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社区居家养老的含义范文1
论文关键词：社区 社区养老保障
一、社区保障的定义
社区养老的社区服务，在国外一般称为老年人社区照顾。20世纪60年代西方国家提出了“在合适环境中养老”(AginginPIace)的理论，首先在英国推行社区老年照护服务fConununityCarefortheElderly)。自此后，西方发达国家纷纷效仿，到20世纪80年代，已走向成熟。大多数学者从社会保障的角度为其进行定义。比较通俗的定义有：“社区保障就是社区承担的社会保障事务”；“社区保障是社会保障体系的一个组成部分，是社会保障的执行层次”；“社区保障就是指社区的社会保障”；“社区保障就是社区组织自身为居民提供的各种保障”。有的学者认为“社区保障是根据一个国家或地区的社会福利政策和居民的实际生活标准，以社区为单位，通过社区组织和社区居民的共同参与，为满足社区成员的物质文化生活，围绕各项社会福利事业和社区居民及特殊群体而开展的社会保障活动。”
以上定义从各个侧面揭示了社区保障的含义，由于角度不同，对社区保障的认识、界定也有所不同。笔者认为，社区保障这一概念有广义、狭义之分。广义上的社区保障是指社区组织承担的政府交办的各项社会保障管理与服务工作，以及社区组织通过优化社区资源专门为本社区居民提供的各项保障业务和服务。狭义上的社区保障专指社区组织通过优化社区资源为社区居民提供的各项保障业务和服务。因为社会保障作为一项强制性的社会制度，其责任主体是政府，而社区是一个群众性的自治组织，社区保障不具备社会保障所具有的强制性、互济性、社会性等特征，也不具备社会保障所具有的全部功能，如缺乏扩大内需功能、投融资功能等。所以，必须正确认识社区保障的含义及功能，以避免出现社区功能扩大化倾向，影响社区建设和社会保障制度的完善。总之，社区中的社会保障是本社区管理组织对社区内成员因各种自然和社会原因导致家庭生活贫困，根据国家的法律法规提供各种帮助，同时努力促进社区物质和文化生活质量不断改善的制度。
二、社区养老的特性
1．社区养老模式的功能全方位性
所谓养老功能的全方位性，就是满足老年人在养老过程中的各方面需要：(1)物质经济上的供养需要；(2)生活照料和护理上的需要；(3)精神支持的需要，包括情感上的慰藉、充实精神生活的娱乐和教育、老年生活调适的心理辅导、应激——应对社会支持等；(4)保护生命的需要，包括医疗服务和治病药物的使用。我国养老体系功能应兼具物质和精神两重性。老年人的养老生活有各种具体而特殊的需要，涉及医、食、住、行、乐、为、健、学。
2．社区养老的资源多元性
在传统家庭养老模式中，对老年人的经济奉养、生活照料和精神关怀由家庭提供，家庭是完成养老功能的资源所在；而社会养老模式的特点是社会提供养老资源。此两种模式的养老资源均是单元性的。与我国现今社会经济发展形态相适应的社区养老模式，其完成各方面养老功能的资源既来自个人、家庭，也来自社区、政府，因而是多元性的。养老体系的经济供养部分可包括社会保障、社会保险、家庭供养、个人储蓄、自我供养几个层次；照料体系的构成也要涉及国家、社区、家庭和个人等多方面。社区今后将发挥越来越重要的老年护理和照料功能。家庭作为老年人“长期生活的场所、一生的归宿和晚年的倚托”，可以为老年人提供最符合其生活习惯和最感熟悉和安全的养老住所，而家庭成员则可以给予老年人他人难以替代的亲情关怀和精神慰藉，因此政府理应制定必要的政策、采取适当的措施，鼓励老年人居住在家中或在家庭式的环境中养老。
3．社区养老模式的功能体系的多层次性、开放性和优势互补性
社区养老模式满足各方面养老需要的功能载体可以是多层次、多种形式的。社区养老模式的“家”的概念，不再是仅由亲缘关系成员所组成的狭义的家庭概念，而是在生活功能上，扩展到其所处社区的广义的家庭的概念，在这样的社区——家庭环境中，社会人际关系层次更多，人际交往互动方式更为多样，更能满足人际互助与沟通的多元需要。老年人在这样的养老环境中更可能获得多层次的养老需求满足。因此，在社区养老模式中，家庭是主要的养老载体'一旦它不是封闭的而是开放性的。居住条件好、子女照料较周到的老人在自己家中养老是社区养老；而居住条件差、子女照顾不好或是失去亲人的老人，由社区向他(她)提供具有家庭氛围的养老住所也应归属于社区养老的模式；另有一些自主性较强的老人，不愿麻烦或“连累”子女、亲人，而在经济条件较好的前提下愿意住在设施良好的社区老年公寓中摆脱家务牵累、休闲养性、安度晚年，这也不失为一种合适的社区养老方式。本着社区养老模式以老人为中心的原则，在养老方式的选择上应尊重老年人自身的意见，根据老年人的价值观、自主性和生活自理能力采取灵活多样的方式。某种养老方式的择取不必固守不变，应该是动态发展的。从根本意义上应该确定的是，社区养老模式的“家”不是一个物理空间概念，而是具备人际关怀、情感交流，同时具备物质养老和精神养老条件的社会环境。
4．社区养老模式资源利用的充分性
社区养老较之机构养老，具有投资少、成本低、服务广、收益大、收费低、见效快的特点，能减轻机构养老服务的压力。1996年，美国人住养老院的老人数量仅为居家服务老人的十七分之一，但护理费用开支总额达到800亿美元，比居家老人的护理费用总额高出1．6倍。在上海，造一个设施条件较好的养老机构，平均每张床位的成本也在10万元左右，一个2、3百床位的养老机构，就意味着2、3千万元的投入，还不包括建成后运作费用的补贴。
三、现阶段我国社区养老保障的现状及问题
首先，社区养老保障缺乏系统性，根据国外的经验，任何一种新制度的建立、方案的实施，都是有中央和地方的密切配合，总会有相关的法律与制度的先行出台，这样一种新的制度和方案才会顺利地推行和实施，我国的社区养老保障还没有形成一种服务体系，还只是各自为政，一盘散沙，另外社区缺乏对养老保障的自主权，目前的社区仅是充当着政府管理居民的中介。
其次，对社区养老资金缺乏统一的管理，各地资金筹集方式各不相同，资金的来源不明确。大部分社区活动资金主要来源于街道每年有限的拨款，但资金很少用于老年服务，资金也不是专门拨给老年人的，在平等社区接受的退休人员中有相当一部分来自于破产企业，对于这些退休人员，其生活来源主要是政府的补助，属于社会福利，由民政部门负责发放，另外社区中虽设立了募捐箱，很少有人捐款，即使是募捐到了资金，也要由社区上交给街道。
再次，对社区养老的准备不足，这主要包括：在认识方面，一是主管方对社区养老的认识，其还没有完全了解社区养老的含义，没有将社区与养老真正地结合起来，对民众缺乏必要的宣传，社区仅是一个自治组织，社区养老是由社区的养老院负责，而一般养老院是要收费的，社区派往养老院的工作人员只是起到一个把握政策方向，作为养老院与政府联系的桥梁而己，二是群众对社区养老的认识，很多人对社区养老的概念感到陌生；在组织管理方面，既缺乏法律、制度方面的保障，也没有具体的管理和实施的部门，组织乏力、制度缺失，很多社区对辖区内的老年人缺乏统计与了解，对于接受的退休人员也只是对其来去负责登记而己；在基础设施方面，快速增加的老年人口和老年人口高龄化，对老年生活服务、健康维护、老年文化、娱乐健身、家庭照料等都提出了新的要求，不再仅仅局限于对老年人物质生活的满足，还包括精神方面的满足，很多社区缺少老年人活动的场所和设施，例如平等社区虽然拥有一个200平方米的活动室，但室内缺乏活动设施，图书阅览室的书籍也比较单一，而且缺乏为老年人提供的单独的、适合老年人特点的活动场所及设施。
四、加强和完善我国城市居家养老社区服务的建议
在我国尚处于社会主义初级阶段的今天，国家还无力包办老年服务事业，也不可能指望完全由老年人自己购买服务。因而采取由政府和社会力量相结合的方式，在社区开展居家养老服务是切实可行的途径。针对目前社区在居家养老服务中所存在的一系列问题，需要通过合理设计予以改善。
1．改善居家养老的观念
1．1通过新闻媒体等渠道大力宣扬健康向上的养老方式，引导老年人树立积极的养老观念，为提高自己的晚年生活质量而妥善应对生活中所发生的事。社区与老年人的生活息息相关，可以在社区广播中或在各小区的宣传窗中多增添一些关于积极、健康养老的知识栏目和真实的事例教育内容，让老年人受到潜移默化的感染，以乐观积极的态度面对生活。
1．2“激活”老年人的社会交往。这里的“社台交往”指广义的老年人参与的各种社会活动，包括劳动就业、文化学习、文体活动等凡是涉及“交往”的活动。老年人口可以通过各种社会交往增强运动，或者通过交往和运动寻求新的平衡，社会交往是增进老年人身心健康和延长健康期的得力之举。社区应在了解老年人社会交往偏好的基础上为老年人提供科学引导，并注意发挥老年人自身在各种社会交往活动中的组织和管理作用，让老年人认识到‘自己的潜能，以更加自信、积极的态度去生活。
1．3培养老年人对居家养老社区服务的认同感和服务资源利用的自主性。居家养老社区服务的顺利开展，首先需要得到受惠老年群体的认可。社区工作人员要经常与老年人进行沟通，帮助他们了解社区，使老年人形成一定的社区责任感。同时，要帮助老年人充分了解社区为老服务，使他们能切实根据自己的意愿和需要，，更如有效地利用好社区所提供的居家养老服务。
2．加强居家养老社区服务的人力资源建设
人力资源是推动老年福利事业发展的基本因素。一个完整、充实的居家养老社区服务，人员配置应由正规照顾人员与非正规照顾人员进行合理搭配，应是在专业人员指导下的综合福利服务。
2．1做好老年人家属的教育和培训工作
社区服务的开展离不开老年人家庭成员的基础性支持。一般来讲，老年人的配偶和子女是老年人最熟悉和最愿意依赖的人，且他们也最了解自己家中的老年人。因此，首先要对老年人的家属进行简单的培训，帮助他们进一步了解老年人的特点和需要，并掌握照料老年人的基本知识，使他们尽自己所能，关心自己家中老年人的日常生活和身体、心理健康，积极支持老年人利用好居家养老的社区服务。
2．2提高社区管理和服务工作者的专业化水平
应从专业的社会工作者中选拔优秀人才领导社区老年工作，并引入其他各行业的人员从事社区老年管理工作。同时吸纳更多的热爱老年服务事业的人进入社区为老服务行业，对他们开展正规的专业化培训，培养他们对为老服务事业的正确态度，加强对老年人特点的了解，理论和实物操作均合格后发给其为老服务专业资格证书产．在手式上中煎产可安排一段时间的试用期，根据他们的实际工作效果和老年人的反映对其进行进一步的资格认定。加强反馈监督制度的执行，杜绝形式主义。适当提高社区管理工作者和服务工作者的待遇，尊重和重视他们的工作，呼吁其他社会组织和居民的协助与配合，共同做好居家养老服务工作。
2．3发挥好志愿者的作用
居家养孝的社区平务再作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑，通过组织成“老年服务小组”、“送温暖小组”等为老年人提供综合性的福利服务。也可以鼓励健康的低龄老年人组建自己的志愿者队伍，为高龄老人、孤寡老人等其他有困难的老年人提供帮助，增进社区老年人之间的交流与互助。
3-完善社区服务，推进社区服务业产业化发展
社区服务业是适应市场经济体制和社会发展需求而发展起来的一项新兴产业，是社会进步的重要标志，也是精神文明建设的重要内容。因而要改变我国目前的社区服务杂乱无序的状态，必须坚持规划与市场导向相结合，建立科学规划、合理建设的社区服务建设体制。实行行业准人和认证制度，建立规范有序的社区服务管理机制。美国前老年学会主席舒尔茨在谈到社区在养老中的作用时总结了以下几点：
3．1开展社区的上门服务与邻里互助让长期照顾老人的家庭和亲属有喘息的机会；
3．2由社区成立托老所和老人俱乐部等组织；
3．3对老人的亲属提供培训，传授照顾的技巧与技能；
3．4组织受到专门训练的咨询人员给照顾老人的家庭以指导。
社区居家养老的含义范文2
一、人口老龄化
（一）人口老龄化的含义。联合国教科文组织规定，一个国家或一个地区60岁以上的人口占该国家或地区人口总数的10%或以上，或一个国家或一个地区的65岁以上人口占该国家或地区人口总数的7%或以上，那么，该国家或地区就进入了老龄化社会。世纪之交的我国第五次人口普查数字显示，我国60岁以上老年人口已达到1.3亿，占总人口的10.41%，其中65岁以上人口达到8811万，占总人口的6.96%。
（二）我国人口老龄化的基本特征
1、老年人口规模大，发展速度快。我国人口占世界人口的四分之一，老年人口的绝对数量居世界第一位。虽然我国进入老龄化时间迟，但老龄化发展速度大大快于世界平均水平。瑞典老年人口比重从7%升至14%用了85年，法国用了115年，老年人口发展速度最快的日本用了26年。中国人口老龄化速度与日本不相上下，老年人口比重从7%升至14%，预计只需要27年。
2、人口老龄化在时间和空间上不平衡。中国人口老龄化的空间分布不平衡，主要表现在农村和城市之间、沿海与内陆之间、中部与西部之间的差别很大。总的来说，东南沿海地区属于老龄型，内陆和西部偏于成年型；城市偏于老龄型，乡村偏于成年型。20世纪九十年代中期，上海、北京、天津、江苏、浙江五省市率先进入老龄化，而部分边远省市区在2000年之后10～20年时间才能进入老龄化。
（三）呈现高龄化趋势。预计到2025年世界80岁及80岁以上的老年人总数为11100万人，占总人口的1.35%，而我国有2574.8万人，占总人数的1.76%。我国的人口老龄化已经表现出明显的高龄化趋势。
（四）超前于社会经济发展。一般情况下，经济发展、出生率下降和人口老龄化三者大致是同步的。我国人口老龄化在经济发展水平不高，综合国力不强，人民生活水平还比较低的情况下到来的，人口老龄化超前于社会经济的发展。未富先老，超出了社会经济的承受能力，增加了解决老年问题的难度。
综上，我国人口老龄化有其自身特点，就要求探索出一条符合我国国情的养老模式。而这种模式单单依靠政府、企业、家庭是远远不能解决实际问题的。所以，应该追寻一种家庭、企业、政府共建的多元化社会养老模式，以适应我国老年人口数量大、分布不平均等特点。大连市开创的居家养老就是这样一种模式。
二、大连市居家养老新模式
现代生活节奏的加快，双职工家庭往往无暇顾及老人，加上计划生育政策的有效实施，加快了我国家庭规模缩小的进程，“421”家庭和“空巢家庭”越来越多，使得家庭中需要照顾的老年人相对增多，可提供照顾老人的成员减少，这必将导致传统家庭养老功能的弱化。自20世纪九十年代后期，我国推行社会福利社会化以来，养老机构的建设已经形成“燎原”之势，养老机构床位数不断增加，政府和社会对这方面也给予了很多的关心和支持，老人要选择养老院基本上不成问题。但对于大多数选择居家养老的老年人来说，除了政府能为行动方便的老年人建设一批活动设施以外，高龄老人和卧床需要照顾的老人问题始终没有一个好的解决方法。这也是国际上共同存在的问题。大连市沙河口区民权街道创办了“家庭养老院”，构建了一种花钱少、见效快、简单易行的社区居家养老服务模式。
（一）“家庭养老院”的概念。“家庭养老院”是指老年人在自己家庭中，由街道和社区选派护理员对其照顾服务，并由街道统一组织管理的网络型居家养老方式，被称为“没有围墙的养老院”。
“家庭养老院”建立前期，大连市沙河口区民权街道对辖区的老年人状况和养老服务资源进行了调查。辖区内共有27878人，其中60岁以上老人3412人，占区内总人口的12.2%，在这些老年人中，希望进入养老机构的仅占一少部分，一些特别需要照顾的老人很难得到照顾。对养老服务资源的大概了解有以下：一是社区有260多名享受城市居民最低生活保障的、有劳动能力的大龄失业女工，可为居家养老服务提供最充足的人力资源；二是这些需要照顾的老年人都有固定的住所，不出社区即可享受到养老服务；三是辖区内的企事业单位愿意为老年福利事业提供资金支持；四是社区卫生服务中心，可为老年人解决医疗保障；五是社区干部有较高的积极性。在具备了这些基本条件后，民政部门对养老服务方式、管理体系、服务内容、服务人员等做出详细的计划，初步确定了一种适合民情的居家养老服务组织，即“家庭养老院”。
（二）“家庭养老院”的运作方式。“家庭养老院”的运作方式主要包括以下几个方面：首先是筹集资金保障。“家庭养老院”成立时，街道即时成立了“慈善会”，该慈善会是在民政部门注册的社团法人，实行会员制，会员由驻街单位和个人组成，会员每年向慈善会缴纳会费，为家庭养老院的成立和运作提供了资金保障。之后，区政府通过多方筹措，筹集200多万元奖金，启动了全区的“家庭养老院”。其次是选择养护对象。养护对象的选择分为三种：一是无固定经济来源、无子女供养和生活无依靠的“三无”老人；二是家庭人均收入低于300元的急需家庭养老照顾的特困老年家庭；三是子女不在身边，急需家庭养老照顾的，有能力支付服务费用的老年家庭。再次是选择养护员。选择养护员的基本条件是：社区成员，身体健康，离老人居所较近，便于照顾老人，有一定责任心与爱心。其四是对养护员进行系统培训。培训的内容主要包括：老年人心理特征、老年人常见疾病防治急救知识、家政服务、与老年人的交流技巧等。使养护员具备基本养老护理知识并持证上岗。其五是制定规章制度，使家庭养老院逐步实现规范化管理和健康发展。制定了养护员职业道德规范和养护员工作守则及服务承诺，规定老人与养护员必须签订服务协议书，建立《帮扶日记》、《家庭收支明细账》和《老人健康档案》。
（三）“家庭养老院”的运作效果
1、探索出了一种投入少、见效大的新型社会养老模式。我国是发展中国家，国家无力花巨资兴建大量的机构养老院，并且大部分老人都无法承受高额的入住费用。而发展“家庭养老院”则可以利用老人现有的住房条件，减少新建养老设施的费用，比较经济。目前，“家庭养老院”的费用支出主要是养护员的生活补贴，标准是平均每人每月300元。其中，“三无”和孤寡老人的护理费用由慈善会解决，其他家庭由老人自己解决。与进入机构养老院平均每人550元的费用相比，是一种投入少、见效大的养老模式。
2、吸引社会资金投入老年福利服务，实现社会福利和社会效益双赢。社会福利社会化的关键是引导社会力量参与，当大连市成立家庭养老院时，在大连投资的“首创安泰人寿保险有限公司”经过考察，决定把用于宣传和开业庆典用的30万元人民币，资助100个家庭养老院，同时建立了“首创安泰关爱天使”义务服务队，为100户老年家庭服务。在其带动下，“海宴堂公司”、“蒙牛乳业”等相继资助“家庭养老院”10多万元，为启动和支持“家庭养老院”发挥了巨大的作用。同时，借助“家庭养老院”也对这些公司进行了广泛的宣传。
3、解决了现阶段中低收入老人家庭的社会养老问题。随着传统家庭养老功能的弱化，社会养老需求越来越多。而现阶段养老机构数量有限且门槛过高，大多数老人退休收入较低，不能进入机构养老。即使部分老人有能力进入养老机构养老，但由于受传统观念的影响而不愿意进入养老机构养老。这些老人都期望能得到依托社区的居家养老服务，既不离开社区，又能得到和入住机构养老同样的生活照料。“家庭式养老院”满足了这些老人的要求，有效地解决了这部分老人的养老问题。
4、为大龄下岗女工提供一条新的就业途径。大龄下岗女工是再就业的弱势群体，生活负担较重，迫切需要找到一份稳定的工作。随着“家庭养老院”的兴起和发展，对养护员的需求势必越来越多，从而为大龄女工再就业提供了一条新的途径。
5、转变了人们的“养儿防老”观念，有利于计划生育政策的延续和拓展。家庭养老有效地解决了“三无”老人，孤寡老人及“空巢家庭”老人的养老问题，实现了“无儿也能养老”，“儿女不在身边也能养老”这个社会问题。这就有利于转变人们头脑中已经形成的“养儿防老”，“多子多福”的陈旧观念，有效地控制我国人口增长，实现人口生产与物质资料生产的协调发展。
6、有利于社区形成尊老、敬老、护老的社会风气。养护员一般家住在老人附近，有的就在楼上楼下，彼此了解，随叫随到，有一种天然的亲和力，有利于周到细致地照顾老人。并且通过养护员的行为影响其家人，进而带动整个社区成员做到尊老、敬老、护老，有利于社区的精神文明建设。
（四）完善“家庭养老院”对策建议。“家庭养老院”模式从建立至今，虽然取得一定成效，但在其具体运作过程中，仍需要进行一系列完善。
1、低收入老人的养老问题应纳入社会养老服务体系。目前，由于国家财力的制约，低收入老人的养老问题没有得到很好解决。创办“家庭养老院”既解了政府之忧，又消除了老年人之忧，解决了一部分低收入老人的养老问题。但就民权创办“家庭养老院”短短几个月的实践来看，这项事业的发展主要借助社会的力量。这在严格限制供养对象，支付养护员较低工资标准的情况下还可以维持下去。但从“家庭养老院”这项事业的长远发展来看，随着“家庭养老院”规模的扩大，供养对象的增多，支付养护人员工资标准的提高以及对养护人员的培训费用和管理费用的增加，资金不足，资金来源不稳定等问题都会凸现出来。这需要政府在必要的时候给予一定的财政与经济援助。具体措施为：一是市政府、区政府应在当地财政支出中列出一笔养老专项基金，用于支持各社区“家庭养老院”的运营。二是各级政府可以用购买养护员岗位的方式，在支持“家庭养老院”发展的同时，解决部分下岗职工的再就业问题。三是积极争取政策，每年由市民政部门发行一次专门为老年人养老筹集资金的“即开型”社会福利彩票，所得资金专项用于支援低收入老人的养老费用。
2、加强对养护员的培训，扩大养护员队伍。目前，民权街道“家庭养老院”养护员大多是来自社区的大龄下岗女工。从长远来看，当这些下岗女工达到法定解除劳动义务的年龄享受养老保险金待遇后，她们不一定还愿意接受月薪300元的养护员职业；另外，随着社会的发展，下岗失业问题得到缓解，也不会再有大量下岗女工来承担养护员的工作。由此可见，居家养老服务体系的发展完善必将面临养护员的后续来源问题。这就要求政府未雨绸缪，在市属相关院校增设社区服务的养老护理专业，扩大招生数量，为社会培养热心为养老服务的高级专业人才；另一方面，促进院校与社区进行合作，在社区开设短期培训班，扩大对农村剩余劳动力的培训，提高她们的养护员水平，为居家养老服务事业的发展奠定坚实的基础。同时，应完善各种规章制度，规范养护员的发展。
社区居家养老的含义范文3
关键词：居家型；养老地产；发展
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672―3198（2014）10―0033―01
1“居家型”养老地产的含义
“居家型”养老地产，是指由房地产企业或是专门的机构按照市场的原则进行开发和经营的公寓式的住宅，使老年人能够集中居住，提供必要的养老服务，但又能为子女的探访提供方便，所以在户型设计上一般为家庭套型。
“居家型”养老地产是“年轻人+老人”的混合居住。既可以在原有社区中建设，也可以在其它种类的居住建筑中建设，包括子女的社区，形成“老少配”的隔代亲情社区模式；既是独自生活，同时又与社区内熟悉的邻居朋友相伴。保证居住者在熟悉环境内，在一定程度上兼顾到不同代际的家庭成员的情感沟通和日常援助的需要，以达到“安老”的目的，同时也是未来养老的主要模式。
2“居家型”养老地产的特征
（1）时间特征。
老年人选择入住的时间是由自己决定的。但是因为“居家型”养老地产就在其自己或子女居住的小区内部、附近，能够经常和亲友见面，因此多数老人的居住相对稳定，居住时间也比较长。
（2）社会特征。
“居家型”养老地产适应人口老龄化和家庭小型化的趋势，以社会化的居住方式养老，由于其位置的选择性和服务资源的有效利用，能够满足老年人对居家环境的要求。
（3）产权特征。
“居家型”养老地产的经营管理机构对老人原居住的房屋拥有使用权，在此情况下，老人一般是以租赁的形式入住，老年人也可以购买“居家型”养老地产的使用权。
（4）开发建设特征。
在开发建设时，要首先考虑老人的生理特征和心理需求，因此在细节方面的要求比普通的住宅要高，建筑施工水平和成本也将高于其他一般住宅。
3发展“居家型”养老地产的对策建议
（1）加强养老地产宣传，更新公众养老观念。
政府应携手企业及相关协会团体，竭力通过各种推广宣传渠道，帮助老年人及其子女尽快转变旧的养老观念，在全社会范围内尽快形成有利于老年人入住养老地产（养老机构）养老的舆论环境，增加社会各界人士对养老地产（养老机构）的接受程度。
（2）完善法律政策体系，加大政策扶持。
政府应强化政策的指定、法律的完善力度，根据不同养老设施的特点针对性地进行制度的完善，同时应该注意长期与近期相结合。“居家型”老年公寓属于真正意义上的养老公寓，可以通过大力地加强养老地产在运营中的优惠和扶持的相关政策等方式，为这些真正意义上的养老公寓的养老设施提供良好的发展环境，真正达到老年住宅的建设，从前期的规划、立项，到后来的投资、税收、设计、施工，再至最终的验收、使用、维护等各个环节都得到充分的关注和支持的良好效果。
（3）调动各方参与养老地产发展。
养老地产是一个覆盖面极广的大跨度性产业之一，它不仅是房地产业的一个分支，还是老龄化产业范畴的一部分，具体覆盖养老生活服务、医疗与保健、旅游与餐饮、金融与保险等多个相关行业，这些行业间的紧密联系促进了完善的老龄化产业体系的建立。养老地产要想形成良好的平稳发展趋势，所涉及的相关配套产业发展不容忽视，必须把与之关联的老龄化产业未来发展计划紧密结合，进而为养老地产的发展提供良好的环境。
（4）积极探索有效的运营方式。
传统的住宅经营模式是销售和出租，并以销售为主，这两种模式的特点是资金回本快、周转周期短，可以实现滚动开发。而养老地产的利润重心则是从销售经营转为对物业的长期持有经营，投资回收期较销售和出租比较长，同时在开发过程中还需面对现金流的压力。因此，销售加持有的模式，并对养老地产的产权进行出租，即养老地产的部分产权出售和租赁给消费者，再对消费者收取服务费提供专业养老服务的一种形式，是一种相对理想的运营模式，但销售与持有的比例，以及对持有的部分如何管理需要针对不同的项目而采取不同的方式。
（5）进行市场定位，满足不同老年群体需求。
就我国未富先老的现状而言，从总体上规划和建设“居家型”老年公寓，是为了使大部分老年人在经济支付能力允许的情况下来进行选择，中档设施建设应为“居家型”养老地产建设的首选，而在建造时，要有准确定位：对于年轻老人而言，公寓应主要是以提高娱乐文化为主；对于高龄老人而言，公寓应以提供医疗护理为主。所以应针对不同老年人群来建设，满足其需求是很有必要的，同时这也能彰显企业个性及其经营管理特色。
老年公寓的建设中档养老设施的同时，针对一些收入和文化层次都较高的老年人，也可建设一些高档的老年公寓。同理，规模大的老年公寓，应进行适当的分层。
（6）加强专业人员培训，提高服务质量。
第一，抓好工作人员的专业化和职业化培训，将社区和养老机构的养老服务人员的专业素质的加强与动手能力的提升作为重点工作进行安排和落实。建立专业的服务人才培训基地，并定期对管理人员进行统一的培训，使社区和养老机构的老年照料服务人员掌握基本的保健、护理、康复方面的知识与技能。第二，进一步加强制度建设，提高社区工作人员的工资、福利待遇，吸引更多的人投入到该领域的学习中，吸引更多的人才参与到社区建设发展中。第三，由政府支持、社区组织建立志愿者服务队伍，解决养老服务人员不足的困难。建立志愿者登记制度，逐步在该地区形成志愿者服务网络。
参考文献
社区居家养老的含义范文4
关键词： 养老；养老服务合同；合同类型
近年来，我国人口老龄化速度进一步加快，我国60岁以上的老龄人口已达1.67亿。随着人口老龄化加剧，养老服务需求日渐增多，现有的养老机构存在类型多样、服务与管理水平参差不齐的现状。老年人属于社会弱势群体，养老服务是老年社会福利服务的重要内容，也是老年社会保障的有机组成部分。〖JP〗
随着全社会对养老问题的关注，养老问题逐渐形成了社会化、市场化、商业化、社区化与传统的家庭化、福利性质相结合的新趋势，随之而来的就是相应的养老服务合同种类的多样化以及纠纷的多元化。因此，有必要理清养老服务合同的基本构成要件，从本质了解和规范相关合同的规定。
一、 养老服务合同的含义
（一）养老服务合同的概念
学界目前并未对养老服务合同做出明确且标准的定义。结合合同的含义，是指两个或两个以上的当事人之间为实现一定的目的，明确彼此权利和义务的协议。笔者认为，养老服务合同是一个宽泛的概念，是指由专门的养老机构（包括福利院、养老院、托老所、老年公寓、临终关怀医院等）或具有相应资质，主要经营养老消费、服务的企业与老人或者其监护人签订的为实现照顾老人的身体健康、日常生活及疗养或返还养老金等内容的，明确彼此权利和义务的合同。
（二）养老服务合同的特征
1、合同履行的继续性。
继续性合同相对于一次性合同而言，这是根据时间在履行中所处地位不同进行的分类。前者给付内容和范围因时间的经过而变化，只有持续给付才能实现合同的目的。后者时间因素对确定给付内容和范围并无影响。
首先，两者溯及力不同。可见，时间因素在合同履行上居于重要地位，给付内容取决于给付时间长短。对于养老机构，一方面根据老年人需要或遵医嘱合理配餐，对生活不能自理的老年人喂水喂饭，及时清扫房间，保持洁净，定期帮助老年人洗澡、理发、修剪指甲、更换衣物；另一方面对偶患疾病或常年卧床的老年人及时诊治护理，对突发疾病的老年人，应尽快通知其送养人或关系人，必要时先行抢救。服务人员需要24小时值班，保障老年人生命财产安全，防止意外伤害。对于潜在的危险和可能造成老年人伤害的情形，有告知和警示的义务。这种以提供生活照料和医疗护理为核心的养老服务，要求养老机构24小时持续不断地提供服务，否则，一旦出现服务的空白期，将会导致合同的目的无法实现。
其次，两者解除权的产生原因不尽相同。继续性的合同更多依赖和重视信用。合同履行一方除完成合同中的给付义务之外，还要履行一些附随的义务，以维护当事人的合法权益。而信赖基础一旦丧失，或因其他事由使合同当事人难以期望目标的实现时，法律允许一方当事人有权解除合同。以上是养老服务合同履行继续性意义之所在。
2、标的的特定性
首先厘清一点的是养老服务合同的标的与标的物问题，养老服务合同的标的是送养人或者老年人与相对应的养老服务机构的权利和义务关系。而养老服务合同的标的物是相应的养老服务机构给予老年人的相关服务，包括日常照料、病中陪护、精神抚慰等等。
根据债的标的物的属性的不同，债可以分成特定之债和种类之债。如在养老服务合同中，合同的履行一方须以合同中明确的特定对象为给付服务行为的标的，若按种类之债随意选择了他人作为服务对象，则造成了合同目地从根本上无法实现，从而应承担相应的违约责任。
3、履行期限的不确定性
合同履行是是买卖合同双方当事人在协商订立合同过程中约定的，是用来界定合同当事人是否按时履行合同义务或者延迟履行合同义务的客观标准，是双方履行合同的时间界限，该界限经双方当事人在合同上签字生效，受法律保护，违反该约定，应承担相应的法律责任。是债务人依法或依约做出的给付行为。老年人年龄、身体状况的特殊性，决定了合同履行表现为一个动态过程。因此会出现人的寿命具有不可预期性，养老机构一般无法对老年人的入住期限做出准确约定。入住老年人可能住在养老机构直到生命终了，服务不满意或自身状况变化等，随时终止合同。
4、合同内容的综合性。
当事人双方权利和义务所指向的养老服务，表现为一定的行为过程。老年人需要经济供养、生活照料、精神慰藉、医疗保障等方面的服务。这种服务内容不仅需要养老机构具备相应的衣食住行、医疗甚至保健的硬件设施，还需要服务人员具有烹饪、营养、医学、心理学等多方面的专业知识与能力，即服务内容的专业性与多样性。
5、合同性质属无名合同。
无名合同，又称为非典型合同，是指法律上未设特别规定的合同。根据屈茂辉教授的观点，合同的有名或无名，纯粹是成文法文化的产物；在英美法系，合同法本为判例法，自然没有合同的有名或无名之区分。依据该规则，首先应适用合同法总则的规定以确定合同的效力，只有在合同法总则无具体规定可资适用时，才适用民法通则关于民事法律行为的规定；其次，如果该无名合同的权利义务类似于合同法分则及其他法律规定的有名合同，那么，还可参照该有名合同的有关法律规定适用。
二、 养老服务模式的分类
（一） 养老合同种类
养老服务保障，即政府和社会通过发展养老服务事业，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，为全社会老人提供基本的养老服务。
随着商品化社会的发展，目前各种新型的养老服务模式也应运而生，例如异地互动式养老、消费养老等等。
（二）养老模式的异同分析
1、提供养老服务的主体不同
以上各种养老模式的区分在于提供主体的不同。社区养老提供服务的主体是社区，让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。居家养老服务主体是一般由民政部门牵头，通过街道安排社区内的大龄下岗女职工以家庭养护员的身份实现再就业，进入生活有困难的孤老家庭，照顾老人的日常生活起居。消费养老则是以相关企业为主体，企业通过销售本企业产品附带给买受方一定的养老金的回馈。异地互动式养老主体是相关的养老机构，但多为商业性、营利性的民办企业，以在各地建立疗养院的方式统一安排并提供相应的养老服务。
2、提供养老服务的地点不同
社区养老提供的地点多为该服务享受者所在的社区，优点是接受服务者不但能方便的得到养老服务，把接受服务者集中起来也便于提供社区养老服务的集中和高效地管理，节省社会资源，形成“双赢”。提供居家养老服务更多的地点即为服务接受者的家庭之中，这样对接受服务者更为自主和便利，此模式的服务针对性及服务质量均较高，但一般费用也较高。消费养老在提供服务的地点上并无严格要求，然而需注意的是企业对消费者的返利应该进入消费者的“个人帐户”，并交给社会保险经办机构或者商业保险公司来运营，以确保安全性。异地互动式养老的地点与其他养老模式相比有显著特点，异地互动是养老的地点通常以风景名胜或者旅游城市为依托，或者专门为接受服务者建设疗养的公寓或者会所等，从而达到异地养老的特色性、专属性和疗养的有机结合。
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（一）著作类
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社区居家养老的含义范文5
【关键词】社区养老；养老服务；体系构建
一、社区养老服务概念
社区养老是把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区：让老人住在家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构为老人提供上门服务或托老服务。具体指老人居住在家中，以社区为中心，由社区为依托的各种社会力量来提供养老服务的养老模式。
二、我国社区养老服务现状及存在问题
1、政府投入力度不够，职责不明确
目前我国公办的养老机构数量太少，且大部分地区的公办养老机构环境差，基础设施不齐全，很难满足日益增多的养老需求。个人兴办的养老机构资金实力不够，养老环境不理想，没办多久就关门歇业，坚持经营下来的也多是入不敷出。可知，政府无论从资金方面还是政策扶持方面对社区养老服务的投入都是不够的，政府没有建立起适应人口老龄化发展速度的、具有高品质的养老服务机构。
2、社区养老服务项目单一
老年人的数量不断增加，需要得到的社会关怀也越来越多。老年人的需求具有多样性，他们需要的照顾与关怀远超衣食住行方面的需求。但目前我国在对老人的照顾方面，除了基本生活需求保障，其他方面如医疗，娱乐，专业化服务等都很欠缺。
3、社区养老服务缺乏专业工作人员
目前在我国养老服务业工作的多是没有接受过相关专业教育培训的人，影响了社区养老服务的质量。主要表现为：社区管理及服务人员文化水平普遍偏低，缺乏社区管理的专业知识和技能；社区工作的岗位培训缺乏系统性和连续性；专业化的服务项目少，很多专业化服务迫切需要开展。
三、完善我国社区养老服务体系的建议
1、完善社区养老服务体系的理念
在完善社区养老服务过程中，应树立公平共享的理念。公平共享观就是要提倡社会保障平等、共享、参与的发展理念，让老年人享有公平的社会保障权益和平等参与社会的权利，分享社会的发展成果。
2、完善社区养老服务体系构建原则
应处理好社会效益与经济效益的关系。社区养老服务的本质属性应是公益性和福利性，可由于我国现阶段经济实力不足，难以全面支持社区服务所需的资金，所以社区养老服务应及时更新，以迎合老年人对服务的需求。
应处理好政府行为与社会行为的关系。现在的社区养老服务不仅是政府行为，且越来越成为社会行为。但这并不是说政府可以放松对社区养老服务的领导。社区养老服务是公益性和福利性事业，政府要从以前的包管转移到政策扶持、资金支持、管理监督方面来，促使其向规范化、制度化的方向发展。
3、明确构建社区养老服务体系各方主体责任
（1）政府的责任
第一，政府应健全法律法规，完善相关政策措施，对其发展做出长期规划。政府应从宏观的角度制定各项支持社区养老的政策，如社区养老服务设施用地、用房优惠政策、养老服务设施收费优惠政策等，政府应建立为社区养老服务设施和项目的财政支持计划、城市公建配套法规等。
第二，政府应该协调好各个方面的关系，使他们了解自己具体负责的工作及相互之间的配合。社区养老服务体系的政府部门为劳动，民政及卫生相关单位。卫生部门应给予服务中心医疗保健服务且监察服务水平；每年社区老年增加人数统计及老年人退休保险金申报管理工作由劳动部门管理；社区服务的财务管理和服务中心的建设工作由民政部门负责。
（2）社区服务中心方面责任
我国现有社区养老机构大部分是政府办的，应推行市场化运作方式。要参照经济领域“政企分离”的做法。这样就能扩大社区养老服务机构的经营自，增强社区养老服务机构的活力。社区作为养老服务体系中直接面对需求服务者的机构，应该由任务执行角色变为管理角色。各个社区都应了解政府分配具体工作和责任范围，使自身拥有自治权。
（3）家庭方面责任
作为老人生活保障的家庭在社区养老体系中义务包括，鼓励帮助老年人参与社区活动，使他们了解社区服务可以为其提供哪些他们需要的服务，了解这些服务对他们的好处，从而使老年人乐于参与相关活动。有些社区养老服务是收费的，家庭成员应给予经济支持。我们还应大力鼓励家庭赡养。和机构照料相比，家庭照料有很多其他方式不具备的优势，特别在意外事件处理上，家庭给予的帮助是非常迅速灵活的。
总之，社区养老服务对保障老年人的生活乃至完善整个社会保障体系、构建社会主义和谐社会等都有重要作用。建立完善的社区养老服务体系是一项全面系统的工程，需要我们不断进行深入分析与探讨。
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社区居家养老的含义范文6
关键词：NGO；传递优化；福利效能；服务体系
中图分类号：C93文献标识码：A
文章编号：1000―5242（2014）02―0088―08
收稿日期：2013一12 18
基金项目：江苏省高校哲学社会科学基金项目“江苏省农村养老服务机制创新研究――基于‘福利效能’视角”（2013SJB6300042）阶段性成果；江苏省社科基金项目“群众路线与公权规约研究”（13ZZB010）阶段性成果
作者简介：曲绍旭（1980--），男，辽宁本溪人，南京工程学院人文与社会科学学院讲师，南京大学政府管理学院博士生。
引 言
随着老龄化问题的不断加剧，养老服务体系的发展与完善逐渐被提上日程。几经发展，我国养老服务体系在主体建设、资源供给等方面已经取得了重要的进步，其实施的积极效果也在逐步显现。近几年，养老服务体系的优化逐渐成为学术研究的热点，而国内学者对这一问题的探讨集中于养老服务中社会参与机制的建立，主要包括：（1）探讨社会参与服务的理念。如，顶层设计式的服务机制研究，认为应建立由政府牵头、社区和社会组织承接并吸纳商业组织参与，集合多种服务的老年服务体系；①关于养老需求的整体分析，认为老年人对养老服务需求日益多样化，社会组织以其提供公共产品的灵活性的优势在养老服务领域中应引起高度重视。②（2）对国际和区域个案进行比较。在国际比较方面，集中于发达国家和发展中国家养老服务的比较分析，③个别国家成功经验借鉴，如德国、日本的长期护理保险计划对我国的启示④。在区域个案方面，集中于国内某地的成功做法，如南京市社区养老合作共治模式的探索、⑤“肃南计划生育家庭优先模式”的新型农村养老保障制度建设探索等⑥。（3）探索服务体系的模式。如强调回归社区、凸显养老机构的特殊职能和整合资源、实现福利服务综合化；⑦基于养老文化的视角，认为政府推动养老保障制度可持续发展要与传统文化协调一致，政府应承担养老服务制度创新中制度环境建设的责任。
今后，国内的研究趋势应集中于以下几方面：（1）以需求为导向的研究。过往的研究多集中于服务体系的顶层设计，很少涉及老年人自身的需求指向。因此，未来研究趋势应在对老年人进行分类的基础上，从需求角度出发，提出创新性的服务模式，以此来提升老年人的福利水平。（2）以个案为特点的研究。养老服务的政策关联度较大，自2006年国务院提出养老服务的“三化（市场化、产业化、社会化）”②方向以来，各地根据实际情况，业已形成诸多优秀的个案与模式，值得向全国推广。今后，研究者可把实际经验与理论研究相结合，进一步完善服务体系。（3）以合作为基础的研究。养老服务体系涉及主体众多，它们在服务的范围、质量、评估等方面不尽一致。以先前研究观之，有些学者曾试图整合部分资源，形成服务优势，但多是以理论的阐述为主，缺乏可行性的权衡。因此，未来养老服务一方面要继续整合优势资源，另一方面要把理论应用于实际，形成符合我国国情的独特模式。
国外养老服务体系的发展有其地缘优势，如不考虑环境要素，直接将国外之经验加以复制，终究会因文化要素的冲突而将养老服务的计划搁置或放弃，因此，要由经验的借鉴转向理念的引入。本文认为，以福利理念为视域的养老服务，国外有诸多理论与实际值得借鉴，这主要集中于：（1）福利效果的传递。主要集中于老年人照顾便捷性方面的研究，如在社会学研究方法的指导下，将老年人社区照顾分为“在社区内照顾”（care in the community）和“由社区照顾”（care by the community）两种模式，⑧认为要对老年人提供有效的服务，就要组织自助小组，提供对家庭照顾者的培训，并协调组员之间的关系和工作④。（2）福利主体功能的发挥。主要集中于探讨政府在养老服务体系中的主体作用，如通过对Ireland的研究，发现老年人服务应该是以政府为主体，通过发挥功能理念来整合各部门的运作。又如，认为养老的资金提供应该发挥政府的主体作用，实行自上而下（topped―up）的整体方式。⑥（3）福利多元主义。如Norman Johnson在The Welfare State in Tran sztl‘o？l：The Theory and Practice of Welfare Pluralism一书中认为，福利多元主义强调去中心化、决策参与与反科层等，就老年人服务输送与提供的外在形式来看，强调政府不是提供集体福利的唯一来源，还包括非正式部门、志愿性组织、睦邻组织（neighborhood organization）、自助或互助团体（self-help or mutual-aid groups）等，这为养老服务体系的完善奠定了理念基础。
由以上分析可知，一方面，我国养老服务体系受制度、环境等客观因素影响，其研究多集中于制度构建，很少提及服务效果的优化及考量；另一方面，国外现有的成熟理念可作为我国养老服务体系建设之参考，对完善我国养老服务体系建设具有重要意义。因此，本文以福利效能为支撑理论，以政策网络为分析视角，探讨在现有政策条件下，NGO如何介入到以政府、家庭、社区为主体的养老服务体系中，并优化其各自功能，在此基础上形成完善的服务网络体系。
一、NGO的缘起、定义及特点
NGO（Non-Governmental Organization）中文名称为“非政府组织”，源于1945年6月26日在美国旧金山签署的《联合国》。经过几十年发展，NGO不断壮大，到20世纪70年代时已形成较为完善的联系机制。1995年，第四届世界妇女大会期间召开的NGO论坛则成为NGO进入我国的标志。此后，我国一直沿用“民间组织”来替代NG（）的概念。⑧受国内发展环境所限，加之研究视角的不同，学界对NGO的概念、范围、功能等方面的研究日益呈现多样化趋势。在概念的界定方面，除非政府组织之外，还有非营利组织、公民参与、第三部门之称。在范围的指向方面，或以政府所涉足较少的领域，如维权、环境等方面，或以部门为研究基础，如学校的NGO、企业的NGO等。在功能的确定方面，多集中于对社会作用的拓展、政府职能的补充、公共权力的延伸等问题的探讨。总体来说，NGO在我国的研究“并非是一个具有明确内涵和外延的术语”，而是根据实际情况有所侧重。
国内学者主要从特点、功能等方面对NGO进行定义。如李卓从“自治性、志愿性、公益性或互益性”②等特点对NGO进行定义。秦晖的定义中认为NGO"既与以强制求公益的政府部门和以志愿求私益的市场部门区别开来，又揭示了三者的关联”等功能，③等等④。因此，对NG0的界定既要考虑到其本身的属性所指，又要结合我国的区域特征。本文认为，NGO是指独立于政府、市场之外，采用非营利性的社会服务形式，弥补政府在公共管理领域中的失灵与不足，消除参与主体在市场竞争机制中的不利地位，提升弱势群体在社会生活中的参与能力的社会公益组织。
NGO有诸多特点，第一，独立性。NGO是独立于政府与市场之外的“第三方”组织，这就决定了NGO所提供的公共服务范围多集中于制度化、正规化领域之外，具有“边缘性”特征，如心理干预、法律援助、就业帮扶等。第二，灵活性。NGO可采取与政府合作、直接供给的“半市场化”、申请政府的“服务外包”产品等服务方式。多种服务形式亦能产生多种选择方式，能最大化地满足服务接受者福利需求。第三，专业性。NGO产生的基础在于弥补市场失灵与政府失灵，因此，这对NGO的从业人员提出了更多的要求，从目前来看，NGO人员大多受过专业训练，而且能针对某一特定领域有效地展开服务。第四，非营利性。NGO的建立要严格遵守《社会团体登记管理条例》⑤，采取非营利，这也意味着NGO的建立宗旨是社会利益最大化，最终目标是促进社会福利的提高。
NGO经常冠之以“非……组织”“独立团体”“第三方”等字眼，这种语境下的理念诠释使得人们过分偏重于NGO的独立性特征。实际来看，NGO并非独立存在，不仅不独立，反而大多数情况下必须依靠与其他组织的合作才能运营下去，而合作主要采取服务购买、协同生产（Coproduction）等方式。在此基础上，NGO才能有效发挥其作用。
NGO能在公共事件中发挥有效作用是其创立之本源，国外著名的NGO，如绿色和平组织、无国界医生组织、国际爱护动物基金会等，都把关注焦点放在影响社会进程的公共议题中。如绿色和平组织的口号是保护地球、环境及其各种生物的安全及持续性发展，并以行动作出积极的改变。同时，国外NGO在能力建设、战略规划等方面已经形成完善的规模体系，对世界的影响日益深远。首先，提倡以自觉自省为主的能力建设。国外的NGO会更加关注所涉及领域的最新进展，通过反省组织当前的发展境况，来适当改变运作策略，从而更有效地介入事件、议题，完善最初制定之目标。其次，提倡以有效介入为主的战略规划。国外的NG0会更加关注以协同为主的介入方式，也即通过联系议题中的各相关主体，在协调的基础上均衡各方利益，为有效介入提供基础。
由此看来，NGO作用发挥的前提是介入的可能性，而NG0介入可能性的前提条件是被介入组织（或体系、机制等）在运行管理方面存在着问题，需要外界力量的积极推动来完善之，因此，NGO介入养老服务体系应以现存养老服务体系之弊端为前提条件。
二、现状阐释：现存养老服务体系之弊端
我国养老服务体系由居家养老、社区养老、机构养老等模式构成，虽然各模式的服务目标不尽相同，但也基本满足了老年人的需求，并日益被老年人及所在家庭接受。据统计，截止2012年，“我国各类养老机构有近4.5万家，养老床位431.3万张，每千名老人拥有养老床位22.24张；18个省份出台了80周岁以上低收入老年人高龄津贴政策，惠及约1600万老年人；22个省份出台了经济困难老年人养老服务补贴政策，惠及约170万老年人”。
但从整体上看，我国养老服务体系缺乏统筹规划，建设缺乏整体性与连续性，其内容、方式、效果、分布等方面存在诸多问题，亟须改进。
其一，服务主体上存在重独立、轻衔接的弊端。我国养老服务体系主要由家庭、社区、机构等主体所构成。家庭主要负责老年人的衣、食、住、行等全方位的服务，它是主要的养老形式。社区主要负责老年人的心理、娱乐、咨询等方面的服务，主要采取“在社区内养老”的形式。机构养老主要为孤寡、高龄老人，或者有特殊需求（如需要有专人陪护）的群体提供服务，多采取收费的形式。目前来看，虽然养老服务体系各主体能发挥各自优势，有效地提升老年人福利水平，但是各主体因服务形式的针对性原因，业已形成独立的服务渠道，很难形成服务链接。
其二，服务内容上存在重物资、轻提升的弊端。我国养老服务体系虽提倡多主体共同参与，但政府在整合资源、优化管理、分摊任务等方面，依然以直接供给或间接购买的方式发挥主导作用，其服务内容多集中于政策制定、法律宣传、资金调节等物资方面，较少涉及心理安抚、环境融入、社会参与、能力提升等方面。长此以往，不仅会形成政策客体的“福利依赖”，而且也因政府的“短视效应”而影响福利传输的效果。
其三，服务评估上存在重结果、轻过程的弊端。服务评估是政策调整的基础，也是养老服务体系建设的重要组成部分。从目前来看，我国养老服务体系往往以政策客体的评价结果作为衡量标准，缺少对政策实施过程所进行的反馈、跟踪、监督等内容。因此，必须注重效果评估与反馈机制为基础的过程建设，形成具有完善性、有效性、灵活性的长效服务机制。
其四，服务效果上存在重数量、轻质量的弊端。我国目前多数老年人都经历过结构调整、经济转型等社会变迁，时代观念的固化容易形成群体性特征，这使得新型的服务理念在这一群体中贯彻下去异常困难。因此，短期内的养老服务体系建设需以“大数法则”为基准，实现整体利提升的目标。过于平均化、标准化的服务难以考虑老年人“共性中的特性”，表面上看来政策普及程度逐年提高，实际上服务质量正逐渐降低。
其五，服务分布上存在重城市、轻农村的弊端。我国二元社会结构的打破，为养老保险、社会救助等老年保障项目的融合夯实了政策平台，但城乡养老服务在硬件与软件建设、服务内容与方式、管理体系与机制、政策宣传与执行等方面均存在严重差异。因此，在农村需要采取“多元福利”的“柔性”政策与“底线公平”的“托底”政策，实现多主体共同参与的网状化福利效能提升。
综上所述，我国养老服务体系既受现有结构的片面化影响，又为服务内容单薄所牵制，难以发挥其资源优势。究其原因，主要在于体系的构建集中于服务主体的完善，很少涉及服务过程优化。也就是说，现有养老资源过分专注于政府、家庭、社区等方面的任务配置，认为主体的优化就能产生理想的效果。但从目前来看，针对主体――过程――客体的养老服务过程，应更加注重过程的优化及资源配置。以目前来看，除家庭、社区、政府等主体外，NGO介入养老服务是未来发展的趋势。
三、福利效能视域下NGO介入养老
服务体系的可行性分析
本文所取效能的定义源于《辞海》所作的解释，即功效、作用，兼备效率与功能之含义。从字面意义上理解，相对于效率而言，效能更加注重管理实施的影响程度、管理效果的满意程度；相对于功能而言，效能更加注重过程、结果的衡量与评定。因此，效能一词广泛运用于行政管理活动的绩效考量，包括对行政管理的数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等客观与主观因素的要求。国外学者对效能（ef―fectiveness）之研究肇始于19世纪60至70年代，学术缘于为“商业部门的效率补充（business seminarsas complementary to efficiency）”。进入21世纪，其研究更多集中于私人部门的优势（goodness）与利润（profit）等理念，随着社会科学独立性的增强，效能研究所涉领域多集中于健康、教育、国家发展、文化人类学等学科，系统性、结果性、时效性愈加明显。毋庸置疑，效能的终极目标已然超脱了效率评价，更多是与目的性、工具性、尺度性、全面性等福利特征联系在一起。
福利效能的提出，源于福利之哲理意义与效能之工具意义的耦合。虽然福利的研究已跨越政治、经济、社会、伦理、哲学等学科视域，但“善（well）”的“进展（fare）”仍是各领域福利研究的追求目标。也即是说，虽然福利的目标呈现专门的聚集形式，是现代福利观念之基础，②但“最大多数人的最大快乐是衡量正确与错误的标准”③，即福利之标准。因此，福利具备评价的导向意义，其自身的工具属性逐渐成为政策实施效果的价值判断。政策效果的价值判断多集中于政策资源、硬件条件、物资投入等静态因素，而政策过程、结果评估、效率考量等动态因素理应介入效能理念，福利效能正是集两者优势之所长，成为政策评价的重要标准。同时，福利效能的最终意义在于政策福利效果的全面衡量，最终目标在于社会福利的“帕累托最优”。
养老服务福利效能是以功用来衡量服务资源、以效率来考察服务过程、以效果来审视服务功能，以此达到提高老年人社会福利的目标。养老服务的福利效能评价贯穿于政策准备、政策实施、政策评估等服务传递过程，具体来说，应涵盖以下几方面：
其一，服务资源的安排。主要包括主体建设的多元化机制、资源积累的准备情况、服务人员的综合素质等。在主体建设方面，养老服务福利效能的发挥应改变以往以政府为主体的单一方式，接纳以社会、家庭等为服务辅助的方式。这样一则可减轻政府负担，二则可发挥其他主体所长，实现多样化的服务体系；在资源积累方面，养老服务福利效能的提出可改变以往对资源的狭义理解，即是说，养老服务资源应包含资金、物质、社会等广义范畴。在人员素质方面，养老服务人员除具备服务基本生活技能外，应更加关注于心理疏导、法律咨询、社会关系建构等方面的能力培养，同时，要以老年人综合发展为视角，培养具备全面性、综合性又不失专业性的服务人员。
其二，服务过程的考量。主要包括社会资本的介入、直线帮扶的建立等方面。在资本介入方面，应考虑民间资本介入养老服务领域，主要涉及社区养老服务、养老机构建立、养老产业发展等方面。民间资本服务介入能弥补政府的短视行为，形成多元共治的局面，提高服务福利效能。但鉴于老年风险、机构盈利等因素影响，除民政部2012年7月《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》①所规定优惠政策外，应在法律帮扶、价格谈判、运营补贴等方面给予更多实惠。在直线帮扶方面，养老服务福利效能应更注重简化服务过程，即打破传统的层级式服务结构，建立以政府――社区（或机构）――老年人直线服务机制。这对政府来说，可节省管理成本，防范福利资源浪费，对老年人来说，可最大限度享受服务资源，提升自身福利水平。
其三，服务效果的评估。主要包含服务效果的跟踪、服务制度的形成、服务满足的程度。在效果评定方面，评判范围应集中于后期对服务效果的考量，如工作人员服务能力提升的程度、政策宣传与理想效果之差距、资源的获取与分配是否合理等价值评判。在制度形成方面，应更加注重“体系”而非“模式”的形成。现有养老服务模式是在注重模块化（如以房养老、合居养老、售房入院养老等）及经验借鉴之基础上，对服务元素进行综合叠加，这导致服务结构趋向于机械的、单一化的制度模式，难以以理念之方式“嵌入”社会结构中。在满足程度方面，应以综合的、全面的评价体系为建立依据，注重效果的长期性，需介人生活水平、社会资本、心理康复、服务效果等指标。
养老服务福利效能对养老服务体系的完善提出了更高的要求，但以现实观之，我国现有的居家养老、社区养老、机构养老等服务模式，在服务的内容、过程、效果等方面不尽相同，从而直接影响福利效能的提升。在福利效能的视角下，NGO可有效的介入养老服务体系中（如表1）。NGO能通过发挥其多样性、创新性等优点，在养老服务方面不仅能凝聚各主体优势、提升服务各阶段效能，而且也能与其他服务要素相结合，促进服务体系的完善。
在主体建构方面，NGO可采取单独建立、与政府合作等方式，以形成独立性或半独立性的多样化养老服务主体，能最大限度优化服务的福利效能。在资源供给方面，NGO能发挥其灵活性、广泛性等特点，着力动员家庭、邻里、社区、机构等服务资源，参与到基础建设、关系建立、社会融合等活动中。在服务过程方面，NGO可形成机构――老年人或政府――机构――老年人的服务过程，该过程相对于居家服务与机构服务而言，具有明显的福利“传输”效果。同时，该过程相对于社区服务而言，能简化福利传送机制。在效果评估方面，NGO的服务评价来自于政府评估、市场评估、自身评估等方面，多元化评估体系的建立为NGO的发展提供了现实条件，也打下了坚实基础。
四、养老服务体系的效能优化与网络构建
NGO介入养老服务体系，拓展了实施平台、丰富了服务内容，加强了服务纽带（如图1）。在资源优化方面，第一，NGO可与老年人家庭及邻里建立帮扶关系。通过其专业性的知识与技能，为家庭提供老年人护理知识普及、家庭成员关系建立、老年人家庭地位确立等方面帮助，一来可进一步强化家庭在养老服务中基础性地位，二来能建立直至完善家庭与NGO间关系，变临时性、短暂性、目标模糊的NG（）家庭帮扶为固定化、长期化、内嵌式的制度形式。同时，NGO可利用其灵巧性特点，发挥邻里帮扶的作用，一是以老年人家庭为核心，利用宣传、情感表达等手段，影响周围人群为老年人提供临时性帮扶，形成更具广泛意义上的服务主体；二是要以老年人亲属为对象，通过亲情关系的强化，扩展家庭服务的范围。第二，NGO可与社区建立联合的服务关系。在养老服务方面，NGO与社区具有相同的目标取向，可通过合作、替代等方式实现资源互享。NG（）可购买政府（主要以街道、社区为主）的养老服务外包产品，实现行政资源与专业资源的结合。NG（）可代替政府部分的养老服务职能，如康复辅助、精神慰藉、医疗辅助等方面，既提高服务质量，又减轻社区负担，取得“双赢”的效果。第三，NGO可与养老机构建立市场化的合作关系。目前，养老机构存在床位紧张、供需矛盾等弊端，且服务人群多集中于生活条件优越的“精英”老年人。为此，NGO可与养老机构合作，由机构提供场地、设施等资源，NGO提供人员、管理等资源，在优势互补、利益均衡的理念基础上完善养老服务。
在过程优化方面，第一，NGO+家庭――个人的过程优化。这一过程打破了家庭直接福利输送的养老服务模式，其优势主要表现为：首先，强化了家庭养老的主体优势。NGO积极参与到家庭养老中，使得养老主体更加多元，夯实了福利输送平台，优化了传递效果。其次，提高了家庭福利的输送效率。以往采用的家庭――个人的福利输送方式受创新性低等弊端所影响，难以提高服务效率，NGO以其创新性、多样性等优势，能弥补服务效率低下所造成的弊端。第二，政府/社x～
NGO--个人的过程优化。这一过程改变了社区养老的层级福利输送模式，变以NGO为中转的福利传递，这一方面可强化输送效果，使效能更具渗透性，另一方面可弱化政府的服务刚性，使效果评估更具弹性特质。第三，NGO/机构――个人的过程优化。NGO参与到机构养老中，使得老年人的选择余地更大，客观上加剧了机构与NGO的竞争，提升了服务质量。
除以上所述之外，NGO介入养老服务，经历以服务――反馈――提升的升华过程，对反馈具有强烈的敏感性。同时，NGO介入到家庭、社区、机构的服务过程中，其评估理念必然逐渐被各主体所接受，并因此能形成有效的评估体系。
NGO介入养老服务优化了其“福利效能”，为以家庭、社区、机构等养老主体的政策网络构建奠定了现实基础。养老服务政策网络是以老年人为中心，以NGO为行动链接，以资源互接为实现条件，通过政府（社区）、家庭（邻里）、机构、NGO为行动主体，实现持续性的协作理念与制度化的互动联系（如图2）。养老服务政策网络注重系统性、链接性、互、依赖性以及利益相关性，其重点在于NG（）的组织与运作。通过NGO功能的发挥，寻求各主体服务之共同要素，以结合、凝练、提升等方式，变点对点为面对面服务方式，提升主体影响、扩大服务范围、提升福利效能，最终能形成固化的政策体系。
其一，家庭+NGO+社区的政策链接。社区的发展是“与国家相反的社会”，①是社会原子化的过渡形式。虽然人与社会的关系因社区的发展而变得扑朔迷离，但是人们正逐渐走出家庭而融人社区，社区功能愈加强大、家庭功能愈加弱化的现实，使得养老服务转向社区亦是必然的趋势。而社区――家庭的线性养老体系因NGO的介入而更加丰富、更加牢固。首先，NGO要完善社区与家庭的服务信息传递机制。我国社区养老主要集中于老年人的食、行方面，如送餐上门、老年饭桌、社区便利设施等，运行方式过分注重标准化、难以体现灵活性，且与老年人家庭联系较少，无法根据老年人主客观情况实施服务。以上问题的出现，主要的原因还是在于社区管理的复杂利益与管理资源匮乏的矛盾所致。NGO通过介入家庭养老服务，利用家庭社会工作、老年人个案工作、小组工作等专业方法，发掘老年人的特点与需求，为社区提供便利化服务信息，既提高老年人自身福利，又节省社区福利资源。其次，NGO要强化家庭成员的社区融人。家庭对老年人影响深远，其社会融人的方式、进程、效果等会间接影响老年人的福利水平提升。NGO可通过引导、宣传、协同等方式，帮助老年人家庭尽快融入社区，简化服务过程，提升服务的福利效能。
