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一、在我国推行公共财政体制的重要性
1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。
2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。
二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题
1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。
我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。
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关键词:公共财政,减贫,财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困,“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定:“贫困不仅意味着低收入、低消费,而且意味着缺少受教育的机会,营养不良,健康状况差,没有发言权和恐惧”,据此可以确立三个层次的减贫目标,一是要解决贫困人口的生存问题;二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件;三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集,所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此,各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政,我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于,同其他宏观减贫手段相比,公共财政的减贫能力最强,可发挥作用的工具最多,而其他减贫手段均不能够独立运用,必须在公共财政的辅助下才能产生效果,所以,减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫,首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系,判断减贫是否处于公共财政职能范围内,在此前提下,还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题,但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标,对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容,这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外,贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行,降低经济发展效率,甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定,致使效率也无从实现。由此可见,无论从公平的角度,还是从效率的角度,都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上,市场解决不好,甚至会产生负面影响,那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说,政府在短期内可以通过直接的方式,给贫困者以物质上的救济,满足其基本生存和生活需要;在长期可以通过间接的方式,为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜,一方面满足贫困者的基本发展需要,提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力,另一方面增强政府减贫的可持续性,实现贫困者真正的脱贫。但是,我们还应该看到,因政府资源有限,政府独立解决贫困问题是有难度的。因此,在减贫方面,首先应充分发挥政府主导作用,并主要通过公共财政履行减贫职能;其次应引导市场主体和社会成员积极参与,实现政府、市场和社会的协调配合,从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为,缓解贫困应从促进经济增长入手,公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成,限制人口增长和提高人口素质,促进农村劳动力转移,实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革,发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括:罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为,为了缓解贫困,公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标,并在此基础上进行资源配置以提高效率,进行收入分配以实现公平,进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。当然,“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失,并不可取,它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发,而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为,旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的,他强调的收入分配平等并不是完全的平等,而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等,从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入,而是要提高他们创造收入的能力,政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件,包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等,为此政府应当实行多种再分配政策,包括对失业者给予补助,对贫困线下的公民进行救助,提高贫困地区的教育水平等等,通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义,在经济发展的初期和中期,我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现,主要方式是加大资本性投资;随着经济发展进入成熟期,公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况,可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能,即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能;根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据,可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势,从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区,形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”,这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务,由于公共财政提供如下五类公共产品和服务,使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向:其一,在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设;其二,在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护;其三,在贫困地区发展科技、教育、文化事业,包括建设中小学校普及义务教育,举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等;其四,在贫困地区投资兴建福利性企业;其五,在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能,其中市场侧重于初次分配,政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制,对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助,使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能,使得该项职能具有较强的减贫取向:一是实施累进的个人所得税,对高收入者适用较高的税率,同时,进行转移支付,对低收入者实施救助,这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标;二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标,一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求,缩小人们的生活水平差距,另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用;三是完善社会保障制度,制定和实施针对贫困群体的社会保障计划,向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务,从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率,同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展,这一目标具有较强的减贫取向。首先,经济发展目标和减贫是相辅相成的,只有经济稳定发展,才能最终减轻并消除贫困,只有减轻和消除贫困、实现社会公平,才能提高经济发展的速度和质量;经济发展目标要求在物质资源有限的情况下,全体社会成员公平发展,不能以贫困作为经济增长的代价。其次,社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展,公共财政以满足社会公共需要为首要任务,强调以人为本的原则,通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三,资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性,公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下,重视环境治理、能源节约和生态保护问题,力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要,把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观,积极支持和谐社会建设,大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展,这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先,公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”,有效地提供“公共产品与公共服务”,这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现,由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足,其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列,为防止“搭便车”等非效率问题出现,公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征,体现着公共财政减贫的职能优势,因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标,公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民,公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上,公共性还意味着公共财政更加关注贫困者,因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则,无纳税能力的贫困者不必纳税;公共支出要为贫困者提供生活保障,但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可见,公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次,公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系,其职能范围广、可选择的手段多,在减贫方面具有灵活性。第一,公共收入具有灵活性,其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入,分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集,是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二,公共支出具有灵活性,其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体,履行财政减贫职能的全部支出都包括在内,转移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取间接的支出方式。第三,公共预算作为公共收支的年度计划,是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑,具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点,为灵活的公共财政赋予了一定的约束力,这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四,公共财政政策具有灵活性,它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系,通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标,公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的,它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略,且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五,公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度,科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力,是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见,公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥,并能适应减贫任务的阶段性发展变化,在减贫方面具有较强的优势。
最后,公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外,政府履行减贫职能可以通过多种手段实现,例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等,但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性,而其他手段的减贫作用均是间接的,需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征:主要作用于分配领域,倾向于结构调整和优化资源配置,直接影响消费总量和投资总量,从而直接影响社会的有效需求,这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施,其中直接手段直接面向贫困者个人,能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下,其他政府减贫手段则不具有这些优势,例如,农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的,农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现;价格政策是通过农产品价格保护,进而保证农民收入水平来实现减贫的,价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用,而后者属于公共财政调节范畴;信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的,一般需要财政出面进行贷款担保,贷款才能顺利发放。
可见,公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的,公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势,这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明,各国都遭遇过不同程度的贫困困扰,但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同,各国贫困问题有着不同的特征,所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而,恰恰由于这些差异的存在,我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验,提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近,其经验更值得中国借鉴,因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
印度的财政减贫历程大体分为两个阶段:第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间,以推行“绿色革命”为主要内容,公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和,重点解决粮食问题和农村贫困问题;第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间,提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号,公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。
印度尼西亚的财政减贫成效也较为显着,其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划,在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作,有效地减轻了该国的贫困问题。同时,公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式,为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务,推动了该国农村经济的发展,降低了贫困发生率。
小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行,其以强调小额信贷项目的社会功能着称,切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段,引导贫困者参与并对其进行有效激励,为大规模的贫困者提供了信贷服务,承担着该国重要的扶贫任务,其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。
20世纪中叶,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策,即“发展极措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具体包括:国家直接投资于贫困落后地区,建立起政治、经济、文化中心,带动周围地区的发展;设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构,从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作,分期分批地解决落后地区开发问题;将全国税收的30%作为“全国一体化”基金,专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发,并组建开发银行对该项特别基金进行管理;政府规定向落后地区投资的私人,一律减免所得税的50%,并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业;实行农产品最低保护价格,当市场价格高于这个价格时,农民可以自由向市场出售,而当市场价格低于这个价格时,农民可以将产品卖给国家,或作为抵押来取得低息贷款,从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用,使巴西贫困现象明显减轻,但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施,此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施,这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施,实质是对国民收入的再分配,其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济,以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助,以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求,改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行,主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距,缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚,贫困人口的比例相对较小,适合实行普遍的福利制度,因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国,公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出,仅次于教育支出;在英国,社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出,且呈不断增长的趋势;在丹麦,中央和地方财政都是典型的福利财政,地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位,占总支出的1/2以上,且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略,其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施,增强贫困地区的发展潜力;对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力,有利于地区发展政策的实施,其经验对于我国制定合理、科学的区域政策,改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如,美国曾进行大规模的西部开发行动,制定并实施了一系列地区发展政策,包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策,改善了西部地区的贫困状况,并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡,进一步促进了美国整体经济发展。再如,德国曾进行大规模的东部开发行动,实施了两项重要的地区发展政策,其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助,主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面;其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款,促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展,迅速增加了东部地区居民的收入水平,缓解了贫富差距。
(三)我国财政减贫案例分析
贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是国家级贫困县,均坐落于自然和经济社会条件较差的山区,贫困程度较高,通过一系列较大力度的扶贫工作,对二者的减贫成效较为显着。由于两县减贫模式较为典型和相似,选取它们进行案例分析,能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。
贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的国家级贫困县。近年来,该县瞄准贫困乡村和贫困人口,通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫,扶贫开发工作成绩显着。财政是纳雍县实现减贫的核心力量,该县创新财政扶贫资金使用机制,通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式,增加农业融资渠道,使农民获得足够的生产资金,并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式,很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查,纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业,其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时,该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理,精心组织项目实施,其中包括:财政扶贫资金项目申报管理,规定申报项目必须是扶贫开发重点村,并从规划的项目库中征求村民意见选择申报;财政扶贫资金项目实施管理,项目审批后各实施单位拟定实施方案,并与县扶贫办签订资金管理协议,然后下拨30%的启动资金开始启动;实行财政扶贫资金项目公示制,将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示,涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的,将贫困户名单进行公示,接受社会监督;加强扶贫开发统计监测工作,各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度,全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况,形成了比较科学的监测和考核指标体系;实行县级财政报账制,项目实施结束后,经验收组验收,到县扶贫办审核,再到县会计核算中心报账;实行项目后续管理制度,保证项目管理的延续性。此外,该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。
广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县,按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路,坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针,通过实施一系列有效的减贫措施,已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”,着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境,增加贫困群体收入。具体包括:对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置,并保障迁移群众异地发展经济致富,支持安居工程;投资建立县劳动就业培训中心基地,促进农村富余劳动力输出,支持扩大与促进就业工程;通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程;落实“两免一补”政策,开展职业教育,免费培训农村劳动人才,引进对口帮扶和社会帮扶资金,支持教育扶贫工程;发放低保金、救助金、供养费,使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障,支持济困助残工程;推进农村合作医疗制度,扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面,加强公共卫生基础设施建设,确保食品药品安全,加强安全生产管理,支持全民安康工程;加大对工业污染源的治理力度,投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂,支持治污保洁工程;投资修建蓄水池和供水设施,支持农村饮水工程;投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程,支持城乡防灾减灾工程;支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”,阳山县农村基础设施建设得到加强,农村生产生活条件和发展环境得到改善,农业生产布局得到调整,农业资源得到优化,农村劳动力素质得到提高,农民收入得到大幅增加,这为全县整体脱贫提供了必要条件。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程,由于贫困成因复杂、贫困程度不一,单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标,因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨,以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式,做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果,由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大,各地致贫原因多有不同,综合起来主要包括:生存环境恶劣,生活方式落后;基础设施落后,产业基础薄弱;贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低;资金、技术、人才短缺;因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同,我国贫困人口所面临的贫困性质不同,对减贫措施和力度的需求也不同,公共财政应该根据致贫原因,安排不同的支出,对减贫相关工作给予分类支持。具体来说,对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置;对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫;对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫;对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度,以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式,做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次,包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来,中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式,即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主),通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件,从而使贫困人口受益,实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县,减贫成效显着。然而,区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况,在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是,随着减贫效果的逐渐显现,贫困人口的分布开始分散,有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫,前提条件发生改变,区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此,我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围,以提高瞄准的准确性,同时防止财政扶贫资金的浪费。目前,我国将瞄准方向逐渐转向乡村,已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上,应进一步调整瞄准范围,一是将瞄准对象全面从县确定到村;二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划;三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助,直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力,做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫,是我国传统的减贫模式,通过政府发放资金和实物,来解决贫困人口的基本温饱问题,也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体,可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足,迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出,一是只能起到短期缓解贫困的作用,而不能彻底地摆脱贫困,二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理,妨碍其自身发展能力的激发和调动,也会增大财政的压力。因此,应尽早告别单一的“输血式”扶贫,在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后,根据其自身发展能力,从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能,从根本上解放贫困对象的生产力,实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说,财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济,一方面根据非特困的贫困群体的具体情况,通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化,因为随着减贫难度和成本的不断提高,政府难以独立完成减贫任务,需要社会力量的积极参与,具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫,并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时,还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式,在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
(四)根据贫困群体的实际需求,推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上,但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的,从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式,因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程,使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来,有助于援助方采取更有针对性的措施,从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求,给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权,同时,财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务,最终既可有效缓解贫困,又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力,还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性,实现“多赢”的目的。
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1.1优化证券公司的组织结构，职位分配更为合理
在证券公司的内部财务部门中设立营业部核算中心，对财务管理工作和日常会计信息进行核算分析，在具体的运作上按照公司内部的管理标准，对具体的工作流程进行明确的划分，实行线条式管理，使各个岗位的分工更为科学优化，贯彻了岗位责权制，这样既保证了公司内部组织结构的精简优化，又促进了管理的实效性提高，使财务工作更为高效，减少了人力、物力的成本费用支出。
1.2核算工作的集中
集中管理模式下，证券公司的财务部门发生了深刻的变化，财务管理配套的系统建设为核算的集中化创造了良好的环境，对于日常的费用会计计算形成了形式上的独立、本质上的集中，保证了各项资金核算的条理清晰。集中交易和集中清算体系的建立，为财务人员的工作提供了很大的便利，减少了时间及时性的束缚;三方存管的实现，为客户的资金集中核算创造了条件;集团化财务管理系统的实现，确保了公司内部营业部可以在不同的所处地对各自营业部的数据信息进行及时的查询;报账系统的实施，对凭证传递的距离问题造成的财务核算和资金支付不及时、财务档案传递的成本较高以及档案的丢失风险等问题都可以有效的解决，而且报账系统逐渐采用先进的电子技术，使整个工程自动化、电子化的进行，大大提高了工作效率。另外，集中管理模式的实施必然会有健全的核算制度，这样在严格的制度要求下，证券公司可以规范化会计工作的一系列内容，对各种费用的支出有详细的报销规定，使一系列财务管理工作有章可循，为财务管理模式的转型奠定良好的基础。
1.3资金的集中
资金的集中使用，由总的资金调度部门对资金的使用进行合理的安排调拨，简化了工作流程，保障了各项资金的使用效率，对各部门资金的需求有科学的定额，实行严格的控制。另外，也可以把公司的其他闲散资金进行归纳整合，激活企业的全盘资金，取得最大化的经济效益，这样就可以对资金在使用中出现的缺陷进行及时的资金灵活调配，进行修正。
1.4财务管理职能的集中
公司所有的财务管理职能都集中到公司的财务部，这样可以有效地提升财务管理人员的专业素质，使公司的预决算制定工作更为精确。
2集中式财务管理模式的实施要点
2.1独立核算和纳税方面
独立核算工作和纳税工作对于公司核算工作的效率以及税务专业化水平的提高有着一定的阻碍性。从严格意义上来讲，证券公司的营业部还不具有独立的企业法人地位，从工商和税务的角度来讲却属于独立的核算主体和纳税主体。目前，随着证券公司的活跃发展，在营业网点的设置上逐渐增多，覆盖的范围越来越广，如果还是按照独立方式来开展核算和纳税工作，则必然会导致工作量的加大，也使工作的难度进一步加大。
2.2专业化、线条化的人员分工造成工作量的失衡
在集中管理模式下，财务管理人员基本上采用的管理模式是专业化、线条化的方式，对各种的专业性要求很高，精简了员工结构，在任务量急剧增加的时候，很容易出现工作的失误，会计核算出现差错。
3证券公司财务管理集中模式的实施
3.1创新财务管理职能，提高专业化水平
现代证券公司中，很多企业缺乏对财务管理重要性的认知，财务管理职能得不到有效的发挥。因此，一方面要从思想意识入手，提高对财务管理的深刻认识，强化其在公司内部管理中的核心地位;另一方面，对财务管理的职能进行多样化的创新，运用IT技术，促进工作效率的提高，加大对管理的重视，构建以投资资金管理、营运资金管理、成本资金管理、预决算资金管理等为核心职能的新型财务管理体系，从而提高专业化管理水平。
3.2财务管理和业务活动的协调配合
证券公司的业务活动开展需要各个部门的协调配合，特别是财务部门的配合，财务管理部门要对各项业务的开展有详细的了解，这样可以充分确保会计核算工作的精确完整，使财务信息与业务信息达到对称，实现对会计监督的有效控制，达到财务与业务的协调发展。
3.3提高财务人员的综合素质
财务管理工作关系着证券公司的良好健康发展，在财务人员的选择上，要进行专业化的考核，选取具备良好的专业素质和思想素质的人才，同时在后期的工作中，还要加强定期培训工作，不断完善提高。
4结论
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税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府，农村的税费大部分为其所用。对乡镇政府的财政支出结构加以分析，就可了解它提供了哪些公共产品，可以看出农民受益和税费支付的对应状况。
一般统计资料显示在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小学教师工资。农村的供电、供水由于有专门的收费（电费、水费）与之相应，不在政府财政支出的范围。其余的服务如公共安全、公共卫生、交通服务集中在乡镇政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。从这种支出结构中可以看出，基础教育是乡镇政府提供的最重要的公共产品。但它具有很大的外部性，农民并不能享受其中所有的收益。而与农民密切相关的农田水利、农业技术等公共产品的比例并不很高。农民并没得到与其税费支付相应的公共服务。这是农民对税费的反感和抵制的重要原因。产生这种现象大体有以下几个原因：
其一是政府收取的税费并没有全部用到公共服务上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费只是投入而少有公共服务的产出。在改革的初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。历史遗留下来的庞大政府机构和债务，给地方政府形成了巨大的财政压力。它引起的财政支出对农民没有任何公共服务的受益，成为一种没有交换的负担。
其二是地方政府效率低下，财政资源没有得到最有效的使用，产出未能最大化。我国的乡镇政府机构臃肿、官僚作风、人浮于事都有不同程度地存在。对官员的寻租行为缺乏强有力的监督，财政资源被挪用和浪费现象严重。高额的财政支出和低下的公共服务加大了纳税人（农民）税费支付和受益间的不等价。
其三是一些地方公共产品具有较大的外部性，它们由地方财政承担但其收益并不能完全被当地居民所受用。例如，基础教育在大多数地区完全是乡镇的责任，而其产生的“产品”（人才）却并不能完全为地方受用，更不能为成本承担者——税费支付者（农民）所获得。这些公共产品的受益范围超越了地方，完全由地方承担成本，损害了税费支付与受益对等的税收公平的受益原则。
基于这三个原因，我国农民的税费负担与其公共服务的受益存在严重的不对等，农民大量的税费没有得到相应的公共服务，农村税费没有体现税收公平的受益原则，是农民没有等价的不公平的支付。
2.农民与非农民相比，税费负担重吗？
税收负担的横向公平原则要求，对相同的人应给予同等的对待。就农村税费而言，要求在相同的情况下，农民与非农民税收负担应相等。将农民与非农民的税费负担相比较，可以分析我国农村税费的横向公平性。
对于农业税，其征收方式是按每亩的单产（取常年平均产量）为计税基础，税率在7%（安徽试点税率）左右浮动，有人认为其实际税率只有3%左右，因而认为农业税负担是不重的。但这是与过去相比，与非农业部门的横向比较的结论则大不相同。张元红(1997)将它与城市个体工商业的所得税比较，发现它的边际税率是高于后者的。同样的收入，在其他行业可能无需缴税，而农民则负担了税负。其他行业的所得税，以扣除了成本费用后的净所得为基础，而农业税的计缴，以农田总收入为基础，没有减除农民的工资，并以所有产品收入而非销售产品的收入为基础。可见，认为农业部门的税费负担低于第二、第三产业的观点是不正确的，相反，其边际税率是远远高于非农业部门的。
作为“三提五统”的收费，则完全可以看成个人所得税，中央规定的征收率为5%，实际执行中往往以定额的方式为多。与其他非农行业从业人员的个人所得税相比，边际税率很高是显而易见的。它没有起征点，不管农民收入的多少，即使以5%为标准，也高于了一般个人所得税，其边际效应十分突出。
即使不考虑“三乱”，农业和农民与非农行业及其从业人员相比，在相同的情况下，税费负担是不同的，其边际税率已经远远高过了后者。农村税费成为农民在社会中不平等的负担。
3.农业税费在不同收入的农民之间公平吗？
税收负担的纵向公平原则要求，对不同的人应给予不同的对待。对我国农村税费而言，要求在不同收入的农民之间，税费负担应有所不同。而我国目前的农村税费的实践并没有遵守这一点。我国农业税费在实际征收中，大多按田亩或人头为计税基础定额征收，即以每亩田或每人为计税单位，按田亩或人口平均分摊。这种定额方式（每亩或每人交纳一定金额）忽略了不同田和个人之间的差异。高产的田和低产的田、高能力农民和低能力农民，承担了同样数额的税费。农业税费的负担金额与农民个人收入高低完全无关，收入越低的人，农业承担的税费占收入的比重反而越高。农业税费在实践中具有了累退的性质。这造成农民间收入差距进一步扩大。在收入不同地区，课以同等的税额，也进一步加大地区间的收入差距。不同地区和收入的农民对农村税费的感受不同：越是贫穷地区，贫困的农民越能感受税费负担的沉重。农村税费违背了纵向公平，加大了农民间的差距。
三、从资源配置角度看农村税费的经济影响
税费作为政府的一种政策手段，会对资源配置产生影响。一般对农村税费的分析，都忽视了这一点。本文通过分析农村税费的归宿来探讨它的资源配置功能。
1.农村税费归宿局部均衡分析
农村税费可以看成对农产品生产者的征税，运用局部均衡的分析工具可以追溯农业税费的最终承担者。农产品市场的重要特征是它接近于完全竞争市场，作为单个生产者的农民面对的是一条具有完全弹性的需求曲线。他只是价格的接受者，不能对价格加以调控。这样，对他征收的税费的最终承担者可以分析如下：
图中线S代表征税前的供给曲线，线D是单个农民（农产品生产者）面临的需求曲线，由于农产品市场接近于完全竞争，农民只能是价格的接受者，线D平行于X轴。征税后，供给曲线移到S+T，结果税收T完全由供给者（农民）承担，没有一点可以转嫁。
附图
图1农业税费归宿局部均衡分析
从这个分析可以看出，农业税费不同于其他行业的税费，即使在同样的税率下，由于它完全无法转嫁，生产者承担的部分要多于能转嫁的其他行业。这部分的税费完全等价于农民可支配收入的减少，直接影响农民的消费需求。最近几年，农民税费负担的增长幅度大于农民收入增长幅度，更加促进了这种效应，农村的社会总需求不旺已经是一个公认的事实。增加农民的收入已经成为我国农村政策的一个重要方面，税费改革在其中的作用应得到更多的重视。
2.农村税费归宿一般均衡分析
税收的一般均衡理论认为税费负担可以通过要素的流动，达到均等化。一般均衡的分析可以找到税费的最终承担的要素，可以分析税费对要素投入的影响。
我国农业税费的征收可看成对农产品生产的征税。农村税费可能影响到农业生产的要素投入，并通过要素相对价格与产品相对价格的共同作用对整个经济产生影响。
农民投入农业生产的要素有农业资本和农业劳动力，对农业征税可以对这两种生产要素的投入产生影响。在农业和非农业之间不存在流动的情况下，对农业的征税如果高于非农业部门，农民就会减少对农业的投资和劳动力投入，从而减少农业部门的产出，进而改变农产品和非农产品之间的相对价格，使对农业的高税费得以转嫁到非农业部门，从而是整个社会各部门税费负担均等化。在存在流动性差的要素的情况下，流动性较好的生产要素可以通过流动到税费负担较轻的部门来逃避超额负担，流动性较差的要素将成为税费超额部分的最终承担者。
我国当前的情况是，城乡长期处于分割状态，作为生产要素的农民的流动性受到约束，同时农产品的价格也受到较严格的管制，价格体制的作用不能充分的发挥。这样流动性较好的资本就可以通过流动到其他部门来逃避农业部门较高的税费负担，流动性差的生产要素—农业劳动力将成为税费超额部分最终承担者。我国农村税费高于其他部门的部分最终由流动受限制的农业劳动力承担，直接表现为农业劳动的低工资。较强的农产品价格管制（定价制度和收购制度）进一步加强了这种效应。从另一个角度看，也可以说我国当前较重的农村税费激励了农业资本的外流（以逃避不公平的负担），造成农业资本投资的不足；同时它还维系着剥夺农业劳动力收入的角色，长期中降低了农业劳动力的劳动投入和创新的积极性。
在劳动力流动放松的情况下，农产品价格机制是税负均等化的障碍。放松农产品价格管制对税费改革的将来也有深远意义。
这种效应在我国实际生活中表现十分明显。近年来农业资本投入不足，大量资金外流，农业现代化生产方式一直难以确立，一定程度上有农村税费的影响。而我国不同地区对农业税费问题反映不同也验证了这一点。在沿海发达地区，非农业经济的兴起，吸引了部分农业生产要素——劳动力和资本，它们的流动使农业生产下降。结果或是该地区内部为维持农业生产，对农业生产实施相应的补贴政策，或是由于供给不足造成农产品价格上升，产品相对价格的变动调节生产要素在不同生产部门的配置，使税费在不同生产部门的负担均等化。这些地区也就不存在农业税费负担的话题。在缺乏工业的中西部农业地区，对农业依赖大，要素（劳动力）流动性差，农业税费负担很难与非农业部门均等化，农业税费负担沉重的反应则相对强烈。
三、解决农村税费问题的出路：建立地方公共财政体制
农村税费问题表面上看是农民负担的问题，其实质应是农村税费负担的不公平和农村税费对农业生产中资源配置的扭曲。一些其他制度在维持这种不公平和扭曲中起了重要作用。仅仅将“费”改为“税”是不能从根本上解决问题的，农村税费需要系统性的革新，其根本出路在于建立地方公共财政体制。
1.实现地方基层政府的角色转换
我国地方基层政府长期承担地方经济发展之推动者的角色，随着市场化程度的加深，这一角色定位已不再妥当。地方政府应成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。这种转变将是一个长期的过程，其间也必然会受到各方面的阻力。目前税费改革的最大矛盾是减轻税费负担的同时也减少了政府收入，解决这个问题需要地方基层政府的改革。收缩原有基层政府规模是唯一可行的选择，这种改革的最大阻力在于：收缩原有的机构与在位官员的自身利益相冲突。基层政府自我革命的内在激励是有限的，地方政府改革需要外在的压力机制。
其一，可以通过建立自下而上的选举机制，缓解这一矛盾。自下而上的压力，如果能充分发挥作用，其效果将是可观的，特别在基层，范围的有限，可以避免集体行动的悖论。基层的选举可以表达居民（农民）的偏好；可以增强地方政府对居民的责任感；可以让居民更好地监督地方政府。我国农村村民自治的发展，能不能起到这方面的作用，值得关注。
其二，赋予居民“退出”权，这也可对机构改革产生压力。在实践上就是打破城乡流动、地区间流动的户籍制度的限制。这种要素流动带来的效应在西方财政学中备受推崇。它可以让居民（农民）“用脚投票”选择自己满意的社区，以表达其偏好；也可以通过行业间的要素转移，改变相对价格体系，均等税费负担；还可以引发地区政府间争夺要素的竞争，提高地方政府的效率。随着我国户籍制度改革的深化和要素流动性的增强，这种压力机制的作用会日益明显。
地方政府作为地方公共产品的供给者，其自身行为的规范是解决税费问题的重要方面，是建立地方公共财政体制的首要因素。规范地方政府行为，降低地方政府的预算规模，提高地方政府运行效率，使其成为真正的地方公共部门，是税费改革成功的基础。
2.重新建构农村税费体系
安徽税费改革方案，思路是将“三提五统”部分消减，部分改为农业税，也就是平常所说的“费改税”。费改税，改变的仅仅是原有费的征收数量和方式，效果上确实减少了农民的总负担，但这种减少是有限的，其中对农业的税费并没有本质改观。从前文对农业与非农业部门的税费负担比较中，可以看出这种方案不仅没有解决农业作为一个生产部门税费负担较重（与非农业相比）的问题，还有加大这一差距的趋势。农村税费对农业生产中资源配置的扭曲也基本没有改观。作为农业从业者的农民（农业税费的最终承担者），负担也不可能有根本的减轻。农村税费改革需要的是农村税费体系的革新。
农村税费改革，其根本问题应是农村适宜征收什么样的税，以怎样的方式征收。这需考虑效率、公平以及征税成本等多方面因素。
西方财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税或使用费，其次是对不流动的要素征税。我国现行的农业税没有体现税收与受益的对等，不具有受益税的性质。它对农业产出征税，对农业生产要素的投入产生一种激励作用，鼓励其流向税负更轻的产业。费改税方案并没有改变农业税收的性质，并且在数量上还有加大农业税的趋势，也就不能消除农业税原有的不公平和扭曲效应。农村最适合的征税对象应是土地本身以及一些不具有流动性的财产。西方典型的地方税种是财产税，他们对财产税的研究值得我们在农村税费改革中借鉴。如何设计对效率影响最小的并具有公平性的农村税费体系是一个税费改革的重要课题。单单费改税是远不能解决这个问题的，均等化农业和非农业的税收负担应是改革的方向。在新古典的假设下，这一点可以通过要素的流通和产品相对价格变动来实现。因此，打破城乡分割和放松农产品价格管制有利于这问题的解决。但现实而言，农村人口的数量使通过要素流动，达到税负均等化的设想在短期中作用有限，可行性欠缺，重新设计农业税制和农村税费十分必要。
现行的农村“三提五统”收费是不符合费的基本要求的。在财政理论中，费的收取应与受益一一对应。“三提五统”并没有实际的公共服务与之相对应，更象所得税。对此，可以直接改为所得税，按现行的个人所得税体系征收。这会使社会个人税费负担一致，城乡、各行业间从业人员横向公平。农村地方经济的薄弱使在设计税费改革方案时，更应从经济效率的角度出发。现行的农村税费体系需要的是一次根本的革新。
3.建立和完善政府间转移支付制度
当前地方基层政府的收入问题已成为农村税费改革的最大阻碍。其税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民税费负担过重同时并存。减轻农民负担和减少了政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。政府机构改革固然是根本途径，但政府间转移支付制度也要发挥应有作用。建立和完善政府间转移支付制度，对农村税费改革进一步的推广，意义最大。
要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入责任（主要是教师工资），对整个社会的效用远远高于其自身的收益。正外部性的存在需要矫正，政府间的转移支付是较适合的方式。由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助（上级的补助更具有可行性），平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。
我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。但我国一些地区县级的财政也很不宽裕，转移支付的能力有限。这需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付。在支付方式上，专项拨款值得一试，如由上级对下级就教育专项补助。
政府间转移支付制度的建立，对农村税费改革的顺利进行，有重要的意义。
四、结论
农村税费问题涉及公平与效率。农民税费负担沉重源于农村税费的不公平：它没有体现税费支付与公共服务的对应，其金额的大小没有考虑纳税能力的因素；它直接减少了农民收入，并扭曲了农业生产中的资源配置，影响到整个农村经济的发展。农村税费改革不仅要减轻农民负担，增加农民收入，还要解决农业生产的有效资源配置的问题。在策略上，需要改变基层政府的角色、革新整个农村税费体系，调整政府间关系。在具体措施上需要整个制度的配套改革，发展和完善村民自治，消除城乡分割，完全放开粮食价格，完善政府间转移支付制度和实行新的农村税费。农村税费改革的基本指导思想应是建立地方公共财政模式。这是税费改革成功的唯一出路。下一步的税费改革工作，应以建立农村地方公共财政为目标，以效率和公平为标准，完善相应的配套制度，革新整个农村税费体系，以促进我国农村经济的繁荣和农业的发展。
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公共财政论文范文5
1.思想认识上存在偏差。目前，财政部门还普遍存在着“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”的现象。财政监督的工作重点主要放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，而对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视。财政资金使用单位由于受部门利益的驱使，往往以各种方式争取财政资金，造成一方面财政支出的压力逐年加大，另一方面财政资金浪费现象严重，挪用专项资金、虚报项目规模和数量套取财政资金等违规行为时有发生。
2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。
3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。
4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。
随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：
1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。
2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。
3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。
4.加强内部监督，完善财政内部监督机制。财政内部监督检点是本系统的财政财务收支活动，监督对象是同事或朋友，因此，首先应纠正对内部监督认识上的偏差，即认为内部监督就是挑毛病，找岔子，是“自家人搞自家人”的错误思想；其次应在财政部门内部各环节（比如在转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放等环节）建立一套完整的内部监督制约的规章制度，从而规范财政资金的分配程序和拨付渠道，使每一环节的财政资金的运转做到有章可循，从源头上防止财政资金分配过程中可能发生的违纪行为。同时，作为监督检查人员必须做到坚持原则，忠于职守，不循私情，排除一切人为干扰，依法监督。
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工程项目确定正式实施后，就需要进行设计、勘察，对施工单位、设备购置等进行相对应的招标手续，财务人员在此环节看似作用不大，但实际上，在对设计、施工单位的考察过程中，需对参与单位的资金情况、信用情况等进行考证，落实参与工程招标的资质；在招标文件等的审查过程中，财务人员需对付款情况、付款进度等进行审核把关，对比项目总投资计算资金控制情况。投资实施阶段：工程项目正式实施阶段，财务人员需加强对施工进度的控制，首先要建立合同档案。合同是约束双方，规定双方权利与义务的书面文件。建设工程必须实行合同管理制度，工程项目的勘察设计、施工、设备、大宗材料采购和工程监理等都要依法订立合同。合同的签订对于施工单位和承建方有着一定的制约，财务人员按照合同规定的条款支付工程进度款、办理竣工决算，合同始终存在于整个项目中，参与整个项目的运作，起着举足轻重的作用。对于收到的合同，要对其内容的完整性、条款清晰性，要求明确性，对付款条件、履约担保责任和违约处罚条款等，财务人员应设立专门的登记账簿，进行逐一编号，建立该项目的档案，以此作为日后支付工程进度款、项目决算等的主要参考依据。其次，在对项目总体投资的控制中，应对总体概算进行分解控制，按照可行性分析中对项目概算的分解，逐项进行对比分析，也可以按照动态进行核算，及时调整项目明细，保证概算金额不超。有一些被俗称为“烂尾楼”的工程，在进行到一半的时候，资金链断裂，无法正常施工下去，这都是因为项目中重施工、轻管理而造成的后果。
竣工决算阶段：项目竣工决算编制阶段，财务人员在这一环节显得尤为繁忙，这也是财务人员参与项目全过程管理的充分体现。竣工决算是对项目建设的全面总结。在编制基本建设项目竣工决算之前，要求财务人员要熟悉每一项资产的性质与用途，核实每一项资产信息，认真做好各项清理工作，包括基本建设项目档案资料的归集整理、账务处理、财产物资的盘点核实及债权债务的清偿，并对项目所产生的经济效益及社会效益进行分析，是否达到了预期的效果。对于建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工财务决算，待建设项目全部竣工后编制竣工财务总决算。在实际工程中，经常会发生施工单位因与建设单位对某项明细的认价、工程量等存在一定的分歧而使工程结算迟迟不能完成，影响项目的最终决算。在这种情况下，财务人员一方面督促相关人员尽快解决施工结算过程中存在的问题，另一方面，对已完成且投入使用的资产及时进行会计财务处理，保证资产上账的及时性，也对资产进行相应的管理。
从资金来源来看，无论是投资者投入的资金，还是建设自筹的资金，都希望用最少的资金建设出更多更优秀的资产，这就需要提高资金的有效利用率，就需要完善的财务管理。只有将完善的财务管理融入项目建设整个过程，才能保证资金的合理、安全、有效。加强财务管理，进行审计监督，减少经济范罪，也是对同志的爱护和保护。目前，尽管反腐力度不断加大，有关的制度建设和制约机制的建立也取得了一定的进展，但工程建设领域的腐败案件和经济犯罪案件仍居高不下，常常是“一栋楼房建起来，一批干部倒下去”。这就要求根据相关的法规建立完善的财务管理、财务监督体系和审计监督体系，进行项目建设过程管理，如招标、合同签订、工程实施等过程管理，从而强化项目建设过程的监督与管理。建设单位应对设计单位所做的规划设计进行审查和核查，对为达到不同的目的，采用各种违规手段。如：建设单位为获得更多的建设资金，在可研和设计过程中，指使可研设计单位故意扩大设计规模，增加设计概算，以获取更多的建设资金。财务管理也是项目建设质量和任务顺利完成的保障。近几年来，全国各地连续发生了多起工程质量事故。这些事故发生的原因均为工程质量存在严重问题。如在这些项目建设过程中有完善的财务管理，并深入到了项目建设的全过程，把握住了不合格不付款这一关，我想也可能不会再现这些事故。因此如果财务管理不健全，对款项的支付无法监控，资金筹集不力，那么工程建设的质量就不能保障，建设任务就不能按时顺利完成。
