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生态修复制度范文1
一、土壤污染的现状
目前，我国土壤污染的总体形势严峻，根据2012年《中国环境状况公报》可以看出我国土壤污染面积已经达到1000万平方千米，土壤污染类型趋于多样化，尤其是重金属污染，其污染的耕地面积近2000万平方千米，约占耕地总面积的五分之一。
根据2013年《中国环境状况公报》显示我国的耕地污染、区域性退化问题较为严重，农村环境形势依然严峻。在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区。
环境保护部会同国土资源部曾历时八年对全国的土壤污染状况进行调研，范围涵盖了除香港、澳门特别行政区和台湾省以外的陆地国土，实际调查面积约630 万平方公里，覆盖全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地。根据其在2014年4月17日的《全国土壤污染状况调查公报》，可以看到我国的土壤污染严重，耕地、工矿业废弃地土壤环境问题突出。
二、我国现行的立法的缺陷
目前在我国的现行立法中，没有一部专门针对土壤污染防治的法律，即在土壤污染领域没有一部"基本法律",涉及土壤污染的防治只是零星、分散的规定。相关立法主要有以下缺陷：
首先，现行立法缺乏系统性。不管是法律、行政法规还是地方性法规对土壤污染防治的规定没有一个体系，都是零散式、原则性的，缺乏实际操作性，没有具体的法律制度，甚至还出现各单行法之间相互矛盾，根本无法适应当前严峻的土壤污染局面。
其次，立法不全面、不均衡、缺乏针对性。目前的立法对土壤污染的整体性保护不够，主要集中在对农业耕地土壤污染的防治，对于现在比较严重的城市和工矿区土壤污染的防治不够重视。倾向土壤污染的前置性预防规定，忽视对土壤污染的治理和修复。
第三，土壤污染防治主体责任不明。从现行的法律规定来看，土壤污染的防治主体包括：各级人民政府、产生环境污染的企事业单位、农民和农业生产经营组织、公民个人等。但是多元化的法律主体导致各主体之间职责不清、分工不明、相互推诿。权利、义务责任不明确，责任追究机制不健全，使造成污染的企业和个人得不到应有的惩罚。例如将政府部门作为土壤环境保护的法律主体，基于其在环境资源开发利用的双重主体身份，必将会造成农田土壤无人实施保护的境地。因此就政府而言，其应在土壤环境中发挥规划、决策和监督的作用，而不能成为土壤环境保护的主体。
第四，刑事立法不足。近几年我国土壤污染引发的事故频频发生，其危害波及面达而且具有隐蔽性、潜伏期长、修复具有滞后性等特点。其对社会造成的巨大危害已经不能仅仅依靠行政法和民法来控制，刑法是最严厉的制裁手段，土壤污染带来的社会危害性已经达到了刑法入罪的标准。其刑事立法不足主要表现在以下几点：一是土壤污染罪名的缺失;二是相关附属刑法的规定具有概括性、相对零散;三是，缺乏对环境危险犯的认定;四是刑罚的力度不够，会导致罚不当其罪，造成刑罚配置不足。
第五，执法体制不健全，法律责任缺失。目前，在土壤污染防治方面存在多部门管理，主要涉及环保部门、国土资源部门、水利部门、农业部门等，各部门之间的责任权限不明确，主管部门与分管部门之间的关系不明确，致使各部门都有权管但又都不管的情形。有时出现交叉职能管理的状况，最终导致无人管理、无人承担责任的局面。权责统一是法律制度的一项重要原则，只有明确规定土壤污染的法律责任主体和责任追究机制，才能使土壤污染防治的法律得以落实。
三、完善为我国土壤污染防治的立法建议
(一)完善我国环境污染相关法律，制定《土壤污染防治法》，明确土壤污染防治的基本原则和基本制度。
基本原则包括是：坚持预防为主、防治结合、综合治理，可持续利用，污染者负担，综合生态系统治理，耕地土壤重点保护等原则。基本制度主要包括以下几种制度：
1.建立土壤污染调查制度。调查制度应当是土壤污染防治的基础性制度，主要是指为了了解一定范围内的土壤污染的实际情况以及对已污染的土壤进行修复和整治所采取的一系列预防性措施和手段。明确调查的主体、程序、方案、调查点位的设置等内容。
2.设立土壤污染标准制度。针对农业用地、工业用地、商业用地、居住用地等的不同类型分别设立标准。
3.土壤治理和修复制度。目前的法律在土壤污染修复制度基本是零规定，我国已有大量污染的土壤，此时修复制度显得尤为重要。应确立土壤污染修复的对象、建立修复计划、修复责任制度、修复资金来源、修复评估与鉴定制度、修复土壤的资质规定等内容。
4.公众参与，信息公开制度。各级环保单位应当及时定期公布土壤的污染情况、质量状况以及修复的土壤状况等，保障公众的对土壤污染实际情况的知情权。通过听证和征求建议等形式保障公民的参与权，鼓励和引导公众参与到具体防治土壤污染的活动中。
5.土壤污染法律责任制度。明确责任主体，权责分明，各部门之间权限明确，避免权责不清。
6.土壤污染风险评估制度。这项制度类似于我国现有的环境影响评价制度，其主要是对规划使用的土地要进行土壤污染的风险评估。
7.完善土壤污染纠纷制度和救济制度，法律责任的合理设定是保障法律发挥实际效果的前提。增加行政处罚的种类和处罚力度，重视对行政执法人员责任的追究。在土壤污染引民事纠纷时候适用严格责任、连带责任原则，重视社会救助和社会责任的承担。
(二)完善土壤污染防治的刑事立法
1.在刑法典的相关章节直接设立污染土壤罪，给法官定罪量刑提供明确的依据。在《土壤污染防治法》中也规定相应的刑事责任，对于违反《土壤污染防治法》的犯罪行为就可以直接定性为污染土壤罪，符合刑法的罪行法定原则。
2.改变现行附属刑法中的刑事责任大多以发生实际损害结果为条件来追究的方式，因为结果犯犯罪形态的规定忽视了对生态利益的直接保护，导致对土壤和生态环境造成巨大威胁的行为得不到刑法的规制，其一旦造成实际损害，损害后果往往无法逆转。因此，土壤污染刑事责任的追究应当以危险犯即只要规定的行为在客观上足以造成土壤污染的危险状态即可。
3.适当加大惩罚力度，当违法成本高的时候，犯罪者基于利益的考虑，将选择自己的行为方式。
(三)健全土壤污染防治管理体制
1.明确环境保护主管部门作为土壤污染防治工作中的统管地位，以法律的形式规定其统一监督管理的权限，同时明确农业部门、水利部门、国土资源部门等部门的权限范围，避免出现权限交叉的局面。
2.可以在一个部门统一管理的基础上，建立协调机构，加强各部门之间的分工和协调，确保有关资源和数据的互通共享，有主有次、有分有合，协同推进土壤污染防治。
3.明确政府在土壤污染防治中的作用，即政府发挥决策、监督作用，而非具有土壤污染防治的职责。
生态修复制度范文2
黄河是我国经济社会发展的生命线。横贯东部、中部和西部9个省区，流域面积达80万平方公里，分布着森林、湿地、荒漠等多种生态系统，以仅占全国2%的河川径流量，支撑着全国12%的人口和15%的耕地。黄河流域湿地面积为392.92万公顷，湿地率为4.88%，受保护湿地面积为232.57万公顷，保护率为59.19%，黄河流域湿地对维护区域乃至国家生态安全具有举足轻重的作用。
多方联动 保护湿地
多年来，宁夏回族自治区党委、政府高度重视生态建设，始终把湿地保护作为生态建设的中心任务之一，先后启动实施了退耕还湿、流域综合整治等一系列生态工程，2008年出台了《宁夏回族自治区湿地保护条例》，成立了自治区湿地保护管理中心，为湿地保护工作提供了法律和机构保障。吴忠市依托“黄河穿城”而过的独特资源优势，提出了“生态立市”的目标，率先在全国范围启动退耕还湿工作，恢复湿地面积8533公顷，将青铜峡库区湿地自然保护区内农户开垦的滩地交还青铜峡市统一管理，为在黄河流域开展退耕还湿工作起到了较好的示范作用。出台的《宁夏吴忠黄河国家湿地公园管理办法》，初步实现了国家湿地公园的规范化管理。黄河流域各级政府积极探索湿地保护与合理利用新模式，银川国家湿地公园建成水生植物观光园，农家渔村等新型湿地经济，对合理利用黄河流域湿地资源进行了有益尝试。
国家林业局高度重视黄河流域湿地保护工作。在2003年国务院批复的《全国湿地保护工程规划（2002―2030年）》中，专门设立青藏高原湿地区和黄河中下游湿地区，提出了流域湿地保护和恢复的工作方向，要求加强该区域湿地水资源保护与合理利用。按照规划的总体部署，国家林业局在黄河流域组织实施了一批湿地保护与恢复工程，改善了黄河流域湿地生态状况。此外，国家林业局还启动了湿地保护补助、湿地生态效益补偿试点、退耕还湿试点、湿地保护奖励等四项工作，黄河流域重要湿地保护管理机构能力建设、生态恢复等多项工作全面展开。通过划建自然保护区、湿地公园、自然保护小区等方式，抢救性地保护了黄河流域内一批重要湿地。同时，国家林业局运用湿地生态系统评价体系首次对黄河流域的全部国际重要湿地进行了系统评价。年初国新办了第二次全国湿地资源调查，全面掌握了黄河流域湿地资源状况，为制定黄河流域湿地保护政策、编制流域湿地保护规划等提供了基础数据。
三大问题 亟待解决
随着人口增长和经济社会的快速发展，黄河流域湿地也出现了许多亟待解决的问题。
一是水资源不足、污染现象严重。由于黄河流域年均降水量较少，且季节分配不均。区域内人口众多，农业生产活动过度开采地下水，造成区域内水资源严重不足。大量使用化肥、农药、除草剂，未经处理直接排入湿地，给湿地水体造成严重污染。工业废水、生活污水的排放等使黄河流域水质恶化。2012年，黄河流域Ⅰ类至Ⅲ类水河长比例为55%，劣Ⅴ类水河长比例约为25%。2013年，黄河主要支流水质处于中度污染。
二是过度开发和不合理利用湿地资源现象依然存在。在湿地内造田、盗猎、乱捕、采砂、开挖鱼塘等大规模开发活动，造成了湿地资源严重破坏。黄河流域土质疏松，植被相对稀少，生态系统极其脆弱，人类在湿地进行的开发活动极易造成生态系统的永久性破坏，许多河段由于湿地遭到破坏，水土流失极其严重，阻塞河道泄洪。一些地方为了短期经济利益，大规模种植经济林，过度发展旅游，导致湿地面积减少，生态功能严重退化，生物多样性锐减。
三是湿地保护体系不完善，管理能力相对滞后。黄河流域9省区内自然保护区和国家湿地公园虽然近几年来发展较快，但是由于历史“欠账”较多，与全国平均水平相比，黄河流域湿地保护体系总体上还处于起步阶段。由于经济社会发展和保护意识方面的原因，黄河流域范围内用于湿地保护的资金投入显著落后于东部地区，造成了湿地保护管理机构能力薄弱，直接削弱了保护管理成效。同时，由于缺乏综合管理体制，有关部门有时仅从自身职责和利益出发开展资源利用和管理行为，忽视了湿地的生态系统完整性。
三方面着手 加强湿地保护
党的十把生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，提出了建设美丽中国的伟大目标，十八届三中全会进一步对生态文明制度建设作出了战略部署。就湿地保护作出了一系列指示，他指出要扩大湿地面积，实施湿地修复工程，保护生物多样性。这些都为我们在新形势下推进黄河流域湿地保护指明了方向。笔者建议，加强黄河流域湿地保护应做好以下三方面工作。
一是完善法规和制度建设。流域范围内还有山西、河南尚未出台省级湿地保护条例，两省林业部门要主动协调人大、政府做好条例出台的准备工作。已经出台条例的7个省区，要进一步加大湿地保护的执法力度，严格制止破坏湿地资源行为，公布辖区内重要湿地名录。各省区应根据黄河流域湿地特点，选择性制定湿地保护管理制度，如：自然湿地保护制度、退化湿地恢复制度、湿地生态效益补偿制度和湿地生态系统评价制度等。要划定湿地生态红线并根据“二调”结果落实到具体地块，采取多种措施确保湿地面积不减少。
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一、“十二五”时期农业农村发展亮点纷呈
（一）农业综合生产能力跨上新台阶
全国粮食生产实现“十二连增”，连续三年稳定在12000亿斤以上，基本摆脱了“两丰一平一歉”的历史周期，水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上，粮食人均占有量达到450公斤，高于世界平均水平。截至2015年底，全国共建成高标准农田4亿亩，农田有效灌溉面积占比超过52%，农业科技进步贡献率超过56%，农作物耕种收综合机械化水平达到63%，为推进农业现代化奠定了坚实基础。
（二）农民收入增长取得新突破
在农产品产量增加、价格提高，农民工数量增加、工资提高，农业补贴增加、社保水平提高“三增加、三提高”因素带动下，“十二五”时期农民收入增速连续5年高于经济增速和城镇居民收入增速。2015年，农民人均可支配收入11422元，城乡居民人均收入比降至2.73： 1，相对差距拉大的势头得到初步扭转。
（三）重大水利工程建设迈出新步伐
按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，重大水利工程建设全面提速，农田水利基本建设持续加强，水旱灾害损失明显减少，民生水利发展惠及亿万群众，经济社会发展的水资源支撑能力明显增强。截至2015年底，172项重大水利工程已开工85项，在建项目投资总规模超过8000亿元。
（四）生态文明推进取得新成效
林业生态重大工程建设继续实施，生态保护和修复政策体系进一步完善，森林、草原、湿地、河湖等保护得到加强，水土流失、沙化土地、石漠化面积有所减少，全国森林覆盖率由“十一五”末的20.36%提高到22.08%。编制实施农业环境突出问题治理总体规划，开展耕地重金属污染、地下水超采、农业面源污染等治理，农业可持续发展加快推进。
（五）新农村建设呈现新气象
以水电路气信为重点的农村基础设施建设进一步加快，农民、国有农林场职工危房改造和游牧民、以船为家渔民安居工程全面实施，以教卫文就保为重点的农村社会事业进一步发展，以农村人居环境整治为重点的美丽乡村建设全面展开。全面解决了3亿多农村人口饮水安全问题，圆满完成了全部273万无电人口通电任务，全国农村公路总里程达到387万公里，“宽带乡村”示范工程启动实施，农村（含国有农林场）危房改造完成近1300万户。
（六）农村改革取得新进展
“十二五”以来尤其是党的十以来，农村土地承包经营制度改革进一步深化，土地承包经营权确权登记颁证加快推进，全国土地承包经营权确权登记面积超过3亿亩。新型农业经营体系加快构建，家庭农场、合作社、龙头企业等新型农业经营主体达到250万家。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地、农村集体资产产权制度改革试点稳步开展，林业、水利、供销社、农垦改革有序推开，农业支持保护、农村社会保障、农村社会治理制度逐步完善，城乡发展一体化体制机制初步形成。
二、全面做好“十三五”时期农业农村发展改革工作
（一）着力加强农业基础设施建设
继续把农业农村作为中央预算内投资和专项建设基金支持的重点领域，集中资金用于全局性、基础性、战略性的重大工程，确保农业农村投入力度不减弱、总量有增加、重点建设任务不打折扣。加快推进水利工程建设，积极引导社会资本参与重大水利工程等建设运营，力争到2020年172项重大水利工程全面开工建设。实施藏粮于地、藏粮于技战略，以保口粮、保主产区、保耕地、保产能、保大户为重点，着力推进高标准农田建设，力争到2020年建成高标准农田10亿亩。加快现代种业发展，力争到2020年建成区域性粮食良种繁育基地100个。
（二）积极推进农村一二三产业融合发展
积极推进产城融合，推动城乡产业协调发展。加快实施“百县千乡万村”试点示范工程，形成一批可复制、可推广的商业模式，延伸农业产业链，创新发展模式，培育新型业态，打造领军企业。实施农产品品牌提升行动，推进农业全产业链标准化、品牌化建设，严格生产管理、产品认证和证后监管。
（三）不断完善农产品价格和市场调控制度
更加注重发挥市场机制作用，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，“分品种施策、渐进式推进”，不断改革完善农产品市场调控制度。继续实行稻谷、小麦最低收购价，合理确定最低收购价格水平。加快推进玉米收储制度改革，合理安排消化库存，引导多元市场主体入市。深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点，及时总结试点经验，完善补贴发放方式。完善农产品信息统计制度，稳定市场预期。
（四）努力加大农业资源保护和生态修复力度
探索实行耕地轮作休耕制度试点，加快编制出台耕地、草原、河湖休养生息规划。实施并完善农业环境突出问题治理总体规划，扩大农业面源污染综合治理、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护试点范围，启动地表水过度开发治理试点，探索农业资源合理利用、保护修复的新模式和运行机制。推进国土绿化行动，加快防护林体系、退耕还林、退牧还草等重大生态工程建设，加强京津风沙源区、青海湖等重点区域生态综合治理。
（五）深入推进农业农村改革
尽快完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，推进土地承包经营权、林权抵押、担保试点。改革农村土地征收制度，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在符合规划、用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，加快建立产权流转和增值收益分配制度。在保障农户宅基地用益物权基础上，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。推进农村集体资产产权制度改革，明晰经营性资产产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。
（六）全面推进新型城镇化和新农村建设
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关键词 生态服务功能;生态补偿;人类中心主义;大地伦理
中图分类号 X17.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2009)06-0017-06
工业化在世界范围内的快速升级导致全球生态环境遭遇了前所未有的剧烈破坏,人类唯一的家园地球正在经历着巨大的变迁。在人类切身利益的压制下,环境保护也越来越受到国际社会的重视,人类经济社会行为与自然环境和生态系统的关系也就成为世界各国政府、科研机构、专家学者长期以来共同关注的热点。生态系统服务功能与生态补偿一直是该热点中的关键词。目前,国内外在生态系统服务功能领域和生态补偿领域的相关研究已经取得了较为丰硕的成果,但就二者关系而言,相关研究只是模糊的认同,并未见相关论著对二者关系在理论上进行明确的阐述。明确生态系统服务功能和生态补偿的关系,对生态系统服务功能评价体系的完善、生态补偿理论的完善,以及社会科学发展与生态系统可持续发展理论体系的构建均具有基础性的理论意义。英国生态学家Tansley于1935年首先将生态系统(ecosystem)定义为在一定的空间内生物成分和非生物成分通过物质循环和能量流动相互作用、相互依存而构成的一个生态学功能单位。在太阳能的补偿下,生态系统内部具有自我调节能力,维持着相对稳定性,并且随着能量流动、物质循环实现了从简单到复杂的发育过程。作为高度智慧的生物,人类生存在生态系统之中,最大程度地享受着生态系统的施予。生态系统服务功能即是基于此而提出:生态系统与生态过程所形成的、维持人类生存的自然环境条件及其效用[1]。可见,“人类”是生态系统服务功能的“核心”。生态系统经过人类不断地开发、改造、利用之后,其稳定性、完整性,以及自我调节能力受到了干扰,必然地在负面或正面影响到了人类的生存,人类为了调整对生态系统服务功能的干扰,实施了生态补偿,即从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金,以物质和能量的方式归还生态系统,以维持生态系统的物质、能量,输入、输出的动态平衡[2]。
1 博弈之源:人类中心主义与大地伦理说
生态服务系统和生态补偿是一对矛盾,在不断地博弈中发展,而这对矛盾的根源在于传统的伦理学价值观。
1.1 人类中心主义:对生态服务系统无休止的掠夺
自人类诞生以来,人类就以万物之尊的地位自居,一种非科学的价值观――人类中心主义充当着人类伦理观念的基础。人类中心主义认为,人类因拥有生命和理性而成为宇宙中具有最高价值的存在物,是整个世界的最终目的和事实中心,并据此确立起人类与自然之间权利和义务的基本关系[3]。人类中心主义分为经济和非经济人类中心主义。前者以市场行为和成本效益分析为特征,它认为虽然每个人将自己利益置于其他利益之上非常自私,但不存在其他的立场与大多数人真正的思考与行为方式相一致;同时,资源稀缺是人类生存的显著特征,资源总是无法满足人类有形和无形的欲望。成本效益分析倾向于选择商品与服务货币价值最大化,为将富人的需求置于穷人的需求之上提供了伦理学依据;又将所有事物包括人的生命都置于融资条件下的货币价值计算中,使后代人的利益在经济人类中心主义伦理的视域中没有分量。相反,后者则以对人类幸福的专注为特色,拒斥经济人类中心主义伦理,冲击了社会的人权、平等、公正等价值准则。但在私有财产权是最重要的权力的政治体制和私人逐利最大化是最重要的动力机制的社会中,非经济人类中心主义伦理在实践中显得疲软乏力[4]。不能否认,人类中心主义曾在物质基础上推动了人类历史的快速发展,然而,它所起到的负面影响更为突出。正是它对人类主体性的张扬,使人类破坏自然的野心高涨,环境持续恶化。尤其是进入工业化时代以来,科学技术的进步给人类以更大的能力、兴趣和勇气去改造自然,最大程度地将人类自私的心态和征服自然的野心融合到一起,对生态服务系统进行无休止掠夺,造成了对自然环境的剧烈破坏,直到产生了生态危机,进而影响到了人类自身的生存。
1.2 大地伦理:生态补偿的换位思考
人类自身的行为触动了自身的利益,在对人类中心主义的反思中,美国环境伦理学大师奥尔多•利奥波德[5]于1920年代创立了大地伦理。大地伦理认为,人类伦理观的发展具有三个层次,人与人之间的伦理、人与社会之间的伦理、人与大地共同体的伦理,把道德权利扩展到动物、植物、土壤、水域和其他自然界的实体即大地共同体。与人类一样,大地共同体应该被看作活的生命,具有自然状态中持续存在的权利。人在自然界的恰当地位,不是一个征服者,也不是一个根据个人利益或经济利己主义作出有关环境决定的经济企业主,而应当是大地共同体中的一个好公民。在人与生态系统的关系上,大地伦理以对生态系统的责任和感情替代了对生态系统的征服与掠夺。半个世纪以来,大地伦理已经从最初“理想主义”的“冠名”下,确立了一种新的文化价值理念,为可持续发展战略提供了哲学理论基础,也为法律的生态化提供了伦理学依据,使环境保护和生态补偿理念与实践得以在全世界普及。
2 生态系统服务功能与生态补偿内涵解构
2.1 生态系统服务功能的解构
学者对生态系统服务功能的进行了多种定义,尽管表述不同,但实质内容主要是使人类本身及其社会经济系统直接或间接从生态系统和生态过程中得到利益的服务功能。解构生态系统服务功能需要认识到是什么、为什么服务、如何服务、服务什么、服务多少的问题,第一,即生态系统服务功能主体、客体、服务依据、运行机制、服务形式和服务量。主体是生态系统,包括自然生态系统和经过人类改造的生态系统;第二,客体是人类社会及其生存发展所需的环境;第三,服务依据是生态系统资源总量下降,系统要素间及区域间结构性破坏,人类社会生存及发展的能量需求;第四,运行机制包括:①调节服务 (Regulation),主要包括气体调节、气候调节、干扰调节、水调节、水供应、土壤保持、土壤形成、营养物质循环、废弃物处理、授粉与种子传播、生物控制,这些直接或间接的平衡与调节功能使地球生命系统得以延续;②栖息服务 (Habitation),生态系统为植物、动物提供适宜的生存环境,保存生物和基因及进化过程,包括避难所功能和育种、保育功能[6];③生产服务 (Production),通过初级生产和次级生产为人类社会提供诸多产品资源,如食物、原材料、遗传资源、药用资源、观赏资源等,其中不可再生资源的损失是生产功能不可挽回的损失;④信息服务 (Information),为人类提供认识世界的机会以及只有通过人类活动才能得以实现的功能,主要包括美学信息、娱乐与生态旅游信息、文化艺术灵感信息、科学教育信息等。第五,服务形式是人类生存环境及其调节功能,人类赖以生存的资源和信息。第六,服务量就是对生态系统的服务功能进行科学评价而得出的能值。
2.2 生态补偿的解构
生态补偿同样需要明确是什么、为什么、如何补偿、补偿什么、补偿多少的问题。第一,生态补偿的主体是人类及生态系统的自身调节能力;第二,客体是生态系统及其内部的受害者和贡献者;第三,补偿依据是生态系统服务价值的降低、生态系统不断被破坏以及其恢复成本的升高、生态保护成本的投入和发展机会成本的损失,以及人与人、区域与区域、阶层与阶层之间社会非公平问题[7]等;第四,运行机制包括:生态系统自身的调节补偿和人类对生态系统的物质、能量补偿[8] ,其中人类补偿可以分为通过提高管理水平来补偿、通过受益者到受害者的资金转移来补偿、通过对破坏者的限制和生态保护来补偿、通过生态系统恢复来补偿;第五,补偿形式主要有环境要素补偿,服务价值付费补偿即对损害(或保护)生态系统的行为进行收费(或补偿),或通过经济手段将经济效益的外部性内部化[9],以及保护性投入,包括政策补偿、制度补偿[10]、实物补偿、资金补偿、技术补偿;第六,补偿量。根据科学评价生态系统服务价值、生态受益者的获利[11]、生态系统恢复成本、生态保护成本的投入和发展机会成本的损失量来决定补偿多少。
3 生态系统服务功能与生态补偿特征总结
生态系统服务价值化是确定生态补偿标准的基础和依据。生态系统服务功能与生态补偿具有各自的属性特征,特征之间相互影响,相互制约,相互促进,
建立了复杂的相关关系。
3.1 生态系统服务功能特征
3.1.1 服务过程的不可逆性
生态系统具有自我调节功能,不受剧烈破坏性影响下,其服务功能尤其是生物资源的服务功能可以视为可更新资源。但是,生态系统资源的总存量不会递增,并且由于庞大的系统性和复杂性,自身调节速度缓慢。随着人类对生态系统超强度持续地破坏性开发和利用,生态系统的自身调节速度远远滞后于人类的改造、破坏速度,生态系统的资源总存量出现不可逆转性迅速下降,当下降到一定阈值时,将会导致生态系统资源的耗竭和物种的灭绝,最终导致对人类及生命系统服务功能的耗竭。所以,生态系统的服务功能具有不可逆性。
3.1.2 服务功能的不可替代
性首先,生态系统服务功能具有不可替代性。生态系统可以提供生态服务,生态服务功能是人类赖以生存和发展的基础,人类活动可以影响但不能替代它。其次,生态系统结构具有不可复制性和不可替代性。生态系统在长期的发展过程中,形成了符合系统功能的结构,这种结构服从于自然力的作用,人类能破坏它但没有能力对它进行复制和再生。即使将来能大量复制生物种,然而物种之间的关系以及由此而生的群体结构是不能还原的。另外,生态系统资源同样具有不可替代性,这与矿产资源的可替代性具有本质的区别。
3.1.3 服务价值的外部性
不经过市场交易环节,某经济主体活动受到其它经济主体活动的影响,效益有利者称为外部经济。例如森林生态系统能给社会带来多种服务,如涵养水源、保持水土、固定CO2、保护野生生物等,它提供的服务属于典型的外部经济效益[11]。相对于私人物品,生态系统服务明显具有外部性,一是资源超强度开发导致生态系统破坏所形成的外部成本,二是生态系统保护所产生的外部效益。生态系统服务的价值主要表现在其作为生命支持系统的外部价值上,而不是表现在作为生产的内部经济价值上。
3.1.4 服务行为的非市场性
公共商品是指不通过市场经济机构即市场交换用以满足公共需求的产品或服务,包括两个特征,一是非涉它性,一个人消费该商品时不影响另一个人的消费;二是非排它性,没有理由排除一些人消费这些商品。私有商品都可以在市场交换,并有市场价格和市场价值,但公共商品没有市场交换,也没有市场价格和市场价值。据此,生态系统服务是一种重要的公共商品,并没有进入市场,不是一种市场行为,难以进行估价[11]。
3.1.5 服务资本社会性
经济学中,社会资本是人际合作性互动中形成和积累起来,并能够产生收入流的一类资源,与物质资本、金融资本、人力资本一样,是经济与社会发展不可或缺且可以增加收益的资源[12]。不同的是,社会资本具有社会性和外部性,作为公共物品不属于个人所有。生态系统提供的服务具有社会性和外部性,有益于区域,甚至有益于全球全人类,决不是对于某个私人而言,是经济与社会发展不可或缺的、可以增加收益的资源,如森林生态系统的固碳作用能抑制全球温室效应。因此,生态系统可以被视为社会资本[13]。
3.1.6 服务空间的连续性和差异性
生态系统是一个连续的资源系统,空间上难以分割,表现出共有性质。所以,生态系统的服务功能同样具有连续性。其权属表现形式可以分为全球共有(太阳、大气等)、多国共有、国家所有和地区所有4个层次。实现不同层次内生态系统服务的共有性质与私有制为基础的传统市场制度相背离,空间连续性带来的产权不明晰是造成生态系统资源市场外部性的原因之一。另外,生态条件具有空间差异性,特定空间特征也影响着生态系统服务的发挥或实现。
3.2 生态补偿特性
生态补偿是维护生态系统正常运转的根本保证。其根本特性如下:
3.2.1 补偿要素的片面性
生态系统服务功能是系统导向性,具有复杂性和系统性特征,而生态补偿为要素导向性,具有简单性和单要素特征。生态补偿要解决的问题是系统问题,解决方式却是对生态要素进行补偿。传统的系统理论认为,生态系统是一个巨系统,系统整体的服务功能要远远大于各子系统服务功能之和[14],所以各生态子系统受到破坏而降低的生态服务功能之和并不能弥补生态系统降低的服务功能。目前实施的资金补偿、政策补偿、实物补偿、智力补偿等种种方式都是面向生态重点要素的补偿,具有较大的片面性。
3.2.2 补偿范围的局限性
依据生态服务功能“全球共有、多国共有、国家所有和地区所有”的权属表现形式,生态补偿至少可以分为全球性补偿、国家间补偿、地区间补偿和地区内补偿。全球性补偿、国家间补偿目标的实现为期尚早,国内生态补偿已经开始实施,但投资方式主要由国家投资,缺乏市场机制和多渠道融资途径,补偿资金来源单一;巨大的生态服务效益补偿所需的巨额资金无法落实,补偿数量和年限不足,补偿物资得不到有效地分配和利用。这些问题都限制了生态补偿的区域和要素范围。
3.2.3 补偿时序的滞后性
虽然有关专家提出生态补偿除了对生态环境负面影响进行补偿之外,也包括对环境正面效益的补偿。但从人类社会对生态系统开发利用的发展历程来看,目前的生态补偿主体仍旧是对遭受破坏的生态环境进行补偿,这种补偿是在生态系统遭受破坏之后,为了弥补生态系统对人类及生命系统日趋下降的服务功能而实施的补偿,即“先破坏,后补偿”,具有显著的问题性导向和滞后性。生态系统的修复本身具有时效性和边际效用,这种补偿所付出的代价和取得的效果值得商榷。
3.2.4 补偿方式的表层性
生态系统的自身调节与修复功能会随着系统破坏程度的增大而降低,当降低到系统所能承受的最低阈值时,生态系统的损害将会由表层的量变转变为结构性的质变。生态系统服务功能具有不可替代性,人类活动可以影响但不能改变其结构。生态补偿是一个系统工程,虽然多样化的补偿方式大大增强了补偿的适应性、灵活性和弹性,进而增强补偿的针对性和有效性,但是基于要素导向的政策补偿、实物补偿、资金补偿、技术补偿等补偿方式只是流于表层,并不能触及生态系统结构性修复[15]。比如修建医院虽然能够医治癌症病人,但并不能灭绝癌症的道理。
3.2.5 补偿效果的短期性生态系统破坏的系统性和长期性决定了生态补偿持续性和长期性。首先,生态补偿存在显著的边际效用。在生态系统破坏较为严重的状态下,人类补偿的欲望最大,因而增加一单位某生态要素的补偿时生态系统得以修复的效果也最大。随着补偿的延续和增加,人类补偿的欲望和生态补偿所取得的效果会产生“负效用”。其次,相对于生态系统的系统性修复过程而言,生态补偿的要素性补偿过程同样存在短期性。
4 生态系统服务功能与生态补偿关系归纳
4.1 生态系统服务功能和生态补偿是矛盾的统一
体从生态系统整体来看,生态系统服务功能发挥与生态补偿过程可以看作生态系统自身的调节的过程,二者是生态系统的内部矛盾。在系统内部来看,人类社会受益于生态系统服务功能,又对生态系统实施生态补偿。可见,生态系统服务功能和生态补偿本质上互相促进,相互制约,是矛盾的统一体。
4.1.1 生态系统服务功能是生态补偿的产生基础
生态系统可以分为全球生态系统和区域生态系统。在全球生态系统角度,生态系统的服务功能与生态补偿是一种因果关系。没有经过人类改造的全球生态系统具有完整和稳定的整体结构,它本身具有足够的调节能力去完成自身发展,和个体的生存、选择和进化,太阳能是对其进行生态补偿的唯一和稳定的途径。经历了人类改造之后,生态系统结构的完整和稳定性受到破坏,单靠定量太阳能补偿已经不能维持生态系统正常的服务功能,所以人类必须进行生态补偿。在区域生态系统角度,系统间物质和能量的流动性,以及对要素系统的破坏(如不可再生资源的枯竭)造成了个体间享受生态服务功能的不公平性,所以受益个体必须对非受益个体进行生态补偿。
4.1.2 生态补偿是生态系统服务功能完善的根本保证
生态补偿的质和量制约着生态系统修复和完善的程度。首先,生态补偿是保护和恢复生态系统服务功能的根本保证。受到破坏的生态系统得不到有效地生态补偿,其自我调节能力会在系统内部抽取能量进行补偿,生态系统总能量迅速下降的,最终导致对人类及生命系统服务功能的耗竭。其次,生态补偿是保护和恢复生态系统服务功能的有效手段。生态补偿方式、补偿类型的多样性和灵活性,以及补偿群体的广泛性可以有效地阻止生态系统服务功能的降低,使生态系统向良性方向发展。再次,科学合理的生态补偿机制的建立和实施是解决当前复杂生态问题的良药,可以规范和约束人类开发建设的行为,保障动态的正负经济性平衡。
4.2 生态系统服务功能价值评估是生态补偿根本依据
根据功能和利用状况,生态系统服务价值可以分为直接利用价值、间接使用价值、选择价值、存在价值[16]。其价值量决定着生态补偿的投入量。生态系统服务功能的价值评估取决于2个方面。第一,生态系统资源、物种具有稀缺性、不可逆性、不可复制性、不可替代性,造就了个体价值;第二,生态系统造就首先是有价值存在的结构单元,结构性造就了整体性和稳定性,使系统整体价值远大于个体价值之和;其次,还是有价值存在的性能单元,生态系统的性能对个体生命来说也至关重要。个体只对自己或同类生存与延续负责,而生态系统则护卫其中的个体并促进新的有机体的产生。由此看来,必须明确生态系统存在着显著的整体价值。
4.3 生态系统服务功能的外部性导致了生态补偿的低积极性
在经济学角度,生态系统服务功能和生态补偿是一种“投入和产出”或“理想费效比”的关系,即通过科学的生态补偿的投入而获得生态系统的优化,从而产生所需的生态效益。但是,生态系统服务功能的外部性,包括服务价值和生态价值的外部性、服务行为的非市场性和服务资本社会性等内容,使其在全球、国际、区际、区内等各个横向层次,以及代内、代际等纵向层次间产生的作用具有同质性和空间连续性,与私有制为基础的传统市场制度相背离,造成生态系统资源的产权不明晰,无法进行有效的政府干预、市场管理和宏观政策调控。这种利益驱动特性助长了人类对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏,而很难提升政府、社会组织、团体对生态补偿的兴趣,造成了生态补偿的低效性。当前阶段二者应当建立一种强制性的、有约束力的合同或契约式的关系,才能在当前生态环保行为远没有达到自觉行为的状况下实现生态系统服务功能的提高和生态补偿的可持续进行。
4.4 生态系统服务功能的不可替代与不可逆性决定了生态补偿的紧迫性
生态系统资源的总存量受到人类破坏之后出现减少的不可逆性,使得生态系统的服务功能降低趋势不断延续,并且同样具有不可逆性。另外,生态系统服务功能、生态系统结构功能,以及生态系统资源的不可复制性和不可替代性,使它们成为人类赖以生存的稀缺性资源。人类社会对生态系统的破坏不断加剧,已经削减了生态系统的服务功能和结构功能,并且永久性降低了它们作为稀缺性资源的效用,直接影响到人类乃至整个生命系统的生存环境。而生态补偿是缓解这一问题的唯一手段和方式,所以,生态系统服务功能的不可替代与不可逆性决定了生态补偿的紧迫性。
4.5 生态补偿机制的完善影响着生态服务功能的可持续性
生态补偿机制一词出现在中国,是一种为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的,具有经济激励特征的制度[17]。这种制度从应对保护者和破坏者两个方面发挥作用。其中,保护者为改善生态服务功能必须付出额外的保护与相关建设成本,以及会为此而牺牲发展机会成本,所以对这种保护行为的外部经济性进行补偿;破坏者对生态系统的破坏产生了恢复生态服务功能的成本,并造成的被补偿者发展机会成本的损失,所以对破坏行为的外部不经济性进行补偿。从此角度来完善生态补偿机制,直接影响到生态补偿的有效性和可持续性,进而影响到生态服务功能的可持续发展。
5 结论与讨论
通过对生态系统服务功能和生态补偿的内涵解构和特性分析可以发现,生态系统的稳定性已经被人类对系统资源过度地开发和利用而破坏,既影响了人类本身的生存条件,又影响了子孙后代和整个生命系统的生存条件;生态补偿需要一个漫长的过程,就目前的经济社会发展速度、对资源的开发强度,以及本身拥有的技术水平来看,即使人类会为此付出巨大的代价,但仍然不可能愈合人类自身对生态系统留下的创伤。中国关于此课题的研究开始于20世纪90年代中后期,起步较晚,研究内容还流于表层。目前,在生态系统服务功能研究方面,多数研究内容只集中于对生态系统服务功能现象静态的描述、价值的分类及评估,与生态环境系统的动态性和空间异质性相违背;在研究方法上,还缺乏评价和计算的生态经济学逻辑框架体系,价值评价的理论和方法还不完善,对人类干扰下服务功能的变化与响应,以及我国各类生态系统服务功能特征的评估体系与方法探讨深度不足。生态补偿研究方面,生态补偿基本理论基础研究、生态补偿总体框架设计、生态系统价值评估研究思路、方法创新、生态系统服务价值评估与生态补偿的衔接、生态补偿的基本原理与国家重要发展战略的结合[18],RS、GIS技术在生态补偿中的应用,以及生态补偿试点示范工程等内容将是该领域研究的方向。
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生态修复制度范文5
全面贯彻落实自治区第十次党代会精神，是全区环保系统当前和今后一个时期的首要任务，我们将更加坚定自觉地用自治区第十次党代会精神统一思想、凝聚力量，进一步树牢绿色发展理念，强化生态底线思维，坚持不懈、持之以恒，加快建设天蓝、地绿、水清的美丽内蒙古。
一、以中央h保督察为契机，坚决整治突出环境问题。自治区党委书记李纪恒明确要求，坚决贯彻执行中央环保督察组反馈意见，以铁的决心铁的措施抓好环境问题整改。自治区成立了中央环保督察反馈意见整改工作领导小组，与各盟市和有关委办厅局签订了责任书，明确整改责任，逐一细化整改措施。通过落实台账管理、督查督办、考核问责、信息公开等制度，确保组织领导到位、资金保障到位、舆论引导到位、责任追究到位，认真、坚决、彻底地抓好突出环境问题整改工作。同时，举一反三，进一步加大环境执法监管力度，以尾矿库、化工园区、饮用水水源地、核设施和放射性废物、垃圾焚烧项目等为重点，切实强化环境隐患和突出问题排查整治力度，坚决打击偷排偷放、非法处置危险废物、不正常使用防治污染设施、监测数据造假等违法行为，集中查办和公开曝光一批环境违法犯罪案件，抓出一批群众关心、直接受益的执法成果，有效减少环境问题存量，加快补齐生态环境短板。
二、以强化大气、水、土壤污染防治为抓手，持续改善生态环境质量。全区环保系统将以全面贯彻实施国家大气、水、土壤污染防治行动计划为抓手，持续改善全区生态环境质量，不断增强人民群众对生态环境的获得感。大气污染防治方面，通过实施大气环境质量限期达标规划、落实大气污染防治重点任务、提高重污染天气应对能力、健全联防联控长效机制，推动全区空气质量持续改善。要全部淘汰城市建成区10蒸吨及以下燃煤锅炉，完成1000万千瓦火电机组超低排放改造和22台小火电机组烟气治理，基本淘汰黄标车，突出抓好乌海及周边地区等重点区域大气污染防治，全力做好迎接党的和庆祝自治区成立70周年等重大活动空气质量保障工作。水污染防治方面，通过强化重点流域水污染防治、加大不达标水体治理力度、推进重点湖泊环境综合整治、强化饮用水水源地环境保护，不断改善水环境质量。要协同有关部门实施好呼伦湖、乌梁素海、岱海等重点湖泊环境综合治理和修复工程，力争尽快实现湖区生态环境明显好转。土壤污染防治方面，通过开展土壤污染状况详查、编制土壤污染防治工作方案、制定配套政策、完善工作机制，确保土壤污染防治重点任务有效落实。要启动编制自治区及3个重点防控区“十三五”重金属污染综合防治规划，筛选确定重金属污染防治项目。
三、以绿色化为引领，协调推进经济发展与环境保护。自治区第十次党代会明确提出，坚持在发展中保护、在保护中发展，坚定不移地走绿色富区、绿色惠民道路，促进绿色化与新型工业化、城镇化、农牧业现代化融合互动。全区环保系统将以绿色发展理念为指导，充分发挥环境保护对经济发展的优化作用，推动自治区实现美丽与发展双赢。一是加快划定并严守生态保护红线。按照山水林田湖系统保护的要求，结合落实主体功能区规划，进一步调整完善自治区生态保护红线划定方案，加快制定配套管控措施和评价考核办法，切实强化生态环境硬约束。二是编制完成自治区“十三五”经济社会发展规划战略环评。通过强化战略环评的源头引导，将空间管制、总量管控和环境准入等要求转化为区域开发和保护的刚性约束。三是完善建设项目环评审批制度。建立项目管理审批与规划环评、区域环境质量联动机制，以环境容量、环境质量和水资源承载能力定布局、定产业、定规模，从源头上预防环境污染和生态破坏。四是统筹协调总量指标。深入推进总量减排，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，在控制新增量、扩大削减量、盘活富余量上做足文章，为全区重大项目建设腾出环境容量，全力支持自治区经济转型升级。
四、以生态文明体制改革为统领，建立健全生态环境保护长效机制。考察内蒙古时要求我区大胆先行先试，积极探索建立可持续的生态环境保护制度。全区环保系统将按照自治区第十次党代会的部署，进一步健全完善法规规章、管理制度、标准体系和经济政策，构建系统完整的生态文明制度体系，推动保护建设工作全面步入法治化、制度化轨道。一是深入推进生态文明制度改革探索。进一步扩大试点范围，积极探索、大胆实践，努力形成一批可复制可推广的制度成果。二是不断完善环保责任落实体系。积极配合有关部门研究制定自治区生态文明建设目标评价考核办法，严格落实《党委、政府及有关部门环境保护工作职责》，尽快出台配套考核办法，加强监督检查和考核评价，建立健全职责清晰、分工合理的环境保护责任体系。三是全力推进环保垂管制度改革。按照中央《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求，积极做好调查摸底、政策研究等前期工作，加快组织制定自治区改革实施方案，努力构建起权责一致、分工合理、执行顺畅、监督有力的环境监测监察执法体系。四是加快构建环保社会化服务体系。围绕推进环保领域市场化改革，以内蒙古环司为龙头，加快推进环保基金、技术服务、排污交易、环保产业四个平台建设，采取“资本+技术+市场”的运营模式，弥补我区环保资金、技术等方面短板，推动环境污染第三方治理和服务，促进环保产业发展。五是切实加强生态文明宣传教育和文化培育。持续加大生态文明宣传教育力度，加快普及生态环境保护相关法律政策和知识，积极营造绿色健康的生态文化。围绕庆祝自治区成立70周年和“六・五”世界环境日主题，广泛宣传全区生态文明建设和环境保护取得的新成就，积极构建全民参与的社会行动体系，在全社会形成保护生态环境的良好氛围。
生态修复制度范文6
关键词：土壤污染；生态环境；环境治理；污染防治。
随着我国工业化进程加速、城市化的大力推进以及化学品、农药等现代科技产品的使用，人类社会向自然环境排放了大量污染物，使得土壤污染的总体形势异常严峻。我国在土壤污染防治方面立法供给严重不足，现有立法呈现分散碎片的特征，远不能满足土壤污染防治的现实需要，我国亟需系统化完善土壤污染防治立法。
一、我国土壤生态环境现状。
土壤是“以母质为基础，在物理、化学和生物的长期共同作用下，不断演化而成的土状物质，它由固相、液相和气相物质以及生物体四部分组成，各部分之间相互作用，形成了一个复杂的体系”。[1]土壤是生态系统的重要组成部分，是动植物生长繁育的自然基础之一。土壤各组成部分互相联系、互相作用，共同组成了复杂多样的土壤生态环境系统。土壤生态环境系统内外存在着物质、能量和信息的变化与交换，保持着结构和功能的动态稳定。土壤结构多样、功能多元和过程复杂的特性使得土壤对人类具有极其重要的经济价值和生态价值。然而，土壤生态环境系统却非常脆弱，土壤具有吸附性、缓冲性、氧化还原性以及自净的功能，其能广泛接触水、大气、固体废物等中的污染物，这就使得土壤极易受到污染。
土壤污染是指“由人类活动产生的各种污染物通过各种途径输入土壤，其数量和速度超过了土壤的净化能力，导致土壤的组成、结构和功能等发生变化，从而使土壤的生态平衡受到破坏，正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响作物的正常生长发育，并产生一定的水和大气次生污染的环境效应，最终将危及人体健康以及人类生存和发展的现象。”[2]我国土壤污染的总体形势相当严峻，据不完全统计，“目前中国受污染的耕地约有 1.5 亿亩，污水灌溉污染耕地 3250 万亩，固体废弃物堆存占地和毁田 200 万亩，合计约占耕地总面积的 1/10 以上”[3]。这些土壤污染的污染源主要有酸雨、大气尘埃、工矿固体废物、生活垃圾、化肥和农药、工矿废水灌溉、农家肥、地膜污染等。与大气污染、水污染相比，土壤污染具有隐蔽性、富集性、复杂性和不易逆转性的特点，这使得土壤污染的危害严重，治理困难、耗资巨大。
土壤污染对人体健康、土壤生态环境和经济、社会的可持续发展构成严重威胁。首先，土壤污染严重危害人体健康。土壤污染造成有害物质被农作物吸收，使有害物质通过食物链富集于人体内，引发各种急慢性疾病，危害人体健康。其次，土壤污染威胁生态安全。土壤污染直接影响土壤生态环境系统的结构和功能，导致依附于土壤的生物种群结构发生改变，生物多样性减少。土壤污染还会导致水、大气、海洋等环境要素的交叉污染，进而影响整个生态安全。最后，土壤污染影响经济、社会的可持续发展。土壤污染使土壤生产力和耕地质量下降，导致粮食减产、粮食质量下降，进而影响整个社会的可持续发展。
二、我国土壤污染防治立法的缺陷分析。
土壤污染防治的法制化是我国根治土壤污染的基本路径。
目前，我国涉及土壤污染防治的法律法规总体可分为环境保护基本法、土壤污染防治专门法及相关法三个部分。首先， 《环境保护法》 对土壤污染防治、农业环境保护作了原则性规定。
《环境保护法》 第 20 条要求各级人民政府对土壤污染和土壤生态环境破坏从水土整治、动植物保护、化学品及农药安全等方面进行综合系统防治。其次，我国目前尚无土壤污染防治的专门法律，现有与土壤污染防治密切相关的法律法规主要是 《水土保持法》 和 《土地复垦条例》。2007 年 《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法 （试行）》 从监督管理、污染场地的评估与认定、污染场地的治理及修复、法律责任等方面对污染场地环境治理及修复管理进行了比较系统的规定。1995 年制定的《土壤环境质量标准》 对农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等的土壤规定了不同的质量控制标准。最后，土壤污染防治相关法主要涉及 《大气污染防治法》、 《水污染防治法》、 《固体废弃物污染防治法》 等污染防治及 《土地管理法》、 《森林法》、 《草原法》、 《矿产资源法》 等自然资源保护方面的法律法规。另外，其他环境保护专门法中有助于土壤污染防治的还有 《环境影响评价法》、 《清洁生产促进法》、 《节约能源法》、 《农业法》、 《城市规划法》、 《标准化法》、 《排污费征收使用管理条例》 等。
然而，我国土壤污染防治立法还相当不完善，存在严重的结构与功能缺陷，已明显不能为防治土壤污染提供有力地法律制度保障。
第一，我国土壤污染防治立法的结构性缺陷。首先，立法缺乏系统性。涉及土壤污染防治的法律法规应是一个有机联系的整体，而我国不仅环境保护基本法性质的 《环境保护法》 对土壤污染防治的规定相当简单，而且还缺乏专门性的土壤污染防治单行法律法规。这既与当前严峻的土壤污染形势极不相适应，也严重制约了土壤污染防治的工作开展。其他涉及土壤污染防治的法律法规只有关于土壤污染防治的零散规定，且这些规定多是宣言式和框架式的，既无对土壤污染防治的明确详细规定，又缺乏相互配合联系，无法为土壤污染防治提供有效的制度保障。其次，立法缺乏对土壤的统一性保护。现有土壤污染防治法律法规分别从不同的领域对不同的土壤进行规定，缺乏对土壤生态环境保护的基本化规定。立法的土壤规制对象比较狭窄，偏重规制农业土壤污染，对工业、城市土壤污染重视不足。再次，立法缺乏土壤污染防治的系统性制度供给。立法缺乏完善的土壤污染防治制度使得立法缺乏可操作性，行为规则原则性、概括性强，明确性不够，缺乏针对性。最后，立法缺乏对土壤污染防治管理体制的系统性规定。我国的环境管理体制实行行政主管部门统一管理与各部门分工负责相结合管理。
目前，土壤污染防治行政主管部门不明确，行政主管部门与分工负责的各部门之间的职权划分不清。环保、国土资源、水利、农业等部门多头管理，无法有效应对复杂的土壤污染防治系统性工作。
第二，我国土壤污染防治立法的功能性缺陷。结构与功能具有对应关系，结构决定功能，我国土壤污染防治立法的结构性缺陷直接导致土壤污染防治立法的功能性缺陷。土壤污染防治立法在功能上是为了实现预防和治理土壤污染，而现有土壤污染防治立法存在明显的重预防轻治理的结构性缺陷，其造成了土壤污染防治立法在治理土壤污染方面的功能性缺陷。即使在预防土壤污染方面，立法也存在严重的偏重控制点源污染，忽视对农药、化肥、大气污染、水污染等面源污染控制，导致土壤污染防治立法在防治土壤面源污染方面的功能性缺陷。在土壤污染治理上，立法更是很少涉及土壤污染治理，即使有土壤污染修复方面的地方立法，由于其立法层次低、适用范围窄、手段单一，仍无法有效治理土壤污染。
三、域外土壤污染防治立法借鉴。
域外国家和地区对土壤污染防治主要实行专门立法、相关立法和综合立法相结合的模式，实现了对土壤污染防治的系统性立法。
美国早在 20 世纪 30 年代就制定了专门的 《土壤保护法》，该法通过防治土壤污染、流失来保护农业生产。之后，美国又从对废物全程管理的角度防治土壤污染，制定了 《固体废物处理法》、 《资源保护回收法》、 《危险废物设施所有者和运营人条例》、 《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》、 《超级基金增补和再授权法案》 和 《纳税人减税法》 等法律。此外，美国在水污染防治的 《清洁水法》、水源地保护的 《安全饮用水法》、化学品等有毒物质污染防治的 《有毒物质控制法》 和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》 中从对各污染源的控制来加强土壤污染防治。
英国针对土壤污染防治制定了专门的 《环境保护 1990：
Part IIA法案》。另外，英国注重对污染的系统防治。 《污染控制法》 是英国环境保护的基本法，该法对废弃物污染、水污染、空气污染、噪声污染等实行全面系统控制。英国还在对生活垃圾处理的 《生活环境舒适法》、对危险废物控制的 《有毒废物处置法》 和 《有毒污水处理法》 中从对各污染源的控制加强土壤污染的防治。
德国针对土壤污染制定了专门的 《联邦土壤保护法》、《国土整治法》、 《联邦土壤保护与污染地条例》 和 《建设条例》 等。“德国近期关于土壤污染防治的法律实践主要包括法院的司法判例发展以及土壤污染防治政策的整合两个方面。”
[4]同时，德国意识到仅仅依靠专门的 《联邦土壤保护法》 等法律法规防治土壤污染是不够的，需要将专门的土壤污染保护法律与涉及土壤领域的其他法律结合起来，实现土壤污染防治的专门化与系统化。德国先后制定 《循环经济与废物管理法》、《肥料和植物作物保护法》、 《基因工程法》、 《联邦森林法》、《联邦矿业法》、 《联邦污染防治法》 等法律从不同领域实现对土壤污染的整体控制。
日本针对土壤污染防治也制定了专门的 《农用地土壤污染防止法》、 《土壤污染对策法》、 《土壤污染对策法施行规则》。
日本多次修订 《农地土壤污染防治法》 并根据该法对农田土壤中镉、铜、砷等含量进行监测，并对超标土壤予以修复。日本2002 年颁布的 《土壤污染对策法》 以市区的土壤污染为防治对象，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及监测制度等进行了详细系统的规定。另外，日本在 《水质污浊防止法》、 《Dioxine 类物质对策特别措施法》 中也有涉及防治土壤污染的规定。
我国台湾地区针对土壤污染制定了专门的 《土壤及地下水污染整治法》，并制定了详尽的配套法律规范 《土壤及地下水污染整治法实施细则》、 《污染整治费收费办法》、 《土壤及地下水污染的监测基准与管制标准》、 《征收种类与费率》 等共18 项法案，这些法案与 《土壤及地下水污染整治法》 相结合形成了台湾地区比较完备的土壤污染防治立法体系。
四、系统完善我国土壤污染防治立法。
1.系统化完善我国土壤污染防治立法必要性。
系统化之所以成为我国完善土壤污染防治立法的目标，除源于我国防治土壤污染的迫切需要与对土壤生态环境的系统性认识加深，还源于人类环境保护理念的生态中心主义嬗变与系统论理论的发展。
首先，人类环境保护理念的生态中心主义嬗变要求立法实现对土壤污染的整体性防治。随着人类对生态环境特性的认识加深，在深刻反思人类中心主义缺陷的同时，逐步确立起整体环境观，并逐步形成一种全新的理念———生态中心主义来处理人类与自然的关系。生态中心主义要求生态系统中所有构成要素必须维护生态系统本身的相对稳定，坚持整体主义思想，实现生态系统本身的可持续发展[5]。生态中心主义强调整体性、内在联系性，主张人与自然的统一，将生态系统的整体利益视为最高价值。环境法中的生态中心主义是指将人类和自然作为一个生态整体，从宏观上指导环境立法、运行，规范人类行为的一种理念。土壤生态环境系统的整体性特点及土壤污染源的多样化需要人类在土壤污染防治立法中树立整体环境观念，通过对土壤污染的多源整体性控制，实现土壤生态环境系统的可持续发展。
其次，系统论为系统化完善立法提供了理论基础和具体方法。系统论是对系统科学的哲学抽象，强调整体性。所谓系统，是“由相互制约的各部分组成的具有一定功能的整体”[6]。系统论认为现实世界的任何事物都是以系统方式存在和运行的，系统具有多元性、层次性、相关性、整体性等特征，其总是动态运行并保持相对稳定。系统论在土壤生态环境保护中的具体运用是综合生态系统管理，综合生态系统管理在土壤污染防治立法中的具体运用是土壤污染系统控制，即对土壤污染进行“整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的控制”[7]。一方面，土壤与水、大气等环境要素共同组成完整的生态循环系统，因而，我国进行土壤污染防治还需加强对水、大气等多环境介质的污染控制。另一方面，土壤生态环境系统在结构和功能上具有整体性，其各组成要素相互作用、普遍联系而成为一个和谐的有机整体。土壤生态环境系统各组成要素在结构上具有层次性、组织性和有序性，在功能上相对独立又密切联系，共同维护土壤生态系统相对稳定的可持续发展。因此，完善的土壤污染防治立法必须遵从土壤生态环境的系统性规律，对土壤污染进行整体、全过程、多种环境介质的系统控制。
因此，我国土壤污染防治立法的系统化完善需要以生态中心主义理念为指导，强调土壤生态环境系统结构与功能的完整性，运用系统科学中系统论的方法，来实现对土壤污染的系统化防治。
2.系统化完善我国土壤污染防治立法的实现路径。
土壤污染防治立法是一项复杂的系统工程，需要对土壤生态环境系统进行系统化立法。系统化立法可以实现防治土壤污染、保护人体健康的目的，并最终实现土壤的可持续利用、经济社会的可持续发展及保障土壤生态环境系统安全的目标。
（1） 修订 《环境保护法》，实现对各环境介质的系统污染控制。随着我国可持续发展战略的实施、社会主义市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、科学发展观和社会主义生态文明建设理念的提出， 《环境保护法》 已严重不适应时代环境保护需求，亟需进行系统性修订。“《环境保护法》 修改的最终目标乃是基本法和法典化。”[8]但我国现在还很难实现 《环境保护法》 法典化的目标，目前比较可行的途径是先实现该法的基本法化。基本法化意味着 《环境保护法》 可以实现对环境的整体保护、对多污染源的系统控制。修订后的 《环境保护法》
应明确以独立章节规定保护土壤生态环境、防治土壤污染，引入综合生态系统管理原则，建立适用于所有环境要素的保护与污染防治的法律制度，创立有效的对各环境要素的开发、保护与污染防治立法的协调机制。
（2） 制定专门的 《土壤污染防治法》 及配套法规、规章。
修订后的 《环境保护法》 虽是环境保护、污染防治领域的基本法，但限于基本法性质制约，该法不可能对土壤污染防治做出详细、具体的规定。针对土壤污染防治，我国还需制定专门的《土壤污染防治法》，实现对土壤污染的系统控制。
第一， 《土壤污染防治法》 在规定预防土壤污染的同时，偏重土壤污染治理与修复。土壤污染处于生态污染链的末端，目前已有大量立法对其他环境要素的污染防治进行了详细规定， 《土壤污染防治法》 无需再将预防类单行法的污染防治内容分解纳入。否则，不仅会造成立法资源的浪费，还会造成土壤污染防治立法与其他污染防治立法的重复。
第二， 《土壤污染防治法》 应坚持生态中心主义理念，树立整体环境观念，引入综合生态系统管理原则。生态中心主义理念可以加深人类对土壤生态环境系统的认识，促进人类对土壤污染实现系统的污染控制。综合生态系统管理原则是指在土壤污染防治中，从整个生态系统的角度综合进行土壤污染控制，综合考虑政治、经济、社会、文化和生态等各种因素，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政、市场和社会的调整机制，实现经济、社会与土壤生态环境的可持续发展[7]。11~12 综合生态系统管理原则是生态中心主义理念的法律化实现路径，其直接催生土壤污染系统防治的具体法律制度。
第三， 《土壤污染防治法》 应系统规定土壤污染防治的各项制度。 《土壤污染防治法》 尤其要明确规定土壤保护规划制度、土壤环境质量标准制度、土壤环境影响评价制度、土壤污染监测与鉴定制度、土壤污染法律责任制度、土壤污染修复制度、土壤污染防治基金和保险制度，实现对土壤污染的监测预防、使用管理、污染修复和损害赔偿的全过程管理。另外，《土壤污染防治法》 可与在水、大气等污染防治法中规定的排污许可制度建立链接，实行排污许可证的备案制度。
第四， 《土壤污染防治法》 建立统一的土壤污染监管体制。土壤污染监管体制是 《土壤污染防治法》 得到有效贯彻实施的支撑和中枢，是国家土壤污染防治战略方针、政策、法律制度得以贯彻执行的保障。 《土壤污染防治法》 应明确中央土壤污染防治的主管部门，合理划分土壤污染防治中央主管部门、地方分级管理部门和相关管理部门的职权，建立有效的各管理部门之间的沟通协调机制和严格的土壤污染防治问责机制。
第五， 《土壤污染防治法》 保障公众参与土壤污染防治的权利。土壤污染信息公开是我国土壤法治的必然要求， 《土壤污染防治法》 应明确规定政府有责任主动及时公开土壤污染信息，保障公众的知情权。 《土壤污染防治法》 应注意发挥社区和村委会在土壤污染防治中的作用，委托社区和村委会成员作为兼职监管员，以便及时掌握土壤污染信息。同时， 《土壤污染防治法》 应建立群众监督、举报土壤污染程序化回馈机制，保障公众土壤污染参与权和监督权实现，给予百姓参与土壤污染防治门径。
（3） 完善土壤环境质量标准体系，提高土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是土壤环境法治建设的基础，是土壤污染防治立法、执法、司法的依据。我国应“构建一个以 《土壤环境质量标准》 为基础的，包含农用地土壤环保标准、场地土壤环保标准、土壤环境分析方法标准、土壤环境标准样品和土壤环境基础标准在内的较为完善的土壤环境标准体系。”同时，我国应不断提高土壤环境质量标准，鼓励地方政府制定严于《土壤环境质量标准》 的标准，以满足各地不同的土壤保护需要。 《土壤环境质量标准》 应能对包括农村土壤和城市土壤的各类土壤规定严格的质量标准，应能全面综合管理进入土壤的物质及物质留存土壤期间的状况和离开土壤的状况。
五、结论。
系统化的土壤污染防治立法是防治土壤污染的保障，可有效解决土壤污染防治原有立法的结构与功能缺陷。系统化之所以会成为我国完善土壤污染防治立法的目标，除源于我国防治土壤污染的迫切需要及对土壤生态环境的系统性认识的加深，还源于人类环境保护理念的生态中心主义嬗变与系统论理论的发展。人类秉持整体环境观，使用综合生态系统管理方法解决土壤污染问题，首先，应修订 《环境保护法》，以独立章节规定保护土壤生态环境、防治土壤污染，实现对各环境介质的系统污染控制。其次，应学习域外国家和地区的先进立法经验，制定专门的 《土壤污染防治法》 及配套法规、规章。同时，我国在系统化土壤污染防治立法的同时，还要注意土壤污染防治立法系统的综合协调，避免立法重叠， 《土壤污染防治法》 在规定预防土壤污染的同时，偏重土壤污染治理与修复。土壤污染防治法》 应系统规定土壤污染防治的各项制度，建立统一的土壤污染监管体制，保障公众参与土壤污染防治的权利。第三，我国应完善土壤环境质量标准体系，提高土壤环境质量标准，尤其是鼓励地方政府制定严于 《土壤环境质量标准》 的标准，以满足各地不同的土壤保护需要。另外，水、大气与固体废物等环境要素的污染防治情况会严重影响土壤污染防治的效果，我国还要完善土壤污染防治相关立法，加强对其他环境要素的保护，完善水、大气与固体废物等污染防治立法，通过加强立法、严格执法、公平司法、引导守法，真正实现土壤污染的系统化防治。
【参考文献】
[1] 杨志峰，刘静玲。 环境科学概论（第二版） [M].北京：高等教育出版社，2010（28）。
[2] 朱静。 美、日土壤污染防治法律度对中国土壤立法的启示 [J].环境科学与管理，2011（11）：21.
[3] chinadialogue.net/article/show/single/ch/724，2012- 3- 9.
[4] 秦天宝。 德国土壤污染防治的法律与实践 [J].环境保护，2007（10）：70.
[5] GeorgeFrancis. EcosystemManagement，33 Nat [J].Resources J.，1993：315.
[6] 苗东升。 系统科学精要（第三版） [M].北京：中国人民大学出版社，2010（20）。
