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城市经济体制改革影响范文1
【关键词】新形势 经济改革 政策分析
在过去的三十多年中,我国的改革已经基本实现了从计划经济体制到市场经济体制的转变,市场的作用已经逐渐发挥到经济活动的每一个环节中,起着基础的资源配置的作用,效率得到了提高,国民生产总值也逐年稳步增长。但随着商品贸易的全球化,以及管理的提高,技术的进步所带来的竞争的加剧,加之现阶段的国际经济环境低迷萎缩,金融危机对我国实体经济影响严重,我国外贸需求自去年7月来连续五个月下滑,财政收入增长率明显下降。新形势下,我国新经济体制受到的各方面的冲击日益严重,其缺点与不足在我国经济发展过程中也逐渐暴露了出来。
一、现状与问题分析
亚洲开发银行在2008年公布的年度报告中显示,中国经济增速从2007年的11.9%回落到2008年的10%,2009年中国经济增速进一步回落至9.5%。经济增速的回落具体表现在出口增长减速远超预期;固定资产投资增速放缓、企业倒闭潮出现,工业利润增长大幅放缓;宏观调控下,房地产、重工业等投资增速回落;每年1000万个新就业岗位完成很困难,农村隐性失业大量增加;居民消费增长速度下降,由于居民收入的不稳定性增大、股市的负财富效应、城乡居民收入差距进一步拉大等原因使居民的消费欲望受到抑制。
这些问题透露出我国经济体制在新形势下有了新的挑战,需要改进,总结起来表现在宏观和微观两个层面。从宏观上讲,包括:国家的金融安全体系有漏洞,具有比较大的抗风险隐患;连续多年实行扩张性的货币政策,而中国内部市场的购买力并没有得到显著提高;财政的再分配政策不健全,收入的两极分化情况依然存在;基础设施建设与社会保障制度亟待建设,尤其是医疗卫生等事业没有得到足够的投入;部分地区政企仍然没有分开;部分地区的工商业监管力度不够等。
从微观上讲,包括:依靠资源消耗增长产量的小工厂林立,对资源浪费严重;环境意识差,对企业周边污染严重,缺乏治理;生产效率低,管理水平差,竞争意识薄弱;产品研发与创新能力低下,导致产品质量与功能落后于国际市场。
二、主要的相应政策
1、调整经济增长方式
前一段时间,我国在追求GDP增长的同时,暴露出高消耗,高污染,低效率等一系列问题。据统计,我国在2004年,使用了全世界31%的煤炭,29%的钢铁,以及其他材料的大比重投入,创造了占全世界4%的GDP。反差如此之大,一方面说明我国企业的科技含量低,另一方面也说明了我国经济的粗放型增长。长期下去,将对社会的健康发展带来极为不利的影响。
据此,国家要求对经济增长的模式进行转变。在十四届五中全会上,政府首次提出了转变经济增长方式的要求。在十六届五中全会上,又提出了“必须加快转变经济增长方式”的重大原则。十七大报告提出,加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级。这是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。这一政策包含以下三个要点。
(1)促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。在过去的相当长的历史时期内,除投资以外,我国主要依靠劳动密集型企业生产低成本、低技术的小商品获得出口优势,大量的原材料、半成品等资源也通过外贸的形势流至国际市场。造成了资源的流失。另一方面,长期依赖国际市场对于小商品的消费赚取外汇,也形成了国内行业对国际市场的依赖,不仅丧失了贸易中的主动地位,也同样提高了贸易的风险。将两股力量拉动转变为三股力量拉动,不仅降低了国际贸易风险,也增加了大量的国内消费,提高了国内生产者与消费者的贸易福利,同时也加大了国内市场的竞争力度,也同时促进了科技的进步和效率的提高。
(2)由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。由于历史和生产力发展等原因的限制,我国的农业发展相对滞后,第三产业不发达,造成了工业在国民经济中的比重迅速崛起,占据了GDP增长的绝大部分。然而由于我国的科技不发达,管理经验落后,人们的文化素质不高,第二产业长期处于粗放型,劳动密集型的状态。由于生产效率低,我国在国际贸易中的不利地位长期得不到改善。促进三个产业的协调发展,使农业发展,为第二、第三产业提供发展的基础,同时促进第三产业的崛起,使先进的科技与管理经验作用于国民生产,创造价值。
(3)由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变。科技水平落后,管理经验匮乏,导致我国的经济增长走的是一条依靠追加物质资料消耗的路线。然而有限的资源并不能满足无休止的增加投入量。另一方面,由于设备不足以及人的环保意识差,环境保护也被许多企业忽略,加上政府的监管力度不够,对环境的污染得不到遏制。这对社会健康稳定的发展是非常不利的。转型升级人才,依靠科技进步、劳动者素质的提高以及管理创新转变,提高资源的利用率,吸引创新人才培植经济增长点,使环境的发展与社会的发展相协调,创造绿色GDP,使人民的生活水平的综合提高有了可靠的保障。
2、调整财政政策,加强金融监管力度
随着改革发展的深入进行,市场化程度不断提高,我国社会经济生活中的结构性矛盾也日渐突出,成了新形势下扩大内需、开拓市场、促进经济健康发展的严重阻碍。另一方面,由于金融风暴的影响,我国从1998年起开始实行积极的货币政策,到目前为止即将进入第十二年,并在今年将继续保持。中央经济工作会议也提出,明年要深化资源价格和财税体制改革,完善财政转移支付制度,金融体制改革也将是明年改革的重点。
积极的货币政策具体表现为以下几点。
(1)长期发行国债。发行国债能够带动社会总固定资产投资,集中力量进行大规模的基础设施建设,对经济结构的优化也起到了相当大的作用。
(2)积极调整收入分配政策,以增强居民消费能力和企业自主投资能力。首先,政府提高了机关事业等单位的工资水平,并且设立了年终奖等制度。其次,调整了收入分配政策。再次,我国政府还加大治理乱收费、规范分配秩序的力度。另外,再分配政策还是有效调节收入差距的有力杠杆,为规范社会主义正常的经济秩序提供有力保障。
(3)财政政策的具体实施中,经常注重与货币政策相协调,共同发挥作用。长期的建设国债主要通过国有商业银行发行,它的投资项目也带动了银行的贷款业务,在一定程度上提高了银行资金利用率。在此基础上,又成立了四大金融资产管理公司,增强了银行的抗风险能力,为社会的财政、金融协调发展提供了有力保障。
(4)深化财税体制改革,以更大力度推动改革攻坚。“目前经济企稳回升,正是推出资源税改革的好时机。”财政部财政科学研究所所长贾康表示。积极运用财税手段调节收入分配,健全促进消费的财税政策,增强经济发展的均衡性,可以更好地调动企业、居民等市场主体的积极性,发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。有关部门应抓紧做好相关配套改革,尽早推出资源税改革方案,这一改革也有助于加快我国经济结构调整。
(5)加大金融体制改革力度,深化金融监管机制建设。进一步深化金融体制改革,有助于增强金融对经济服务功能,同时加强金融监管机制建设,改善境外投资外汇管理和服务,继续推进跨境贸易人民币结算管理。尤其要加快推进农村金融体制改革。
3、加强社会保障制度建设
社会保障制度是保障公民基本生活需要的制度,是国家的基本制度之一,是国家经济发展的保障动力和前提条件,具有十分重要的作用和意义。而我国对于社会保障体系制度建设从1993年第一次阐述到2010年远景目标文件中,都没有就完整的社会保障体系的构成发表过任何论述,而针对我国实际,出现这样总体设计框架的不足是由于:各有关方面对社会保障制度重要性的认识尚未达到应有的高度;不少人对社会保障制度的了解和认识存在某些偏差、错误,甚至误区和对于社会保障制度专业化、规范化建设的必要性、紧迫性认识不足。
完善社会保障制度,加强社会保障制度建设,我们有以下建议。
(1)扩展劳动保障的覆盖面与实施力。为了增强公平性,必须尽快实现不同群体的社会保障水平并轨,同时变市级统筹为省级统筹,从根本上解决目前各自为政、标准不一的状况,扩大统筹范围进而建立覆盖全国的统筹体系,并以社会保障税方式取代保险资金的征收,用法律强制力确保征缴和合理使用。
(2)着力破除城乡二元结构,统筹城乡经济改革。农村与城市经济社会发展中依然存在的二元结构严重制约着中国的经济社会发展,长期形成的城乡失衡的状况如果没有改观,不仅使广大农民的活水平提升较慢,而且使城市发展,特别是城市经济发展面临后劲不足的问题,最终制约了整个国民经济的增长。因此要推动科学发展,构建新型城乡关系,加大以工促农、以城带乡力度,在统筹城乡中加快农村经济社会发展,加强城乡基础设施建设一体化,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,加速形成城镇化和社会主义新农村建设互促共进机制。
(3)加强对于社会保障专业人才建设的重视和培养。人才建设是经济发展的内生动力,社会保障方面要通过各种途径和渠道加强这一领域的研究和学科建设,来改善社会保障法学专业以及涉外社会保障法学专业研究人员稀缺和学科建设落后的现状。同时要加强对现有社会保障法律制度及政策的宣传,尤其是缺乏对于人口众多的农村地区社会保障法律和政策的普及推广,以此来保障农村经济的稳步前进。
(4)提高立法层次,修改《劳动法》中不适应经济发展的部分。社会保障制度的立法内容要与其他法律部门的立法内容相衔接,确保社会保险金的无风险支付和保值增值。同时逐步完善农村社会保障法律制度,并且适应经济全球化,对社会保障法律制度从国情和国际双线出发,进行接轨,在健全社保司法机制方面可借鉴国外的专门法院审判方式,建立我国专门的劳动和社会保障法院,充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。同时修改劳动法不适应经济发展的部分,加强宣传,强化监督,勤于发现问题与总结。
【参考文献】
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城市经济体制改革影响范文2
有关城市化水平的数据在大约1800年后才出现，估计 1800年世界人口约为9.06亿，其中大约2.17亿（24%）的人口生活在拥有两万人口规模以上的城市中，大约2%的人生活在拥有10万人口的城市里。1850年，世界人口大约增长30%，拥有2万规模人口以上的城市人口比重增长了132%，大城市的人口比重增长了76%。在1900年-1950 年期间，大城市人口增长率达到254%。与此同时，城市化在世界各个地区出现了巨大的差异性。
1. 发达国家的城市化历程
18世纪60年代产业革命的发生，使机器大生产取代了手工生产，而工业生产的集中促使了城市化的发展。进入19世纪以后，发达国家的城市化明显加快，村镇向城镇发展，小城镇向城市化发展，城市人口迅速增长。在随后的几十年间，大多发达国家已经过了城市化的初始阶段、高速发展阶段和成熟阶段。
由于经济发展水平和工业化的发展过程长短不一，形成发达国家之间城市化发展时间不一致现象。欧洲国家尤其是英国，城市化进程最早，发展最广泛，从1760年开始到1851年，90年间，英国城市人口超过了总人口的50%，而当时世界人口中，城市人口只占总人口的6.5%。而到1921年，其城市化水平已达77.2%。
2. 发展中国家的城市化进程
和发达国家城市化相比，发展中国家起步晚，历史短。由于多数发展中国家都曾为殖民地，18 世纪60年代的产业革命对其影响很小。二战前，发展中国家城市化发展较为缓慢。
在亚洲，和发达国家一样，发展中国家中的城市化进程也显出很大的地区差异。以中国为例，建国后几十年，由于种种原因城市化进程一直非常缓慢。1978 年，中国结束了其计划经济时代，才开始了一条类似美国、德国和英国在18、19世纪所采取的发展道路，城市化步伐随之加快。发展中国家城市化的另一个特点，就是其大城市人口增长速度特别快。 因此发展中国家城市人口增加速度较快，远远的超过了发达国家的城市化速度，随着进一步的发展，在世界范围内，城市化水平的地区差异将不断缩小。所以很多人说，世界进入了一个城市化时代，二十一世纪的世界将是城市化的世界。
二、 现代城市规划管理是全球城市面临的一个新的重大课题
城市的建设和发展是一项庞大的系统工程，而城市规划是驾驭整个城市建设和发展的基本依据和基本手段。城市规划关系各行各业，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有很活的综台性。城市在国民经济、社会发展中的地位和作用日益加强，城市的结构和功能日趋多样化，城市各项行政管理和经济管理关系日益复杂。城市规划管理所面临的问题日益凸显。
当前城市规划管理面临的问题：
1、城规划建设中的盲目、无序。具体表现在：城市规划时间大大缩短；城乡规划体制分割脱节，；多数城市建筑风格雷同，出现大马路、大广场、人工湖、豪华办公楼等千城一面的现象。
2、规划管理的实施手段相对缺乏。一是城市规划依法审批管理不到位。二是城市规划执法主体管理职能健全不到位。。三是城市规划和管理的经费投入不到位。。四是城市规划人员素质不到位。
3、规划管理的公众参与机制匮乏。目前，城市的规划管理还主要是政府一方的事务，并没有充分发挥社会各界的聪明才智。社会公众的参与观念尚未树立，归根结底是我们现行的城市规划管理法制中却缺乏明确的群众参与机制程序，迫切需要健全完善。
三、在全球城市化的大背景下城市规划管理的作用
在城市化过程席卷全球的今天，城市规划管理既要为分析需要、问题和机会提供必需的系统方法，一切与人类居住点有关的政府部门的基本责任就是要在现有资源限制之内对城市的增长与开发制定指导方针。城市规划管理必须在不断发展的城市化过程中反映出城市与其周围区域之间基本的动态的统一性，并且要明地区与地区之间以及其它城市结构单元之间的功能关系。
城市规划管理具有重要地位。是因为它在城市建没中发挥着以下作用：
1.保证城市规划按照台理的程序进行科学学的编制、修订，和实施。使城市有规划，并按照规划进行建设。
2.通过审批管理和规划立法以及一系列规章制度，使城市规划具有真正的法律效力和合法化，变人治为法治，实现以法治城。
3.通世行政手段，按照城市规划和必要的申请、审核报批、发证等程序与手续，对各项当前建设活动进行合理安排和综合部署，保证城市规划实施。
4.随时检查发现及时制止或处理一切地上地方的违法用地和违法建设.保证城市建设有秩序地进行。
5.及时掌握城市建设情况，对城市建设活动进行有效地控制，同时计城市规划进行实践检验和反馈，使城市规划臻于完菩、合理和现实。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市规划管理以其高度的综合性、战略性、政策性和实施管理手段，在优化城市土地和空间资源配置、合理调整城市布局、协调各项建设、完善城市功能、有效提供公共服务、整合不同利益主体的关系，从而实现城市经济、社会的协调和可持续发展，维护城市整体和公共利益等方面，发挥着日益突出的作用。在当前我国处于经济转轨的重要过渡时期，如何能够处理好城市规划问题，汲取国内外的成功研究经验与教训非常重要。也仅有如此，才能逐步完善并重组城市规划与管理的正规发展格局。
四、国家经济体制改革背景下城市规划与管理的意义
1.促进国家发展战略目标实现与更好的适应国家经济体制改革需求。
从我国近些年城市规划建设工作所取得成就不难看出，我国近些年的城市规划目标在不断向着我国战略发展建设目标所靠拢，并且已经逐步成为国家走向持续化发展的主要控制手段。也就是说，从上世纪90 年代时，我国城市规划的目标就已经逐步渗透到了计划经济体制改革工作进程中，并直至当前取得了不错的成果。总体来说，国家这些年所做出的成果非显著。如，城市规划普化阶段时期，城市规划建设工作就响应了十四大“使市场在国家宏观调控下对空间环境资源配置起基础性作用”的精神，把城市建设推向市场，并通过运用经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，引导调控城市空间环境的生产和分配。尤其是2000 年以后，直至今天，国家仍然贯彻并坚持采用扩大内需相关政策，鼓励投资，实行扩张性财政政策以推动经济发展。而城市规划成为了该政策的实行手段之一。
2. 适应国家政治体制改革需要，城市规划逐步走向多样化选择方式发展。
城市经济体制改革影响范文3
有学者说，中国许多城市在发展中，伴随着外延式扩张的深入，内涵式城市化被提到重要议事日程，对人居环境及人口素质较低的城中村改造，已成为推进城市化的重要环节。可以说，城中村的城市化与实现城市现代化的战略目标紧密相关，因而，城中村改造势在必行。
西安市和我国许多城市一样，曾经多年的外延式扩张发展，造就了众多的“都市化的村庄”。它们基本上都具有以下特点：村民基本无地可种；村民的经济收入主要以房屋出租为主；城中村市政公用设施、市容园林等城市基础设施建设薄弱，居住环境恶劣；村庄建设无序发展，农民房屋随意加高扩建，“黑窄密，脏乱差”问题突出，消防安全隐患大；许多低收入流动人口拥入其中。这些“陈年旧疤”式的城中村严重影响了西安市的整体形象和城市发展。
由此，西安市政府从2002年开始，为完善城市功能、提升城市品位和人居环境，决心对城中村进行改造。
据陕西省房地产研究会会长、长安大学城市经济研究所所长、教授王升学介绍：2002年至2005年，西安市城中村改造算是起步阶段，2005年至2007年是探索阶段。在此期间，2005年8月11日，西安市政府下发的《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》具有转折性意义。此文件明确提出，鼓励国内外资金投资参与城中村改造项目，这与以前的“自筹资金，自我改造”模式相比，发生了本质的变化，有力地促进了城中村改造的发展进程。
尤其是随着2006年局级建制的西安市城中村改造办公室的组建以及2007年《西安市城中村改造管理办法》的正式实施，西安逐渐探索出了一条以“政府主导、市场运作、改制先行、改建跟进、整村拆除”为改造原则的“西安模式”，使城中村改造呈现出了一派勃勃生机，从2008年开始进入了新一轮的启动和全面发展阶段。
《管理办法》成标志性文件
2007年10月20日，《西安市城中村改造管理办法》正式出台。据了解，该《管理办法》是目前国内首个以政府规范性文件形式实施的城中村改造办法。
西北政法大学经济法学院院长、教授强力对此评价，该《管理办法》在制度设计方面有重大理论突破，主要是确立了“政府主导、市场运作、利民益民、科学规划、综合改造”的原则；在利益协调上，侧重对村民利益的保护，兼顾农民、村集体、开发商、政府各方，体现“实事求是，量力而行”的精神。其根本意义在于奠定了西安市城中村改造的政策法律基础，使西安市城中村改造拥有了一个切实可行的制度环境，推进了“改造”走上规范、有序、合法、科学发展的快车道，成为“改造”进入全面实施阶段的标志性文件。
记者了解到，西安市城中村改造办公室现在已经接受建设、房产等相关部门的委托，规划、国土等部门在这里设立派出机构，因此城中村改造的所有手续都可以在这里办理，使工作效率明显提高。另外，对开发商而言，城中村改造所有建设项目免缴工程定额测定费、散装水泥专项基金、安置村民的住宅建设项目免缴城市基础设施配套费。对村民来说，在房屋拆迁和安置上也有了法律保障。
106个村已列入改造计划
目前，西安市城中村改造工程，是指新城区、雁塔区、莲湖区、碑林区、未央区、灞桥区这六个城市中心区，不包括临潼区、长安区和阎良区，此范围共有城中村407个，占地面积100平方公里；人均耕地在0.3亩以下的城中村就有286个，直接涉及村民人口37万人，据估计间接影响数百万人，远远超过城中村民人数。
据西安市城中村改造办公室常务副主任贺登峰介绍，目前，全市列入改造计划共有106个村，其中二环以内57个，加上上个世纪80年代农转非的都市村庄15个，共计72个，这也是目前的重点改造区域，其农业人口约有2.5万户、8.98万人。并且已有40个村的改造工作方案已通过审查予以批复，有32个村相继进入了改造建设的实施阶段。
目前，西安市累计完成旧村拆除220万平方米，完成新建200万平方米，完成投资46亿元；9个村完成了旧村整体拆除工作；结束了62个村2.3万户、6万余人的农转居工作；开展了63个村的集体资产清产核资和经济体制改革工作。其中，30个村完成了清产核资工作，5个村进行了经济体制改革工作。
存在的问题不容忽视
城中村改造是一项极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治等多方面因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益，需要做详实的调查、制定详细的计划和相关的政策保证。其工作难度和艰巨性可想而知。
西安市城中村改造工作进行7年，已取得了一定成绩。但西安市城中村改造办公室常务主任贺登峰对此并不满足，他在总结去年前10个月的工作时认为：西安市城市改造中还存在一些问题，主要是建新不拆旧，特别是整村拆除力度不够。在2007年整村拆除中只有碑林区的仁义村、星火村、黄雁村，雁塔区的辛家坡村。另外，新区建设的面积中，集中安置面积较小，开发面积较大，不符合城中村改造的基本原则和精神。其次，各种建设手续办理差，由于土地周转周期长，一些改造法规没有出台等因素的影响，一些村干部法制观念淡薄，急于求成，造成违法建设。当然还有对重点村引导和指导作用发挥不够，出现了“重中不重”的现象，忽视了二环以内72个村和二环以外批复方案24个村重点工作的管理。特别是各区普遍存在“重有形改造，轻无形改造”现象，在无形改造工作中，经济体制改革和撤村建社区工作相对滞后，应该引起足够的重视。
如何确保“改造”有序发展
在城中村改造过程中，西安市政府明确要求，一方面，要做到改造与建设有序发展，另一方面要保证群众利益、改善人居环境、提高群众生活质量，解决好村民的拆迁安置以及长远的生计问题。
这两点要求，正是这项系统工程备受社会各界关注的焦点和难点。如何切实有序地进行发展？对此，西安市副市长岳华峰提出了自己的意见：
他说，首先要强化政府在改造中的主导作用，统一负责招商引资、拆迁安置等工作，并积极吸纳有利于发展的先进机制和经验，确保拆迁的有序进行。要做到“人员、经费、场地”三落实，各区区委、区政府应尽快单设机构，配齐配强城改办领导和工作人员，建设一支能力强、素质高、善打硬仗、能打胜仗的干部队伍，为城中村改造提供强有力的组织保障。
第二，抓好土地转性的突破和无形改造工作。城中村改造土地转性问题，是制约城中村改造的瓶颈之一。据了解，西安市城改办已经向市政府写了专题报告，并向省国土资源厅进行汇报，可望早日实现突破。
同时要培养典型，抓好示范村建设。他强调要加快发展，就需要善于抓重点、抓关键，以达到事半功倍的效果。树立榜样，抓好示范村建设，推进和带动城中村改造工作的规范化和有序发展。
并且要加大执法力度，促进城中村改造健康发展，在改造过程中，由于监督不力等原因，违规建房、售房现象普遍存在，特别是假借城中村改造之名，行违法房地产开发之实的情况愈演愈烈。为了打击违法建设行为，近期将准备在全市范围内进行一次联合执法大检查。
此外，他还强调，要搞好城中村改造工作，还要重视广大群众的认识问题，做好宣传，让人们进一步正确、客观地认识城改。
2008年的工作目标
记者了解到，2008年西安市城中村改造的工作目标具体而明确。据贺登峰介绍，计划将拆除旧村100万平方米，建设新区100万平方米，确保一年内完成10个旧村整村拆除；在无形改造方面，完成二环内全部经济体制改革和30个村农转居工作，以及15个村经济体制改革工作、15个村的撤村建居工作。
同时，还要进一步完善和明确城中村改造的“西安模式”，将无形改造和有形改造进行得更彻底，使村民完全融入大都市化生活当中。
今后几年，西安市城中村改造总的工作思路是：一年打基础，两年见效果，三年大见成效，通过四五年的不懈努力，使西安市的城中村改造工作在全国副省级城市乃至大中城市中，达到一流水平。
祭台村村委会主任彪百龙告诉记者，这几年西安市成功的城中村改造实施，让村民们减少了许多顾虑，并且逐渐意识到，“改造”将极大提升西安的城市品位，能极大地改善自身生活环境，改造区还能成为城区经济的一方投资热土，带动社会就业，在完成市民身份的转变中获得更多的社会保障。他兴奋地说：“城中村改造给我们村带来了重大的历史机遇。”
我们有理由相信，西安市城中村改造必然会进一步地有序发展，城市化建设将更完善，明天的西安会更美丽。
链接
《西安市城中村改造管理办法》共8章49条，高度概括了城中村改造的所有事项，进一步明确了“改造”的指导思想、工作原则、组织机构，特别是对社会一直关注的土地政策、拆迁管理、群众安置，以及优惠政策等问题做出了明确清晰的指导。主要表现在以下几个方面：
范围：城中心的村将全部改造
西安市政府按照城市化要求，对城中村进行综合改造。“改造”实行计划管理，管理工作由西安市城中村改造办公室负责。西安市二环路以内的城中村将全部纳入改造计划，二环路以外的城中村，由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准后，纳入改造计划。
原则：要充分听取村民意见
对于城中村改造方案，有关部门将统筹考虑村民安置、环境风貌和经济发展等因素，充分听取村民意见，由区城中村改造办公室组织编制。
由城中村迁出的入学、入伍、服刑人员，可以按照有关规定迁回原城中村，禁止其他非农人员迁入城中村。实施改造的城中村，其人员依照法定程序转为城镇居民户口，其集体土地转为国有土地。城中村改造成功后，将设立社区居民委员会。
就业：统一纳入城市就业范围
城中村村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因城中村改造而增加的就业岗位，优先用于安排原村民。
城中村改制后，原村民依法参加社会保险。社会保险费由政府、改制后的新经济组织和原村民个人按照比例承担。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民，享受最低生活保障待遇。
权益：可自主选择安置补偿方式
实施城中村改造，应当按照旧村整体拆除、优先建设安置住宅的原则进行，确保被拆迁人及早入住。被拆迁人需要自行过渡的，城中村改造主体给被拆迁人发放搬家补助费和过渡补助费。
城中村房屋拆迁实行产权调换和货币补偿两种补偿安置方式。被拆迁人可以自主选择安置补偿方式。实行货币补偿的，根据被拆迁房屋的区位、使用性质、产权建筑面积、房屋结构等因素，以房屋市场评估价确定补偿数额。实行房屋产权调换的，以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原房屋产权建筑面积进行安置。
房屋产权调换的价格结算按下列规定执行：安置房屋建筑面积与被拆迁房屋产权建筑面积相等部分按新建房屋的综合造价（不含配套费和楼面地价）与被拆迁房屋市场评估价互找差价结算；原房屋产权建筑面积人均不足65平方米的按人均65平方米建筑面积补差安置。
约束：过渡期限不得超过30个月
城市经济体制改革影响范文4
关键词：大城市；经济转型；产业结构
中图分类号： F061.5
中国大城市尤其是特大城市在经济的高速增长背后，越来越多地面临着资源和环境的紧约束以及经济与社会发展的不平衡，城市的急剧膨胀所带来经济负外部性不断凸现出来，“城市病”比如交通拥挤、空间过密、环境恶化、生活成本过高、贫富差距过大等一系列的问题成为城市中不可以回避的问题。为了实现可持续发展，这些城市的经济转型成为必然。为了研究的必要，本文把大城市界定在城市市辖区非农业人口规模超过100万的城市。
中国大城市的发展目前面临着比以往更为复杂的国内外发展环境，在这种发展环境下，存在着两种左右城市化进一步深化的基本力量：外部力量和内部力量。外部力量主要指随着信息技术不断发展、全球化的深入，经济活动在全球范围内进行扩散，跨国资本的集聚加速城市的变化，促使城市空间分布和功能组织发生重大调整。有些城市运用其优越的区位或者其他条件，积极融入全球化的进程，发展成为了国际性或世界性城市，有些城市没有及时完成经济的转型而陷入发展的困境。而内部力量主要指伴随着制度变迁，城市发展的动力和机制由过去以行政力量为主导的资源配置转向以市场配置为取向。这两种力量为中国大城市的经济转型提供了良好的机遇，同时也对这些城市的顺利转型提出了挑战。
一、大城市经济转型的内涵界定
前苏联理论家布哈林在研究新经济政策时提出了经济转型的概念。中国学者也纷纷结合本国国情对各种类型的区域经济转型进行了研究，同时也取得了一系列的学术成果，对中国特色的社会主义建设起到了很好的指导作用。学者洪银兴认为经济转型的内容主要包括三个方面：一是计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型；二是传统社会向现代化社会的转型；三是封闭社会向融入全球化经济的开放社会的转型。① 这种描述比较系统地建立了中国在目前比较复杂的国内和国际背景下如何进行经济转型的思想框架。
经济转型随着地域范围，以及面临的问题不一样会有不同的具体内容。因为本文研究的对象―大城市目前普遍出现了经济发展和资源环境、经济发展和社会发展比较严重的不协调的问题，所以把大城市的经济转型定义为：通过体制机制的转变，引导经济结构的调整，建立起资源节约型的经济发展体系，最终使经济、社会以及资源环境得到协调发展。
二、大城市发展的现状
在全球化、信息化以及高速城市化作用之下，新时期中国大城市经济快速增长，城市规模迅速扩张，各种发展要素迅速流动组合，城市空间巨变，社会分异，发展正向经济增长的效益和质量并举等方向转变，取得了举世瞩目的成就。
（一）大城市发展由计划体制驱动不断走向市场体制驱动
近30年来，中国经济在向市场经济体制转型过程中释放了巨大的能量，市场价格体系与资本、土地、劳动力要素市场的确立，以及所有制形式和收入分配方式的变化等对经济发展速度产生了巨大的影响。其中土地制度的改革和住宅商品化改革对城市发展的影响最为深刻，促进了资源的流动与配置，经济要素、人口、职业等的流动性大大增加，政府直接干预经济发展的行为逐渐减少，城市发展更多地受市场的影响，这对城市经济和社会结构变化产生了深刻的影响。政府逐渐退出经济竞争领域，开始注重服务和监管职能的发挥。
但是，由于中国实行的是渐进式的改革，虽然原有的指令性计划力量正在逐步退出经济竞争性领域，新生的市场力量在城市发展中依然相对弱小，由此产生了诸多不利于资源优化配置的“空档”、“漏洞”和“摩擦”，导致大量严重扭曲资源配置过程的问题。其中最突出的是两个方面：其一，“权钱交易”对增量资源的配置的扭曲。其二，国有资产流失对存量资源的浪费。这些问题的根源还是市场力量不够强。因此，市场力量在资源配置中的基础性作用尚未得到充分发挥，培育市场力量依然是当前改革的当务之急。
（二）大城市的空间格局发生巨变
大城市有着相对优于其他区域的经济和社会条件，这样吸引着大量的人口、资金在城市中集聚。各种生产要素和产业集聚到一定程度，随着生产以及生活的成本增加，必然产生聚集不经济，所以就有了城市空间向四周扩散的需求。城市空间拓展遵循由单中心圈层结构到多中心网络结构演变的阶段性规律（如表1）。
当前中国大城市面临越来越严重的交通拥堵、环境恶化等聚集不经济的问题，这些城市普遍提出拓展城市发展空间，建设新城区的规划，变传统的单中心圈层式城市结构为多中心网络式结构。在这种规划思想的指导下，众多开发区、大学城、科技城以及中央商务区等等功能分区推动城市空间不断延伸和扩张，使大城市的发展进入单中心向多中心格局转变的关键阶段。
（三）大城市社会产生分异
随着整个市场经济体制改革的深化，中国的大城市内部社会结构由计划经济体制时代的高度“均质化”开始转向高度“异质化”。
在全球化和市场化的剧烈冲击下，一些得到较多资本流入的大城市经济快速扩张，经济呈现繁荣景象，但由于相应城市化方面制度的不完善以及“增长型战略”的短期利益驱动，都使得城市空间在快速扩张的同时却迎来了愈加严重的社会问题。
由此也带来了大城市社会结构和价值观的巨大变化，原有的社会主义道德体系面临着巨大冲击和挑战，资产成为主要标杆划分了层级鲜明的社会群落。在多种社会因子的作用下，资本也同时塑造着新的大城市社会景观：一是在城市内既有随处可见的大量高贵的“欧美风情”街区和摩天大楼，也有附近大量的破败街区和建筑；二是各种新型购物中心、步行空间、休闲场所的出现，标志着城市生活由工作向休闲娱乐的转变，具有排斥效应的豪华住宅成为少数人独享的空间；三是一些社会弱势群体在城市边缘地段聚居下来，以获取就业岗位和城市便利的生活设施，如“城中村现象”。
三、大城市发展的问题
大城市在快速发展的过程中，使大量人口从农村转移到城市，其巨大的经济社会承载力正带动着整个中国从一个传统的农业大国走向现代化的工业大国，成就是显著的，但目前也面临着各种问题。
（一）大城市经济快速发展与人口资源环境不协调的问题
大城市由于相对优越的就业和生存环境，吸引大量的人口持续进入，在一定时期内如果规划建设的相对滞后，必然造成资源环境方面的过载。
一些大城市陷入了资源急剧短缺的境地，比如广东省境内这类城市，2008年从外省和国外调入的能源占可供本地消耗的能源量的90%以上。随着城市常住人口规模的膨胀，生活污水、生活垃圾等的排放量迅速增加，比如北京生活垃圾的清运量从2003年的425.1万吨增加到2008年的656.6万吨，平均年增长率约为15%。虽然随着科技的进步，生活污水、生活垃圾等无害化处理率有了较大程度的提高，但其对环境改善的压力和负面影响并不能从根本上消除。
（二）大城市生活生产成本大幅度提高影响可持续发展的问题
城市化和工业化促进了大城市的快速发展，也带来了生活和生产成本大幅度提高。
在这些成本中，土地成本和劳动力成本由于城市快速发展而飞快上升。对于土地成本，从需求方来说，人口在一个大城市的大量集聚直接带来建筑用地的增加，同时对道路、公园等公共设施也提出了更高的要求，从而大大增加了对土地的需求；从供给方来说，一个大城市可利用的土地资源总量是有限的，这些有限的土地资源集中在政府手中，政府主导城市的开发和土地的利用，稀缺的土地缺乏市场机制利益刺激和约束，导致土地开发的粗放，同时，真正受市场支配的商品房住宅用地的土地资源因为极度稀缺而价格飞涨。对于劳动力成本来说，随着人口密集度越来越高，一定面积内人口对于消费型产品或者服务的购买需求大为增加，大大推高了人口在大城市的生活成本，生活成本的增加必然使劳动力成本也随之上升。
生活和生产成本的大幅度提高给大城市的经济转型带来了巨大的压力，只有顺利实现产业结构和空间布局的调整，使经济开始步入高端化发展的道路，才有可能化解这些成本大幅度提高对城市可持续发展的不利影响。
（三）大城市资源短缺与相对粗放的利用效率的矛盾问题
由于市场经济制度还不完善、技术手段比较落后、节约利用资源的意识不强等等原因，有限的资源部却得不到有效利用，同时还存在大量的浪费现象。首先以土地资源的浪费最为突出。由于大城市政府对土地一级市场的垄断，使政府严重依赖土地转让所形成的收入，用于补偿正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。在利益的强烈驱动下，城市土地粗放式投入的特征明显，城市新开发区和边缘区用地出现高速度、低密度、低效率扩展的现象。表2显示北京、上海二个直辖市的地均GDP远低于香港、纽约和伦敦。其次能源利用效率普遍不高。例如，2008年北京的GDP综合能耗为0.662吨标准煤/万元，已经低于全国平均水平（1.102吨标准煤/万元），在国内处于先进水平，但是与国际先进水平相差较远，分别是美国的2.5倍、英国的3.6倍、韩国的2倍。这在一定程度上制约了城市承载力的提升。
由于资源的粗放利用造成城市环境质量的下降，尽管各个大城市在节能减排和环境治理方面投入了不少财力、物力和人力，但远远还不能满足大城市要建设成为和谐的生态型城市、花园城市的要求。
（四）大城市经济发展与社会发展不协调的问题
受传统计划经济体制以及不合理政绩考核制度的影响，处于转型时期的大城市政府过度地充当主导城市经济发展的职能，在某种程度上忽视了社会发展的重大作用，主要表现有下面几点。
一是，城市政府不仅仅在一些竞争性领域主导投资，同时，在城市基础设施建设中也没有充分发挥民间资本、外来资本的力量，而是长期自己充当投资主体。
二是，城市政府仍然间接地干预企业的微观经营活动，没有将经济调控功能以及国有资产管理功能与企业的微观经营活动彻底分离。
三是，在经济主导型的城市规划、建设和管理模式下，政府的施政目标主要集中在经济指标的完成上，难以用更多的财力、物力来建立和完善社会服务体系。在经济快速发展和大量人口涌入大城市的同时，教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护、社会保障等社会事业发展却相对滞后，阻碍了城市化的健康发展。
（五）大城市功能布局失衡的问题
中国大城市在快速发展过程中出现明显的功能布局失衡，主要表现在中心城区强化建设和功能布局不合理的新城建设方式导致空间疏解难题愈发凸显。
大城市在长期的发展摸索过程中，逐渐认识到其“单中心―同心圆”式的发展模式带来的中心城区功能过度集中和城市无限制蔓延的弊端，并着力通过建设新城（或者卫星城）的方式疏散中心城区的功能，这在一定时期一定程度上为城市带来了新的发展空间。但由于普遍存在的中心城区强化建设和缺乏功能协调互补性的新城建设，新城普遍存在“有城无业”的现象，并不能从本质上疏解中心城区过度集中的城市功能，反而带来新的城市问题：一是，大量中心城区的就业人口到郊区居住，带来早晚高峰潮汐式涌动和形成钟摆式的交通模式，致使公共交通和其它各项基础设施不堪重负，居民生活质量下降。二是，由于基础设施和公共服务设施跟不上，新城的集聚力不强。新城目前在发展水平、承担的城市职能、对资源尤其是人才、信息等高端资源的吸引力方面，都与中心城区的差距过大。
因为中心城区巨大的规模效应，在产业空间调整不到位的情况下，政府继续挖掘中心城区的潜能，最常见的做法是打造中心城区CBD和建设特色功能区，这虽然保持了中心城区的持续繁荣，但也带了负效应。②
这样造成的后果就是中心城区的经济、人口、环境的承载力趋于饱和，地价、商务成本不断攀升；而中心城区之外的市区域与中心城区的整体发展水平差距进一步拉大，对产业投资的吸引力不强，新兴产业培育乏力，区域产业结构调整困难。
四、大城市经济转型的对策建议
如今中国经济已由卖方市场转向买方市场，需求而不是供给成为经济瓶颈，传统政府主导下的粗放投资型增长已经不适应经济的发展，必须经济转型，大城市不仅仅是中国经济的发展精华，而且是中国经济转型的中坚力量，这一点在当前以城市群带动区域发展的背景下尤其重要。针对大城市经济转型的具体内容，现提出下面几点对策建议。
（一）调整大城市产业结构
大城市的资源密集型产业和劳动密集型产业仍占工业较大比重，需要通过相关的发展战略和政策，充分发挥大城市人力资源、知识、信息等高端生产要素密集的优势，加快对传统工业部门的改造，提升科技含量，加快发展现代制造业，引导技术密集型产业逐步占据主导地位。此外，相对于第二产业而言，我国大城市中第三产业普遍发展缓慢，除少数几个特大城市外，大部分第三产业的比重在50%以下，远不及发达国家70～80%的比重，并且第三产业中对经济拉动比较大的现代服务业发展明显不足。所以必须加大对生产业特别是知识密集性行业发展的支持力度，同时为了促进人的全面发展和扩大内需，加大对教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护、社会保障等社会事业的投入。
（二）加快大城市要素市场化进程
要素投入效率的提升依赖于完善的生产要素市场。发达国家已经建立了完善的要素市场，汇集了世界上最优秀的人力资源和充足的资本、信息及技术资源。而目前中国大城市的要素市场并不完善，特别是高端的要素市场发育相对落后。要以提升以计划效率、管理效率和执行效率为内容的政府效率为契机，积极构建合理的要素价格体系，不断培育对大城市社会、经济、环境进步起长期主导作用的内生性高端要素市场，比如人力资源市场、信息市场、知识产权交易市场、技术交易市场等等。
（三）推动科技进步、制度创新和提高劳动者素质三者的有机结合
这三者是提高生产要素投入效率不可缺一的有机整体，科技是第一生产力，科技水平的高低将左右要素投入效率的高低；生产要素的投入依靠劳动者去完成，劳动者素质也决定着要素投入的效率；制度创新则决定着生产关系对生产力水平的能动作用。在科技进步方面，结合国家的重大基础研究制定本城市的科技发展战略和政策，利用相关政策引导企业对研发的投入力度，对本城市有基础的高新技术产业进行重点培育。在制度创新方面，必须协调好政府和企业的关系，在产业组织和市场结构上明确大企业和小企业在创新中的地位和作用，这里面包含着产权制度、交易制度、法律制度等一系列社会主义市场制度体系的建立和完善，目标是深化社会主义市场经济体制。在提高劳动者素质方面，重视高层次人才的培养和引进，建立股权制和年薪制为核心的利益分配机制，积极探索包括运用股权、期权在内的多种形式的激励机制。
（四）调整大城市的空间格局
因为“单中心―同心圆”式的发展模式带来的中心城区功能过度集中和城市无限制蔓延的弊端，所以要构建城市区域多中心空间结构。在城市地域范围内形成分工明确的功能区域，使城市中心城区优化发展、城市功能拓展区积极发展、生态功能保护区有限制地发展。同时要结合城市中心城区的职能疏散，加大城市立体交通特别是轨道交通建设，加速新城的基础设施建设和公共服务设施的配置，根据新城各自的功能定位实施相关的政策承接中心城区的产业、人口的转移，最终形成空间联系、经济联系、社会联系紧密的功能良好的大城市复合体。
注释：
①洪银兴：《中国经济转型和转型经济学》，《经济学动态》2006年第7期。
②赵弘：《论北京城市副中心建设》，《城市问题》 2009年第5期。
参考文献：
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城市经济体制改革影响范文5
关键词：经济发展；政府职能；科学发展观；动态演变
中图分类号：F127 文献标识码：A
在国民经济快速发展的今天，我国各级政府尤其是中小城市政府在经济体制改革过程中职能转变的困难程度是始料未及，无法想像的。从根本上说，政府的职能转变，就是要合理地规范和健全政府的职责体系，使用政府的职能得以正确行使，这具有现实的紧迫性和长期的战略意义。那么，政府职能的转变受到客观经济过程怎样的制约，又有着怎样的联系，如何在经济发展的各个阶段进行可操作的阶段性设计，本文通过分析各经济阶段的政府职能，政府职能转变的困境以及科学发展观的理性选择来讨论一下中小城市经济发展中政府职能的动态演变。
一、各经济阶段的政府职能
1、经济起步阶段的政府职能。经济的起步阶段是在工业革命初期的一个相对较短的时间内基础经济与生产力剧烈变革的时期。在这个时期，政府不仅面临着经济发展水平低下的问题，还面对着市场经济发育程度低，配置功能不足的困境。在这种情况下，为了促进经济起飞，政府一般通过三个方面来进行干预。一是干预并代替市场行使一些配置资源的职能，通过制定相应的产业政策把有限的资源集中用于重要部门，促使其发展和产业结构的升级；二是积极的培育市场，构建地方市场经济的基本框架。在这个时期内，为了改变市场萧条，分配机制不健全的状态，政府一般采取给公民较大经济自由，鼓励民间小规模投资，大力发展民营企业等多种措施促进市场的发育和发展。另外，发展外向型经济、建立自由贸易区、适度放松外汇、贸易等方面的限制，也是促进市场发育的有效手段；三是要时刻注意变化中的市场机制存在的不足，建立一个较为健全的财政、货币、贸易构成的宏观经济政策体系。
2、经济转型阶段的政府职能。在度过经济起步发展的这个阶段后，地区的经济结构，科学技术，社会环境已经发生了很大的改变，市场经济的初级框架也基本确定。但是经济的发展水平、市场的完善程度与成熟经济区仍有较大的差距。这个阶段，是一个重要的转型时期，政府一般都采取措施，有计划地放弃在起步阶段代替市场行使的配置资源的职能，逐步减少直接干预经济。这是因为由于市场的逐步完善，市场的自我调节能力开始形成。并且在起步阶段推行的政府对市场的一部分替代活动也会产生资源配置低效、价格机制失衡等弊端。若这种情况延续下去，必然会严重损害即将蓬勃发展的市场经济。在经济转型阶段，政府的经济职能主要表现在以下两个方面：一是继续大力度地培育市场，进一步完善市场的自我调节机制，为建设良好的市场经济创造好的条件；二是要时刻关注市场的变化，尽快解决市场内存在的问题与缺陷，从宏观的角度来发挥政府的稳定作用。
3、经济成熟阶段的政府职能。经济的成熟阶段是指一个现代社会能够实现经济长期、稳定发展的全新时期。“成熟”不仅仅是指市场发育手段和技术上的成熟。更是指一个完善市场经济制度的确定，并且市场的动态变化在整个经济运行中起主导作用。在这个时期，政府的经济职能主要是注意发现并尽快弥补市场的内在的短板与不足，杜绝垄断，保证信息畅通以防止因为信息闭塞造成的市场失效等等。另外，在经济日趋成熟的阶段，政府也需要运用适当的财政政策和金融政策，来切实维护经济的稳定和快速运行。
在我国国民经济飞速发展的今天，我国的大多城市早已度过了经济发展的第一个阶段，并且很大一部分已经处于第二阶段的末期，逐步向成熟的经济阶段转变。在这个特殊的阶段里，城市政府需要特别注意从宏观上对经济的控制力度，不能生搬硬套其他地区的成功经验，要不断地调查调研市场的发展、变化情况，找出市场内存在的问题，合理地制定相应的措施。具体来说，在这个阶段，中小城市政府要大力拓展协调服务性的管理职能，削弱控制性的管理职能，不断将一些可由市场自主管理的职能功能交还给市场，充分发挥市场的自我管理功能。同时，要通过发展市场中介组织，提高市场自我管理能力。要使用城市政府与市场之间的关系和谐，稳定发展，一个重要的环节就是大力发展和规范市场公共管理服务组织，培植各类市场管理主体。只有这样，才有可能为政府职能外移和权力转移提供承担的载体。那么培育发展公共管理服务组织，促进政府职能转变，关键要解决好三个问题：一是要创造条件，认真清理、整顿“官办”的市场公共管理服务组织；二是要加强有关社会市场组织的立法，规范社会市场公共管理服务组织行为；三是城市政府要为社会市场公共管理服务组织加强自我管理，创造良好的社会环境。
二、中小城市政府职能转变的困境
自改革开放以后，我国中小城市在通过职能转变促进经济发展，完善方面取得了很大成绩。但是对比我国经济体制改革开放的目标和要求，还是不尽如人意。我国地方城市政府职能的转变作为一个长期存在的，时刻变化的任务仍然需要理论与实践上的不断探索。
首先，地方城市政府经济管理职能多余、分散和繁杂。按照我国法律的有关规定，地方城市政府中只有国家及省级政府拥有地方性法规的制定、修改权，而中小城市政府不拥有这样的权利。因此，中小城市地方政府无法通过法律、宏观经济政策等宏观调控手段来有效行使经济管理职能。但是对地方经济的宏观调控，完成各项经济目标，培育地方市场又不得不进行，因此只能依靠行政命令和一些具体的强制手段进行管理。这样的做法难免产生一些分歧和争端，即使做到尽量减少这些分歧和争端，也会使中小城市地方政府都忙于具体的经济事务，职能转变没有条件，也无从谈起。
其次，中小城市地方政府的职能转变会受到这些地区传统的经济体制、行政体制和政治体制的制约，从而使职能转变表现得长期且艰巨。另外，在由转型阶段向成熟阶段转变的过程中，政府从直接制定政策促进经济发展逐渐演变为致力宏观调控与发展公共事业，这是一个自然的经济社会发展的必须过程，但是同时也会使政府职能的转变受制于当地的经济发展水平，显得非常被动。另外，由于经济发展和市场经济转轨并行，根据原有经济水平制定的政策，规定还不够完整，监督约束机制不够实时有效，但是在市场转轨阶段，市场的机遇和发展机会又大量出现。在这种情况下，由于利益的驱使，市场上会出现一些明显有悖市场经济规律的行为，如各种地方，小利益集团的保护，限制资源流出、商品流入等现象。这些现象的出现会导致严重的社会、经济、市场信任危机，影响社会投资和消费者的积极性，最终阻碍市场经济的和谐转型与健康发展。
最后，在经济职能转变的同时，政府的公共事务管理没有尽快跟上经济职能的步伐，得到根本转变。在经济的起步、转型阶段，社会事务管理部门的功能严重滞后，中小城市政府在社会事务的管理模式从总体上依然带有计划经济特征，各种机构设置繁多，政府的职能越分越细。而且，政府的社会事务公共管理部门权力相对高度集中，管理方式大多数以计划安排、具体审批和行政发文为主，全方面一管到底，一管到位。这样就会造成办事效率过慢，并且社会市场监督制衡机制不健全，造成政府行政效率低下。归根结底，是长期以来政府垄断对公共事务的管理，在社会事务的管理中排斥竞争机制，政府管理渗透社会每一个细节，造成效率低，服务差。
以上三个原因是中小城市政府在目前普遍面临的问题，它们既是政府职能转变的关键，也是难点，把握这三点的发展方向，是政府职能转变能否顺利成功的必备因素。总的来说，在如今社会主义市场经济的条件下，政府需要在法治的环境中，有机合理地统一经济职能与社会职能，通过科学发展观的理性选择来确保促进社会主义市场经济的发展。
三、通过科学发展观的理性选择指导政府职能的转变
所谓科学发展观，就是坚持以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展。运用科学发展观来指导政府职能的动态演变，这就要求地方城市政府必须尊重客观规律，在理念上做到坚持以人为本。面对政府在职能转变时面对的困境与问题，需要城市地方政府以科学的发展观为指导，力求使职能的转变过程高效率、低成本、好结果。
在解决地方城市政府经济管理职能多余、分散和繁杂，以及政府职能演变受地方区域传统经济体制限制这两个问题上，地方城市政府要以科学发展观为指导，完善地方政策、制度的设计，创新地方区域经济的致力模式，提高管理水平。也就是说，地方城市政府要着重从设计适合本地的制度设计入手，从宏观上统筹、规划政策。根据各地各市的实际情况，研究出台一些相关的指导性文件和与之相配的配套文件。甚至可以允许更小的经济区域，比如各县、各区根据自身的特点和优势，制定符合自己，各具特色的小区域经济标准和市场规范。这样，在一定程度上使每个经济单位都能在自身建设、可持续发展上保持一种能动性、灵活性与独立性。另外，要坚决规范政府部门指导市场经济的各项工作，杜绝政府部门向小经济区域市场摊派一些不合理的任务。也就是说，地方城市政府把具体的管理职能下放给下属经济单位，让其根据自己的条件和优势制定相关的规范与办法，而政府从大的方面进行干预，指导资源的调配，这样就能在一定程度上解决城市政府职能的繁冗问题，使政府在职能演变的过程中不受约束，有机转换。
在政府的公共事务管理没有尽快跟上经济职能的步伐这个问题上，政府要实现社会公共服务态度的转变。首先应摒弃传统观念，把管理合理转化为服务，在思想上表现为人民服务而不是管理指挥民众，这样才能真正有效地解决公共服务问题。从职能的配置上来看，以为民服务为指导原则设置机构单位，大幅减少由“一管到底”式的设置职位，减削政府职位设置。其次是引入竞争的机制，打破垄断无竞争地位，一方面可以大幅提高办事效率；另一方面可以有效减轻政府财政负担。再次是使社会公共管理社会化，提倡社会自主管理，人民自管，提高人民群众的民主意识，促进精神文明发展。最后是调整政府机关机构设置，精简管理部门数量，改革政府对事业单位的管理模式，推进事业单位的社会化。
但是在这个转变发生发展的过程中，政府职能必需要用法律支持与监督。政府也要依法行政，法律的决定权应该高于政府的政策文件，这样政府的职能转变过程就要做到有法可依，有法必依。政府职能转变不仅是经济职能转变的体现，还应该是法律的体现，科学发展观的体现。这样能够说明政府职能的设定、方向、范围。不是一个管理团体的意志，而是全民法律的意志，这样才能使政府职能的实施得以全面进行。作为法制社会，社会一切事务理应有法可依，而目前社会主义市场经济法制建设尚不完全，程序法的缺失，不依法行政的事件时有发生，这样，政府职能的转变难以推行。因此，中小城市应该及时发现这些缺失对本地经济发展的负面影响，以科学发展观为指导，尽快制定相应的规定与规范来弥补这些问题，从而保证政府职能转变有机、有序地进行。
四、结语
我国正处于新的历史时期，中央曾经提出的两项重大决策引领了整个社会的变革：一是新型工业化建设；二是科学的发展观。这两个高度关联的思想体系将经济发展与政府职能的转变紧密联系。虽然中小城市政府在转变的过程中会面临一系列始料未及的困难，然而，必须把政府的职能转变与科学发展观有机结合，克服困难，力求在找出问题、客观引导、分类设计、分步推进的过程中走出具有中国特色的道路。
主要参考文献：
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城市经济体制改革影响范文6
关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
