符合收养法规定的条件；③我国收养法律与收养人经常居住地国收养法律有法律冲突；④当事人意思表示不真实、不合法或没有意思表示；⑤当事人未履行公证前的法定程序；⑥当事人提供的材料不真实或不合法；⑦送养人对被收养人没有合法的监护权；⑧公证之前，送养人与收养人事实上已经移交被收养人的监护抚养权；⑨收养通知书、收养登记证有严重错误的；⑩公证处查明的其他足以影响涉外收养公证真实性、合法性情况。但公证处或司法行政机关发现外国人收养公证有错误的，应当依照《公证程序规则》的规定办理。
8、对司法行政机关作出的留场就业决定或根据授权作出的延长劳动教养的期限决定不服的。如根据1982年1月21日国务院批转的《劳动教养试行办法》规定，劳动教养人员有下列行为：①散布腐化堕落思想，妨碍他人改造的；②不断抗拒教育改造，经查证确系无理取闹的；③不断消极怠工，不服从指挥，抗拒劳动的；④拉帮结伙，打架斗殴，经常扰乱管理秩序的；⑤拉拢落后人员，打击积极改造人员的等。根据不同情节，劳动教养管理所可以批准劳动教养人员警告、记过，劳动教养管理委员会可以批准延长劳动教养期限。但延长劳动教养期限，累计不得超过一年。但本文认为，劳动教养这种限制人身自由的行为，随着我国民主法制化进程的加快发展，应当被摒弃，取而代之的由人民法院审判而确定是否劳动教养，并确定劳动教养期限最长不超过一年。
9、对司法行政机关作出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。司法行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应依照《中华人民共和国国家赔偿法》等有关法律、法规给予受害人行政赔偿或刑事赔偿。根据《司法行政关于行政赔偿、刑事赔偿办法》第18条的规定：“赔偿请求人对赔偿义务机关的决定持有异议的，可以向上一级司法行政机关提出复议，复议申请可以直接向上一级司法行政机关提出，也可以通过原承办案件的司法行政机关转交”。对监狱、劳动教养管理所作出的决定不服的复议申请，分别由监狱、劳动教养管理所所属的省一级或市一级司法行政机关负责。负责复议的司法行政机关在收到复议申请后，应及时调取案卷和有关材料进行审查。
10、认为司法行政机关作出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。这是一个兜底条款，是一种概括性规定。公民、法人或者其他组织凡认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，行政管理相对人均可申请行政复议。这里的“认为”是申请人的一种主观认识，具体司法行政行为是否确实侵犯了其合法权益，必须等到行政复议机关审查后才能确定。只要行政管理相对人认为司法行政的具体行政行为侵犯了合法权益，即可以提起司法行政复议。同时，公民、法人或者其他组织认为司法行政机关作出的具体行政行为所依据的规定不合法（法律、法规、规章和国务院规范性文件除外），可以一并向司法行政机关提出对该规定的审查申请。
另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，不列行为不属于司法行政复议范围。
1、执行刑罚的行为。
2、执行劳动教养决定的行为。
3、司法助理员对民间纠纷作出的调解或者其他处理的。
4、资格考试成绩评判行为。
5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为。
三、司法行政复议的管辖
司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：
1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。
2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。
3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。
对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由作出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由作出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”
四、司法行政复议的程序
司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。
1、司法行政复议的申请
由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法作出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。因此，保护司法行政管理相对人的申请权，以及设置便利于司法行政相对人行使申请权的法律程序具有重要的法律意义。
司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。
申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。
2、司法行政复议的受理
司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请作出如下处理：
①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。
②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。
③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。作出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面作出答复，并将作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。
3、司法行政复议的审理
司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即作出决定打下夯实的基础。
①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。
②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人作出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。
4、司法行政复议的决定
司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后作出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内作出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：
①维持决定。是指司法行政复议机关作出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当作出维持该具体行政行为的复议决定。
②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。
③补正决定。指司法行政复议机关作出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可作出责令被申请人补正的决定。
④撤销或变更决定。指司法行政复议机关作出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。
⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新作出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法作出撤销决定后，有时尚需被申请人重新作出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新作出具体行政行为。
此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。
主要参考文献：
