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居家养老的劣势范文1
[关键词]社区服务 居家养老 法律制度
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）15-0302-02
人口老龄化已经成为关系我国经济发展、社会和谐稳定的重大问题，大力发展居家养老服务业已经迫在眉睫。由于中华文化传统和生活习俗的影响，加之经济赡养、生活照料、精神慰藉的需要，中国的老年人更倾向于居家养老这一传统的养老方式。因此，我国应建立以家庭为基础、以社区为依托的社区居家养老服务体系，这将成为中国老年人养老的新形式，政府在促进社会养老服务业发展中要建立保障效率制度，为其健康有序发展提供法制保障，促使我国社区养老服务走上立足社区、制度化、标准化的发展道路。
一、社区居家养老服务概述
（一）社区居家养老服务概念
社区居家养老服务是以家庭为核心，以社区为依托，组织专业服务人员，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。如生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等，同时以上门服务和日托护理为主要形式，使在家的老年人获得社会化的养老服务，具有灵活、方便、快捷、经济的优点，适合“未富先老”的中国国情和老年人“养老不离家”的传统观念。它是新时期、新阶段党和政府一项破解养老难题的德政工程。
（二）社区居家养老服务的优点
1、社区居家养老服务方便、灵活
它能够以更为弹性的方式，在较小的范围内灵活开展活动、提供服务，为特定群体提供必需的公共物品，以填补政府公共服务上的缺陷。有助于分解老年人差异化需求，弥补政府提供的不足，以多元的供给主体和服务提供，促进养老保障社会化的实现，进而凭借自身的组织专业化优势更好地满足老年人不断变化的福利需求。
2、社区居家养老减轻养老负担，提高服务效率
社区居家养老对于家庭，节约了家庭支付养老活动的开支，对于社区养老组织来说能够提高服务质量，完善服务项目，规范服务行为，有助于实现公平与效率的统一，从而以更低的成本，实现提高服务效率的目标。
二、我国社区居家养老服务法律制度的现状
（一）社区居家养老缺乏法律保障
1、缺乏统一的法规基础
目前，我国虽然有《老年人权益保障法》、《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等法律对老年人的权利以及侵害老年人权利应该承担的法律责任的相关规定，但是这些法律没有涉及养老服务的具体规范，只能依靠行政性法规或者地方政府的规范性文件来操作，而各地对老龄产业的政策各自为政，缺乏全国统一执行的法规基础。因此，执行强制力和实效性都无法保证。
2、法律体系内部缺少衔接
社会养老政策法规体系零散，各地出台的政策各自为政，缺乏内在逻辑，缺少配套衔接，造成社会养老政策落实不到位和不落实的现象比较突出。
（二）短缺专业社区服务队伍
1、社区服务队伍结构不合理
目前，我国社区保障服务工作者主要是由原居民委员会人员、公益性岗位安置及社会招聘人员组成，他们在年龄、文化知识水平等方面与实际工作的需要存在一定的差距。在年龄结构上，多数社区的工作者队伍都是“4050部队”，较年轻人相比，接受与掌握新事物较困难。从知识结构看，整支队伍学历层次偏低、素质参差不齐，缺乏专业技能和知识，在日常工作中仅依靠经验，使得社区保障服务工作者队伍很难与社区管理相适应。
2、社区服务人员待遇低
首先，我国现阶段社区工作繁重而琐碎，而社区工作者的经济收入则很低，工作强度与微薄的收入极不对称；其次，由于用工性质不明确，缺少相关法律根据，导致在各项保险、公积金及各项福利上也没有统一的标准。这使我国社区保障服务工作者处于行业的劣势。
3、市场保护机制不健全
近年来，我国对社区保障人员采取了职业资格认证制度，如2008年我国举行了第一次社区工作者职业资格考试，但由于缺少与之相配套的制度安排，特别是缺少相关规范性的法律，造成了大量不具备职业资格的人员占据了专业人员的岗位，使得这种职业资格考试的可信度大打折扣。
（三）缺乏政府财政支持
社区服务的资金来源是靠自己创收和社会集资，想要开展社区本身的工作已很困难。而开展居家养老服务必须有一定的经费作保证，经费的缺乏，使居家养老服务对象大多局限于最困难、最需要帮助的空巢高龄老年人家庭，而且服务内容少、服务层次低，无力开展旨在提高和改善社区老年人生活的高质量、多样性、个性化的服务项目。
三、社区居家养老服务法律制度的构建
（一）完善法律、法规建设
1、建立完整的法律、法规体系
由于缺乏统一法律、法律且内部缺少衔接，国家应该制定完整的法律、法规体系。如《社区服务业法》对社区服务业的资金、劳动力、等问题进行规范；《老年福利立法》对老年住宅、养老机构、医疗、就业等方面进行规范，从而使社区居家养老服务做到有法可依。
2、完善社区居家养老服务合同相关法律
目前，我国的居家养老服务合同没有统一的格式，条款也不够细致，合同在履行过程中不平等现象随处可见。因此，有必要对居家养老服务合同进行规范，对合同中双方的权利、义务进行更细的划分，增加相关的法律条款，以更好的保护老年人的合法权益。
3、完善老年人的法律援助
在社区内设立老年人法律援助机构，选派热心老年人公益事业的律师，为广大老年人提供法律咨询，并为符合条件的群众提供法律援助。同时，完善相关法律法规，扩大老年人法律援助覆盖面，对享受低保的三无老人，可不限定案件类型，只要其合法权益被侵害，均可接受其援助申请。
（二）加强社区服务人员队伍建设
1、加强专业化队伍的建设
加强专业化队伍建设应从两方面入手：一方面，采取开放的招聘机制，在人才招聘中，采取面向社会公开招聘社区专职工作者，扩大对专业人才的引进，对有相关职业资格的人员优先录用。另一方面，健全培训机制，对于社区工作者进行系统的岗位培训，增强社区工作者的沟通协调能力、策划活动能力、组织实施能力、掌握运用现代办公手段能力、语言文字表达能力等。
2、强化激励保障
国家在健全专业技术职称制度的基础上，提高社区保障从业者的待遇。如建立社区工作者年收入自然增长机制，结合社区专职工作者的实绩，逐步提高他们的工资报酬和相关福利，确保社区工作者的年收入不低于本地职工上一年度的人均收入水平；或者按照“同工同酬、以岗定薪、以考定级”的原则，建立起“工资标准调整”和“正常考核晋升”双轨制薪酬体系，参考社会平均工资水平等因素确定社区工作者的工资标准，并为其缴纳失业、养老、生育、工伤、医疗等保险。同时，明确对年度考核合格及以上的社区工作者给予每年在本人职务所对应的工资标准内晋升一个档次的奖励，并通过辅以带薪年假、评优奖励等措施，提高社区工作者的地位和待遇。
3、完善职业资格制度
完善社会工作者职业资格授证制度，建立严格的行业准入机制。2006年7月20日，原人事部、民政部联合了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，首次将社会工作者职业水平评价制度纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。这两个文件的出台，标志着我国正式建立了社会工作者的职业资格授证制度。同时，政府要提高对社区保障工作的重视程度，通过提供优惠措施吸收具备从业资格的专业人员投入到社区保障工作中来。
（三）加大居家养老服务资金投入
要想推进居家养老服务工作，必须加大资金投入。政府应建立社区居家养老服务专项工作经费，按社区规模或社区老人人数等比例确定，参照目前社区救助站经费拨付方式，一次性拨给社区居委会支配使用。政府还可以发行社区居家养老服务福利彩票，为社区居家养老服务工作的长远开展提供充足的资金资助。
参考文献
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居家养老的劣势范文2
一、我市老年人口数量及分布状况
我市60岁以上老人共63万多人，其中，城镇28万多人，农村34万多人。老龄人口占全市总人口的14.11%。根据有关方面测算，到2020年全国60岁以上老人才占到总人口的11.2%，我市明显高于全国平均水平。从各地的分布情况来看，和县60岁以上老人共9.68万人，占该县总人口的14.87%；无为县19万人，占14.25%；含山县4.4万人、居巢区9.27万人，均占总人口的10%左右。另外，庐江县70岁以上老人有7.37万人，含山90岁以上的老人有314人、百岁老人7人，无为县百岁老人有8人，和县90岁以上有629人、百岁老人5人。从全市60岁以上老年人口状况来看，我市人口已明显进入老龄化行列。
二、不容乐观的安老养老状况
1、老年人的劣势
现代的老年人，既没有传统社会里凭辈份“倚老卖老”的优势，也没有发达社会中的社会福利优势。相比之下，却存在着年龄、体力、精力等方面的劣势。不少老年人当下的生活处境是比较窘迫的。第一，多数老人的收入在中下等水平。农村老年人的生活恐怕是最苦的，他们根本就没有“退休”一说，很多人一直要劳作到最后一息。在城市，“啃老”现象逐渐成为一个社会问题，不少老人要间接地承担其失业子女甚至是第三代的生活费用。第二，老人就医状况令人担忧。老年人体弱多病，需要经常看病吃药。他们的收入本来就不高，加上近年来医药价格飙升，更使老年人在看病、医药方面陷入窘境。第三，老人出现瞻养危机。一方面，家庭养老的观念、意识在淡化，家庭赡养的功能在弱化，过去是“父母在、不远游”，现在是高龄老人、空巢老人越来越多，如居巢区某村庄，有7个70岁以上的老人，自己已是风烛残年，为外出务工的子女守摊子、看房子、带孙子。另一方面，社会保障又十分薄弱。多年来，我国在社会养老保障方面严重欠账，特别是为数众多的农村老年人被排除在社会保障之外。
2、老年人的基本生活保障严重不足
老年人退休时间早，中青时年实行低工资制，并没有享受到多少改革开放的成果，也没有真正享受到新的养老保险制度的成果。对高龄老人，我市已开展了某些老年福利工作，例如城市高龄老人公共场所优惠待遇、五保老人的照料与服务等，使得他们的生活状况有所改善，但总体上看，广大老年人的基本经济保障仍然十分薄弱。目前，城镇一块的老人，因为有了城镇离退休人员养老金、城镇居民最低生活保障等，总算是有了“最后一道防线”；而在农村地区，老年农民除了家庭赡养以外，基本没有其他养老收入，养老风险很大。《老年人权益保障法》虽然出台了，但是由于宣传贯彻的力度不够，赡养纠纷案正以每年10%的速度递增。据调查，自20*年以来，无为县检察院审查的涉及赡养纠纷案及老年人合法权益被侵害的犯罪案件共有37件，其中20*年8件，20*年11件，20*年1-9月18件，虽然此类案件所占比例不高，但呈逐年上升趋势，不能不引起我们的足够重视。
3、养老服务产业发展明显滞后
首先，养老社会服务化的载体不足。全市城乡仍有相当数量的五保老人没有实行集中供养，散居的五保老人有3万多人，空巢老人数量更多，他们的生活起居、生灾害病等，往往得不到很好的照顾、护理。目前，全市四县一区共建有敬老院1*所，平均每个乡镇超过一所，但其规模偏小，收养能力较弱，远远不能满足需要。据民政部门20*年万人社区问卷调查，老年人对托老所、老年公寓的需求量为12%。按此测算，巢湖市老人共需床位约7万张，而目前只有5000多张，缺口巨大。
其次，各种养老机构收费偏高。调查发现，社会化的养老院，平均收费在每人每月800元左右，高级一些的老年公寓等则需要1300元以上。倘若两位老人没有子女，每月仅靠政府提供的最低生活保障金过活，怎么可能负担得起这笔费用呢？但这些社会化养老机构也感到苦恼，他们的资金来源渠道狭窄且数量不足，不收取较高的费用就无法运转下去。
再次，养老机构服务人员素质不高。目前，在各种养老院、敬老院工作的服务人员，多数文化程度不高，专业技能缺乏，服务质量跟不上。特别是有少数服务人员，内心里看不上这份职业，只是苦于别无出路，才勉为其难地曲就于此，因此，也就谈不上什么敬业爱岗，更谈不上以一片爱心善待老人了。
三、积极解决城乡安老养老问题
第一，要把安老养老问题摆上重要议事日程。胡总书记在十七大报告中强调，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“加强老龄工作”。各级应把此项工作提到重要议事日程，建立长效机制，不能以“济贫”的思路来考虑问题，更不能以社会正处在转型期为理由，亏待了老年人。建议：将“老年社会化服务项目”纳入市、县两级招商引资范围，变过去“以市长主导”为“以市场主导”，转变思想观念，对现有的社会化服务的老年公寓给予充分的鼓励、引导和扶持，帮助解决一些实际困难；尽快建立社区养老服务机构，以社区基层组织为主导，发挥政府、社区、家庭和个人的力量，充分利用社区中的财力、物力和人力资源，不断提高定补幅度，拓宽定补范围。不断完善困难弱势老人医疗保险制度以及城乡老人医疗保障制度，切实减轻老年人的医疗负担。加快以社区为中心的老年照料服务体系的建设
第二，逐步建立有我市特色的安老养老安全网。我市目前正处在由家庭养老保障向社会养老保障过渡的阶段，特别是在农村，建立完善的社会养老保障制度还需要比较长的时间。从我市的经济社会发展状况、老年人现状及家庭承受能力来看，走家庭养老和社会养老相结合的“居家养老”之路，是解决我市养老问题的正确选择。这里所说的“居家养老”是：坚持和完善家庭养老，推进家庭养老和社会养老相结合，建立以家庭为核心，以社区养老服务网络为，以社会养老制度为保障的居家养老体系，逐步形成适合我市市情的家庭保障安全网、社区养老服务安全网、社会养老保障制度和政策安全网。
第三，突出解决农村安老养老问题。过去，我市农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。随着形势的变化，这两种养老保障方式不论是在保障能力上，还是在保障的可靠性上，都显得很不稳定了。必须从我市农村实际情况出发，寻求新的养老办法。根据全国一些地方以及有关部门多年来的实践探索，有条件的地区已经开始建立农村社会养老保险制度，即采取储蓄积累的方式，为农民建立个人账户，个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下，为个人所有，到老龄后根据个人账户的积累额计发养老金。这种养老保险方式还必须同家庭赡养、土地保障结合起来，才能为农民养老建立一道比较可靠的养老民屏障，才是解决农民养老问题的现实选择。
居家养老的劣势范文3
小区名叫北京太阳城，是目前国内投资较大、开发较早的养老地产项目。
到了2013年，一度困顿的养老地产迎来大爆发，甚至被称为“元年”。2014年，养老地产将发生什么？谁在主导？
良好的开局
养老地产是以养老为宗旨的地产开发，是一种与旅游地产、文化地产等概念相似的主题性地产项目，采用的是“养老+地产”的复合型开发模式，核心在于适老化设计。
“我们在2000年开发养老地产项目时，国内还是空白。”北京太阳城集团董事局主席朱凤泊告诉《瞭望东方周刊》。
该项目的成功不仅使得养老地产这一新兴概念进入大众视野，更揭开了中国养老地产发展的序幕。不过，随后10年，中国养老地产受制于种种因素，一度陷入困境。
真正的转折点出现在2013年：众多大投资项目上马，投资地域也从北上广等一线城市扩展到二三线城市。据不完全统计，2013年第三季度，全国各地新增养老项目25个，其中不乏160亿?200亿元的巨额投资项目。
养老地产能在2013年“重生”，很大程度上归功于市场需求、国家政策以及房地产业现状三方面的合力。
据民政部统计数据，我国60岁以上老年人口数量已超过2亿，占全国总人口的14.9%，且仍将以每年1000万的规模递增，预计2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。
庞大的老年人群意味着巨大的市场需求。据中国社科院老年研究所测算，目前中国养老市场的商机约4 万亿元人民币，到2030 年有望增加至13 万亿元。
2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称“《意见》”），提出从19个具体方面、45项主要工作任务入手，促进我国养老产业。
“《意见》的出台不仅为我国养老产业的发展指明了方向，更在政策上提供了明确支持。” 全国房地产经理人联合会（以下简称“全经联”）养老住区委员会委员、北京吉利大学健康产业学院院长乌丹星对《瞭望东方周刊》表示，国家政策层面的支持就是一剂强心针，给足了市场信心。
另一个现实是国内房地产市场出现疲软，寻找新的利益洼地、实现转型升级成为众多地产商的当务之急。
行业研究公司深圳世联行地产顾问公司业务发展部总监李亚南对本刊记者说：“2013年被业内称为养老地产元年，很多政策开始提出和落实、完善，算是有了一个良好的开局。”
三足鼎立
简单梳理即可发现，房地产企业自养老地产开发伊始便雄踞要位。不过，随着国家在市场准入原则上的放宽，其他资本逐步进入养老地产市场，并渐成气候。
“房地产开发企业、险资、央企基本上形成了中国养老地产‘三足鼎立’的竞争势态。”乌丹星说。
“已有近30%的品牌房地产开发企业进入了养老地产。”乌丹星介绍说，万科、保利、远洋等20余家国内一线房地产开发商都已涉足养老地产项目。
万科早在2010年就在北京房山窦店试点了养老地产项目“万科幸福汇”。此外，万科集团还在北京的欢庆城和青岛的万科城试水养老地产项目。目前，万科至少有 4 个养老地产项目。
2013年年末，保利地产养老战略，表示将全产业链进入养老产业，打造由机构养老、社区养老和居家养老“三位一体”的中国式养老模式。目前，保利地产在北京、上海、广州、成都等地已有6个养老地产项目在建。
2013年4月，远洋地产正式成立养老运营管理公司，创建自有养老品牌“椿萱茂”。同时，其与美国哥伦比亚太平洋公司合作的高级养老护理项目“椿萱茂·凯健”也于2013年开业。
公开信息显示，目前国内房企预定的养老地产项目已超过百个。假设以每个项目平均投资 3亿?5 亿元计算，总投资额就可达数百亿元。
大举进入的还有保险业。2010 年 9 月，保监会《保险资金投资不动产暂行办法》，保险资金正式获准进入养老地产市场。到2012 年底，保险系企业在养老地产领域的投资已超过 500 亿元，其中包括中国人寿、泰康人寿、中国平安等。
2011年 11 月，中国人寿首个养老基地国寿生态健康城在河北廊坊开工，总投资 100 亿元。目前，中国人寿在全国范围内共有6个养老基地。
2012 年 6 月，泰康人寿第一家养老社区在北京昌平开工。2012 年 9 月，中国平安进军养老产业的首个项目“桐乡平安养生养老综合服务社区”启动，总投资 170 亿元。与此同时，泰康也在上海、广州拿地启动多个养老项目。
此外，合众人寿、太平保险集团等公司也都开始尝试养老地产项目。
“还有一类是致力于医疗和养老领域投资的投资机构，比如国开行等。”李亚南说，投资机构与险资性质一样，同属金融机构范畴，且投资更有目的性，也更加谨慎。
第三支进入养老地产的“部队”就是央企，如中石化、中国水电、鲁能集团等。
“虽然央企在养老地产上起步晚于房企和险资，但它们来势凶猛、大笔出手，未来赶超之势不可小视。”乌丹星分析说，央企在未来的养老地产市场将会扮演重要角色。
李亚南认为，除了以上三大主力，养老地产市场还存在另一类参与者—与医疗相关的跨界企业。这类企业多是做养生、健康管理等高级服务的专业公司。在养老地产崛起时，凭借自身在医疗方面的特色优势参与其中。不过，这类公司目前还未形成规模。
“每一类市场参与者都有优势和劣势，无法说哪一类更适合养老地产。”李亚南说，目前多数参与者都在充分利用自身的优势，而忽视了劣势。
房产企业的优势在于取地和项目开发，长于市场营销；劣势在于跟政府谈判时比较被动。同时，这类企业缺乏资金，也不精于后期的项目运营。
和房产企业正相反，险资和央企在养老地产市场最大的优势在于稳定的资金池。而资金是养老地产开发的关键。
此外，固定的客户渠道、成熟的营销团队也是险资和央企的优势所在。不过，这两类市场参与者在劣势上较为突出。一是在取地和开发上没有经验；二是对市场不敏感，无法准确定位市场。
“4+5”模式
随着市场的升温，业内对于养老地产开发模式和运营模式的讨论也日趋增多。
不过，对于刚起步的中国养老地产市场而言，固定的开发模式尚未成型，更多的尝试和探索仍在继续。总体来说，国内养老地产的开发模式主要有四种。
第一种是专门开发的综合性养老社区。这类养老社区通常建在市郊、环境较好，产品类型包含养老住宅、养老公寓、养老护理机构等，可以为各类身体状况的老人提供持续性生活照护。社区中为老人配有完善的公共服务设施，如老年活动中心、老年医院、老年大学等。北京太阳城、东方太阳城都是这类代表。
第二种是在新建普通居住区中配套开发养老住宅及相应服务设施。如在社区中配建老年人居住组团、老年公寓、老少户套型等。这种开发模式使老人能够居住于“混龄”社区，保持与外界的联系。同时，老人还可与自己的子女相邻居住、互相照顾。这类开发模式也被称为多代亲情开发模式。万科在杭州建设的良渚文化村就是其中的代表。
第三种是结合旅游、养生资源开发的度假型养老社区。这类社区通常可根据自身的资源特色搭配相应的养生、康复服务，例如农业采摘、温泉水疗等。老人可以在一年当中的某个季节或时段来此居住，是一种具有时令特征的居住形式。目前，这类养老地产项目多集中在海南、云南等具有风景特色资源的地区。
第四种是会员制医养综合体。这种模式主要是针对高龄老人、有疾病或者慢性病康复的老人而设计。医是指中医、康复医院、老年病医院，养是指专门的护理院。在这类社区中，医和养配套建立、缺一不可。如北京的太申祥和山庄。
此外，目前引起业内关注的还有一种尚无成功实践的开发模式—医疗投资小镇。这种开发模式多以当地丰富的医疗设施资源为指引，为前来看病就医的老人提供暂时性居住服务。这类小区多以租赁为主，主要面向特定的医疗资源需求人群。
在后期的项目运营中，国内养老地产市场也大致存在5种盈利模式。
一是投资商和运营商向开发商定制养老地产项目（养老机构或养老社区），开发商按照要求开发，风险减小，盈利有保障；二是养老地产开发商开发之后卖给有意向的投资商或运营商，获得一次性收益；三是开发商持有部分物业，以出租方式获得长期稳定的租金回报，做养老地产的房东；四是开发商在持有部分物业的同时，请运营管理团队托管，获取运营管理的部分收益；五是投资商或开发商与运营商形成战略合作，共同开发养老项目，形成一个利益集团并在项目中发挥自己优势，获得收益。
“目前在国内这几种盈利模式都存在，但都不成熟，都处在摸索阶段。”乌丹星说，在发达国家成熟的运营模式中，投资商、开发商、运营商三者在投资、开发和运营方面可以做到相互渗透、相互介入甚至是三者之间不断转型。
融资困境与人才缺失
纵观发达国家的经验，养老地产的发展大致经历三个阶段：初期的碎片化发展、中期的产业链形成和后期的品牌诞生。
产业发展初期是在政府大力引导、鼓励和支持下，企业开始进入养老地产市场，开发类型、运营模式都存在诸多缺陷。产业发展中期是产业链的形成和不断成熟，软硬件配置更加合理，运营模式、盈利模式更加清晰。产业发展后期进入品牌阶段，资本大举进入，并购扩张成主线，通过强强联合，使品牌强化。
目前，中国养老地产正处于初期碎片化发展阶段，没有成熟的运营体系和盈利模式，缺乏足够的优质产品和运营服务支撑。
“养老地产与上下游的对接尚未完成。地产商还在依赖卖房子；险资虽不卖房，但真正进入良性运营的项目还没有；大型央企的养老项目还处于初期开发阶段。”乌丹星说。
中国养老地产的问题主要集中在两个环节，前期的投资开发和后期的运营维护。前者最大的问题在于融资，而后者最大的问题在于专业人才的缺乏。
作为产业开发的第一链条，资金决定着项目开发的成败，也成为养老地产发展需跨过的第一道坎。“养老地产的投资周期长、成本回收慢，资金要求大，如果没有长期低成本资金支持就很难持续发展下去。目前养老地产融资渠道并未打开。”乌丹星说。
养老地产本身的市场特性，加上国内的养老地产尚处于起步阶段无成熟的开发和运营模式，使得众多有能力的投资商在这一领域极为谨慎。银行之外的境内外大型资本基本处于观望状态。融资困境使得众多养老地产项目仅仅停留在口头上。
项目的后期运营比前期开发更具挑战性，专业人才的缺乏是最大掣肘：一方面是高端运营人才、高级职业经理人的缺乏，另一方面是专业护工的缺乏。
以养老院为例，目前国内众多养老院的负责人是医院的退休院长。这些人虽然有多年的医院管理经验，但并不能胜任专业养老机构的管理岗位。问题在于两者存在定位之差，前者面向大众群体，后者面向特定老年人群。
专业护工缺乏更为严重。目前中国从事养老服务的人员多是从传统行业跨界而来，真正接受专业教育的护工少之又少。加之，很多养老机构在人员的选择和任用上标准不一，使得养老服务人员的质量参差不齐。
“随着养老地产项目的不断开业，未来几年人员总量需求将达到 1000 多万，但目前市场上只有 30 万左右在一线从事养老服务。”乌丹星说。
除此之外，养老地产市场还存在着诸多问题。如：项目定位不清晰，一味走高端路线，忽视老年人真正需求；市场机制不成熟，营利性、非营利性、公办、民办养老项目之间的市场关系和运行机制尚未理清；社会大众养老观念尚未转变等。
体系建设、转变观念是关键
“养老地产正处于起步阶段，这些都是行业性的问题，而非某个开发企业的问题。”行业顾问公司润土咨询董事长于贵红告诉《瞭望东方周刊》。
在她看来，国家政策在解决养老地产问题上起着至关重要的作用。“国家可以在用地方面给予开发商一定的政策支持，也可通过税收减免或者资金补贴的形式直接扶持运营商。”不过，她也提醒，政府应该对已批准的项目跟踪审查，以防个别企业打着养老的旗号进行地产开发。
“融资困境是当前养老地产面临的紧迫问题，而解决这一难题的关键在于众多市场参与主体能否通力合作。”李亚南给出的建议是，“保险公司出钱，由开发商代建、代集，再整合专业的市场机构和运营机构，形成一个产业链条，这是一种比较靠谱的模式。”
不过，在乌丹星看来，养老地产市场最急需解决的是标准体系建设。“中国的养老地产市场庞大，如果没有一个市场标准，就会变得杂乱无章。”
标准体系的建设要完全涵盖养老地产开发的各个环节，从养老项目选址、规划设计，建筑施工到后期运营，以保证养老项目能够最大程度契合老年人需求。同时，居家养老设施改造、城市老年公寓、护理之家等应该以何种标准建设和运营管理才能满足老人需要也应纳入标准体系之中。
“没有这些内容做支撑，养老地产就是一个空壳。”乌丹星说，“众多开发者仍然用传统地产思维和地产模式做养老，注定失败。”
不可预测的未来
2014年2月18日，全经联在京《2013中国房地产创新发展报告》（以下简称“《报告》”）。
在对2014年养老地产市场的发展展望中，《报告》这样表述：2014年将是国家养老政策落地的关键年，届时国家还将陆续出台一系列配套文件。一系列政策的密集落地必将为整个产业的发展创造良好的生存环境，整个行业将会呈现爆发式增长。
《报告》预测，养老地产将与其他产业形成集群，推动区域综合发展。
一时，“养老地产将迎来黄金春天”的论调似乎成为共识，本刊采访的多位业内专家和多家行业研究公司均持相同看法。
根据全国老龄办的调查，目前中国老年人总的服务需求满足率仅为15.9% ，还有84.1%的老年人服务需求没有被满足，这意味着巨大的市场需求。
中商情报网产业研究院研究员邓思思向《瞭望东方周刊》表示：“在总量巨大的老年人口中，只要有10%人群入住养老社区，就有可能在未来几年产生至少4500个养老地产项目需求。”
不过，与业内热炒养老地产市场形成强烈对比的是，国家相关部门始终保持低调、审慎的态度，并有意为之“降温”。
2012年7月26日，保监会《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》，其中，“防止以养老项目名义建设和销售商品房”、“防范以自用项目名义投资不动产”这两条对养老地产市场产生较大影响。
2013年7月9日，民政部关于贯彻落实《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》的通知，要求各地要仔细甄别养老地产与养老机构，既要保护房地产业参与社会养老服务的积极性，又要防止简单地把养老地产当成养老机构的现象发生。
2014年2月19日，民政部副部长窦玉沛公开表示，养老地产不会纳入养老产业进行管理，也不会享受养老产业具有的相关税收政策优惠。
居家养老的劣势范文4
一、提高认识，不断增强民政工作的责任感和使命感
民政工作事关改革发展大局，事关社会和谐稳定。党的十七大报告中把民生问题作为单独的一章，具有较重的笔墨，涉及了民政工作的方方面面，几乎涵盖了民政工作的全部内容，这既为民政工作指明了方向，也为民政工作提出了新要求。我们要进一步深化对新时期民政工作的认识，不断增强做好民政工作的责任感和使命感。
1、要进一步明确民政工作是为民之政，是落实党和政府亲民惠民政策的重要途径。长期以来，民政部门在解决民生、维护民权、落实民利等方面发挥了重要作用，党和政府的爱民之情、利民之意、惠民之举，很多方面都要通过民政工作来实现，党和政府的很多温暖都要通过民政工作传递到千家万户。民政工作发挥着联系党和政府与人民群众的桥梁纽带作用，其根本基点就是“为民”，全部职责也是“为民”。我们要把民政工作作为实现广大群众共享改革发展成果的重要载体，提高认识，强化措施，全面做好民政工作，努力维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。
2、要进一步明确民政工作是和谐之基，是协调利益关系、促进社会公平的基本手段。民政工作与和谐社会有着密切联系，在构建和谐社会方面有着不可替代的作用：通过搭建城乡社区建设平台，完善基层服务和管理网络，从而促进基层管理和谐；通过加强社会组织建设和管理，增强服务社会功能，从而促进社会服务和谐；通过解决城乡困难群众基本生活问题，调整利益关系，促进社会公平，从而促进社会稳定和谐；通过推动慈善事业发展，从而促进人际关系和谐；通过做好“双拥”和优抚安置工作，从而促进军政军民团结和谐等等。只有把民政工作做实做好，才能有效维护社会公平正义，实现社会安定有序，形成全体人民群众各尽其能、各得其所而又和谐相处的良好局面。
3、要进一步明确民政工作是发展之需，是促进经济社会又好又快发展的根本保障。民政工作是推进经济和社会全面发展的一项基础性工作。随着市场经济的快速深入发展，许多深层次的矛盾和问题日益显现。加强民政工作，积极化解社会矛盾，可以为经济社会发展创造一个长期安定有序的发展环境。同时，在服务经济社会发展中，民政部门直接担负着许多重要的职责和任务。市委十三届五次全会和十六届三次人代会明确了我市经济社会发展目标，要实现这一目标，离不开民政工作对经济社会发展的有力保障和强力支撑。可以说，做好民政工作，保障城乡困难群众的基本生活，完善社会组织管理，将为发展提供重要保障，从而推动*经济社会实现科学发展。
二、突出“为民”主题，着力推动民政工作再上新台阶
“民为邦本，本固邦宁”。民政工作既是实现社会安定的基石，也是增强社会活力的基础。要做好新时期的民政工作，就一定要把“为民”作为第一要事，把人民满意作为第一标准，把求实务实作为第一追求。
一是要充分发挥民政在社会保障中的“兜底”功能，促进社会和谐稳定。市场经济追求效率，市场竞争遵循“优胜劣汰”，城乡困难群众在市场竞争中明显处于劣势，必须依靠政府和社会的救助扶持，需要民政发挥有力的“兜底”保障功能。具体到民政业务而言，就是要加快建立与经济发展水平相适应的社会救助体系，进一步巩固发展城乡低保工作成果，切实做到动态管理下的“应保尽保”和“分类施保”。要逐步完善城乡医疗救助制度，做到主动救助，全面救助，逐步缓解城乡特困群众就医困难。要加快建立以经常性社会捐助制度为基础、临时帮困和送温暖活动为补充、各项帮扶服务相配套的社会互助体系。要进一步落实抚恤优待政策，完善抚恤补助标准自然增长机制，切实解决好重点优抚对象的生活和医疗保障问题。
二是要强化基层基础，进一步提升民政服务水平。民政工作的根在基层，大量纷繁复杂的业务在基层，面广量大的民政工作对象在基层。为此，做好新时期的民政工作，提升服务水平，必须要强化基础，夯实基层。要全面推进社区组织、基础设施和服务网络建设，积极探索和创新基层管理体制，健全社区组织，不断改进和拓展社区服务功能。要大力推进居民自治，逐步实现自我管理、自我教育、自我服务，努力扩大基层民主。要着力抓好村务公开和民主管理，加强村委会队伍建设，逐步完善村级民主管理制度。要扎实做好拥军和优抚安置工作，巩固省级双拥模范城建设成果，推动双拥工作向纵深发展。
三是要积极应对人口老龄化挑战，加快发展养老服务事业。全国民政工作会议和全省民政工作会议，都把加快发展养老服务事业作为重点内容，进行了全面部署，并把发展养老服务业作为当前和今后民政工作的一项重大而紧迫的战略任务来抓。因此，我们要积极贯彻国家和全省民政工作会议精神，加快发展养老服务事业。要大力发展社区养老服务业，贯彻“以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为补充”的方针，进一步强化社区养老服务对居家养老的支持作用。加快推进机构养老服务社会化，积极发展民办养老机构，着力构建能够满足不同层次老人需求的机构养老服务布局。要进一步完善城乡社会福利服务中心建设，强化综合服务功能，逐步健全多层次的老年保障体系。
三、改进作风，切实抓好各项工作的落实
民政工作是一项群众性、政策性很强的工作。广大民政干部职工要坚持求真务实、真抓实干的作风，把各项民生政策真正落到实处，把党和政府的关怀与温暖送到千家万户。
一要抓重点，促全面。要始终坚持围绕中心、服务大局，善于从经济社会的全局把握和安排民政工作。在实际工作中，要坚持“常规工作抓完成，重点工作抓创新，难点工作抓突破，一般工作抓提高”的原则，既统筹兼顾，又突出重点，通过抓点带面，推动民政工作全面发展。对重点工作，要通过对工作的细化量化，列出工作步骤和完成任务时间表，按计划、按步骤抓好落实。
二要抓作风，促落实。全市广大民政干部一定要有对党和人民高度负责的态度，恪尽职守，扎实工作。要大力弘扬求真务实精神，脚踏实地，把心思用在干事业上，把功夫下到抓落实上，一步一个脚印地办好每一件事情。要深入基层群众，特别是深入困难群众，知民情、解民困，全面掌握基层群众和广大民政对象的民生动态和利益需求，切实解决他们的实际困难。
居家养老的劣势范文5
关键词：老年社会福利；高龄老年津贴；养老保障
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2012)02-0084-08
一、引言
老年津贴是指针对老年群体的特殊情况而建立的一种福利补偿项目，这种项目不以缴费为前提，只要符合年龄条件或其他资格，就可以享受，通常以现金(包括各种形式的消费券)和服务的形式出现。老年津贴制度不受收入、财产和就业等条件限制，清晰明了，易于理解和接受，具有很强的社会公平效应，虽然在保障水平和覆盖范围两个方面无法与养老金相提并论，但是对于低收入群体和无养老保障群体的作用却非常巨大，因而成为养老保障体系的重要组成部分。高龄老年津贴是老年津贴的一种，是主要针对高龄老年人(通常是指80岁及以上的老年人)发放的具有褒扬性质的福利项目，目的在于提高高龄老年人的生活质量，倡导敬老尊老的社会风气。
国外对于老年津贴制度的研究有相当丰富的文献，这些文献多侧重于老年津贴制度的缓贫效果、老年人和残疾人的健康状况改善以及对儿童健康和教育产生的影响等方面，但由于建立高龄老年津贴的国家较少，因而对高龄老年津贴的研究文献也相对较少。在国内，部分学者对国外及港台福利制度的研究有部分内容涉及到老年津贴制度，也有少数学者对内地老年津贴制度进行了考察和分析，提出建立高龄老年津贴的构想。宁夏回族自治区出台全省统一的高龄老年津贴制度，再次引发了社会各界对建立高龄制度的必要性和紧迫性的思考。高龄老年津贴制度已成为老年社会福利中的一个热点问题。针对现有养老保障制度的不完善现状，部分学者提出建立非缴费型的老年津贴制度和普惠型的高龄津贴制度。但是，当前中国高龄老年津贴制度研究仍然处于零散的状态，制度设计不甚清晰；同时高龄老年津贴与非缴费性老年津贴的关系也没有得到很好的论述。本文拟对中国高龄老年津贴制度的发展现状进行描述，并对其进行制度设计。
二、高龄老年津贴制度发展现状
1 高龄老年津贴制度的建立
中国在很早时期就建立了老年优待制度，对高龄老年人实施特别保障，虽然当时并未出现“高龄津贴”一词，但是其作用和目的与现在的高龄津贴完全一致。1973年，香港地区建立了具有现代形式且结合中国传统敬老尊老文化的高龄老年津贴。香港的高龄老年津贴分为普通高龄老年津贴及高额高龄老年津贴两种。普通高龄老年津贴的对象为65-69岁老年人，申领人需要经过财产及收入审查；高额高龄老年津贴的对象为70岁或以上老年人，申领人不用经过财产及收入审查。在台湾，65岁以上的中低收入老人可以获得生活津贴，另外，在台湾“国民年金”中，65岁及以上的被保险人，可每个月领取一定数额的老年津贴，而不必缴任何费用。
自20世纪80年代始，我国部分地区针对百岁以上老年人发放高龄老年补贴，后来逐步扩大到80岁以上老年人。随着老龄化社会的到来，高龄老年津贴问题再次引起社会关注，各地政府加快了建立老年津贴的步伐。2008年10月，北京市老龄工作委员会办公室、北京市公安局、北京市民政局和北京市财政局联合印发《北京市高龄老年人津贴发放办法》，对90岁以上高龄老人发放高龄老年津贴。2009年5月，宁夏回族自治区政府印发《自治区人民政府办公厅关于建立80岁以上低收人老年人基本生活津贴制度的通知》，对80岁以上农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，按月发放基本生活津贴。截至2009年5月，北京、天津、黑龙江、上海、云南、、宁夏等7个省市自治区在省级层面建立了80岁以上高龄津(补)贴制度。山西省长治市，呼和浩特市、锡林郭勒盟、二连浩特市，江苏省南京市、无锡市、镇江市，安徽省铜陵市，山东省青岛市、东营市，湖北省武汉市、黄石市、宜昌市，湖南省张家界市，广东省深圳市、佛山市，重庆市江北区、巴南区、荣昌县，贵州省贵阳市，青海省海西州等在地级层面建立了80岁以上高龄津(补)贴制度。更多地区以县为统筹单位建立了高龄老年津贴制度，大部分地区能做到按月发放。
2009年6月，民政部下发《民政部办公厅关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知》(民办函[2009]151号)，要求各地结合当地实际，加快制定有关政策措施，尽快探索建立高龄老人津贴制度。随后，大多数省市开始探索建立高龄老年津贴制度，越来越多的高龄老年人享受到高龄老年津贴。截至2010年底，全国共有576.4万高龄老人已按月领取高龄老年津贴。但是，从总体上看，全国领取高龄老年津贴的比例还比较低(见表1)。造成这种现象的原因有两点：一是各地对老年福利津贴制度的认识不够，重视不足，地方政府投入不足；二是当前各地实行的制度基本都设置了一定的年龄限制，基本上只有年龄偏高的老年群体才能领到福利津贴，再加上只是小部分地区实行试点，该项制度的覆盖面非常有限。
2 高龄老年津贴的资格条件
各地在探索高龄老年津贴制度的过程中，根据当地的实际情况，制定了不同的资格条件。归纳起来，享受高龄老年津贴的标准主要有两个方面。
一是最低年龄。从最低年龄条件看，各地的制度规定相差较大。截至2009年12月，全国以60岁为最低享受年龄的地区有12个，以65岁为最低享受年龄的地区有2个，以70岁为最低享受年龄的地区有8个，以75岁为最低享受年龄的地区有5个，以80岁为最低享受年龄的地区有41个，以85岁为最低享受年龄的地区有4个，以90岁为最低享受年龄的地区有77个，以95岁为最低享受年龄的地区有13个(其中有一个为98岁)，以100岁为最低享受年龄的地区有134个(见表2)。
二是户籍条件和收入条件。从户籍条件看，绝大多数地区将领取高龄老年津贴的条件设定为本市(地区)户籍，只有少数地区未进行此项条件的设定，还有少数地区要求在本市(地区)居住达到一定年限。从收入条件看，大多数地区并不对个人或家庭的收入或财产进行设定，具有普遍性，但是也有少数地区对低龄老年人(通常为70岁以下)的领取资格附加收入调查，如要求具有最低生活保障资格，或者是“五保对象”和“三无对象”。如宁夏回族自治
区规定：农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，可享受“高龄老人津贴”待遇；城市低收人家庭是指家庭共同生活成员人均月收入低于当地最低生活保障线150％的家庭；五保供养对象、已享受城乡最低生活保障待遇、领取离退休金的老年人，不再享受“高龄老人津贴”。哈尔滨市规定：尚未纳入基本养老范畴的“五七工”、“家属工”、已享受最低生活保障和遗属补助的老人和“老委主任”等3类年龄在80周岁以上，户籍在哈尔滨市城区的高龄老人，可享受无基本养老金高龄老人津贴。
三、高龄老年津贴制度存在的问题
1 高龄津贴的名称和内容欠规范
目前，高龄老年津贴制度仍未实现全国统一，目前还没一部中央层面上的法律法规来规范全国的老年福利制度，并对其实施进行指导和约束。这就使高龄老年津贴的发放带有较大的随意性，无论是名称，还是保障内容，各地均存在较大差异。
首先，高龄老年津贴的名称五花八门。如河北省称之为“保健补贴”，黑龙江省称之为“特别优待补贴”，上海市称之为“营养补贴”，安徽省和福建省称之为“长寿保健补助金”，江西、山东、广东、四川等省称之为“长寿补贴”，重庆市、甘肃省称之为“生活补贴”，陕西省称之为“生活保健补贴”。一些高龄老年津贴制度发展相对成熟的地区，对高龄老年津贴的认识较为深刻，采用津贴这一名称；而一些制度发展相对滞后和不规范的地区，对津贴和福利的认识不深，用老人“慰问金”的形式及名称来发放高龄老年津贴，这在一定程度上将老年人应当享受的福利权利看成是政府的一种恩赐，这会导致高龄老年津贴制定的随意性，不利于高龄老年津贴制度的可持续发展。
其次，高龄老年津贴项目定位不清，内容交叉重叠。目前，部分地区建立了非缴费性养老金制度，但是目前对于非缴费性养老金与高龄老年津贴的关系没有做出明确界定，实际操作中也未能很好地区分“高龄老年津贴”和“非缴费型养老金”两个概念，一些地方甚至简单地把“非缴费型养老金”当做并替代“高龄老年津贴”来实施，不仅给高龄老年人发放津贴，还把低龄老年人纳入其中，最终导致针对高龄老年人的褒扬性津贴变成普惠的基础养老金。事实上，非缴费型养老金属于救的基础养老金。对于基础养老金来说，其定位应当是提供最低养老金，是养老金制度的重要组成部分。但当前各地探索建立的非缴费型养老金制度定位为“慰问金”性质的临时补贴，不但水平低，而且不连续，无法实现非缴费型养老金所应当起到的作用。
最后，对高龄老年津贴的受助资格定位不清晰，将褒扬性的福利制度降低为选择性的社会救助制度。这主要表现为，一些地方对高龄老年津贴实施家计调查，要求受助者个人或家庭的收入或财产低于划定的标准。从国外和我国香港、台湾的经验来看，高龄老年津贴更多具有褒扬性和鼓励性的作用，目标是为了让老年人过上更加体面、有尊严的生活，以答谢老年人对社会的贡献，蕴含更多“敬老”之意，而非帮助老年人脱离贫困。但从我国各地实践情况来看，这项政策更多是用来弥补最低生活保障制度的缺陷，解决高龄老年人生活贫困问题。这在一定程度上与最低生活保障的内容和作用重叠。除此之外，还有部分地区对受助者的身体条件做出规定，如不能自理或者达到一定的残疾等级。这种规定是将高龄老年津贴定位于老年护理津贴。
2 高龄老年津贴的保障水平偏低
从全国统计数据看，2009年，实施高龄老年津贴的地区，发放标准最低的地区只有8元／月，最高的地区达到1000元／月，后者是前者的120多倍。从高龄老年津贴保障水平的分布看，大多数地区高龄老年津贴标准在100元／月以下，每月50元以下的地区仍然占到28％，每月100元以下的地区占到62％，每月300元以上的地区只占5％(见表3)。从整体水平看，全国各试点地区的高龄老年津贴标准远低于当地城镇最低生活保障标准。例如，北京市东城区给4类特殊老人每月发50-250元；广东省惠州市对95-99岁老人每人每月发100元。这些标准远低于该地区的最低生活保障标准水平(北京市东城区2009年12月城市最低生活保障人均支出水平为365元，广东省惠州市2009年12月城市最低生活保障人均支出为167元，农村最低生活保障人均支出水平为100元)。不仅如此，发达地区的高龄老年津贴标准也并不高于不发达地区。如在我国经济最为发达的珠三角地区，东莞、珠海、佛山、深圳、肇庆等市以及广州市白云区建立的老年津贴标准为80-89岁普遍在每人每月100元左右，甚至还有50元的标准；90-99岁的高龄老年津贴普遍在150元左右；100岁以上普遍在200元左右。上述有些标准低于宁夏回族自治区高龄老年津贴标准。
从各地的制度看，各地确定高龄老年津贴标准的方法主要有三种：第一，以“看菜吃饭”的方式确定标准。即根据地方财政预算确定高龄老年津贴标准，而且高龄老年津贴的预算往往是靠“挤”出来的，数量十分有限。第二，以“慰问”的方式确定标准。即在逢年过节时，给老年人发放“慰问”性质的老年津贴，而且往往以当地的“红包”为标准确定高龄老年津贴的标准。第三，以最低生活保障为依据确定标准。如宁夏回族自治区规定，年龄在80-89岁的城市低收入老年人每人每月按当地最低生活保障标准发放；年龄在80-89岁的农村老年人每人每月按当地最低生活保障补助水平发放；年龄在90－99岁的城市低收入老年人、农村老年人每人每月按当地最低生活保障标准的130％发放；年龄在100岁以上的城乡老年人一律按每人每月300元标准发放。相对于“看菜吃饭”和“慰问”两种方式，以最低生活保障标准确定老年津贴比较科学。但是，高龄老年津贴与最低生活保障是两种不同性质的社会保障项目，其目的完全不一样，参考最低生活保障标准往往导致高龄老年津贴标准降低。
从各地的实践看，各地均没有建立科学的高龄老年津贴调整机制。随着居民收入的快速增长，高龄老年津贴占居民收入的比例呈现快速下降的趋势(见表4)。
3 未建立高龄老年津贴的财政保障机制
各省市高龄老年津贴的财政分担比例存在较大差异。如宁夏回族自治区规定，高龄老人津贴所需资金由自治区、市、县(市、区)政府财政预算资金及其他资金解决，自治区财政按照最低生活保障资金的分配比例对市、县(市、区)予以补助，差额部分由市、县(市、区)财政自筹。广西壮族自治区南宁市规定，高龄老年津贴按项目由市级财政和区县财政分担，百岁老人的寿星津贴由市财政进行全额预算安排；90-99岁老人的寿星津贴由各县区财政进行预算安排。江苏省南京市拟建立的高龄老年津贴规定，百岁老人的长寿营养补贴费用由市财政承担；90-99岁老年人的长寿营养补贴需费用由区县政府承担；80-89岁老年人长寿营养补贴由区县承担所需费用。云南省根据州(市)财政困难程度和省
级财政给予适当补助的原则，按照80-99岁和百岁两个年龄段，区分不同情况进行补助。对于80-99岁的老年人，省级按照每年人均120元测算，对曲靖市和红河州补助40％；对楚雄州和大理州补助50％；对昭通市、普洱市、保山市、临沧市、丽江市、文山州、西双版纳州、德宏州补助70％；对怒江州和迪庆州补助100％；经济条件较好的昆明市和玉溪市自行解决，省财政不予补助。省级按月人均50元的标准，对全省所有的百岁老人发放长寿补助。还有部分地区养老服务经费目前尚未纳人财政预算，省各级财政预算中都没有“社会福利”的专项科目，开展养老服务的经费主要依靠福利彩票公益金。
由于没有国家法律、规章制度等一定的强制规定，大多数实行高龄老年津贴制度的地区未将高龄老年津贴纳入财政预算，仅依靠地方政府的自觉性来实施管理。只有少数地区明确规定了高龄老年津贴的财政分担机制。如在资金配比方面，宁夏回族自治区要求区、市、县三级政府将“高龄老人津贴”纳入各级财政预算，列入社会救济专项资金支出科目，自治区财政按比例对县(市、区)予以补助。天津市居家养老服务政府补贴所需资金，由市、区(县)财政按1：1比例承担。除此而外，大部分地区未进一步明确各级财政的分担机制，这使得高龄老年津贴的资金来源无法得到有效保障。
四、高龄老年津贴制度改革
1 规范高龄老年津贴制度
高龄老年津贴既不是一种收入型老年津贴(收入型津贴通常以贫困者为保障对象)，也不是一种服务型津贴(服务型津贴通常以失能者为保障对象)，而是一种褒扬性津贴，其目的在于鼓励长寿，形成敬老、尊老的社会风气，因而受益资格只能以年龄为主要条件。年龄越高，受益水平越高。规范高龄老年津贴制度主要从以下几个方面人手。
(1)统一高龄老年津贴的资格条件。该资格条件主要包括年龄条件和户籍条件两个方面。在年龄方面，虽然中国有句古语“人生七十古来稀”，也就是说，到了70岁应该算是高龄了，但是在今天人口寿命普遍延长的社会现实面前，高龄标准也相应推后。根据预测，我国80岁以上人口的比例到2020年会超过2％，人数达到3067万。笔者以为，以s0岁作为高龄的起点比较合适。在户籍方面，由于高龄老年津贴制度中涉及到地方财政的出资，而且高龄老年津贴的管理以地方管理为主，因此户籍仍然是领取高龄老年津贴的一个重要条件。
(2)提高高龄老年津贴的管理层次。目前各地在实践高龄老年津贴时，采取归地管理原则，由区县、市(地市)一级管理高龄老年津贴。这种管理层次易造成高龄老年津贴制度的千差万别以及保障标准的巨大差异。因此，建议将现有的高龄老年津贴管理层次提高至省(自治区、直辖市)级。省级管理的优势体现在两个方面：其一，省级财政具有较强的分配能力，有利于克服区县及地市级财政短缺的劣势，从而有利于缩小省内高龄老年津贴保障水平的差距；其二，有利于促进老年福利在省内的流动，维护流动老年人的福利权利。
(3)统一高龄老年津贴标准计算方法和调整方法。高龄老年津贴是一种福利制度，其保障水平相对较高。但是由于我国目前经济发展和人民生活处于较低的水平，建议制定适中水平的高龄老年津贴标准时，应以当地的最低生活保障标准为参考依据。考虑到目前最低生活保障标准的管理权在区县一级、全国多达几千个的现实情况，建议以省级平均最低生活保障标准(分为省级农村平均最低生活保障标准和省级城镇平均最低生活保障标准两种)作为参考依据计算高龄老年津贴标准，这样有利在全省范围内统一高龄老年津贴标准。同时，为达到高龄老年津贴制度所追求的“老而尊”的目标，应分年龄段设置不同的高龄老年津贴水平，年龄越大的高龄老人，其享受的高龄老年津贴标准应越高。
(4)建立高龄老年津贴的工作机制。目前各地高龄老年津贴的工作机制有一定差别，有些地方由老龄工作委员会办公室负责，有些地方由民政部门负责。建议统一高龄老年津贴的工作机制，全部由民政部门负责管理、经办，津贴直接打人老年人的卡中。工作经费由省级及以下各级政府分担。
2 整合老年保障制度，严格区分最低养老金、非缴费性养老金和高龄老年津贴
最低养老金是养老保险制度的重要组成部分，它是为没有参加养老保险制度或参加养老保险制度但是享受的养老保险待遇未达到法定最低标准的老年人建立的一种最低收入保障制度，属于社会救助的范畴。非缴费性养老金是为没有能力参加养老保险的老年人提供的收入保障制度，属于社会救助的范畴。非缴费性养老金制度起源于丹麦，随后英国、瑞典等欧洲国家先后建立了非缴费性养老金，到20世纪中叶，部分发展中国家也开始建立非缴费性养老金制度。虽然最低养老金和非缴费性养老金都属于社会救助的范畴，但是两者还是有一定差别的。首先，两者的保障对象不同。最低养老金的保障对象是未参保者和养老保险待遇未达到法定最低标准的参保者；而非缴费性养老金的保障对象有所区别，有些国家以全体公民为保障对象，有些国家则以未参保者为保障对象。其次，两者的待遇不同。最低养老金的待遇通常较低，以维持退休老年人的基本生存；非缴费性养老金的待遇则有高有低。
老年津贴制度属于福利的范畴，是在解决老年基本生存之后的提高老年生活质量、倡导尊老敬老社会风气的一种福利制度，它应独立于最低养老金、非缴费性养老金和养老保险制度之外，并与上述项目一起构成多层次的养老保障体系。也就是说，是否应该享受高龄老年津贴，不应以是否参加了养老保险、是否享受最低养老金等为前提条件。
在我国，到目前为止，还没有建立最低养老金制度，但是在建立新型农村养老保险制度之前，部分省市探索了非缴费性养老金制度。如上海市先后于2006年和2008年文件(《上海市人民政府关于将本市城镇高龄无保障老人纳入社会保障的通知》、《人力资源社会保障局等关于完善本市城镇老年居民养老保障若干问题处理意见的通知》)，对未享受基本养老、医疗以及征地养老待遇的老年居民给予养老保障待遇；2007年，北京市政府文件(《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》)，对年满60周岁且没有享受到社会养老保障待遇的城乡老年人发放福利养老金；天津市也建立了类似制度。另外，江苏、浙江等省份虽然没有建立全省统一的非缴费型津贴，但地市或区县一级已开始建立老年津贴制度，如杭州市余杭区、萧山区，宁波市鄞州区、东钱湖旅游度假区都建立了老年津贴制度。甚至部分不发达省份的地市、县区也开始建立非缴费型养老金制度，如鄂尔多斯市东胜区、青海省祁连县、山西省忻州保德县、临汾市襄汾县、陕西省咸阳市杨凌示范区、准格尔旗、吉林省通化市东昌区等。建立农村新型养老保险制度、城镇居民养老保险制度之后，未参加养老保险的公民越来越少，非缴费性养老金的保障对象也会逐步
减少。但是，由于缴费标准、缴费年限的区别，退休老年人的待遇会存在很大差距，甚至有些农村老年人的养老保险待遇不足以维持基本生活。因此，建议取消非缴费性养老金制度，建立最低养老金制度，建立具有中国特色的五支柱养老保障模式(见表5)。其中最低养老金处于养老保险体系的底层，起着“最后的安全网”的作用。最低养老金的基金来源于税收，由政府财政全额负担，个人和雇主均不缴费。凡是中华人民共和国的公民、达到法律规定的退休年龄、未参加任何养老金制度或者参加了社会保险但未达到法定最低标准者均符合最低养老金的条件。等条件成熟后，也可将最低养老金转化为国民年金制度。
3 建立高龄老年津贴的财政分担机制
鉴于老龄化发展速度快和老年人基数大的社会现实，我国建立高龄老年津贴的财政支出定然较多。那么，建立高龄老年津贴可能导致多少财政支出?笔者对此进行测算。假设高龄老年津贴分为80―89岁、90岁及以上两个年龄段，假设2011年的高龄老年津贴分别为200元、250元，高龄老年津贴标准的增长幅度为8％，则财政支出预测见表6。
由于各地区老龄化程度和财政收支状况存在较大差距，因此建立全国统一的高龄老年津贴制度必然造成各地区之间的财政负担有所不同。在没有2009年和2010年80岁以上老龄人口数据的情况下，笔者采用2008年80岁以上老龄人口数据对各省市财政负担进行测算。假设2008年80岁以上老年人口的平均高龄老年津贴为200元／月，则各省市的财政负担测算如表7。
测算结果表明，建立全国统一的高龄老年津贴制度后，各省市的财政负担差距非常大。广西壮族自治区高龄老年津贴占财政收入的比重达到4.5％，而北京只有0.4％。为了更清楚地了解这一制度给不同地区造成的影响，笔者将全国划分为三类地区：高龄老年津贴占财政收入的比重达到或超过2.5％的省市为高负担地区，处于1％－2.5％的省市为中等负担地区，低于1％的地区为低负担地区。全国平均负担水平为1.8％。
由上述计算可知，单靠地方政府建立高龄老年津贴制度，会给大部分省市造成一定的负担。但是如果建立适当的财政分担机制，则地方政府的支出会大大减轻。事实上，如果加上中央财政收入，2008年全国财政总收入已达到61330.35亿元，高龄老年津贴支出占全国财政总收入的比例则下降至0.8％。而且由于财政收入增长速度快于高龄老年津贴支出，这一比例呈逐年下降趋势。
因此，建立高龄老年津贴的财政分担机制，其基本原则应该是根据各地经济发展不同，确定不同的分担比例。经济越发达，地方财政对高龄老年津贴支出分担就越多；经济越不发达，地方财政对高龄老年津贴支出分担就越少。
五、结语
从全国的经济发展条件来看，当前建立适度的高龄老年津贴制度的条件相对成熟，同时也显得非常必要和紧迫。各地方政府必须正视并且重视这项制度建设，将其列入重点实施工程和任务，并根据自身经济发展状况建立力所能及的老年津贴制度。从各地建立高龄老年津贴制度的情况看，制度建立的首要障碍是认识问题，而非财政问题。财政能力相对有限的省份和地区也要重视老年津贴制度的建设规划，不能因为财政能力的局限而把本地区老年人的权利置之不顾。老年津贴制度的建立是必要的，首先要充分认识这项制度的意义，然后建立适应本地区经济发展状况的制度及机制，在调整机制相对健全的情况下，随着经济条件的不断改善再增加对老年人的津贴补助水平，形成良性循环，以促进各地区老年津贴制度健康发展。
在完善老年津贴制度的过程中，要进一步明确政策的定位及目标。由于社会救助和社会保险体系的不完善，当前的老年津贴政策目标定位之一是通过对老年人提供高龄老年津贴来缓解老年人贫困问题，并进而提高老年人的晚年生活质量及尊严。等社会救助和社会保险体系完善之后，老年津贴的定位则应趋于单一化，即以提供生存质量为目标。在发展老年津贴制度时，要恰当处理和解决实际操作问题。全国性的统一的高龄老年津贴起步要低，要兼顾地区差距，要建立财政转移制度；同时，应鼓励地方政府根据财力适当建立其他补充性的老年津贴制度。在发展老年津贴制度时，要统筹兼顾，做好规划，正确处理好生活收入型福利、医疗保健福利、居家养老和社区服务、机构养老服务、老年人优待及特殊老年人群体的社会福利关系。只有综合考虑各个项目的发展及先后顺序以及各个项目之间的关系，才有可能从总体上达到老年社会福利所预期实现的效果。生活收入型福利的发展不是独立的，应当从老年社会福利事业的整体发展高度出发，才可以形成相对合理及成熟的制度政策。
