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粮食安全所面临的问题范文1
关键词：粮食；粮食综合生产能力；粮食安全
中图分类号：F307.11 文献标识码：A 文章编号：1000－2529(2011)06－0107－04
上世纪末以来，随着农村工业化、城镇化进程的不断加快，自然资源供给日益紧张，粮食生产的潜力也由此受到了约束，粮食问题不同程度地凸显出来。尽管国家不断通过宏观调控恢复粮食生产，但粮食产量的“N”字形波动轨迹却敲响了警钟，我国的粮食问题仍未高枕无忧。倘若我们单一地采取扩大种植面积的方法来解决粮食安全问题又明显有悖于现阶段的国情，鉴于此，唯有立足于保护和提高粮食综合生产能力的策略才能实现粮食安全和经济发展的双赢。
一、改革开放以来，不断提升的粮食综合生产能力确保了国家粮食安全
粮食综合生产能力，是指一定时期的国家和地区，在一定的技术条件下，由各生产要素综合投入所形成的，可以稳定地达到一定产量的粮食生产能力。包括耕地保护能力、生产技术水平、政策保障能力、科技服务能力和抵御自然灾害能力。改革开放以来，在国家政策扶持下，农业科学技术迅速融入到粮食生产中，粮食综合生产能力总体呈现出持续增长的态势。在粮食生产机械化普及方面，1978年，全国农用大中小型拖拉机及配套农具拥有总量仅为4576358台，到1990年迅速增至15256521台，年增幅达27.78％，截止2009年底，其数量已增至55250995台，30余年间总量翻了12.07倍。与此同时，在农用机械应用覆盖面方面增幅也较显著，1990年以来，年增幅达13.28％，平均每两户就拥有一台农用机械设备，其总动力在粮食生产投入要素中的年平均贡献率占32％。实践证明，农业机械化的推广不仅有效降低了粮食生产的成本，而’且还促进了粮食生产走上规模化、专业化和产业化的道路。当然，除普及农业机械化之外，粮食生产中合理施肥也有助于提高土壤肥力，增加粮食的总产量和单产量。1978年，全国化肥(氮肥、磷肥、钾肥及复合肥)使用量仅为884万吨，1985年迅速增至1775.8万吨，年增幅达14.41％，1995年激增至3593.7万吨，2009年已达5404.4万吨。据专家分析，化肥使用对粮食产量的弹性值影响为O.1左右，即，若耕地面积保持不变，化肥的科学使用率每提高10％，粮食总产量将增加60亿斤。因此，科学使用化肥对目前的粮食生产能力起到了重要的促进功效。
在农业生产中，粮食生产是耗用水资源较多的品种之一，合理地利用水资源能持续保证稳定的粮食产量。2009年，全国各地总共拥有87151座水库，水库库容量为7064亿立方米，同年底，各地灌区总数为5844处，较之20年前增长了8.97％，3.3万公顷以上和2.0～3.3万公顷的灌区数分别为125和210；另一方面，灌区的有效灌溉面积也明显提升，2009年达2956.2万公顷，其中，有效灌区面积超过2万公顷已达1557.4处。客观而言，充分利用现有的水利资源有效保证了粮食生产的正常用水，粮食综合生产能力也随之明显提升。十五大报告中提出：“要多渠道增加投入，加强农业基础设施建设，不断改善生产条件。”基于此，我国政府逐年加大水利工程投资的力度，强化水资源的保护和利用。2003年以来，国家在水利环境等基础设施方面总投入达65432亿元，年增长率约为35％，仅2009全年，国家对该项目的投资就占年度社会总投资的9.22％，基本确保了农业水利设施的兴建与修复工作。在国家保护和利用水资源的政策和举措下，粮食生产地位继续稳固，粮食生产能力逐年提升，粮食产量稳中有升，粮食危机也得到合理规避和化解。
粮食生产是一个相对偏重自然再生产的产业，其生产能力受产区生态环境因素的影响较大，因此，国家历来相当重视产区生态环境的治理与巩固。2009年，全国堤防总长度为29.1万公里，比20年前增加了7.1万公里。随着堤防长度的逐年递增，堤防保护面积也以年2.39％的速度增长，2009年底堤防保护总面积为4654.7万公顷，客观上大大提升了堤防保护的范围。同时，政府还不断通过植树种草，限制开荒等方式来加强水土流失的治理。1990年，全国的水土流失治理面积为5300万公顷，2000年为8096万公顷，2009年总治理面积达10454.5万公顷，19年间平均增幅达5.12％。此外，在除涝面积指标方面也有了一定的提升，1990年，全国除涝面积为1933.7万公顷，2000年为2098.9万公顷，2009年为2158.4万公顷。单从数据上分析，全国除涝面积增幅远远小于水土流失治理的面积，但相对于我国水灾频发的状况，取得这一成绩实属不易。
客观而言，经过30多年的努力，我国粮食综合生产水平进步较快，虽然粮食产量涨幅在某些阶段会出现波动，但总体增幅显著。据资料显示，1978年，我国粮食总产量为30476.5万吨，1998年增至历史最高值51229.53万吨，之后虽然连年减产，但幅度颇小，自2004后又连续六年增产，2009年已增至53082.1万吨，31年增幅达74.17％，年平均递增率为2.39％，其中，2009年粮食产量比过去历史最高的1998年增长了3.62％。长期以来，我国粮食综合生产水平稳步提升，粮食产量整体增幅明显，基本上实现了粮食安全各项指标的稳定性。
第一，粮食平均自给率稳定在95％以上。1990年以来，仅2002年粮食自给率为94.97％，是最低点，其他年份的自给率都在95％以上，年平均自给率为101.2％。根据多数经济学家的观点，自给率大于95％则表明一国已基本上实现了粮食自给，或者说达到了足够高的粮食安全水平，而我国近20年的粮食自给率基本都在95％以上，可见，一直以来我国粮食安全的总体水平还是较高的。第二，人均粮食占有量稳中有升，基本达国际安全标准。随着我国粮食总产量的不断提高，粮食人均占有量的增幅也较为明显。1978年，我国粮食人均占有量为319公斤，1990年增至393公斤，1996年增至历史峰值414公斤，此后三年一直保持在400公斤以上。受国内外多重因素影响，2000至2003年期间，粮食人均占有量有所回落，不过2004年就迅速扭转了颓势，并恢复到持续增长的态势，2009年人均已达399公斤。总之，十余年来粮食人均占有量总体成绩可观，人均达370.5公斤，年均增幅为0.92％。据研究结果，世界平均粮食占有量400公斤为安全线，而综合考虑我国人口数量及居民消费结构，只要人均占有量超过
370公斤也算安全。因此，迄今为止，我国粮食问题并未有实质性危机发生。第三，粮食储备丰富，安全系数高。粮食储备状况是反映粮食安全水平的关键性指标。据有关专家统计，我国粮食储备系数，80年代年均为20.2％，90年代年均为34.8％，新世纪以来年均高达40％以上。从中可以看出，我国粮食储备的系数不仅高于世界主要粮食生产和消费国家(加拿大、美国、法国等)的粮食平均储备率32.82％，而且更是远高于国际通行的标准数17％～18％，可见，我国的粮食储备水平是比较突出的。
二、进一步提升粮食综合生产能力，确保国家粮食安全所面临的制约因素
1.耕地面积持续减少，粮食播种面积波动频繁，且质量整体不高
耕地是农业生产的最基本资源之一，耕地的数量直接关系到粮食生产的能力。上世纪末以来，随着我国城市化进程的快速推进，大量的耕地开始由农耕产业转向非农产业，导致耕地规模被严重压缩。根据统计显示，1996～2004年间，全国耕地总面积减了11400千公顷，年均减幅达7.76％。2004年起，耕地面积虽然减幅有所缓和，但每年仍以500万亩的速度递减，目前已迫近18亿亩的红线，人均占有率也仅为1.37亩。耕地面积持续减低的同时，粮食播种面积也必然会被进一步压缩，进而缺乏必要的稳定性。十五年间，粮食播种面积波动了4次，而且其占耕地的比例仅维持在55％～59％之间，其中，2003年仅占53.7％。另外，我国的耕地质量也令人堪忧。我国59.37％的耕地分布在山地和高原地区，即使耕种条件相对有利的丘陵地区也仅占9.9％，复杂的地况极易加重农民耕种的难度，导致土地种植效率低下。同时，据全国第二次土壤普查发现，全国优质耕地仅占21％，土壤有机质低于0.5％的耕地约占10％，而受工业三废污染和酸雨侵蚀的耕地高达85.33千公顷。事实上，若按照我国目前耕地的状况，粮食综合生产的潜力是难以挖掘的，因此，面对2020年5418亿公斤左右的需求量和95％的自给率，粮食安全问题仍存在一定的风险。
2.水资源平均占有率低，分布不均，且农耕污染性缺水现象突出
耕地是粮食生产的基础条件，而水资源则是其生产能力提高的刚性后盾。当前，我国的水资源总体状况良好，但人均占有量和地区分布差异却成为粮食生产的桎梏。一方面，人均占有量低。2009年，我国水资源人均占有量为1816.2立方米，仅占世界人均水平的1／4，且每公顷耕地水资源的拥有量约为世界的3／4，远低于发达农业国家的水平。另一方面，时空分布不均。就时间分布而言，我国水资源的年际和季节变化较明显。2000～2009年间，水资源总量高低年份极值差高达4131.7亿立方米，年平均差别率为1.903。再从空间分布来看，全国81％的水资源集中在占耕地36％的长江及以南地区，而占总耕地64％的淮河流域及以北的粮食主产区却仅占19％的水资源。长期以来，这些地区粮食种植因供水不足而制约了其生产能力的持续增长，由此也影响了全国近半数人口的粮食供给份额。此外，随着我国城市化及工业化的发展，我国的环境尤其是水资源环境的污染问题也极为严重。2000年以来，我国水污染总次数超过6677次，仅2009全年各种工业废弃物排放量就达5890877万吨，而工业达标排放量仅占总排放的37.49％，这大大降低了水资源的质量和一次利用率。客观而言，随着非农产业的快速发展，未来粮食作物的生产用水形势将会更加严峻，水资源的总体状况对粮食生产能力提高的瓶颈作用也将愈发突出。
3.农业基础设施相对薄弱，科技推广进程缓慢，粮食生产现代化程度不高
农业基础设施是农业生产正常运转的基本保障，包括物质和社会两方面的内容。尽管我国农业基础设施经过几十年的建设，已取得不菲的成绩，但难以与现代化的农业生产相适应。主要表现在两方面：一方面，农业基础设施专项投资偏低，且结构不合理。2003～2009年间，国家对农业及相关配套设施的投入占年度总投资的比例仅占10.41％。即便如此，有限的投资还偏向大江大河的治理，而直接投入改善农业生产的机械、水利、电力等设施份额相对偏低。事实上，由于基础投资欠账过多，引发了诸多问题，如，设施得不到及时修善、附属配套跟不上、防旱排涝能力滞后等等，这不同程度地削弱了粮食生产中抵御自然灾害的能力，因此，当遭遇成灾率高的年份，粮食产量减幅较为明显。以2000年为例，全国受灾面积为54688千公顷，成灾率达62.85％，粮食产量也随之较上年减低了4621.06万吨，减幅高达9.09％。另一方面，农业科技推广体系不健全，科技在粮食生产中的应用率低。2005年以来，我国政府在农技研发方面的投入未能有所突破，仅占农业总产值的O.5％左右，远远低于2.75％的世界平均水平。由于缺乏足够的投入，我国农技成果的实际推广率还不到40％，而真正能形成规模效应的则更是低于18％，很显然，当前粮食生产的现代化水平仍旧不高。鉴于此，只有加快农业基础设施的建设，更多地求助于科技创新，才能切实增强粮食的综合生产能力。
4.粮食种植投入成本与产出收益间比例失调，种粮经济收益边际贡献率偏低，减弱了农民种粮的积极性
近年来，国家不断通过免税、补贴、最低收购价等方式来提升农民种粮的经济收益，但是调控带来的实惠大多被持续上涨的生产成本所挤兑，而未能转化为明显的经济效益，因此，农民种粮的积极性仍然不高。2006～2008年，农业生产资料价格指数以每年9.83的速度递增，2009年，政府采取补贴调控，指数才呈负增长，但四年间平均指数增幅仍达6.75。另一项直接指标，粮食生产价格指数一直处于持续增长态势，年均增幅达5.78，反观，同期粮食销售的价格指数非但没有相应增长，反而减至5.4。鉴于此，农民种粮的比较收益并没有保持增长，而是呈现出不同幅度的下降，加之从目前收益中扣除劳动力价格上涨的份额，农民种粮经济收益的减幅将愈发明显。同时，某些地区种粮经济收益边际贡献率偏低，农民种粮的积极性持续低迷。2001年以来，尽管我国农村种粮经济收益与家庭人均纯收入逐年增长，但种粮经济收益的边际贡献率却普遍较低，50％的年份低于0.2，平均指数也仅为0.21，2002年甚至出现了0.03的历史最低值。总之，在片面经济利益的驱动下，农民种粮的积极性明显下降，某些地区农地撂荒现象严重，长此以往，国家粮食安全也必将会受此威胁。
三、构建粮食综合生产能力稳步提高的长效机制，确保国家粮食安全
1.严格保护耕地资源，稳定粮食播种面积，努力提高土地质量
耕地是进~5"gt食生产的基本前提，保护耕地就等于保障了粮食综合生产能力和国家粮食的安全。第一，强化土地保护的法律法规，将耕地保护落实到法律层面。在推动耕地保护法制化的进程中，尝试出台“土地规划法”，夯实18亿亩的耕地
红线和16亿亩的粮食作物播种面积。具体而言：国家要严格控制农用地转为建设用地的规模，提高耕地占用成本，坚决杜绝一切乱征滥用耕地的现象，保证粮食与经济作物种植之间的平衡。第二，全面推广土地整改建设工作，提高农村各类用地的利用率。一方面，发挥政府土地规划的调控功效，鼓励农民开展土地整理、村庄整治等工作，通过建立村镇居民集中居住小区来加强农村宅基地的管理。另一方面，各级政府还可以通过开垦荒、废、碎等土地，回购非农用地还耕等搞活存量的方式，增加后备耕地的储备，实现耕地占补的平衡。第三，实施沃土工程，不断提升耕地的质量。首先，加快中低产田、山坡、林地的改造，推广坡地梯田化工程，积极建设一批高效的农田基地。其次，引导农民增加耕地土壤的有机质含量，如，普及科学施肥的技术，增加植绿肥施播的比例，坚持稻草和秸秆还田等等。此外，还要加强农村污染源的防治工作，减少工业污染物的排放，提高排放标准，努力遏制工业污染源向农耕业的转移。
2.强化水资源保障能力，切实提高水资源利用率
水是粮食生产的基础性资源之一，水资源的保障能力和利用率是提升粮食综合生产能力的关键。一方面，保护水资源，防治水污染。第一，政府要进一步建立健全《水法》、《农田水利法》及相关法律体系，将水资源的保护与利用以法律的形式加以强化，让节约用水理念深入民心，并引导和督促民众科学用水。第二，加强水资源管理，大力开展农田水利工程改造工作，减少水资源的流失，同时，还要积极开发利用地下水资源，缓解地表径流对农业供应不足的矛盾。第三，鼓励节能减排，提升污水回收处理的效率。政府应支持低耗能的工业生产，鼓励企业减少生产性用水的消耗，严禁其超标和超量排放，确保粮食生产用水的安全。当然，更要注重水污染防治的监管工作，不断研发和推广污水处理技术，简化污水净化程序，力争使污水处理后能实现二次利用。另一方面，节约水资源，提高利用率。首先，不断完善节水和蓄水工作，并根据产区水资源的状况，建立农业用水的配额管理制度，科学、合理分配粮食生产用水量，这样既能确保粮食种植的有效灌溉，又能保证水资源的高利用率。其次，通过价格杠杆来督促节约用水。依据各粮食生产区的实际状况，建立合理的水资源价格体系，推动粮食种植用水由粗放型向集约型转变，并最终实现粮食种植走集约化生产之路。其次，针对区域性水资源的实际供给能力，调整农产品种植的结构。对于水资源充足的地区可适当增加粮食种植面积，而对于水资源紧张的地区则要相应提升耗水量较少的农作物种植规模，力争实现不同区域间粮食综合生产能力的差异互补。最后，从长远战略考虑，还要不断加强水资源异地调度工程的建设，优化区域间水资源的配置，有效缓解我国粮食种植长期面临的水资源时空分配不均的问题。
3.加强农业基础设施建设，完善科技支撑体系，提升粮食生产的现代化水平
第一，探索投资主体多元化的新路子。寻求多元的投资主体，扩大投资的规模，即，政府可以摒除传统的投资模式，代以优惠的政策来引导个体、集体、外资等各类经济主体通过独资或股份制的方式参与投资农业基础设施建设。第二，重点建设水利、交通、能源等基础性设施，增强粮食生产抵御自然灾害的能力。一方面，逐步将水利工程建管工作纳入制度化轨道，定期检测现有河流、湖泊、水库等水利工程的安全状况，对于排查出的病险工程应予及时修固。同时，还要大力兴修灌区农田水利及配套设施，提高田间防洪调蓄能力，增强粮食产区的防汛抗旱能力，以确保粮食生产的可持续发展。另一方面，加快农村交通和能源方面设施的建设。如，改建乡间道路，完善交通运输体系，扩大通讯网络覆盖面，完成农电网改造任务等等。第三，完善科技支撑体系。首先，加快农业科技研发的进程，重点发展粮食育种、栽培、采收、加工、储存及防预自然灾害等方面的技术，推动传统粮食生产技术的全面升级。其次，依靠良种科技创新，扩大技术集成的示范效应，提升粮食作物品种的优质率。此外，逐步将大中小型农具统一纳入财政补贴范围，并积极拓宽农业机械化发展领域，提升粮食种植农机具的推广应用率，力争实现粮食作物耕、播、收全程作业的机械化。
