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矿山生态修复实施管理办法范文1
我市的地质环境整治工作始于。几年来，在市委、市政府和省国土资源厅的正确领导下，全市国土资源系统认真贯彻落实《地质灾害防治条例》、《省人大常委会关于限制开山采石的决定》、《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》等法规政策，从加强地质灾害防治和矿山环境保护入手，创造条件逐步开展地质环境整治工作。
近期我们先后到九里区、经济开发区、贾汪区、新沂市等地质环境治理项目现场进行了实地调查，并结合原来掌握的资料和当前工作实际，形成调研报告如下：
一、我市地质环境现状
从开始，我们先后组织开展了全市露采矿山地质环境调查、城市规划区及各县（市）地质灾害调查评价，基本查清全市地质环境现状。
1、地质灾害隐患点多面广。地质灾害种类有岩溶地面塌陷、采空地面塌陷和崩塌滑坡灾害等。岩溶地面塌陷主要分布在城区地面建筑密集区，受地质构造和地下水过量开采影响；采空地面塌陷分布于煤矿、石膏矿、铁矿区，由于地下矿产资源开采引发；崩塌滑坡分布在低山丘陵区，因开山采石和道路切坡引起岩体边坡失稳。据调查，全市各类地灾隐患点、危险点129处。
在自然因素和人类工程活动的双重影响下，来我市共发生小型地质灾害23起，其中地面塌16陷起、崩塌滑坡7起，没有人员伤亡，直接经济损失约70万元。
2、矿产资源开发利用引发大量矿山环境问题。全市采煤塌陷地面积达32万亩，煤矿、铁矿开采、加工、洗选过程中形成的废水、废气、废渣（煤矸石、粉煤灰、煤尘、煤泥等）占用土地、污染环境。长期以来的有山就开，导致全市大大小小的山头上分布有939个采石宕口，山体原有地形地貌和林木植被遭到破坏。特别是在城市规划区、自然风景区、铁路、高速公路及国道两侧，实行禁采后遗留下来的废弃采石宕口，对环境景观影响较大。
二、地质环境整治工作的进展
1、完成地质环境专项规划编制。《市城市规划区地质灾害防治规划》经市政府批准实施，《市矿山环境保护与治理规划》经省国土资源厅批准实施，以此指导地质环境整治工作。
2、基本建立矿山环境恢复治理制度。一是《关于进一步规范矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理的通知》，明确保证金收缴范围、标准、程序和时限要求，将缴纳保证金作为办理采矿许可证的前置条件，规定了新办矿山企业不缴纳保证金的不予办理采矿登记手续、已取得采矿权的矿山企业未缴或拖欠缴纳保证金的不予年检等管理措施。截至底全市累计收缴保证金1055万元。二是制定《市矿山地质环境治理专项资金使用管理办法》，明确了部、省财政补助经费项目的支持重点、申报程序、项目监督和资金管理等要求，为废弃矿山治理提供制度保障。三是发出“关于加强露采矿山环境保护工作的通知”，强化矿山环境管理。实行新设开山采石采矿权的矿山环境保护审查，按照“矿产资源开发利用与生态环境保护并重、预防为主、防治结合”的原则，禁止在完整山体和林木植被覆盖较好的山体新设采矿权，避免产生新的矿山环境问题。督促在采矿山增强矿山环境保护意识、自觉履行矿山环境保护承诺和恢复治理义务，落实边开采、边治理措施，最大限度地减轻矿业活动对生态环境的影响与破坏。
3、废弃露采矿山环境整治工作取得进展。几年来我市共争取国家和省级财政补助项目9个、经费2150万元。其中：新沂市马陵山关闭矿山治理项目已经完成，并通过省国土资源厅组织的竣工验收；铜山县皇姑窝、新沂市陆庄一期废弃矿山治理已经完成，等待验收；铁矿集团西马山采区地质环境治理项目已完成工程量的90%；九里山襄王路口、贾汪大吴虎山口治理项目正在施工；新沂陆庄二期、铜山大刀山、九里区大孤山治理项目即将启动。
在国家和省级财政补助项目带动下，地方财政和社会资金也开始投资废弃矿山治理。两山口废弃矿山治理被列为48项城建重点工程之一，亚美房地产公司投资200多万元进行边坡治理和场地平整绿化，由于治理效果不明显，市财政又投资850万元对两山口废弃矿山进行治理，采用台阶式挂网喷播技术，治理岩石边坡约1.7万平方米，有效地改善了新老城区结合部的山体景观。有关县（市、区）国土资源局也积极争取地方财政资金投入，开展了铜山县三堡洞山、睢宁乔山和汉画像石馆新馆后侧边坡治理等废弃矿山整治试点。“陡峭悬崖下建起小学校”经媒体报道后，日成房地产开发有限公司投资205万元，委托香港东阳绿化有限公司采用台阶式挂网植生技术、鱼鳞坑植生技术，对铁刹山4200㎡的岩石边坡进行 综合整治，有效地消除安全隐患、美化小区环境。
4、地质灾害隐患得到治理。贾汪区东大洼耐火粘土坑塘渗水危及韩桥煤矿井下安全，为此贾汪区会同矿务集团投资113万元进行防渗治理。幼儿高等师范专科学校投资400多万元对办公教学楼后侧的洞山西坡进行爆破削坡，清理危岩5600m2；利用山势建成攀岩场地。鼓楼区实施天齐南路拓宽改造工程，有效消除山体崩塌隐患。
5、采煤塌陷地生态修复开始启动。九里湖生态湿地公园建设全面推进，九里区完成投资1.4亿元，建成了800亩东南湖和1700亩西湖，水景景观区初见规模。贾汪区投资5100万元实施小南湖扩建工程，因地制宜地整治采煤塌陷地，建设生态景观公园。社会资金投入近万元，对市区三环西路西侧、废黄侧的亩采煤塌陷地进行综合治理，初步建成桃花源休闲旅游度假村。
三、存在问题
1、历史欠帐多，整治任务重。一是全市禁采区（带）内有废弃采石宕口464个，岩石面积约200万m2、废弃地面积约670万m2。二是据初步调查，常年积水、不适宜复垦的采煤塌陷地约5.6万亩需要进行生态修复。
2、治理资金需求量大，经费筹措难，多元化投资机制尚未形成。初步估算，464个废弃采石宕口治理约需经费8亿元；常年积水的5.6万亩采煤塌陷地生态修复整治约需经费20亿元。
地质环境治理注重的是社会效益和环境效益，投入大，见效慢或经济效益不明显，因而社会公众参与度低，投资地质环境治理工程的积极性不高。仅仅依靠争取国家和省级财政补助经费，远远解决不了我市的地质环境历史欠帐。作为振兴老工业基地的一项特殊政策，对煤炭企业税前按吨煤20元提取可持续发展准备金用于采煤塌陷地生态修复整治，迟迟不能落到实处。
3、露采宕口整治技术难度大，地方承诺的配套资金不到位。我市城市周边山体主要由石灰岩、白云岩等岩石组成，由于上覆土层较薄或岩石直接，在山体上植树绿化本身就较为困难，而在高差大、坡度陡的废弃露采宕口边坡进行生态环境恢复治理，其难度更大。南方大多采用的喷播复绿技术，在我市的气候条件下很难全面推广；九里山襄王路项目和铜山县皇姑窝项目，虽然设计为刻槽台阶式复绿，但在实际施工过程中难度大、成本高。由于各县（市、区）地方财力有限，近几年争取的部、省补助项目，申报立项时承诺的地方配套资金基本没有落实到位，因而就只有按照上级下达的项目补助经费进行招标和施工，造成了工程施工进度慢、效果差。
4、治理责任制度和补偿机制尚未真正形成。在矿山开采过程中，采矿权人不惜以浪费资源、破坏环境为代价获取经济利益，重开采、轻保护、不治理的现象还是大量存在。开山采石企业以采矿权有偿取得、负担过重等种种理由为借口，想方设法不缴或少缴矿山环境恢复治理保护金，即使足额缴纳了保证金，也不愿意履行恢复治理的义务，因为治理的投资额远远大于所缴的保证金数额。而对于煤矿、铁矿、石膏矿等地下开采的矿山而言，尚未落实矿山环境恢复治理保证金制度。
四、建议
1、进一步加强露采矿山采矿权设置管理。一是按照《江苏省地质环境保护条例》要求，加强山体资源保护，划定山体资源特殊保护区。在山体资源特殊保护区内禁止开山采石；在山体资源特殊保护区外要实行限制性开采。二是对允许开采的山体，要集中设置采矿权，直至这一山体全部开采完毕，不得开采地面标高以下部分。三是采矿权要设置到山体顶部，推动自上而下的分水平台阶式开采；不要设置到山体一侧，禁止斜坡式、一墙式开采。四是在现有基础上，继续促进开山采石企业规模化经营，发展大企业，既可实行类似于中联的台阶开采，又可保证经济建设的资源需求，同时还可避免产生新的矿山地质环境问题。
2、严格执行矿产资源开发利用方案。对于历史遗留的矿山环境欠帐，各级政府将付出巨大的代价来进行整治，而目前在建和生产的矿山企业能否规范作业，成为是否会产生新帐的问题关键。而当前，大多采石矿山不按照已批准的开发利用方案，仍是斜坡式、一墙式开采，在采矿许可证到期后，留下新的采石宕口和高陡边坡，或存在隐患，或影响景观。在石膏矿山，也不同程度的地存在违反开发利用方案现象，有的甚至引发地面塌陷。
因此，要切实加强对采石矿山的监督管理，督促矿山企业严格执行矿产资源开发利用方案，不留新的环境欠账。
3、建立矿山环境保护诚信准入制度。对没有履行矿山环境保护与恢复治理义务或不缴、少缴、拒缴保证金的矿山企业，列入矿山环境保护诚信档案黑名单，采取不予其办理采矿许可证延续或变更登记、不受理其新的采矿权申请等管理措施；对黑名单矿山的开办、投资、入股、出资、控股单位和个人，限制其进入采矿权市场参加竞买的资格。
4、开展“绿色矿山”创建试点。督促矿山企业落实边开采、边治理措施，推广台阶式、机械化开采，推广无尾矿、清洁生产，减少废弃物排放量，实现矿山环境保护与矿产资源合理开发利用的相协调，最大限度地减轻矿业活动对生态环境的影响与破坏。建立“绿色矿山”激励机制，对列为“绿色矿山”创建的在采矿山，可由企业提出整治方案，由收取保证金的国土资源主管部门批准后实施，项目竣工经验收合格后，其整治经费可从该矿山上缴的保证金中按整治面积比例进行返还。矿山最终闭坑时必须完成矿山环境治理。
5、进一步落实矿山环境恢复治理保证金制度。加大矿山环境恢复治理保证金收缴力度，严格按照规定标准，足额收缴保证金。开展保证金收缴情况清查，依法限期追缴。拒绝缴纳保证金的，不予办理采矿许可证年检、注销采矿许可证。
6、地质环境治理资金筹集。在加大政府投入基础上，完善市场化运作、多渠道筹集，广泛吸纳包括外资在内的商业投资。一是对于历史遗留的矿山地质环境问题，尤其是老矿山的生态环境问题，考虑其为地方经济建设做出了巨大的贡献，矿山企业所获得的利润绝大部分都已上缴国家，因此，其治理应以国家投资为主；同样，生态环境破坏严重且责任主体缺失的废弃矿山，其环境治理也只能以国家投资为主。治理资金可采取市、县（市、区）财政共同出资，并积极争取中央财政和省财政的补助经费支持。二是矿山治理后可作为建设用地的国有矿山废弃地，纳入政府土地储备，土地使用权有偿出让，其土地出让后的净收益可部分或全部用于其它矿山的治理；整治后转为农用地的，经验收合格，可以进行建设用地指标置换，并从土地复垦资金中安排一定费用作为治理专项资金。三是根据治理规划，对残留山丘和高陡岩质边坡可实施修复式整治，在消除安全隐患的同时，取得余量资源收益可作为矿山环境综合整治资金。四是按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，制定优惠政策，鼓励社会各界投资废弃矿山环境治理，凡经政府批准治理立项的单位或个人，优先享有土地使用权，并减免与治理工程相关的税费。五是按照《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》，足额收取保证金、专门用于矿山环境的整治，不列入地方财政预算，不得挪作他用。对不予返还的保证金，统筹用于急需治理的矿山。
矿山生态修复实施管理办法范文2
关键词：自然资源价值观；资源补偿；生态补偿
中图分类号：D922．67 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2012）06-0135-04
实践中，以煤炭、石油、天然气为核心的能源矿产资源在相当长的一段时期里仍将是整个社会经济发展的支持或制约因素。能源矿业权有偿取得制度（本文中所说有偿取得仅指从能源矿产资源所有权人处初次取得）的改革一直是经济学界的热点问题之一，具体怎样改，首先应从能源矿业权有偿取得对价予以分析。能源矿业权有偿取得对价是相对于划拨等矿业权无偿取得方式而言，矿业权人通过出让这种有偿取得手段从所有权人——国家的控制中获得矿业权时所要支付的对价，包括矿业权价款、探矿权与采矿权使用费、探矿权、采矿权使用费等民事易款项，是矿业权从矿产资源所有权中分离形成独立权利的前提。矿产资源的国家所有性质体现于我国《宪法》第9条、《民法通则》第81条和《矿产资源法》第3条规定。然而，能源矿产资源领域从单极利用发展到多极利用，国家只对能源矿产资源保留了抽象的支配力。国家在矿产资源开发的商品交换性的活动中的利益，同样是其作为矿产资源所有人依法所享有的合法利益，矿业权人向国家通过支付对价始取得矿业权，《物权法》第三编用益物权编第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”由此将矿业权纳入用益物权体系中，然而与普通永益物权相比，矿业权是一种特殊用益物权，其特殊处首先在于能源矿产资源是可消耗物，会随着矿业权的行使逐渐灭失，因此矿业权人对标的物的处分权行使程度不同。一般用益物权仅限于对物事实上的处分，而矿业权可以在法律上行使处分权。如《矿产资源法》明确规定，矿业权人享有矿产品所有权。除国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品外，采矿权人可以将矿产品按其意图销售。其次还在于能源矿产资源关涉社会公共利益，矿业权带有极强的公权色彩，在矿业权行使中始终要维护社会公共利益。因此，矿业权有偿取得对价不得不体现这两点特殊属性。
一、矿业权有偿取得对价的理论基础——自然资源价值观
能源是能转化为人类所需能量的，存在于自然界中的物质资源，是资源的属概念。能源矿产资源所有权转化为矿业权的法学基础是物权领域中所有权的变革。随着私有权利的社会化运动，所有权从静态意义上的管领支配不断演变成一种抽象的最终支配权，权利社会化的另一层含义是使所有权人的物不断以新的形式由不同人使用，以流通获利，在此过程中，所有权各项权能不断分裂，分化为不同的主体行使，物因多种用途的发挥而产生收益，原来封闭的所有权打开了固守的支配状态，分化出不同的用益物权，而经济形式的不断变革，这些权利已经突破用益物权的范畴呈现出新的状态，于是用产权这一概念囊括所有用益物权和因新的经济形式而衍生出的权利。产权的概念尽管来源于经济学，但却已为法学领域吸纳，在产权的框架中，所有权是母权，而其权利是所有权社会化的产物，是在所有权母体内分化的物的利用权。当实现权利分化时需要付出对价。这一对价若出于自愿，可任由双方协议出一个合理的价格，但国家的能源矿产资源所有权却因矿产资源的公共财产属性，不能由所有权人按照意愿索要对价，其必须有相应的价值理论作为支持。这就要追溯到自然资源价值理论。关于自然资源的价值，理论界主要有以下几种观点：1．经哲学的自然资源的价值观。认为自然资源没有价值。价值是凝结在商品中的无差别的一般人类劳动。价值的来源是一般人类劳动，因此，未凝结人类抽象劳动的物也不具有价值。那么，未凝结人类劳动的自然资源，显然不具有价值。2．西方效用价值观。这种观点是从物品满足人的欲望能力或人对物品效用的主观心理评价角度来解释价值及其形成过程的经济理论，认为自然资源有价值，是指将自然资源的价值归于自然资源对人类的效用和它的稀缺性。效用价值观将自然资源的价值归结于自然资源对人类的效用。“较大的价值几乎总是同较大的效用相适应的，而较小的价值同较小的效用相适应。3．自然价值论。认为人类劳动凝结的自然资源价值是自然价值和凝结于其上的劳动价值的统一体，资源自身属性和规律是其价值的直接源泉，人类劳动则是其价值的间接源泉。
以上几种观点仅以人类社会的经济发展为中心，以自然对人的贡献为基点来认识自然资源价值的，没有站在社会经济再生产、自然资源再生产以及环境三者之间的协调关系角度分析自然资源价值构成，没有揭示出自然资源价值构成与自然资源再生产、生态系统的自我恢复及吸纳能力之间的关系。在这样一个能源资源匮乏，以往工业文明下的粗放式生产方式难以维续人类社会发展的时代，唯有可持续发展的自然资源价值观才能指导能源矿产资源生产开发和流转等实践活动。此种观点提出自然资源不仅具有经济价值，也具有生态价值和环境价值。在具体构成上，自然资源价值可分为天然价值（产权价值）、人工价值（劳动价值）和代际补偿价值（不可再生价值），外部补偿价值（包括生态价值和环境价值）。以这种理论形成的价值符合能源矿产资源的多功能性和多价值性，将资源开发和生态保护结合起来，更利于进入后工业时代人类、资源、环境之间关系的良性互动与发展。因此，在此种价值理论之上形成能源矿业权有偿取得对价更为合理。
二、我国能源矿业权有偿取得对价的法律制度现状。
广义的能源矿产法律体系由能源基本法、矿产资源法、各单行能源法律（以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法、能源公用事业法为“七个柱子”）、能源行政法规（电力供应与使用条例、石油地质勘探损害补偿办法）、规章、地方性法规等共同组成。然而，能源法律对能源产品价格尚有所规定，如《能源法》草案88条规定：具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场调节价。而关于矿业权价款的相关规定则要从矿产资源类法律中寻找依据。当前关于能源矿业权价款的法律依据散见于《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《矿业权出让管理暂行规定》、《矿产资源补偿费征收管理规定》和《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》等。具体而言，能源矿业权对价包括以下主要内容。
第一，矿业权价款。包括采矿权价款和探矿权价款，是国家将其出资勘查形成的矿产地、矿业权空白地的矿业权出让给矿业权申请人时：按规定向矿业权申请人收取的价款。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》的规定，对于申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权。采矿权的，矿业权申请人应当缴纳探矿权价款。但有些地方规定，对于不需或只需进行简单地质工作即可开采的非国家出资勘查形成的矿产地、矿业权空白地以及依法收归国有的矿产地，申请人也需要交纳相应的探矿权、采矿权价款。第二，探矿权、采矿权使用费。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，探矿权使用费按照年度计算，逐年缴纳，但是最高不得超过每平方公里每年500元。根据《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权申请人应当缴纳采矿权使用费。采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1 000元。第三，矿产资源补偿费或矿区使用费。《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定：‘国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。1994年第150号国务院令《矿产资源补偿费征收管理规定》第1条规定：为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，制定本规定。从以上规定中可见，矿产资源补偿费表示的是所有者权益。矿产资源补偿费按照下列方式计算；征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率x开采回采率系数。石油、天然气、煤炭、煤层气的补偿费率是1％。矿区使用费是对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采石油的企业，按每个油气天日历年度油气总产量和费率征收。对于已缴纳矿区使用费的企业，不再缴纳矿产资源补偿费，并暂不收资源税。可见矿区使用费是对含有外方因素的石油企业征收的相当于矿产资源补偿费和资源税作用的费用。第四，矿山地质环境治理恢复费用。在申请采矿证时，采矿权申请人应按照要求缴存矿山地质环境治理恢复保证金。2009年，国土资源部颁发的《矿山地质环境保护规定》第2条规定：因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等’的预防和治理恢复，适用本规定。第18条规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金，其缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。矿山地质环境保证金的缴存标准和缴存办法按各省、自治区、直辖市的规定执行，但是其数额不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。第19条则规定在采矿权人矿山建设完成后，依照要求履行矿山地质环境治理恢复义务的，可以向国土资源主管部门申请验收，验收合格后，由主管部门返还保证金及孳生利息。如果验收未达到治理恢复目标的，不予返还保证金。保证金只是履行矿山地质环境恢复义务的财务保障。具体的费用从保证金中折抵。第五，生态补偿费。生态补偿的范围一般包括森林、草原、湿地、矿产资源开发、海洋、流域和生态功能区。《生态补偿条例》（以下简称为“条例”）的起草工作已被列为国务院2011年立法工作计划三类需要积极研究论证的项目。“条例”草案规定所谓生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。生态补偿费用于生态环境的保护、治理与恢复。财政转移支付是当前我国最主要的生态补偿途径，巨额的财政转移支付资金为西部生态补偿提供了很好的资金基础。但是，生态补偿还没有成为财政转移支付的重点。现在各省、自治区都已开始征收生态补偿费，但仅仅将生态损失限制在水土流失范围内，如陕西于2009年1月1日实施《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，该“办法”第2条规定，凡在本省行政区域内从事煤炭、石油、天然气资源开采的企业，应根据本办法规定缴纳水土流失补偿费，第4条规定了煤炭、石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费的计征标准。具体用途根据关于修订《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》有关问题的通知主要在以下几方面：水土保持预防保护、重点治理、生态修复及沉陷区治理等项目投资；水土保持项目的配套和补助资金；水土流失补偿费征管工作业务经费；省政府确定的与水土保持生态环境治理有关的其他支出。第六，能源矿产资源税收。目前主要体现为资源税。根据2011年11月1日实施的修订后的《资源税暂行条例》的规定，资源税缴纳范围为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种，原油、天然气的资源税将从现行的从量计征改为从价计征，税率为5％。煤炭等其他五类税目的资源税则沿袭了从量计征的模式，焦煤等税额标准有所提高。新公布的《资源税税目税率明细表》将焦煤单列，规定每吨焦煤需要交纳的资源税为8元，其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异。第七，行政事业性收费，包括勘察登记费和开采登记费。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，“办理勘查登记手续，应当按照规定缴纳登证费。”按照《价费字[1992]251号》规定的标准，根据勘查项目的不同，一般矿产勘查登记费数额为50元～100元，同时，“办理采矿登记手续，应当按照规定缴纳登记费。”对于矿山企业进行变更而换领采矿证的，均收费100元。第八，石油特别收益金。按我国《石油特别收益金征收管理办法》规定，销售国产原油价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收收益金。石油特别收益金实行5级超额累进从价定率计征。第九，地方特别征收的非税费用。例如，山西省于2007年起向煤炭开采企业征收的煤炭可持续发展基金和煤矿转产发展基金。第十，因矿山开采而需缴纳的其他费用。
我国现有的能源矿业权有偿取得对价无法完全体现能源矿产资源出让成本，而且有些收费性质界定不清。首先从构成成本看，体现产权价值的资源补偿费费率偏低，仅为l％，显然低于发达国家10％的普遍水平；而且矿业权取得价款缺乏代际补偿价值体现；生态价值补偿制度尚处于地方试行阶段，还很不成熟，生态补偿理论依据、补偿范围、费用征收和生态损害评估等都缺乏成熟的理论。其次，各种构成要素性质不明晰。《矿产资源法》第5条规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。此规定意味着资源税和资源补偿费是探矿权、采矿权有偿取得这种民事性质的交易成本构成。然而，国土资发．[2004]97号《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》第1条规定：价款是国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，包括以行政审批方式出让探矿权采矿权取得的全部收入和以招标拍卖挂牌等方式出让探矿权采矿权并按照成交确认书或出让合同等取得的全部收入。以出让方式为例，出让是市场经济下国家作为民事主体让与其部分权能成就用益物权的主要方式，出让收入显然应理解为能源矿业权取得对价中民事性质交易费用。这就与前文中资源税和资源补偿费的性质发生了混淆，以致一些学者认为这两者都是矿业权人为成就其矿业权而向所有权人支付的民事性质费用。而且，按《矿产资源法》第5条的规定，资源税也是国家基于所有权人的身份而获得的民事性质收入。显然作为国家行政权力主体基于地位无偿强制性征收的税收不符合这一性质，且资源税收入全部留给地方，不能出体现对矿产资源国家所有权的补偿。
三、我国能源矿业权有偿取得对价发展思考
如前所述，我国相关法律关于能源矿业权有偿取得对价的规定寥寥几条，兼之价格研究的专业性特征，使这一课题偏向于经济学、管理学研究，在法律研究领域中相对空白。然而打破学科疆域，将其他学科成果延伸到法学领域并转化为法律实践，却是学科理论发展的必然趋势。
（一）实现能源矿业权有偿取得对价规范的系统化
如前文所述，关于能源矿业权有偿取得制度散见于各办法条例中，内容零散，立法位阶低，而且有偿取得对价各构成因素性质模糊甚至冲突，不便于实践操作，因此需要对已存的规范性文件系统化。解决此问题，应采取法律编纂的形式，将现有的法规、规章、办法、规定进行审查、修改和补充，消除其中矛盾的内容，增加新的内容，以形成有内在联系的、和谐的统一体。具体而言，应该在现有矿产资源法中就能源矿业权有偿取得加以专章规定，这样不仅使能源矿业权有偿取得便于查询操作，也可减少有偿取得支出的制度成本，而且这部分内容与矿业权出让、评估交易、矿业权转让等规定能构成有机联系的统一整体，使该法原有体系更加完整，易于确定。
（二）实现能源矿业权有偿取得对价完全成本化
矿山生态修复实施管理办法范文3
【关键词】生态补偿制度 矿产资源 立法现状 完善路径
【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A
随着我国各项经济社会事业的深入发展，对矿产资源开发利用的需求量急剧增加，而矿产开采导致了生态环境的破坏与不必要的资源浪费，及众多社会问题、经济问题。矿产资源生态补偿制度，是解决这些问题的重要制度。对当前矿产资源生态补偿的立法现状、不足之处进行探讨，提出有针对性的完善措施，无疑具有十分重大的意义。
矿产资源生态补偿的内涵、特点
生态补偿是通过对生态环境的利用、保护和建设中相关主体的利益进行调整，促使生态环境的利用、保护和建设行为外部效应内部化，即通过外部显现的举措调节各利益主体之间的关系，目的在于对生态系统进行维护和改善。矿产资源是生态资源的重要组成部分，矿产资源生态补偿即生态补偿在矿产资源领域内的运用。
矿产资源生态补偿的含义有狭义和广义之分，从狭义上来看，具体指人们在对矿产资源进行开发利用之时造成了生态价值的损害，或者说由于生态价值的损害而导致了生态系统对经济和社会服务的价值损害，开发利用矿产资源的主体对此进行补偿，所得补偿用来维护、修复遭受破坏的生态环境。其内涵主要是开发利用矿产资源的主体，对受到损害的居民、资源所有人进行赔偿，以及对为了恢复生态系统而进行修复、维护、治理的费用予以赔偿。在上述补偿内容中，以对生态系统的恢复治理和修复为主。
从广义上来看，矿产资源生态补偿，是由于开发利用行为造成了生态系统的破坏而对其理论上的价值进行补偿。广义上的矿产资源生态补偿，包含了对自然生态系统的价值损失进行补偿，同时包含对由于生态环境保护丧失了发展机会的居民以及丧失了可持续发展能力的矿业城市给予的财政补贴、资金扶持、税收减免、实物资助、技术扶助等方面进行的补偿支出，还包含了对环境污染损失进行的补偿支出。广义上的矿产资源生态补偿内容较为广泛，其内容具体包含：一是经过国家批准之后，开发利用矿产的企业对国家进行补偿，此类补偿是基于合法的开采而进行的补偿;二是因为矿产资源的开发利用而对矿山及其周边的环境产生污染破坏，对矿区居民的生产生活、身体健康等方面带来一定损害，为此由矿产资源开发利用者对矿区居民进行的补偿;三是由于矿产资源的开发利用者进行了过量开采，从而导致生态环境资源遭受破坏，而且影响到矿区居民后代的生产生活，为此由矿产资源开发利用者对矿区居民的后代进行的补偿。
从上述矿产资源生态补偿的广义、狭义两个方面的内涵中可以看出，广义上的矿产资源生态补偿是对矿产开发利用造成环境损害的理论价值的补偿，矿产资源开发利用造成损害的理论价值难以进行计算，不仅计算的过程十分繁琐，并且不同的计算方法得出的结果可能大相径庭，可能因为不同计算方法得出结果之间的差异较大而无法执行，大大影响了可操作性。所以，广义上的矿产资源生态补偿制度建设，可以作为一种长期的目标而进行研究探讨，因其缺乏可操作性，难以在短期之内通过立法方式予以固定下来。而狭义上的矿产资源生态补偿，是从矿产资源开发利用造成的资源消耗、生态环境损害来进行计算的，生态修复治理的成本较易确定，具有较强的可操作性。所以，狭义上的矿产资源生态补偿，可以作为近期之内的目标，当前构建矿产资源生态补偿法律制度体系，应以狭义上的矿产资源生态补偿作为标准。
矿产资源生态补偿具有显著特点：第一，在整个矿产资源生态补偿中，对矿产资源进行开发利用的一方是最大的受益者，是直接的受益者;第二，对矿产资源进行开发利用造成的生态环境损害难以确定，或者说损害的程度难以确定，并且受损主体的数量、受损的地域也较难以界定;第三，对矿产资源开发利用造成的生态环境损失是长期性的，有的损害甚至是潜在的、当前难以发现的。
构建矿产资源生态补偿法律制度体系的必要性
第一，矿产资源具有稀缺性，过度开采必然导致其快速耗竭。矿产资源是一种稀缺性资源，具有不可再生性、可耗竭性。随着经济社会的发展，人们对矿产资源的开采力度不断加大，矿产储备总量日趋减少，影响了后代的继续开发利用，对人类的后续发展带来阻碍。矿产资源的开发利用不仅要考虑当代人类的需求，同时还需要顾及后代的需求，体现出跨代的人类之间利用共享、资源平衡配置。当前，必须牢固树立可持续发展的科学发展的理念，在矿产资源的开发利用中不仅考虑自身的需要，同时不能对后代人的利益和资源共享产生损害，注重上代人和下代人之间资源配置与资源效益享用的公平，以此实现“代际公平”。构建矿产资源生态补偿法律制度，以法律的途径，针对稀缺矿产资源予以合理补偿，鼓励人们对矿产资源进行合理开发利用，在满足当代人需求的同时为后代人留有适当份额。
第二，生态环境的治理与维护必须付出成本，生态效益的享受者理应承担补偿责任。生态环境是由各类有价值的自然因素共同组合而成的，生态环境具有资源性、环境性的双重特征，属于人类生存发展不可或缺的重要资源。如果人类过度开发利用矿产资源，就必定对生态环境造成严重的污染破坏，不仅造成重大的经济损失，同时将严重危及人类赖以生存发展的根基。而且，按照生态环境价值理论与实践来看，人类在开发利用矿产资源过程中造成的生态环境破坏，以及人们在享受生态效益的同时，必须投入大量的资金对生态进行维护，“先污染后治理”的模式更是得不偿失，人类终究必须对所破坏的生态环境付出更多的代价。只有让那些享受了生态效益的主体付出相应的经济成本，而相关组织机构通过所获得的资金对生态进行有效治理、维护，才能保障资源价值的长久延续。
第三，人类生存于一个统一有机的系统，生态系统的破坏带来了严重不良后果。人们所生存的外部环境并不是孤立存在的，而是一个统一的、有机的整体。在这个人类生存的外部环境系统中，任何一个环节如果出现了问题，都会导致“链条故障”，对其他环节也产生相应的影响。这就是说，对生态环境的破坏，具有十分显著的负外部性特点，生态环境这个环节遭受破坏之后，对人类生存的整个外部环境系统产生极大的负面损害。基于此，人们理应将生态环境作为一种公共产品予以对待，按照可持续发展、和谐发展的理念去保护生态环境，人们保护生态环境获取的利益能够为全人类平等地共享。但是，如果未构建矿产资源生态补偿法律制度体系，那些开发利用矿产资源的人们只享受资源带来的巨大益处，却不为此付出应有的代价，这就必将导致生态产品的枯竭，导致生态环境的最终恶化而无法进行有效治理。
矿产资源生态补偿法律制度的立法现状
20世纪80年代后，矿产资源的开发利用导致生态环境破坏的问题更加引起人们的普遍关注，政府为此采取了诸多行政措施。同时，立法机关也先后制定出台了一些生态补偿方面的法律。1986年颁行的《中华人民共和国矿产资源法》中就规定了生态补偿方面的相关内容，该法第五条规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”该法成为我国第一部规定了生态补偿制度的法律。国务院于1994年颁行《矿产资源补偿费征收管理规定》，该“规定”对《矿产资源法》中明确的“有偿开采”原则进一步作出了细化规定，促进了我国矿产资源补偿制度的完善。2014年2月，财政部、国家发改委、水利部、中国人民银行印发《水土保持补偿费征收使用管理办法》，对水土保持补偿费征收、缴库、使用管理等做了具体规定，①按照矿产开采量计征补偿费，对矿产资源生态补偿法律制度的完善具有一定意义。
当前我国矿产资源生态补偿的立法现状体现在如下三个方面：
第一，立法规定了矿产资源税费制度。立法规定的矿产资源税费制度有矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿采矿权使用费、探矿采矿权价款。自1984年开始，我国开始征收矿产资源税，新设该税种的目的在于对开采不同矿产资源导致的收益差别进行调控，促进矿山企业的利润水平基本平衡，力图创造一个公平竞争的矿产资源开采环境。1994年，我国开始征收矿产资源补偿费，意在对国家对矿产资源勘探投入的不足进行弥补。资源补偿费是基于国家对矿产资源的所有权而取得的，具有租金的性质，是矿产资源有偿使用的重要组成部分，但是我国对资源补偿费的征收标准较低，仅为矿产品销售收入总额的1%～2%，致使国家对矿产资源所有权的权益无法从资源补偿费中充分体现出来。此外，我国还规定了探矿采矿权使用费、探矿采矿权价款的征收，构成了矿产资源生态补偿的重要组成部分。
第二，试点生态补偿费制度、环境恢复治理保证金制度。所谓生态补偿费，也就是政府向矿产资源开发利用企业征收费用，用来修复矿产资源开采过程中对生态资源产生的破坏，生态补偿费按照矿产资源开采的数量或者资源销售总额的一定比例进行征收。作为试点，云南省于1983年对昆明市的磷矿开采者征收生态补偿费，按照每吨0.3元的标准向开采企业征收，征收所得款项用来对磷矿及其周边遭受破坏的生态进行恢复治理。20世纪90年代中期开始，江苏、广西、福建等14个省（自治区）开始试点生态补偿费的征收工作，许多地市级地区也开始此项工作的试点。通过试点工作的具体实践，政府征收生态补偿费，十分有利于矿区周边遭受破坏生态资源的恢复治理。但是，由于生态补偿费的征收缺乏法律依据，在2002年被取消。除了生态补偿费制度的试点之外，我国还试点了矿山环境恢复治理保证金制度，该制度目前依然处于试点阶段。江苏省于2002年制定出台了《保证金征收暂行办法》，对矿产资源开发企业征收环境恢复治理保证金，2010年出台的《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》，按照“办法”的规定，所有企业在领取采矿许可证之前应该交一定数额的保证金。进行环境恢复治理保证金的省份还有安徽、福建、山西、海南、河北、广东等地区，为矿产资源生态补偿法律制度建设做出了积极努力。
第三，当前我国矿产资源生态补偿法律制度依然存在许多不足。我国目前已经初步建成了矿产资源生态补偿法律制度体系，并且对相关制度正在进行积极试点。但是，目前我国矿产资源生态补偿法律制度还不健全、不完善，还没有形成一个完整的法律体系，许多法律法规的规定还非常原则，缺乏细致性、可操作性，对矿区生态自然环境的恢复和治理带来极大的挑战。当前我国依然缺乏配套的法律法规，各个部门法之间的规定也存在冲突现象，缺乏必要的协调性和一致性。虽然政府向矿产资源开发企业征收了相关的税费，但存在挪用资金的现象，并未全部用于矿区生态环境的恢复与治理;资金来源渠道单一。《土地复垦法》颁行之前对已经被废弃的矿山，对矿区及其周边生态环境的恢复治理经费全部由国家财政承担，但我国是一个发展中国家，在推进社会主义各项事业建设的过程中，方方面面均须投入大量的资金，资金来源渠道的单一限制了矿区及其周边生态环境的恢复治理。矿区及其周边环境的恢复和治理资金主要源自中央财政，地方政府承担具体的治理工作，而生态环境的受益者、破坏者却没有承担相应义务，或者承担的义务较小;矿山环境恢复保证金制度不完善。目前，该制度还处于试点阶段，尚未通过立法方式予以明确。
当前我国矿产资源生态补偿法律制度的完善路径
针对当前我国矿产资源生态补偿法律制度的立法现状、存在问题，结合实际国情，应从如下几个方面完善矿产资源生态补偿法律制度：
第一，构建和完善矿产资源生态补偿法律制度体系。针对目前我国虽然已经建立了生态补偿法律制度，却缺乏相关配套制度的实际，应进一步构建和完善矿产资源生态补偿法律制度体系。首先，要建立对矿产资源生态补偿评价机制。通过建立科学、合理的矿产资源生态补偿评价机制，及时总结和推广制度实施中的好经验，及时发现存在的问题，针对存在问题不断改进补偿制度;其次，切实保障社会公众的参与权，完善公众参与制度。矿区及其周边生态环境的恢复和治理，事关广大人民群众的切身利益，在健全完善矿产资源生态补偿制度的过程中，要制定严格的公示程序、听证程序，切实保障公众的知情权、参与权、监督权;进一步强化生态补偿激励措施，不断拓宽生态补偿的融资路径，以“谁复垦、谁受益”的原则健全相关的措施，有力保护生态环境。
第二，进一步拓宽生态补偿资金来源渠道。目前对矿区及其周边地区生态环境的恢复与治理资金，主要来源于中央财政，来源渠道单一。目前作为发展中国家，各项社会主义事业建设千头万绪，许多地方都需要投入大量的资金，资金的有限性导致生态恢复与治理的成效受到了严重制约。为此，必须进一步拓宽生态补偿资金来源渠道。健全完善矿产资源税费制度，适当提高探矿采矿权使用费的标准，弥补国家财政经费的不足;对现有的矿产资源税和矿产资源补偿费进行改革，将两者合并为权利金，并提高征收的标准，否则有重复征收的嫌疑，并且缺乏法理基础和法律依据;对收益分配关系进行适度调整，在当前国税、地税分税制下，地方财政较为紧张，应该对矿产资源生态补偿制度中的相关收益适当向地方倾斜，有利于更好地调动地方政府的积极性;大力发展资源性城市工业旅游产业，以旅游带动城市经济发展，保障生态环境恢复与治理的经费来源。
第三，以立法方式完善环境恢复保证金制度。环境恢复保证金制度是矿产资源生态补偿法律制度的重要组成部分，但是，我国目前对此制度的实施并没有相应的立法规定，而是地区各自为政，制度体系还存在许多不够健全、不够完善的地方，保证金制度在促进生态补偿、恢复和治理生态环境方面的功能作用并未得到最大限度的发挥。当前，应通过国家立法的方式规定环境恢复保证金制度，使该制度的实施步入规范化、法制化的轨道。要区分保证金的征收类别，将其划分为一次性保证金、阶段性保证金，充分发挥不同类别保证金对防止生态环境破坏方面的作用。还要通过全国性的立法，对保证金的征收标准进行明确，并按照经济社会发展的情况，对保证金的标准进行及时调整，使保证金处于适中水平，既能保障恢复治理环境的资金需要，同时也不因保证金标准过高而增加企业负担。将矿产企业缴纳环境恢复保证金的情况纳入企业征信系统，对“失信”企业依法进行贷款限制、行政处罚等惩戒。
（作者分别为中国地质大学（武汉）教授，中国地质大学（武汉）公共管理学院硕士研究生）
【注释】
矿山生态修复实施管理办法范文4
关键词：砂石土资源 允许开采区 集中开采区 备选开采区
中图分类号：F062.1 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）08-069-02
砂石土类矿产开发与区域发展、生态保护和民生改善息息相关。近年来，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展，对建筑原材料特别是砂石土资源的需求不断加大。为进一步优化布局、规范秩序，2015年，国土资源部印发《省级矿产资源总体规划编制技术规程和市县级矿产资源总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2015]9号）中，明确提出，划定砂石土资源的允许开采区、集中开采区和备选开采区，强化对砂石土类资源开发的统筹规划，科学合理布局、规模有序开采。
一、砂石土资源“三区”管理的重大意义
（一）推进市县级规划管理改革的需要
2014年11月，国家发改委印发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划[2014]2477号），要求针对目前市县各类空间管制分区数量过多、内容太杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，大力推进“多规合一”，按照主体功能区规划要求，以行政边界和自然边界相结合，合理布局城镇、农业、生态三类空间，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。合理划分砂石土资源的允许区、集中区、备选区，有利于实现集中开采，既有利于市县空间开发格局优化，又有利于保障资源供应和民生改善需求。
（二）优化砂石土资源开局的需要
按照《矿产资源开采登记管理办法》（1998年国务院令第241号）和《矿产勘查开采目录》有关规定，对砂石土采矿权的审批发证以市、县级主管部门为主，并且要以招标、拍卖和挂牌的方式出让。截至目前，我国共有砂石土矿采矿权约4.4万个，登记面积约6200平方千米，登记生产规模为58.8亿吨。点多面广、环境扰动大的基本特点。划定“三区”，通过政策引导，可以促进砂石土资源集中开发、集中治理，优化布局，同时最大限度减少对环境的扰动。
（三）优化砂石土资源审批管理改革的需要
矿业权设置方案的编制与实施，对规范砂石土资源开发秩序，优化矿山布局方面发挥了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配号系统程序繁琐、技术复杂等，影响了市县砂石土审批发证审批效率。按照“简政放权、放管结合、优化服务”总体要求，有必要通过划定“三区”管理，强化宏观引导，减少微观控制。
二、砂石土资源“三区”划定思路与方法
（一）加强基础调查，摸清砂石土资源分布情况
以市、县为单元，组织技术力量开展资源普查工作。一是摸清砂石土资源的空间分布基本情况和资源储量，二是摸清砂石土矿开发利用主要矿种、采矿权分布、矿山数量、产能产量等。三是调查研究区域市场需求情况。同时收集、研究相关资料，建立数据库，为划定“三区”方案夯实基础。
（二）允许开采区划定思路与要求
调研发现，目前正在编制的第三轮矿产资源规划有两种思路。一是“反规划”思路。按照法律法规、规划编制技术规程等要求，将自然保护区、地质公园、重要饮用水源地等具有生态环境保护功能的区域，以及在现有经济技术条件下，不能合理利用资源，或者一旦开发会造成严重资源环境破坏浪费的区域划定为禁止开采区（市县可结合实际适当补充），明确本区域禁止开采砂石粘土的区域。按照该思路，禁止开采区以外，即是允许开采区。二是“正规划”思路。在市县范围内，结合资源分布、经济发展等要素，直接圈定允许开采砂石土资源的区域。
（三）集中开采区划定思路与要求
根据资源分布情况，综合考虑产业布局、城镇化发展和基础设施建设等因素，以及环境、林业、土地利用等要求，划定集中开采区，促进规模集约开发。集中开采区的划定，要多部门联合踏勘，共同确定，尽量避让油气、煤炭等重要矿产开采或者资源分布区。同时应当具备一定资源基础（静态服务保障年限为10年或更长）、具有或可以规划一定的深加工配套产业、具有经济合理的运输半径、较强的资源环境承载能力等条件。需要说明的是，各市县资源条件不同，不一定都能合理划出集中开采区。只要符合实际的，集中、规模开发即可。
（四）备选开采区划定思路与要求
主要是为了保障县级以上重大交通、水利、电力等基础设施建设以及通村油路、义教工程、扶贫攻坚等农村公益基础建设需要，划定的满足项目临时需要的备选开采区。备选区划定中，要与其他规划做好衔接，加强前瞻研判，提高备选开采区选址的准确性和有效性。
三、砂石土资源“三区”管理的政策措施
笔者认为，划定“三区”，主要目的是通过制定差别化的分区管理政策，坚持“一矿一策”，逐步关停禁采区内的矿山，严格管理备选开采区内资源开发，积极引导矿山向集中开采区内集聚，促进布局优化，实现资源、环境、经济、安全和社会效益相统一。
（一）逐步关闭规划禁采区内的矿山
一是对于有意愿继续从事砂石土开采的矿山企业，探索储量等值置换等方式向集中开采区聚集，并按照矿山治理、生态修复、土地复垦、打造景观“四位一体”的思路，对废弃、关闭矿山实施生态改造，并与工矿废弃地治理、复垦复耕等政策做好衔接。二是对于违规违法开采的矿山，要坚决予以关闭。三是对于证照齐全又不想转移、转产的企业，到期不再延续，提出关闭方案和补偿措施。
（二）关于允许开采区内的矿山企业
有意愿向集中开采区转移的企业，予以鼓励，按照“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜水则水、宜建则建”原则，加强原矿区的综合整治。希望在原址继续开展开采活动的，要加强技术改造，促进绿色开发和转型升级。需要注意的是：按照两种不同思路划定的允许开采区内涵不同、管理要求也不相同。一是“反规划”划定的允许开采区。笔者认为，这个范围会相对比较大，允许开采的地方，按照“法无禁止即可为”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合规划意图的。在此基础上，推进集中开采区管理。允许开采区是作为“过渡期”考虑，逐步清理允许开采区，最终达到集中开采目的。二是“正规划”划定的允许开采区。这种思路划定的允许开采区，笔者认为，应该类似于集中开采区，是现实条件下，布局最合理、最经济等规划布局。同理，这样的话，“禁止开采区”范围会比较大，包括法定禁止和人为禁止两部分，要制定差别化政策，有序处置里面的矿山企业。
（三）对于备选开采区
要科学合理制定备选开采区内资源开采动用的规划准入条件和规则。建议各地可以按照“资源开发随着工程项目走”的思路进行管理，在建设项目批准的用地范围内，临时开采砂、石、土等资源用于本工程项目建设的，可不办理采矿许可证，但竣工后不得再开采，并依法履行矿山地质环境治理恢复责任；在项目批准用地范围以外开采砂、石、土等资源的，必须按照法律要求申请办理采矿许可证，同时采挖的砂石土也不能用于商业销售或用于其他工程项目。
（四）对于集中开采区
大力推进集中开采区，是砂石土规划管理的最高层次目标。建议参照工业园区管理模式，可将开采区域和砂石深加工产业作为整体的集中区（或产业园区），可也两者相对独立。政府主要是“筑巢引凤”，做好交通设施、能源设施、通讯平台等基础建设，加强土地利用、投资融资、产业发展等政策支持。新设砂石土开采项目都要在集中开采区内布局。要从山体景观保护、与交通线路、民生设施、已有矿山等保持合理安全距离，以及环境保护、开采方式、安全生产等方面提出准入要求。从价款、税费等方面提出促进砂石土开采及产业向集中开采区聚集的政策措施。可“事前”划定开采规划区块，指导矿业权合理布局。同时，积极发展新型墙体材料等具有市场竞争力的下游产业，引领区域经济发展、优化产业空间布局。
四、砂石土资源“三区”管理工作保障建议
主要是注重加强组织领导，扩大公众参与，实现多方共赢。一是成立以市、县政府牵头，国土、规划、公安、安监、环保、农业、林业、水利等部门及乡（镇）政府共同参与的领导小组，统筹指导相关工作。二是深入宣传砂石土类资源开发空间布局优化的重要意义和政策措施，使相关利益主体主动参与、积极配合，营造良好舆论和工作环境。三是建立目标责任制，明确分工，严格考核。
参考文献：
[1] 国土资源部.国土资源部关于实施《全国矿产资源规划（2008-2015）》的通知（国土资发〔2008〕309号）[Z].北京：国土资源部，2008
[2] 国土资源部.国土资源部办公厅关于印发《省级矿产资源规划编制技术规程》和《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》的通知（国土资厅发〔2015〕9号）[Z].北京：国土资源部，2015
[3] 国土资源部.国土资源部关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知（国土资规〔2015〕2号）[Z].北京：国土资源部，2015
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矿山生态修复实施管理办法范文5
损害的修复是个灵活的概念。换句话说，资源损害之后最合适的修复方式只能在特定情况下进行确认，需要考虑最完全地满足受害者的利益，同时最大程度的消除资源损害行为所导致的损害后果。但是我们必须知道，人类生命健康的损伤、风景的破坏、稀有物种的灭绝、不可再生资源的挥霍，这些资源的恢复原状通常是不可能的、不可行的，在经济上也是不合理的。事先预防和控制成为最现实的选择，而损害赔偿的局限性也必然强烈要求加入预先救济机制并扩充行政性修复机制，从而保证自然资源环境的功能实现。在自然资源损害的救济手段中，损害赔偿是民事责任体系下之首选，也是阻止损害的最后手段，除此之外，事先预防和抑制性质的保证金、赔偿基金以及分担风险的责任保险都是可行的选择，而对于恢复原状的目标而言，补偿基金这种形式也可使用。本文将从自然资源修复的目标出发，分个体、市场和政府三个层次对这个完整的法律修复路径进行分析，希冀为环境资源保护中广泛的利益平衡提供更加灵活的应对方案。
一、个体责任的承担———损害赔偿与恢复原状
自然资源首先是作为一个经济学概念出现，在进入法律的规制范围后，其内涵不断得到界定和扩充，而环境作为自然资源的提供者，同时也包含有废品的吸收者、效益的直接来源功能，这三个功能共同构成了循环经济体系中环境的生命支持功能。作为环境损害的内容之一，自然资源的损害问题也不断在各国受到关注，欧盟2004年3月10日正式通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》将此“损害”明确进行界定，表述为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”。［1］这表明环境资源的损害事实，正不断刺激和推动着法律对资源损害修复及其市场化的反应和关注。
（一）损害赔偿1982年《世界自然》原则篇中明确指出，所有人根据其国内立法“在其环境受到损害或恶化时应能获得救济”。《二十一世纪议程》要求政府和立法机关建立司法或行政程序对那些可能不合法或根据法律侵害权利、影响环境的行为予以合法的赔偿和补偿，并为个人、团体和组织诉诸司法提供获得承认的合法权益。2010年2月《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》，是联合国环境规划署根据1992年《里约宣言》的要求和2001年《关于制订和定期审查环境法的蒙得维的亚方案》而制定的关于环境损害的责任和赔偿问题的准则，旨在帮助发展中国家和经济转型国家制定关于环境损害的责任和赔偿相关国内法律和程序。我国环境资源损害的个人责任承担规则，主要是基于民事侵权中的环境污染致损规则建立，其中最核心的法律即《侵权责任法》，该法的实施推动了我国在环境领域的侵权救济规则，其65条规定：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。而侵权损害赔偿作为最普遍、适用最广的救济方式也被立法所肯定。实践中，环境资源的损害主要是源于经济建设和资源开发，也可被称为“环境侵权”，这在各国有着不同表述，如日本就称之为“公害”［2］，同传统的民事侵权相比，它有着许多不同之处，最突出的就是其对人类社会的损害已远超一般民事侵权法的规制范围，必须通过预防原则来进行制度上的妥善修正。环境资源损害多属生产经营活动的产物，除少数事故性污染，均具有一定的社会必要性和合理性，而且也具有连续性和反复性特点。资源损害行为和损害结果之间的因果关系往往难以认定，因为行为和结果之间有着广阔的时间和空间距离，而行为却具有累积效应、潜在效应和滞后效应，其后果并不能明确的认定，这对于传统的一般民事侵权理论而言是难以解决的。因此“以无过失责任制取代过失责任制，实行因果关系推定、举证责任转移或倒置，实行预防性及社会化救济制度等，为其关键问题及总的发展趋势。”［3］我国《侵权责任法》的实施就正在推动着环境损害民事责任规则的发展与进步。如将讨论范围缩限至自然资源的损害，我们必须面对的难题将集中在诉讼规则上。［4］公共自然资源的损害往往导致的是集体利益的损害，不涉及具体个人利益的损失，因而在诉讼主体规则方面需慎重考量。在我国，根据宪法和自然资源法的有关规定，自然资源权属是国家所有和集体所有的二元所有制结构，但实践中资源的国家和集体所有权却被不同程度的架空或滥用，在资源的开发利用过程中，资源的需求和供给没有强有力的利益约束和平衡机制，自然资源的损害程度触目惊心，资源被掠夺性的开发和利用，浪费和破坏严重。目前，我国仅《海洋环境保护法》赋予了行使海洋监督管理权的部门对海洋污染损害的索赔权。这也正是资源损害严重的原因之一，我们需要将政府部门实施自然资源损害索赔的领域从海洋环境领域扩大到其他环境资源领域。在环境资源损害赔偿的层次上，由于私法救济扮演了主要角色，政府部门除了成为索赔主体，其他能做的就是有益于损害赔偿实现的基础性支持工作，为环境资源的保护提供一个基础平台。具体包括鼓励环境保护书籍的出版发行，推广环境保护知识，提高公民的环境意识，支持环境保护相关的教育和培训工作；推动相关的环境科学研究和技术开发，特别是有利于防止、降低和减少环境影响的技术开发和应用；改进环境数据，将环境影响评价制度纳入公共事务执行，包括建立环境统计网络，从事环境数据的收集和分析工作，制定环境评估规则与方法，促进公共环境信息的透明度，使得资源损害赔偿变得更加确定和可行。
（二）恢复原状及保证金条款作为环境资源法的基本原则，“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”是传统理论中环境资源保护最为核心的表述，它表明已经或者可能造成环境污染或资源损害的人应当承担赔偿、补偿、保护和恢复的全部费用，原则上至少应该包括三种费用：应急及清污费用、私人财产损害赔偿费用、公共自然资源损害赔偿费用。换句话说，这表明当时已经存在环境资源损害，而且可能继续发生损害。以民事法律中的环境污染责任为例，污染者就应该赔偿与污染有关的损害，不论这种损害是产生于个人、企业及其产品还是产生于被污染的环境本身。但实践中，环境资源损害是难以测量的。工业产品的生态影响是累积性逐步发生的，众多因素介入并最终导致环境资源损害，准确认定环境责任的范围十分困难，企业主会认为错误操作的工人和不当使用的消费者也应承担一定的责任。而对于特定行为是否造成损害的认定也同样十分困难，我们无法准确认识现有活动对未来环境的影响，如核废料处理、地下水使用、乡镇城市化、高铁磁悬浮建设等，而且，我们也不能准确认识现有资源能否满足后代的需要。所以，考虑到时间的滞后性、起因的复杂性、损害范围的不确定性，我们对环境资源损害应该赔偿到什么程度，根本无法进行准确的把握，难以实现所谓最终的公平。由此，在实践层面而言，除了依据现有法律的判断来直接赔偿损失，我们还可以采纳以恢复原状为目标的保证金制度，有力填补环境资源损害救济制度中的操作缝隙，将责任的承担能力预先予以保证。作为民事损害的救济方式，恢复原状具有明确的法律依据和渊源。2000年欧盟的关于环境民事责任白皮书就指出，当环境被严重污染或遭受重大损害时，必须确保被损害的环境资源得到恢复。拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害，而且也包括对自然的损害，特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源。但问题在于：什么是已经损失的而我们又应该用什么措施来恢复它？这是一个法律适用的事实问题。实际上，环境资源损害后的恢复原状普遍是不可能的、不可行的，我们只能确定在多大程度上恢复受损环境资源是具有可操作性的。由此，法律层面的恢复原状，仅适用于特定义务或法律规则未被遵守时应该是比较合适的，最典型的就是适用生态资源恢复保证金条款来进行把握。保证金主要用来确定当事人的法律义务，从而防止当事人无法或者拒绝履行先前的承诺而导致对环境资源产生重大影响所造成的损失。国外代表性立法是美国的《露天开采治理与复垦法案》（SMCRA），①该法要求所有的矿山开采者交纳保证金，用以保证原本是矿场的地点治理和重新开垦的费用。除非该地点恢复到开垦前的状态，否则这笔保证金将不退还。即如果矿场没有按照要求复植原生植被，那么这笔保证金就由规制机构没收，用于资助第三方进行复垦，保证金的具体形式可以有履约担保、不可撤销信用证、信托基金或现金等多种形式。英国、德国、加拿大、澳大利亚、马来群岛等国家和地区都建立了类似的矿区保证金制度，要求采矿企业在取得生产许可证之前就做出生态重建的金融安排。国内代表性范例是自治区2003年出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》，规定凡在自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，预缴矿山环境恢复保证金。矿山环境恢复保证金用作采矿权人对矿山环境恢复承诺的抵押。该制度按照植被和土壤类型，将矿山环境恢复保证金标准划分为五个等级。一级植被的保证金达每平方公里1000万元，以下等级依次递减200万元，最低者为每平方公里200万元。采矿权申请人必须向指定的银行账户存入足够数额的矿山环境恢复保证金后，方能领取采矿许可证，并要与主管部门签订矿山环境恢复治理责任书。最值得注意的是，主管部门还被赋予了恢复资金不足部分的追缴权，极大防止了采矿权人的掠夺性开采行为。②随即，云南省在2006年出台《云南省矿产地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，河北省也了《河北省矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》，黑龙江省则在2007年出台了《黑龙江省矿山地质环境恢复保证金管理暂行办法》，至2009年初，我国已经有30个省份建立了矿山环境保证金制度。相比而言，尽管我国的《矿产资源法》对矿产资源开采的恢复机制也有明文规定，③但其规定仍过于简单，既未规定保证金制度，操作性也不强。
二、个体责任承担的补充性措施———赔偿基金与责任保险
（一）预防性原则及赔偿基金基于损害赔偿的局限性以及基本的预防性原则，赔偿基金机制应成为弥补环境资源损害赔偿不足的有力举措。所谓预防性原则，是指应当优先考虑和采取不产生环境破坏的措施。其根据在于有些环境破坏和资源损害是不可能修复的，况且，预防环境资源损害的费用一般要小于修复费用。我们应从末端控制转变到对资源利用的全过程管理，使得预防性原则成为污染者付费原则的必要补充。在国外，环境资源损害的赔偿基金制度已有不短的发展历程。以欧盟为例，1984年通过有关监督和控制有害废物越界运输的第84／631指令④尝试建立环境责任体系后，委员会就在1993年3月提出了有关建立环境损害责任一般制度的绿皮书⑤，主张建立无过错责任和联合赔偿基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及赔偿的经营者缴纳或者以捐助为基础，作为补充手段或者紧急救济工具，适用于不能查明责任人、责任人没有能力履行赔偿责任、因果关系不能充分证实等情况。如荷兰就建立了空气污染基金，对于因为突发性事故或不能从污染者得到赔偿的环境损害可以从空气污染基金处得到补偿。［5］2009年联合国环境规划署制定的《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》第10条就明确规定：国内法应该通过特别资助或集体赔偿框架来填补赔偿差额。［6］除此外，类似的立法还包括美国的《超级基金法》［3］，其全称是《综合环境反应、赔偿和责任法》，该法规定了超级基金与有关补救责任，其体现的核心就是反应、赔偿与责任，“反应”就是指针对自然资源的损伤、破坏和灭失而采取的消除、清除、救济和救助行动，而随之的“赔偿”部分则成立了被称之为反应基金或超级基金（Superfund）的“有害物质反应信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，该基金主要就用于自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害赔偿，其初始基金为16亿美元，主要来源于两个渠道：一是来自对生产石油产品和某些无机化学制品的行业征收的专门税，共有13．8亿元，二是来自联邦财政拨款，共有2．2亿美元。针对受害者个体，该基金的规则是：受害者必须首先向责任者追偿，如果不行，他可以向基金提出，基金获取对责任者的追索权，如责任者不明则由基金承担该费用。在责任部分，该法还允许政府向“潜在的责任人”获取恢复环境的费用，这是对传统民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和环境的损害，“潜在责任人”的典型代表是企业承继者和银行为主的贷方，甚至还可以包括参与有害物质处理或有关管理决策的公司高管。该制度遭受着很多质疑，但作为工业化初级阶段的规则，它对我国将资源损害成本有效内部化的制度设计非常有借鉴意义。总体上说，赔偿基金是由向潜在的义务主体直接或间接征收的经费组成，基金从本质上讲是潜在义务主体的责任共同体。如果致损方无力承担赔偿责任，应由作为责任共同体的基金承担。这尽管符合受损者受偿的社会公正要求，但由作为责任共同体的基金对个别单位或个人的特定受偿负责，毕竟损害了其他潜在义务主体的权利———他们最终分担了别人应该承担的责任，日本立法的最终措辞称之为“补偿”而非“赔偿”应该也是考虑了这个逻辑。由此，赔偿基金适用的条件有着严格的限定：根据该基金具有的高度辅和补充性，只能将该基金的使用限于填补漏洞，即赔偿义务主体既没有缴纳保证金，也没有参加保险而又无力承担责任的情形。
（二）个体风险的市场分担及责任保险在资源开发利用过程中，近些年的环境事件所带来的后果均呈现受害地域广、受害人数多、赔偿数额大、治理费用高昂的特点。这对于企业本身及被动承担最终责任的政府而言，都是难以回避的经济压力。显然，一般的民事损害赔偿机制根本难以支撑这种环境资源的保护、救济和修复体系。而考虑到环境资源损害属于社会性权益侵害范畴，而环境资源的修复又具有社会性和公益性，这种损害赔偿已不再是致害人与受害人之间的问题，而成为社会性问题。这意味着，除了最终的政府救济，我们还可以通过市场机制分担损害风险，建立社会化的损害赔偿和资源修复制度来救济受害人和修复环境资源。损害赔偿和资源修复的社会化，是把环境资源发生的损害视为社会性的损害，由社会分担公害损失，使受害人得到救济，环境资源得到修复，注重实现补偿和修复功能而把处罚和制裁作用减至最低。在各国建立的社会化保障制度中，环境责任保险是最为典型的制度，利用社会保险制度的保险功能转移和分散风险，实现救济受害者和修复环境资源的目标。1．保险模式的选择。作为风险社会化的重要手段之一，环境污染责任保险是目前最常见的形式，它通过投保人向保险人缴纳保险费的形式，将突发、意外的恶性污染风险或累积性环境责任风险转嫁给保险公司，它是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。相对于传统的环境民事侵权责任赔偿机制而言，环境污染责任保险借助保险分摊风险这一特点，使得环境资源损害的责任社会化，具有很强的社会公益性。为此，多数国家都通过立法提供有力的制度保障，如法国就在其综合性的《环境法》中明确规定环境责任保险制度，芬兰环境损害赔偿的法律依据则是《环境损害赔偿法》和《环境损害保险法》。由于各国处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题也有不同特点，环境污染责任保险的投保模式基本可以强制模式和自愿模式进行区分。采取强制责任保险模式的典型国家是美国和芬兰。就美国而言，从上世纪70年代开始就开展了环境责任保险，其《资源保全与恢复法》授权国家环保局局长可以在其依法的行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任、关闭估算费用以及关闭后30年内所可能引发的检测和维护费用进行投保；其《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任险，以保障可能因污染海洋所导致的责任承担；而且，美国在1988年还成立专门的环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，政府出资的股权结构使得受害人能够从保险公司获得充分的赔偿。［4］在芬兰，《环境损害保险法》明确提出要对因责任人没有支付能力或者不能查明而不能得到赔偿的环境受害人，提供全面的补偿，不仅针对因环境污染遭受的人身伤害、财产损害和经济损失，而且包括因采取预防和限制措施、清除污染和恢复环境的措施而产生的合理费用。环境损害保险金由保险公司专门设立的环境保险中心支付，凡其经营活动可能造成有害环境影响的人，都必须投保；凡申请环境许可的企业或者个人，都必须先行办理环境损害保险手续。［5］法国和英国皆是自愿险为主、强制险为辅的模式［6］。法国规定，除油污损害赔偿须采用责任保险制度，其他一般情况下由企业自主决定是否投保环境污染责任险，保险公司自愿承保，英国要求的环境强制责任保险主要有油污损害责任保险、核反应堆事故责任保险以及声震保险等，后者承保因声震等噪声污染而造成的损害赔偿责任，所有的责任保险都由现有的财产保险公司自愿承保。与强制性保险的明确性相比，自愿险为主的模式中责任保险的订立与否，显然要取决于保险公司和企业各自订立保险合同的意愿和积极性。2．我国的现实情况及问题。2007年12月，我国国家环保总局和保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，并在湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳、上海、重庆、深圳、昆明等九个省市开展了试点工作，至目前为止，该项保险业务进展迅速①；保险覆盖面不断扩大，保险产品也在不断丰富②；相关条例意见相继出台③。但是我们也要看到国内的环境污染责任保险实际上依然推动缓慢，问题突出：企业参保率低，业务量小，保险公司主观能动性不强，目前的产品大多保费过高、保险责任范围过窄、除外责任过多、理赔责任难以确定。以中国大地财产保险的环境污染责任保险条款为例，保险责任包括人身伤亡和财产损坏赔偿责任以及场所外清理费用赔偿责任，但其第6条的责任免除却详细列举了二十七种免责情形。目前国内报道投保额最大的环境污染责任保险项目，其投保主体是苏州66家高危风险型企业，但投保额却仅1．36亿元。《防治船舶污染海洋环境管理条例》在其第53条明确规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。而与此相对应，我国《海洋环境保护法》规定，对造成海洋环境污染事故的单位，罚款数额按照直接损失的30％计算，但最高不得超过30万元。这个罚款金额几乎可以被利润惊人的石油公司忽略不计，其投保的积极性可想而知。与此形成反差的是美国的ExxonValdez案，该案的清污费为21亿美金，自然资源损害赔偿大约为10亿美金，而惩罚性赔偿额高达50亿［7］。而且，我国目前总体缺少污染赔偿和损害评估方面的法律法规，诉讼机制也不明确，难以及时合理的确定环境资源损害责任，再加上企业主体环保意识和投保意识淡薄，保险公司面对高风险也望而却步，最为现实和可行的还是应由政府推动环境责任保险制度的发展，确立适合我国的投保模式，包括设立共同承保机构、明确再保险机制，在条件成熟后，推动责任保险法律的制定，确立保险费率等基本标准，并修订《海洋环境保护法》等相关法律。
三、公共产品损害的政府干预———行政修复措施
（一）基本原理在分析环境资源损害修复的基本行政措施之前，我们不能回避对其必要性和可行性的讨论。西方经济学家最典型的论证理论就是“外部性”理论，这个理论源自新古典经济学家马歇尔首次提出的“外部经济”。此后，福利经济学创始人庇古提出，新古典经济学认为完全依靠市场机制可以形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的，现实中的私人边际成本和私人边际收益并非任何时候都等于社会边际成本和社会边际收益，因此要依靠政府征税或补贴来解决经济活动中广泛存在的外部性问题。“庇古式税收”成为用于消除经济活动中外部性、政府干预经济的有力措施。以庇古为代表的经济学家认为，通过国家干预，采取税收和津贴等方法解决外部性问题是比较好的途径，征税可以使负外部性的制造者承担外部成本，津贴则能对正外部进行鼓励。这种政府干预的理论同样也能用来解释对环境资源损害采取行政性修复的理由，因为环境资源问题正是外部不经济的典型表现，如矿产资源的开采就不可避免会造成不同程度的生态破坏和环境污染，这些外部不经济的克服，都需要将资源成本和环境成本纳入资源开发的成本核算。［8］换言之，应将资源开发活动的外部成本内部化，从而将环境恢复和污染治理费用以及资源损耗价值纳入核算，进一步突出对资源耗竭和环境损害的补偿。实践的发展也印证了这个路径。1972年世界经济合作与发展组织（OECD）环境委员会首次提出了“污染者负担原则”，环境税作为该原则的一个重要内容正式出现。1992年，联合国制定了《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》，体现出利用经济手段来调整经济社会发展与生态保护关系的思想，即在环境保护政策上，市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，表现为环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。在1992年后，经合组织国家进一步认识到环境税费等经济手段保护环境资源的重要作用，加快了健全环境保护税费的步伐，还系统地研究了环境税的设计与实施、环境税的国际意义与分配效应、补偿措施和收入使用等政策问题，为环境税的推广和实施提供了系统的指导性框架。①我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草地、滩涂等自然资源都归国家所有，因此，我国政府也完全可以对资源公共物品强制性地收费或者税收，既明确了国家对环境资源产权的权益，通过提供环境资源的使用权获取一定的收益和补偿，又能通过财政投资、补贴等手段将收益用于环境资源保护产业。
矿山生态修复实施管理办法范文6
一、建立生态补偿机制的指导思想和基本原则
坚持以“三个代表”重要思想为指导,认真落实科学发展观，以推进生态市建设、统筹区域发展为主线,以保护和改善生态环境质量为根本出发点,以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力,不断完善政府对生态补偿的调控手段和政策措施,促进社会参与和市场运作,逐步建立公平公正、权责统一、积极有效的生态补偿机制。在实际工作中，应当遵循以下原则：
坚持保护者受益、损害者付费、受益者补偿的原则。生态环境是公共资源,环境保护者有权利得到投资回报,使生态效益与经济效益、社会效益相统一;环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价;环境损害者要对所造成的生态破坏和环境污染损失作出赔偿;环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。
坚持统筹协调、共同发展的原则。按照统筹区域协调发展的要求，依据生态补偿原理，多渠道多形式支持江河水系源头地区、重要生态功能区和欠发达地区经济社会发展，促进保护地区与受益地区共同发展，努力实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。
坚持循序渐进、重点突出的原则。建立生态补偿机制既要立足当前，突出重点，解决实际问题，充分总结现有生态补偿实践经验的基础上,形成适合当前的补偿模式进行推广；又要着眼将来,循序渐进、先易后难地逐步解决理论支撑和制度设计的问题,深入探索和研究生态补偿的内在发展规律，使生态补偿机制发挥出最佳的整体效益。
坚持政府主导、市场参与的原则。要充分发挥各级政府在生态补偿机制建立过程中的主导作用,努力增加公共财政投入,完善政策调控措施;同时又要积极引导社会各方参与,逐步建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。
坚持公平公开、权责一致的原则。生态补偿机制必须在公平公开的层面上运行,科学核算生态补偿的标准体系,建立阳光运作的补偿程序和监督机制,同时又要建立责、权、利相统一的行政激励机制和责任追究制度,形成“应补则补,该补则补,公众监督,奖惩分明”的有效运转体系。
二、建立健全生态补偿的公共财政制度
整合优化财政补助结构。今后要整合现有财政补助资金,将生态建设和环保补助的相关专项资金逐步纳入生态补偿资金之中,形成聚合效应。纳入生态补偿资金的各类补助资金在资金安排使用过程中,各部门应按原资金使用渠道并结合生态补偿的理念、循环经济的要求制定或调整资金使用管理政策,结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。今后在财政体制分成和财政转移支付中，要清晰地体现对欠发达地区和重要生态功能区的扶持以及对区域、流域生态环境作用明显的乡镇给予支持。
加大生态补偿投入。充分发挥各级财政资金在现阶段生态补偿机制建立过程中的主导地位,逐步加大财政补助资金的投入力度。
加强地方专项资金配套。各区应当根据生态补偿的要求和本意见精神,加快建立配套的生态补偿专项资金并制定使用管理办法。配套资金应优先扶持生态补偿资金投向的重点领域和项目,并在促进本地区的重要生态功能区和欠发达地区的共同发展方面发挥积极作用。
积极争取国债等资金支持。多渠道积极争取国债资金以及国家、省级各类专项补助资金,提高政府各项资源性收费中用于生态补偿的比重,强化资源使用补偿。争取各种社会资金(包括捐助)参与生态环境建设。
三、明确生态补偿标准
制定科学的生态补偿标准体系。根据我市环境保护和生态建设目标责任制考核内容,结合流域生态环境质量指标体系、万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标,逐步建立科学的生态补偿标准体系。
公平合理安排生态补偿专项资金。把环境保护和生态建设目标责任制考核结果作为区域生态补偿的重要依据,根据考核结果公平合理地安排生态补偿专项资金。对生态环境保护好的区域给予重点奖励和补助,对生态环境保护欠好但考核结果比上年有进步的区域给予适当补助,对生态环境保护不力的区域则相应减少补助。
四、制定生态补偿的产业扶持政策
构筑生态功能地区发展的政策平台。重视改善欠发达地区和重要生态功能区的投资环境,努力提高欠发达地区的自我发展能力。以产业梯度转移和要素合理配置为主线,从体制上、政策上为欠发达的重要生态功能地区发展创造有利条件和良好环境,推进全市范围内生产力合理布局,统筹城乡、区域、经济社会、人与自然的协调发展。在全市范围内,总结推广安吉县生态开发的实践经验,在招商引资、企业搬迁过程中给予政策优惠。
实施财政分类补助政策。进一步加大对生态脱贫的政策扶持力度。各区应从生态功能、产业发展等方面对辖区内各乡镇进行分类,针对不同功能定位的乡镇分别采取不同的财政补助政策。对江河源头区、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等以重要生态功能区为主的欠发达乡镇应适当倾斜,同时实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策。各区财政除保证这类乡镇必要的基本财政经费外,每年应再列支专项经费,专门用于该地区的生态环境保护和建设。
调整区域产业结构。各区要根据环境功能区划、区域环境容量和污染物排放总量控制要求,确定符合自身实际的产业发展方向,完善产业发展政策,大力发展循环经济,加快构建生态产业体系。要继续加大区域产业结构调整力度,通过淘汰取缔落后产业、改造提升传统产业、优先扶持生态产业,改善现有不合理的区域产业结构。要继续大力推行清洁生产,强化环境污染整治,实施污染物排放总量控制。
五、生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制
进一步加大环境与资源费征收力度。各级政府及国土资源、水利、建设、环保等相关职能部门要进一步完善各种环境与资源费的征收使用管理制度。进一步完善水资源有偿使用制度,加强水资源费的征收和管理;加快推进水价改革,合理提高城镇污水处理费征收标准,确保城镇污水处理费征收标准不低于污水处理厂的正常运行成本;加大矿山生态环境治理力度,合理调整矿山生态环境治理备用金征收标准,确保治理备用金的征收标准不低于矿山生态修复的治理成本;加强采砂等资源开发利用过程中的管理,逐步加大资源有偿使用过程中生态补偿费的征收力度;进一步加强和规范排污费资金的收缴、使用和管理,全面实施主要污染物排放总量控制计划,切实加大各类环境违法和生态破坏行为的查处力度。
积极探索排污权交易、水权转让机制。根据环境功能要求,在科学核算区域环境容量的基础上,在市域范围内建立污染物排放总量控制、污染物排放指标有偿分配和排污权有偿交易制度,探索在市场经济条件下,运用经济杠杆的作用,充分调动政府、企业主动削减污染物排放总量的积极性。开展以区级行政区域为单位,进行企业之间排污权交易的试点。通过实践探索,力争从2008年开始,在**市域全流域范围内实现污染物排放指标的有偿分配、排污权的有偿交易。在不影响流域整体功能的前提下,鼓励上下游之间探索水资源有偿使用的市场转换机制,逐步使我市的水资源以有价的形态通过市场调节和政府引导得到更加合理的配置和更为有效的保护。
六、明确生态补偿资金的重点投向领域
加强环境污染整治工作,重点实施以太湖流域水污染防治、五个市级环境重点监管区域和印染、造纸、制革等大重点行业污染整治为主要内容的环境污染整治工程,大力推进以“生态乡镇、村创建”、“百村示范、千村整治”和“生态公益林建设”等为代表的生态市建设重点工程,并将其作为当前生态补偿资金投向的重点领域,在城镇环境基础设施建设和运营、饮用水源保护工程、流域交接断面水质自动监测系统建设、重点污染源自动监测(控)系统建设、生态产业示范园区建设等方面给予重点倾斜。加强生态重点工程项目管理,实施重点项目重点管理,积极制定生态重点工程项目在用地、财政等方面的优惠政策,充分发挥生态补偿在生态环境保护和建设中的整体效益。
七、建立生态补偿的行政责任机制
建立生态补偿的行政激励机制,积极启动绿色GDP国民经济核算研究,将资源和环境成本纳入国民经济发展评价体系,作为衡量区域经济发展水平的重要指标。改革和完善现行党政领导干部政绩考核机制,将万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标纳入考核指标并逐步增加其在考核体系中的权重,建立健全特殊生态价值地区领导干部政绩考核的指标体系。
八、加快构建有效的生态补偿机制保障体系
